題記:“CMRC中國經濟觀察”第50次季度報告會于2017年7月30日下午在北京大學國家發展研究院萬眾樓二樓舉行。會議由北京大學國家發展研究院盧鋒教授主持。
本次會議側重討論了我國城市化與土地改革、目前國內外宏觀經濟形勢與政策等方面議題。中國(深圳)綜合開發研究院院長樊綱教授、上海交通大學安泰經濟與管理學院陸銘教授、國家發展和改革委員會中國城市和小城鎮發展中心徐林主任、中國PMI分析小組秘書處負責人于穎女士、廣發證券首席經濟學家沈明高教授以及北京大學國家發展研究院宋國青教授，先后發表演講并回答聽眾提問。
下面摘要國家發展和改革委員會中國城市和小城鎮發展中心徐林主任的演講內容，后續提供報告全文。
本次報告會上，徐林主任首先分析了城市化的內涵以及中國的城市化規模，其次簡略闡述了戶口制度和土地制度安排，重點從城鄉建設用地的改變、農村土地的處置兩個方面詳細分析了城市化過程中的土地制度安排，將現行制度的優點弊端以及改進思路進行了闡述，最后強調了城市化為什么在中國經濟發展中具有重要作用。
徐林主任首先指出，城市化是一個國家的農村人口向非農產業轉移就業，向城市地區集中居住，以及整個社會適應這一變化的過程。理解城市化問題，重點在于整個社會如何適應這個變化。城市化問題是一個制度改革的問題，它不是簡單的城市建設，城市規劃這類技術問題。中國的城市化過程，除了要考慮2.7億左右的農村人口轉移到各類城市和小城鎮，還要考慮9千萬左右的規模的從小城鎮到大城市的人口。整個制度要適應3億多人規模的流動問題，制度安排在中國主要是戶籍制度和土地制度。
徐林主任接著分析了中國的戶籍制度和土地制度。第一，關于戶籍制度。城市的公共服務和戶籍掛鉤。戶籍制度問題已經成為一個社會公平正義的問題，一個福利制度的安排問題。比如，北京的外來務工人員子女無法在北京接受正規高中教育，體現公共服務的提供是不完全的。官方說法是讓基本公共服務覆蓋全體常住人口。目前實行了居住證制度，設立居住證制度的初衷在于，居住證的領取沒有門檻且覆蓋所有的基本公共服務，但是各地的做法略有差異，并沒有完全實現領取沒有門檻，以及基本公共服務覆蓋全部居住證的人口。
第二，關于土地制度的改革問題。包括土地制度的安排以及土地制度如何適應城市化的變化。徐林主任分兩個方面進行了闡述。第一個方面是城鄉建設用地制度的改變和適應性問題。我國是個人口大國，需要很高的糧食自給率，從而需要足夠的耕地來保護糧食安全，因此我國對建設用地的安排實行了嚴格的計劃分配制度。盡管如此，我國也做了相應的制度調整。比如，實行了增減掛鉤的制度，農村建設用地減少和城市建設用地增加相掛鉤，總體上沒有變化。這種制度延伸出重慶的地票制度，農村退出來的宅基地復墾之后，在交易所可以購買土地額度，發揮市場的作用。另外，地方建設用地的指標和落戶人口增加數額相掛鉤制度，鼓勵城市讓更多人落戶。
但是，上述制度安排仍然存在資源錯配問題。第一，人口流入較多的城市得不到與人口規模相適應的建設用地指標。大城市以及超大城市更吸納人口，但是他們的土地建設用地資源不一定是按照吸納常住人口的數量來配置。例如，廣東省外來的常住人口規模很大，但是建設用地配置不一定考慮到實際需求。而且我們控制超大城市特大城市的規模，甚至有人提出超大城市建設用地要實現零增長。但是因為超大城市規模經濟效應顯著，就業機會多，更吸引人口集聚，人口流入較多的城市得不到與人口規模相適應的建設用地的指標，資源錯配由此產生。第二，地票、增減掛鉤等制度目前的安排存在效率錯配。地票、增減掛鉤等制度主要在縣域范圍內配置，無法在縣外、全省、全國實施，省會城市、地級市更需要建設用地的指標，但是農村騰出來的建設用地可能放在縣城或者小城鎮上。第三，城市的低效用地的再開發無法順利展開。例如廣東的“三舊”改造，旨在將市中心的舊工廠遷移出去。但是這種土地的再開發在用途管制、招拍掛和出讓制度上存在很多的問題，無法順利的展開。
第二個方面是進城農民的農村承包地和宅基地的處置問題。承包地的流轉，從過去兩權分立到現在三權分立，是一種進步，對流轉的產權保護，進行了一些基本的制度安排。這在一定程度上有利于農村規模化的經營，專門從事農業經營的企業可以通過承包地的流轉，以出租或者是入股的方式把土地集中起來，進行更高效的經營和開發。宅基地目前也可以通過出租、轉讓、入股等方式，得到更高效的利用，農民可以獲得財產性的收入。
農村土地現有的這種制度改革，產生了很多積極的效應，但在以下幾個方面還存在一定的局限性：第一是合同的期限偏短，穩定性不夠，不利于新的農業經營主體對集中起來的農地進行長期的投入。第二，新的經營主體集中土地之后，雖然有土地的經營權，但是因為沒有所有權，所以對這塊地并沒有長期的考慮，不會關注這塊地的價值可持續性問題。第三，有些已經進城落戶的農民，農村的宅基地和承包地沒有退出，目前制度上也沒有有償退出的安排。很多農民不愿意落戶，是因為他們認為農村土地的收益可能比進城落戶得到的公共服務好處更大。宅基地和承包地的閑置，造成了巨大的浪費。對耕地制度的考慮是為了保護耕地，但是現在的制度安排導致的結果是：進城農民在過去十幾年增加了兩億多，農村居民點的建設用地規模應該減少，但實際上占用的建設用地反而增加4000萬畝左右，除了農民本身不放棄農村土地，新生的孩子還要到農村獲得土地。目前的制度安排，并不能真正有效的解決問題，特別是保護耕地的問題。
徐林主任強調，中國的改革很多都是發自基層，要尊重基層的首創精神，對現在地方上的做法進行總結提煉推廣，形成制度化的安排。歷史教條在過去可能有用，在新時期可能并不是這樣，現在因為有大量的非農產業創造的就業機會，城市還有基本公共服務和社會保障，如果進城的農民發生失業，也不會像過去那樣淪落到很悲慘的境地。但是，涉及到農地改革的安排，需要精心的組織試點，去逐步的推廣。這不僅僅是簡單的技術問題，更是很復雜的政治問題，是利益分配機制的重新安排問題。
最后，徐林主任認為城市化可能是中國未來一段時間最重要的結構性改革。因為現在我國城鎮居民和農民的人均收入的差距是2.7倍左右，全世界差距的平均水平是1.5倍。城市化可以大大提高中國勞動力和土地資源配置的效率，因為一個勞動力在第一產業和在第二第三產業的產值存在有2到3倍的差距，這是巨大的資源配置效率提高。土地也同樣如此。因此做好城市化制度安排，讓中國的城市化更符合規律，更能夠實現市場配置資源的效應，對中國經濟的增長會有非常積極的推動作用。（本文由瑪西·高娃、蘇建文、臧謀安、張皓星、石先進、劉鎏、李雙雙、白春華整理，未經主講人審閱。）
中國鄉村發現網轉自：微信公眾號 北大國發院BiMBA商學院 2017-08-02
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