摘要：土地承包政策初衷是讓耕者有其田，但不耕者有田的情形也較為普遍，這就有必要改革現行土地承包制度。在改革之前需要清楚改革背景、把握農業特性，改革宜以耕地為突破口，從承包主體、承包期入手。
保持土地承包關系長久不變，究竟對誰而言？在農村人口流動甚多、人地矛盾較為突出的當今，仍保持現有土地承包關系長久不變，會帶來哪些問題？符合政策初衷嗎？鑒于城鄉二元結構在短期內難以消除，又如何對現行土地承包制度加以改革？
一、土地承包政策初衷是讓耕者有其田
土地承包政策初衷，是讓集體經濟組織成員依法占有土地以從事農業生產經營。土地發包后，保持承包關系長久不變，主要是對從承包時起就從事以及在將來繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員而言。在每輪承包期間，集體經濟組織成員往往因成年老去、職業變化、遷入遷出等而有進有出，其承包土地也應在下輪土地發包時有進有退。也即保持一直從事農業生產經營集體經濟組織成員的土地承包關系長久不變，而不愿從事農業生產經營、不具有一定農業生產經營能力的集體經濟組織成員不宜承包土地，死亡的、不愿從事農業生產經營或者完全喪失農業生產經營能力的集體經濟組織成員宜適時退出土地承包關系，愿意從事并具有一定能力從事農業生產經營的集體經濟組織成員可承包到土地。只有這樣，才既能體現農村土地集體所有制，即集體經濟組織成員共有集體經濟組織土地；又能堅持村民自治原則，積極發揮村民自治作用。也只有這樣，才既符合人地相適、權責相當、節約集約用地基本原則，促進現代農業發展、新農村建設；又利于構建城鄉一體化發展體制機制，不斷縮小城鄉發展差距。當然，在農村人口基本穩定、人口流動不多，家庭人員通常從事農業生產經營、職業變化不大，尤其是在農業技術比較落后、（除了交夠公糧）種糧以自給為主、收入以務農為主、到城鎮就業安居上學受到戶籍制度限制的時代，第一輪土地承包是按家庭人口而不是按勞動力發包，這種土地配置方式既合理又方便可行。
二、有必要改革現行土地承包制度
（一）現行土地承包政策不能準確體現農村土地集體所有制
現享有土地承包經營權的，主要限于第一輪土地發包時的集體經濟組織成員依法承包的并在第二輪延續承包關系的家庭，且擬在第三輪及以后土地發包中保持現有土地承包關系長久不變。然而，隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷發展，有近3億農民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉；在30年甚至更長承包期里，有許多農民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變，導致既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員、卻不從事農業生產經營，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員、愿意從事農業生產經營卻不能享有土地承包經營權。也即現行增人不增地、減人不減地的家庭承包方式決定了，除非整戶消亡，不論家庭成員屬于不屬于集體經濟組織成員、常住不常住集體經濟組織、從事不從事農業生產經營，都保持第二輪甚至第一輪土地發包時的土地承包關系長久不變。現行土地承包政策容易讓承包土地在事實上成為第二輪甚至第一輪土地發包時的集體經濟組織成員所有。這既與集體經濟組織成員共有集體經濟組織土地的集體所有制實質相背離，也與耕者有其田的土地承包政策初衷相背離。時代已發生了很大變化，土地承包政策卻未作相應調整。
（二）現行土地承包政策不利于村民自治
如果農村土地被非集體經濟組織成員、被常住城鎮且沒有從事農業生產經營的集體經濟組織成員依法占有，如果不讓務農的或愿意務農的集體經濟組織成員依法承包到土地，那么集體經濟組織成員參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發展。甚至由于非集體經濟組織成員依法占有承包土地而導致兩難問題：參與村務管理會違背村民自治原則，不參與村務管理可能會影響自身的合法權益。而務農者常住農村，往往具有民事行為能力，又占常住農村人口的絕大部分，村內人員彼此熟悉，他們會更關注土地承包經營、宅基地取得、興建基礎設施、發展集體經濟、分配集體收益等與自身利益密切相關的村內公共事務，更積極投入到村民自治當中去。而村民自治的積極發展，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。
（三）現行土地承包政策不利于現代農業發展
在加快推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發展的現階段，在近3億農民工常住或落戶城鎮、有相當部分已不再屬于集體經濟組織成員的當今，家庭承包土地方式容易增加人地不均、人地分離、人地不適、人去地在、有勞無地等人地矛盾，甚至容易產生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地問題。而人多地少的基本國情決定了我國的農用地尤其是耕地十分稀缺，農業用地需要精耕細作，農業生產需要精心照料。因此，家庭承包土地方式既不利于促進節約集約用地、農業轉型升級、現代農業發展，也不利于發揚我國精耕細作、間作套種、用養結合等農業傳統，還不利于保障國家糧食安全、建設中國特色現代農業、提高農業國際競爭水平。而務農者常住農村，以務農為主要職業，與耕地關系更為緊密。因此，讓從事農業生產經營的集體經濟組織成員依法承包土地，是在堅持集體所有制的前提下，既利于提高耕地配置效率，不斷促進生產力發展；又符合我國經濟社會發展趨勢，努力調適社會生產關系。
