——以蘇州市古村鎮為例
編者按:當前，我國古村落保護資金的來源主要是政府撥款，部分開發較好的村落則有旅游收入，除此以外，很少有其他社會資金的注入，因而資金短缺是最具普遍性的，也是落實保護政策亟待解決的關鍵問題。如何走出這一困境？創新保護機制和利益共享機制等或許是引入社會資本的一劑良方。
在對古村鎮的走訪調研中發現每個古村鎮在保護過程中存在的問題千差萬別，但有些問題是有共性的，如資金短缺、居民安置、保護與開發的矛盾等問題。很多問題都是從資金短缺這個基本問題衍生出來，因此古村鎮保護的資金問題具有普遍性，需要專門立法來解決這個核心問題。
一、古村鎮保護的資金構成現狀
一是政府撥款。2014至2016年，中央財政按平均300萬元每村的標準提供114億元補助資金支持傳統村落保護。目前，已有327個傳統村落獲得支持。蘇州市2005年制定的政府規章《蘇州市古村落保護辦法》，第十二條規定：各級人民政府應當在每年的財政預算中安排一定比例投入資金專門用于古村落的保護。古村落旅游開發的門票收入和其他旅游收入也應安排一定的比例用于古村落的保護。鎮人民政府應當在土地拍賣所得中，安排一定比例用于古村落的保護。對古村落較多的鎮，市人民政府可以安排專項土地拍賣指標用于古村落保護?！短K州市古村落保護條例》第十九條第一款規定，由市、縣級市（區）政府共同承擔古建筑搶救修繕費用和古村落日常保護經費，保護和傳承這些優秀的歷史文化遺產。同時，考慮到古村落分布的不平衡性，第十九條第二款明確，市、縣級市（區）人民政府應當建立古村落保護獎勵機制，并重點支持和推動任務較重的鎮、村的古村落保護工作。第二十二條規定，古建筑保護管理責任人自籌資金修繕古建筑的，市、縣級市（區）政府給予貸款貼息、獎勵和補助。
政府撥款是古村落保護資金的主要來源，一般超過古村落保護、整治、開發總支出的50%。在相關市政府、鎮政府撥款的前提下，多數古村落都能夠從建設、規劃、文物等部門爭取到一部分古村落保護資金，國家級和省級歷史文化名村還能夠獲得由國家或省級相關部門提供的保護資金。
二是旅游開發帶來的資金反哺。旅游收入包括古村落整體或特定景點的門票收入以及古村落旅游紀念品、餐飲等的房租與管理費用。旅游開發是指為了更好地保護古村落，在古村落內開展的或是周邊開發的可盈利實體，盈利產生的費用將全部用于古村落的保護與建設。
三是私人資本。私人資本介入古村落保護主要通過社會募捐、家族捐助、參與開發等方式。如楊灣古村的承志堂，又名金碧山莊，位于上灣石橋村，民國建筑，建筑面積1905平方米，房屋基本完好。原為清末明初滬地大商人王憲辰故居。新中國成立后，王氏家族大多外遷蘇滬等地，該房長期空關，滋生白蟻，成了危房。2006年在村委會的幫助下，上海一錢姓醫生購買后對房屋部分進行修繕。2014年又耗資100多萬元，全面修正了這幢老宅，成為楊灣古村落的民國代表性建筑。楊灣劉公堂是古村的一處清代宗教建筑，民國李根源《吳郡西山仿古記》中有該廟的記載，當時名為“劉公廟”。新中國成立后廟堂先后作為生產隊倉庫和供銷社商店，后來因房屋長期空關而嚴重破損，2009年村民捐資20多萬元，把房屋修繕一新，成為村人節假日的一處活動場所。
二、古村鎮保護的資金困境
一是政府出資有限，且財政負擔過重。政府在古村鎮保護中起主導作用，盡管政府在古村鎮的保護中已經投入了大量的資金，但古村鎮的保護是個長期的過程，需要持續不斷的資金供給。在調研過程中只有同里古鎮保護委員會的工作人員表示保護資金夠用，其他村鎮都表示存在保護資金困難的問題。如甪直古鎮，該鎮歷史資源豐富，各級文保單位共計15處，41個點，尚處核定的保護單位23處，還有相當多的傳統歷史建筑，面積廣，數量多，修繕體量較大。雖然針對歷史建筑修繕、保護規劃制定可通過吳中區古建筑搶修補助以及市、區服務業引導資金等途徑申請資金補助，但申請機會較少，補助比例不高，申請到的金額較為有限，其余大部分資金均要由政府承擔，壓力較大。
二是旅游開發企業的融資限制。旅游開發企業除了自身的一些缺陷之外，宏觀層面的缺陷同樣存在。其融資困境主要是來自于商業銀行的基本原則，即盈利性和安全性相統一的原則，商業銀行一般主要服務于大型國有企業、經營性收入較多、盈利能力較強的企業，也就是說要有足夠的還款能力。由于景區類旅游資源的開發周期長、投資金額大、資金回收周期長等客觀原因，不是各商業銀行的重點投資考慮對象。在我國金融市場中，可供景區類旅游企業利用的金融籌集工具較少，導致企業融資的能力較弱。
