——以浙江省樂清市柳市鎮“以外調外”實踐為例
摘要：我國改革開放過程中形成的農民工群體是考察公民政治參與時不可忽略的重要階層。在已有的關于農民工政治參與研究中，普遍的觀點是當前農民工政治參與處于“邊緣化”狀態。但是，也有不少研究者看到農民工政治參與呈現出“中心化”的趨勢。本文在后者的基礎上，進一步討論在城鄉二元社會體制改革完成之前的相當長的時期內，農民工政治參與的制度化如何可能？農民工政治參與是同質的嗎？在制度化與非制度化的涇渭分明的界限之間是否有中間地帶？本文基于“行政吸納”理論，以溫州市L鎮“以外調外”制度為案例，回答了上述農民工政治參與的制度化建設問題。
一、問題的提出
政治參與是在政治的各個層次中意圖影響政治抉擇的公民的一切自愿活動。在本質上，它是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配。我國改革開放過程中形成的農民工群體是考察公民政治參與時不可忽略的重要階層。所謂農民工是指戶籍仍在農村，進城務工和在當地或異地從事非農產業勞動6個月及以上的勞動者。本世紀以來，我國農民工數量一直穩定增長，到2016年已達2.82億人之多。長期以來，這一規模龐大的社會群體面臨著諸多經濟和社會問題的困擾，越來越多的農民工通過政治參與，維護自身合法的經濟、政治和文化等權益。研究和把握農民工政治參與的制度化建設，有利于維護農民工合法經濟權益和民主政治權利，推進社會和諧穩定。
從已有文獻來看，大部分關于農民工政治參與的研究都是從政治參與主體、政治參與渠道和政治參與方式等三個方面展開的。研究者普遍認為，從政治參與主體地位看，農民工與其他普通公民相比，是政治參與的體制性邊緣人、社會的第三元、漂泊的政治人、甚至無政治群體。從政治參與渠道看，與其政治參與主體地位相應，農民工政治參與深深地烙上了“邊緣化”的烙印。農民工在流出地(鄉村)的政治參與缺位，在流入地(城市)享受不到與城市居民同等的國民待遇，導致制度化政治參與的虛置化和真空化。從政治參與方式看，由于政治參與的制度需求與制度供給錯位、制度內參與渠道堵塞且參與成本較高，農民工政治參與渠道邊緣化在現實中的直接表現就是，非制度化參與成了農民工政治參與的主要方式，其特征是參與動機狹隘、參與手段極端、參與過程無序、參與效果差以及政治效能感低等。上述農民工政治參與研究的三個方面互為聯系不可孤立，它們形成的基本結論是，當前農民工政治參與處于一種“體制性邊緣化”狀態，它常以非制度化參與的方式表現出來，給維護社會和諧穩定帶來了不利影響。
“邊緣化”的觀點揭示了農民工政治參與的制度困境，并指出其根源在于城鄉二元社會體制。這是學界關于農民工政治參與狀況的主流看法。但是，在相同的城鄉二元社會體制背景下，也有不少研究者看到農民工政治參與呈現出其積極的一面。相關研究表明，近年來，農民工政治參與水平獲得較大提升，政治參與的意識和能力不斷增強，政治參與的權利逐步擴大。我國改革開放以來所特有的、與社會生活實際不相一致的農民工非常態政治參與模式，已經出現了向制度化常態政治參與模式轉換的新態勢，其具體表現就是參與從無序向有序方向發展、注重政治參與的實際效能、從個體化參與走向組織化參與、從非制度化參與走向制度化參與。農民工政治參與已有從邊緣走向中心的趨勢。這種觀點大體可以表達為農民工政治參與的“中心化”。
如何看待農民工政治參與現狀的“邊緣化”和“中心化”這兩種似乎分歧頗大的觀點？在我們看來，“邊緣化”和“中心化”的觀點共有一個前提，那就是認為“邊緣化”表現為非制度化參與主導，“中心化”表現為制度化參與主導；并且農民工政治參與是同質的，沒有內部差別。兩者不同的是，“邊緣化”的觀點解釋了農民工政治參與發展中的消極問題，而“中心化”的觀點則揭示了農民工政治參與發展中的積極趨勢。著眼于農民工政治參與未來的近期或中期發展，“中心化”的觀點更值得重視。不過，“中心化”的觀點囿于制度化參與和非制度化參與的表面對立，并未對農民工政治參與的內部區別及其體制根源做出具體解釋，除了從宏觀上羅列了幾個黨中央和國務院強調正確引導農民工政治參與的文件以外。
本文在“中心化”觀點的基礎上，進一步討論在城鄉二元社會體制改革完成之前的相當長的時期內，農民工政治參與的制度化如何可能？農民工制度化參與是否有內部差異？在農民工制度化參與與非制度化參與的看似涇渭分明的界限之間是否有中間地帶？在這些問題上，一種稱作“政治吸納”或者“行政吸納”的關于當代中國政治體系特征的解釋，可以給我們較大的啟示。
二、行政吸納：理論框架
如果說政治動員是改革開放前三十年中國政治發展一個重要特征的話，那么，政治吸納則是改革開放以來中國政治變遷歷程中的一個引人注目的現象。所謂“政治吸納”通常指的是，政治體系對社會變遷過程中新興利益群體的權利訴求和參與行動的納入與整合過程。執政黨和政府建立一種能夠表達政治意愿的政治結構,讓社會上有些群體或階層可通過這個結構表達出他們的政治意愿,從而使其利益得以實現。在相當長的時間里，政治吸納依然可以成為研究中國政治變遷的一個有相當分析意義與價值的概念。
不過，在分析當代中國政治吸納問題時，學術界更多的使用“行政吸納”或“體制吸納”等。這主要源于金耀基提出的對1975年以前香港政治的一個解釋框架。他認為行政吸納是一個政府把社會精英或精英集團所代表的政治力量，吸收進行政決策結構，因而獲致某一層次的精英整合的過程。康曉光運用金耀基的理論解釋20世紀90年代我國大陸的國家與社會關系，認為20世紀90年代的大陸政治表現出行政吸納政治的基本特征，這是大陸能夠保持政治穩定的根本原因。行政吸納的政治模式通過不斷滿足強者、同時給予弱者必要的關照，在一定條件下，可以在經濟繁榮、社會自由與政治專制之間維持一種平衡。儲建國則將行政吸納理論推及我國20世紀中葉以來的治理模式。他認為行政吸納是指通過行政渠道將社會各種利益要求和利益表達匯聚起來，共同參與政治決策的過程。由此，行政決策呈現出一定的開放性和參與性，行政決策不再僅僅是少數決策者的行為結果，同時也是公民參與的結果。
從金耀基到康曉光再到儲健國，行政吸納理論核心內容是一致的，即行政權力主導社會權力，正如康曉光所言，在中國大陸，國家處于絕對主導地位，社會的權力狀況，在很大程度上，取決于政府的態度和需要。目前，中國尚未形成完善的多元利益表達和決策機制，政府內部的權力精英在政府決策過程中仍起著主導作用。就本文關注的農民工政治參與而言，當前我國農民工的利益要求能否在政府決策中得到反映，同樣并不取決于農民工自身的愿望與政治參與，而主要取決于政府權力能否給以確認和重視，也即農民工的政治參與是否被行政體系所吸納。
就行政吸納對象而言，金耀基的吸納對象僅僅是精英，而康曉光和儲健國則都認為，在中國行政吸納不僅包括精英，而且包括平民或大眾。但是對于精英和大眾各自的內部差異，這些論者似乎都忽略或者將其簡化了。從宏觀的社會階層分析來看，當前的農民工群體作為產業工人的一部分，無疑屬于社會大眾，處于社會的底層。如前所述，既有的農民工政治參與的研究大多將農民工看作鐵板一塊，對于一個近三億人的社會群體，這種看法顯然是不確切的。事實上，就如整個社會可以區分為精英和大眾，在農民工群體內部，也可以區分出精英和大眾，并且，精英和大眾各自內部還可以再區分。