三是社會資金缺乏規范的介入機制。古村鎮的保護中已經有社會資金流入的情況，但缺乏規范、長效的介入機制?！短K州市古村落保護辦法》第二十一條規定：古村落的旅游開發，可以采取股份制的形式，村民以其所有的古建筑租賃或入股，同時吸收社會資金入股，參與古村落的保護、經營和收益。國有資產、國有控股公司應當優先投資保護古村落。社會資金參與古村落保護可以參照《蘇州市區古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》進行獎勵。《蘇州市古村落保護條例》第二十條從縣級市（區）、鎮政府和村集體經濟組織設立公司參與、居民參股等方面作出了規定，鼓勵社會力量多渠道籌集資金參與古村落保護和利用。如明月灣作為蘇州市第一批古村落保護實施單位的試點對象，政府負責對其統一規劃，按原有風貌修舊如舊，恢復了明月灣古村落的整體形象。2003年，西山鎮（現金庭鎮）成立了明月灣古村落保護和利用股份有限公司，吸引私宅入股。私宅由專家進行評估，以貨幣形式作價入股，股份公司在試營期間實行保底分紅，支付戶主每平方米每月0.7-2.5 元，待股份公司的經營利潤超過保底分紅效益時，再實行按股分紅。古宅由政府統一規劃投資維修，股份公司對古宅擁有三十年的使用權，三十年后，使用權歸還戶主，政府投資用于改造私宅的這部分產權也歸戶主所有。私宅入股的方式確實解決了一部分問題，值得肯定，但《辦法》只是引入了這種方式，并沒有具體、規范的操作方式和程序，同樣地，《條例》也只是一個籠統性的規定。社會資金介入保護古村鎮可以說是個趨勢，利用市場機制來吸引社會資金，既有利于緩解政府出資的壓力，又能夠引起社會關注而激發古村鎮保護的活力。
三、古村鎮保護資金的立法對策
保護資金的短缺是目前古村鎮保護工作面臨的最大瓶頸之一。由于缺乏保護資金，大部分古村鎮只是處于控制保護狀態，沒有得到整體修復，還有一些古村鎮的傳統風貌和形態格局遭受了嚴重的建設性破壞，古村鎮內的古建筑沒有進行搶救性修復，破損嚴重，有的已發生局部坍塌。古村落所在鎮、村，經濟實力較為薄弱，靠鎮、村自籌資金解決古村落保護和古建筑搶救修繕任務，幾乎是不可能完成的任務。而且，古村落的日常維護每年也需要一定的資金投入。
因此，應當通過制度來撬動社會資金，如社會資金如何介入古村鎮保護中，介入后如何運作管理等。目前我國古村鎮的保護主要的資金來源依然是政府撥款，但隨著古村鎮的保護與不斷發展，政府撥款便不能滿足保護的需要。為了使古村鎮的保護能夠可持續，優化古村鎮保護的資金結構便是專門立法需要解決的問題。
第一，拓寬旅游開發企業的融資渠道。適合旅游開發企業發展的融資不僅僅只有傳統的融資渠道，許多創新型融資渠道同樣也適合，例如旅游發展基金、風險融資等。
第二，引入PPP模式。PPP融資模式（"Public-Private-Partnership"），通常指政府部門和私人部門之間形成的一種合作或者合營模式，其核心在于讓私人部門參與公共產品或者服務的供給，從而解決政府部門在提供公共物品方面的效率低下問題。當前該模式已經被廣泛地應用于能源、交通、通信、污水處理等城市基礎設施領域。本質上，PPP融資模式是一種政府與社會資本之間基于風險共擔、利益共享而形成的一種長期合作關系。在合作過程中，項目參與各方充分發揮自身的比較優勢，實現“１＋１＞２”的效果，切實提高公共產品或者服務供給領域的效率與效果。
首先，該模式的引入可以使政府減輕財政壓力；其次，通過政府部門和私人部門簽訂合同，明確雙方的權利和義務；政府的角色從實施者逐漸轉變為監督者，使得古村鎮的保護側重公共利益的發展。再次，傳統的政府出資方式易滋生尋租腐敗，政府也可能由于追求自身利益最大化而忽視公共利益，因此，通過強化私人企業和社會機構在PPP融資項目中的主導地位，加強項目當中對政府部門行為的監督力度，能有效解決政府自身項目開發可能存在的低效和腐敗問題。最后，通過引入PPP融資模式還可以為古村鎮的旅游開發帶來創新機制、競爭機制等先進、高效的管理制度，激勵參與各方充分發揮自己的專業優勢和資源優勢，按照市場規律互相分工合作，更好地解決古村鎮保護的資金問題和管理問題，從而使得古村鎮的保護與社會現代化進程接軌，促進古村鎮保護的可持續發展。
中國鄉村發現網轉自:中南大學中國村落文化研究中心
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