林雄弟認為，農民工精英就是從農村流動到城市次屬勞動力市場并且比一般農民工具有年齡優勢和教育優勢的那部分農民工。這種觀點有些片面。陸學藝和康曉光提出的社會群體劃分的依據較為全面，即是否擁有或擁有多少組織資源、經濟資源、文化資源。因此，農民工精英應當是農民工中擁有較多上述資源的群體。根據行動的組織資源和經濟資源是否正式，也即是否被政府所認可，農民工精英還可以進一步劃分為另類精英和正式精英。在當前我國農民工政治參與中，就有這兩種農民工精英同時在行動；但是只有正式精英才是政府權力吸納的對象，而另類精英，政府的態度是堅決明確地予以打擊，雖然做到這點比較困難。
相對于農民工精英，農民工大眾是農民工中政治資源、經濟資源和文化資源的占有情況較少的群體。盡管農民工大眾總體上分散無力，但畢竟為數眾多，因此就其政治參與而言，也要關注大眾的呼聲，并做出適當的回應。根據其政治參與的積極程度，可以將農民工大眾進一步區分為積極大眾和普通大眾。對于積極大眾政治參與，政府除了出于維穩需要而嚴格管控外，也有吸納的一面。而普通大眾則基本沒有在吸納范圍，如是參與了社會集體行動，則反而容易成為打防對象。
就行政吸納途徑而言，從金耀基到康曉光再到儲健國等較好地解釋了行政權力對社會精英以及平民大眾之間的吸納關系及其四個途徑。第一，金耀基認為，共治是“一個鎖鑰性的概念”。由于共治原則的運作，社會精英被逐次吸納進行政決策結構中，從而在行政體系之外，很少強有力的對抗者。第二，在合作之外，我國在近年的新行政吸納的過程中，加大了對精英的控制力度。第三，在金耀基那里，咨詢使政府對社會的意向有更敏銳的反應，因而常能化解許多潛在的沖突。康曉光和儲健國認為，我國的咨詢則是在堅持群眾路線的同時，不斷開辟新的民意上達渠道，比如采用現代社會調查技術、設立市長熱線和市長接待日、行政系統向城市基層社區延伸等。第四，康曉光和儲健國都指出了我國大陸的行政吸納過程向大眾和平民傾斜，通過一些制度設計和政策安排，增加其實際利益。從行政吸納途徑來看，農民工政治參與不僅存在上述的參與群體的異質性，而且在參與渠道方面也不大相同。就農民工群體中的被吸納對象而言，上述共治、控制、咨詢、利益傾斜等四種途徑都有運用。其中，對于農民工正式精英的吸納，主要是共治、控制、咨詢，而對于農民工積極大眾的吸納，則主要是咨詢和利益傾斜（最低限度的利益滿足）。
當代中國執政黨和政府能夠及時將包括農民工群體、私營企業主等在內的新興利益群體或新社會階層吸納進現有政治體系，這一策略是成功的。因為這種吸納基本上實現了兩個基本功能。第一，通過吸納新社會階層，獲得這些群體的政治認同，從而累積其治理的合法性。通過行政吸納讓體制外的政治對抗和政治博弈，轉變為體制內的利益表達與政策反饋，從而鞏固了現政權的政治合法性基礎。第二，將政治參與納入到有序的軌道，促進了政治體系的整合，避免挑戰或麻煩。把不同階層尤其新的社會階層吸收到執政黨和政府的權力體系之中，可以直接反映不同階層的聲音，使制訂政策時更能平衡不同階層的利益，有利于維持國家的穩定和發展。對于農民工群體中的正式精英和大眾的吸納，這兩點功能顯得尤為重要。正如亨廷頓所言，“沒有組織的參與將墮落為群眾運動；而缺乏群眾參與的組織就墮落為個人宗派。”事實上，農民工另類精英的政治參與就是如此，容易引發所謂群體性事件，導致社會不穩定。
綜上所述，從行政吸納的理論框架來看，由于農民工政治參與的群體、途徑、功能等諸方面的內部差別，所謂的制度化參與只是行政吸納參與的理想結果之一。在我國農民工政治參與發展現實中，在制度化參與和非制度化參與之間，存有一片被吸納的中間地帶。對于它們，現有的“邊緣化”和“中心化”的觀點都難以很好地解釋。以下，通過溫州市L鎮“以外調外”人民調解實踐的案例，來論述當前我國行政吸納如何推動農民工政治參與走向制度化。
三、樂清市柳市鎮“以外調外”案例之分析
人民調解制度產生于解放前的革命根據地，成型于上世紀50年代，在上世紀80年代達到鼎盛時期，上世紀90年代，人民調解制度一度陷入停滯境地。但在本世紀以來中央提出構建和諧社會的目標后，各地又出現了大調解、聯合調解、民調評議等一系列人民調解模式創新，在傳承人民調解制度在解決民間糾紛方面的優勢，同時又超越原有人民調解機制，在適用性質、范圍、程序等方面有了新的突破。總體上，它們是一種行政主導式調解，其總體特征為政法綜治部門牽頭協調、司法行政部門業務指導、人民調解中心具體運作。《人民調解法》的實施，更是加強了這一導向。
近年來的“以外調外”人民調解機制也是行政主導的專門性調解模式。在政治發展的意義上，“以外調外”可以被認為是一種發生在基層社會的“行政吸納”機制，其最大特點在于它吸收了外來人員（農民工）參與，將以前完全被動的調解對象轉變為適度能動的調解主體，從而收到黨政權力引導外來人員（農民工）自我化解糾紛，從源頭上維護社會和諧穩定的效果。基于人民調解的發展特點，它成為研究農民工政治參與（特別是在居住地的政治參與）的一種較具代表性的題材。以下選取的數據與資料來自于筆者在浙江樂清市柳市鎮所做的案例及實地調查。
（一）柳市鎮“以外調外”的實踐背景
據媒體報道，上海市閔行區金灣小區較早開始“以外調外”工作的探索。2004年4月，金灣小區成立了全市第一個來滬人員人民調解委員會，除小區管理人員外，還由3名在該小區居住時間長、有威信、略懂法律知識又善于做思想工作的來滬人員擔任調解員，在成立不到兩年的時間里，成功調處了25件發生在來滬人員間的糾紛，成了各地來滬人員聚居的一個“和諧家園”。在上海成功實踐之后，它在相鄰的江蘇省和浙江省逐漸流傳開來。在浙江省溫州，柳市鎮最早開始“以外調外”人民調解機制的創新實踐。
樂清市柳市鎮位于溫州甌江口北岸，鎮域總面積92萬平方公里，轄10個農村社區，158個行政村、6個城市社區、3個居委會，戶籍人口約21.5萬人。柳市鎮是全國城鄉一體化發展實驗區、國家級小城鎮綜合改革試點鎮、浙江省首批小城市培育試點鎮。作為溫州模式的發祥地之一，柳市鎮綜合實力連續十幾年穩居溫州第一，且躋身浙江省十強鎮前列。該鎮市場經濟的快速發展和城市建設的突飛猛進，吸引了大量外來農民工。2016年底，全鎮共有外來農民工約24萬人，比戶籍人口多出近3萬人。急劇增加的外來農民工在為L鎮的發展和繁榮服務的同時，也給當地的社會管理，特別是社會矛盾糾紛調解方面，帶來了很大的壓力。
早在2009年3月，柳市鎮就開始積極探索“以外調外”社會矛盾調解機制，即堅持在鎮黨委政府的引導下，在鎮司法所的管理和業務指導下，以鎮人民調解委員會為依托，在柳市鎮外來農民工中建立健全人民調解組織，聘請外來農民工調解員和志愿者化解涉外矛盾糾紛。相對于“以外調外”人民調解機制的起源地上海這個現代化大都市，柳市鎮“以外調外”人民調解機制更具轉型期城市特色,同時，柳市鎮“以外調外”人民調解機制，也是更具轉型社會特色的農民工政治參與行政吸納的較為典型的案例。
（二）柳市鎮“以外調外”中的農民工精英：另類與正式
近年來，柳市鎮外來農民工矛盾糾紛發生率呈逐年上升趨勢，僅被受理調解的外來農民工矛盾糾紛總和就數以千記，它們分布在工傷、合同、保險、交通、住房、婚姻、侵權等各個領域，調解形勢非常嚴峻。同我國其他沿海發達地區一樣，在柳市鎮人民調解薄弱之處，產生了由農民工另類精英主導的非正式組織化參與現象。外來農民工發生矛盾糾紛后，更傾向于通過各種“老鄉會”、“親友會”等自組織化解糾紛。有部分外來農民工專門以替老鄉“出頭”謀生，尤其是非正常死亡案件發生后。這部分農民工另類精英采取糾集“固定團隊”、“分工辦事”（有人上訪、有人“宣傳”、有人聚眾）等方式，使案件復雜化，化解難度增大。如何有效化解外來人口矛盾糾紛，解決外來農民工另類精英自組織的無序狀態，真正實現外來人口與本地居民“共建和諧”的局面，成為柳市鎮黨委政府面臨的重要課題。柳市鎮政府的策略是，一方面對農民工另類精英的嚴格管控和嚴厲打擊，另一方面則尋找農民工正式精英作為另類精英的制衡與替代力量。
2009年3月，在鎮黨委政府的引導下，在鎮司法所的管理和業務指導下，以人民調解委員會為突破口，在柳市鎮外來農民工中建立健全人民調解組織，聘請外來農民工調解員化解涉外矛盾糾紛。外來人口調解員主要由為人正直，懂法律法規知識，在鎮居住達多年的農民工擔任。他們有較大數量的同鄉人，且在同鄉人中有較好口碑和威信。柳市鎮通過公開招聘、公安審查、綜治核實、擇優錄取等程序，將這些正式精英吸納進該鎮調解隊伍中。柳市鎮人民調解委員會已有外來農民工專職調解員5人（表1）。從年齡看，除Wanghq為40歲，其余四人均為新生代農民工。從學歷看，都在初中以上，其中Liug學歷最高，為中專畢業，從劉的簡歷介紹的行文來看，具有較高的文化水準。從工作單位和職業情況來看，除Yuanxp和Anxf外，其他三人均在柳市鎮工作三至五年后，開始創業并擁有自己的一家公司或店鋪。可以認為，外來農民工調解員相對擁有較多的組織資源、文化資源、經濟資源，事實上是柳市鎮外來農民工中與另類精英相對的正式精英。
（三）柳市鎮政府與農民工正式精英：共治、控制與咨詢
將農民工中的正式精英吸收調解隊伍充當調解員，并不會自動壓縮另類精英的活動空間。要想有效化解柳市鎮的農民工社會矛盾糾紛，被吸納的農民工正式精英必須在農民工和政府之間建立起橋梁和紐帶關系。根據行政吸納的觀點，這種組織溝通機制主導權掌握在政府一方。鎮政府通過共治、控制、咨詢的途徑，利用鎮農民工正式精英的力量逐步建立健全所謂的“以外調外”的有效機制。
共治是首要的行政吸納途徑。柳市鎮政府與農民工正式精英的長期有效共治，首要問題是達成農民工正式精英組織正式化。人民調解與民間調解的區別，就是前者是組織化的，而后者僅依托個人。2009年柳市鎮人民調解委員會設置了外來人口調解工作辦公室，2012年改名為新居民調解室。該辦公室主要成員是前述5名農民工調解員，辦公室主任Shicl系鎮綜治辦主任，副主任Yuyl系鎮司法所所長；辦公室地點在鎮外來人口管理中心，日常經費由鎮政府提供，業務指導工作由鎮司法所負責聯系。同時，在條件成熟的企業調委會中，探索建立本企業外來農民工調解機構，或者在外來人口聚居區建立流動調解庭，由熟悉轄區情況的外來人口協管員兼職調解工作。
在正式組織化之后，農民工正式精英調解能力獲得則是另一個重要問題。鎮司法所定期開展外來人口調解員培訓活動，除了在每季度第一個月組織集中3天的常規業務培訓之外，還增加了晚班培訓、機動報名培訓、按需培訓等內容，提高培訓的可行性，切實保證每個調解員得到足質足量的培訓。平均每年培訓12天，培訓老師基本上由柳市鎮司法所所長Yuyl擔任，培訓內容則涉及調解基礎知識,調解文書制作、各類民間糾紛的預防和處置、法制宣傳知識、建房事故糾紛處置、工傷輕傷等糾紛處置、非正常死亡糾紛應急處置、交通事故糾紛、婚姻家庭糾紛處置等各個方面。
共治中，最具實際意義和效果的則是柳市鎮政府與農民工正式精英的具體調解工作互動。在此方面，鎮政府建立了調解案件專題研討制度。在每季度末或連續發生多起類似案件時，鎮司法所積極牽頭農民工調解員，開展專題研討活動，分析案件前因后果，查找矛盾糾紛的根源，提出預防和解決問題的措施，并對提出的措施實行“找毛病”的辦法。調解案件專題研討制度的運行，使重大疑難糾紛得以有效化解。以化解起數較少的某年為例，農民工調解員就和鎮政府工作人員一道成功調處非正常死亡與群體性事件13起（表2），涉及火災、交通、建筑、安全生產、溺水、自殺、醫療事故等各種雜難案件，涉及賠償金額200多萬元。其中，Wanghq參與調解11起，Yuanxp參與調解2起。
注：在近6年（2010－2016年）中2010年為案件數較少的一年。
當然，在行政吸納過程中，政府也擔心農民工正式精英在調解過程中可能有某些超越體制的行為。在某種程度上，柳市鎮政府和農民工調解員是一種委托代理關系，因而前者必須強化對后者的監督管理，保證后者在制度內參與。鎮政府首先建立了重大案件監督管理制度。對涉案金額1萬元以上及重特大糾紛案件，由鎮人民調委會派非農民工的專職調解員一起參與案件調處，以便于對案件調處的整個過程進行監督，避免形成圈內“小規矩”。就日常監督管理而言，柳市鎮政府對所有調解的案件實行回訪，確保農民工調解員在調解案件做到公正和公平。比較嚴格的則是考核考評制度。柳市鎮政府出臺了《外來人口調委會調解糾紛操作規程》，規范調委會工作程序和調解文書的制作。每半年組織人員對調委會的案卷進行檢查評閱，發現不足及時指出，并與年終考核、“計件獎勵”直接掛鉤。績效最高的農民工調解員平均每個案件調解獎金達400元。
除共治和控制這兩個途徑外，柳市鎮政府在與農民工正式精英互動過程中，也補充運用咨詢的途徑。一方面，柳市鎮政府建立了農民工調解員工作月報制度。鎮司法所通過農民工調解員每月一次的詳細匯報，總結當月糾紛化解情況、調解難題及辦案經驗和心得，并將未能及時調處的案件及時報鎮調委會處理，同時，根據當月糾紛排查情況，探討交流容易引發群體事件的不穩定因素和社情動態信息，供黨委政府參考。另一方面，柳市鎮政府通過農民工調解員對外來人口各類排查活動，準確快速地發現不穩定因素和糾紛苗頭，遇有糾紛能及時掌握信息開展調解。尤其是在節假日、重大活動等敏感時期、特殊時期，發揮外來人口調解員的人緣、地緣優勢，加強對勞資糾紛、工傷糾紛的排查力度，有效預防和減少矛盾糾紛的發生。
（四）柳市鎮政府與農民工大眾：咨詢與利益傾斜
在柳市鎮案例中，可以將那些能夠協助參與服務并無直接利益聯系的人民調解案件的，特別是那些和農民工調解員聯系緊密的農民工大眾看作積極大眾的主要組成部分。鎮政府的吸納策略主要是將包括上述這些人在內的積極大眾發展成為外來人口調解志愿者。表3是該鎮部分農民工調解志愿者情況。
從年齡來看，除1人之外，13人均為新生代農民工；從文化資源來看，接近一半的人有中專及以上學歷；從經濟資源來看，他們基本從事公司的普通員工工作，還沒有人獨自創業；從組織資源來看，大多是邁出校門剛到L鎮工作不久，老鄉的聯系網絡尚未形成。因此，在整體上，他們擁有資源情況不如前述農民工正式精英。
但是，這些志愿者參與熱情相對較高，例如L鎮政府的調查資料顯示，在包括平安建設、扶危濟困、衛生整治、文明傳遞等在內的調解志愿服務項目的選擇上，大部分人都選擇兩三項以上，有些則全部項目都選。同調解員一樣，對于調解志愿者這些積極大眾，柳市鎮政府予以“計件獎勵”的形式予以鼓勵。調解志愿者在調解中大都處于輔助地位，因而對于他們，也就沒有嚴格意義上的共治和控制。
鑒于農民工大眾參與是柳市鎮“以外調外”制度的次要方面，所得資料不多，特別是普通大眾參與方面資料闕如，本文分析從簡。
（五）柳市鎮“以外調外”的吸納功能：可控參與和有效認同
從行政吸納的角度來看，柳市鎮的“以外調外”實際上是一種可控制性的參與，它是在憲法和法律所賦予的民主權利的范圍內進行的政治活動，是在執政黨的領導與監督之下的政治參與。它也是一種選擇性的吸納。所謂選擇性的吸納就是以執政黨和政府自身為本位，以是否有助其統治合法性的維系、秩序的穩定作為標準來選擇被吸納的對象。目前，中國執政黨和政府吸納的對象主要是社會各群體的精英分子，因為這是一種自上而下的，由國家主導下進行政治職位或榮譽的分配，只有達到取得一定的成就或者作出一定的貢獻的人士才有可能得到安排。
當然，這種行政吸納策略可能是一把雙刃劍。正因為被吸納到體制中成為體制內的政治行動者是那些最有能力與影響力的新社會階層群體的成員，其結果對于體制的挑戰也最具有可能性，其挑戰的后果也可能最具嚴重性。然而，對于農民工群體而言，這種擔心基本是不必要的。如前文指出，農民工群體在宏觀社會階層中并非精英階層，在總體上屬于被影響的大眾，因而對其的行政吸納的意義或結果基本上是正面的。頗有意義的研究發現，農民工實際上以被體制吸納為社會榮譽。例如根據當地政府提供的資料，柳市鎮農民工調解員中的典型人物Wanghq，八年來經手的調解案件1095起，其中協助辦理的非正常死亡案件就有254起。他是安徽人，曾是建筑工人，現在是柳市鎮所在的樂清市安徽商會監事長，但他一直擔任的是柳市鎮的專職新居民調解員，他的對外自我介紹也始終是新居民調解員。
從總體上看，“行政吸納”的社會效果也是良好的。在“以外調外”制度下，通過農民工正式精英和積極大眾的參與，柳市鎮農民工社會矛盾糾紛得到了有效化解。據統計，自2009年至2016年，柳市鎮通過“以外調外”成功化解各類矛盾糾紛1835起，涉及賠償金額9242.2萬元，其中,非正常死亡和群體性糾紛274起，涉及賠償金額達3080.7萬元。鎮政府直接參與調處的外來人口矛盾糾紛已達到每年遞減。柳市鎮的“以外調外”也因此獲得了領導重視和群眾好評，并被推廣。柳市鎮在溫州市第八次人民調解工作會議上作典型發言。基于柳市鎮的經驗，樂清市各鎮和街道都成立了規范化的外來流動人口調解室。
四、總結與討論
盡管執政黨和政府對于行政吸納的理論概念未必熟悉，但是它們對于行政吸納的技巧運用卻非常熟練。從“以外調外”制度在江浙兩地的流行情況來看，行政吸納參與模式不是一種權宜之計，它通過政府與農民工精英和大眾之間精心設計的制度性互動，在一定條件下，可以在經濟繁榮與社會發展之間維持一種平衡，從而維護社會穩定。
溫州樂清市柳市鎮“以外調外”制度案例分析表明，柳市鎮的人民調解工作因制度化地吸納農民工參與，而有別于通常我們所熟悉的以（農村）社區選舉為核心的制度化政治參與。同時，和農民工組織化目前仍是一種探索實踐一樣，柳市鎮的行政吸納參與模式也未明確納入正式法律框架范圍內。但是它所包含的農民工正式精英和大眾積極參與，顯示了農民工政治參與的多樣可能性，在一定程度上跨越了制度化與非制度化參與的涇渭分明的界限，是城鄉二元體制轉變過程中的農民工政治參與的可貴經驗。這種行政吸納經驗是本文的主要發現，是已有的農民工政治參與研究的“邊緣化”和“中心化”的觀點無法準確概括的。
需要討論的是，行政吸納模式具有內在的緊張關系，并沒有突破自身結構性的缺陷，尤其是政治體系的功能錯位并沒有得到醫治，反而有可能被強化。樂清市柳市鎮等地的“以外調外”制度所探索的農民工政治參與的行政吸納模式，和上世紀90年代以來的大多數人民調解的行政吸納模式一樣，基本上是政府實現維護穩定這個政治目的的手段，例如，即使是外來人口調解辦公室的農民工正式精英，事實上也仍是原子化的，并未真正擁有自治組織權利。因而，行政吸納調解模式發展空間有限。
從長遠來看，行政吸納參與的樂清市柳市鎮案例的啟示，是農民工政治參與需要更多地擴大公民政治參與通道，讓被限制的政治結構恢復表達功能，創新履行表達功能的政治結構。其中的關鍵問題則是對農民工群體的內部差異性要有充分的認識，并且發揮其中的正式精英和積極大眾的認同作用。他們在擁有流出地村民自治和社區自治參與權的同時，應該獲得流入地的行政權力培育扶持，而不是主導控制的正式組織化的權利。
作者簡介：
郎友興，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師。謝安民，浙江大學公共管理學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《理論與改革》2017年第4期
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