（四）現行土地承包政策不利于構建城鄉一體化發展體制機制
盡管在第二輪土地承包期內，保留常住城鎮或落戶城鎮集體經濟組織成員在農村的土地承包權，或從中獲取土地流轉、入股收益很有必要。但如果在第三輪土地承包及以后，仍保持現有土地承包關系長久不變，那么非集體經濟組織成員、常住城鎮或落戶城鎮的集體經濟組織成員，可因流轉、入股承包土地而獲得租金、得以分紅，從而導致這些農村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距。而且，這部分租金、分紅會計入一些農產品、工業原料、休閑農業等成本中去，進而要么提高了城鄉居民日常生活消費成本、增加了涉農二三產業生產運營成本，要么會降低與同類無土地成本農產品或有關服務的價格競爭力、影響這類土地經營方式的可持續性。而如果在每輪土地發包時，讓從事農業生產經營的集體經濟組織成員依法承包土地，就能盡量減少非集體經濟組織成員或者常住城鎮且不愿從事農業生產經營的集體經濟組織成員坐收租金、分紅等土地收益現象的產生。
三、改革土地承包制度之前需要清楚改革背景、把握農業特性
（一）清楚改革背景
我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除。隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷推進，大量農村剩余勞動力陸續向城鎮轉移，并在城鎮就業創業、購房定居、子女上學，而農村的人地矛盾在現行土地承包政策之下隨之日益突出。當然，隨著經濟社會的不斷發展、全面深化改革的有力推進，工業反哺農業、城市帶動農村、公共財政傾斜支持農業農村發展的體制機制逐步形成；城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口的工作也在有力推進，農民工等群體逐漸享受與城鎮居民同等城鎮待遇。
（二）把握農業特性
農業生產經營不同于工業生產經營。工業可根據經濟原則超越時空限制，采取延時或加速、聚集或分拆、組合或質變等舉措使其生產經營高效化、可控化。而農業是自然再生產和經濟再生產密切結合的物質生產過程，既需要遵循市場經濟規律，更需要遵循生物生長規律。農業往往依賴地理氣候，需要精耕細作農村土地，精心照料農業生產，及時應對自然風險，不誤農時，力避災害。因此，需要務農者有自己的承包土地，常住農村，與承包土地保持密切關系，以農業為本，精耕細作，并保持地力常新、農業技術進步等。人多地少的基本國情決定了我國的農用地尤其是耕地十分稀缺，需要在制定、執行或改革土地制度中務必節約集約利用土地。當前土地承包制度改革的關鍵，是增強土地承包制度的因應性，以盡可能減少人地矛盾。
四、改革土地承包制度宜以耕地為突破口，從承包主體、承包期入手
（一）以耕地為突破口
農用地中的耕地、草地、林地等，它們的特點、功能、生產經營規律各不相同，其承包制度也應不同。林木往往一次性投入大、生長周期長、投資回報慢，尤其是它還具有十分重要的生態功能。相對而言，耕地與草地有許多共同特點，草地承包制度可更多參照耕地承包制度。而且，耕地是農民的重要生產資料，也是生產糧食、農產品、工業原料過程中的重要生產資料。另外，耕地承包權是農民最重要的農村權益之一，耕地承包制度關系國家糧食安全、現代農業發展、農村繁榮進步、城鄉一體化發展。因此，深化耕地承包制度改革，就是找到了推進農村土地承包制度改革的突破口。
（二）改革承包主體
如前所述，家庭承包方式已不適宜農村人口流動甚多、人地矛盾較為突出的當今。需要改革家庭承包耕地為農民承包耕地，即耕地主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。當然，對常住集體經濟組織、因不具有一定農業生產經營能力而無承包耕地的成年集體經濟組織成員，可將其納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。當然，農民承包耕地后，完全可以實行家庭經營方式，農民承包耕地并不排斥家庭經營方式，并不動搖其在農業生產經營中的基礎性地位；還可以實行合作經營、股權化經營、專業化經營、產業化經營、集體經營等經營方式。耕地的經營方式本具有深厚的實踐基礎和豐富的創新內涵，可結合實際加以選擇、加以創新，這也是法律賦予農民的生產經營自主權。因而，農民承包耕地既能順應形勢的發展，又能適應生產力的進步，具有很強的適應性、包容性。
（三）改革承包期
由于農作物生長具有周期性，而且在地力投入、耕作條件改善等方面需要給務農者提供穩定的耕地承包政策預期，因而，耕地承包關系不宜頻繁調整。尤其是城鄉二元結構在短期內難以消除，農民工及其家人需要較長時期來適應城鎮工作、生活環境。因此，設置一定的耕地承包期是合理的。但宜從目前的30年或長久不變改為10年。盡管耕地承包期被大為縮短，但這有利于讓不再屬于集體經濟組織成員的適時交回承包耕地，讓不愿從事農業生產經營或不具有一定農業生產經營能力的集體經濟組織成員適時退回承包耕地。而縮短耕地承包期，對繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員并不受影響，反而是利好政策。這是因為，在保持他們耕地承包關系長久不變基礎上，承包面積只增不減。這有利于耕地適度規模經營，促進現代農業發展，推進城鄉一體化發展。而且，縮短耕地承包期，讓愿意務農的集體經濟組織成員依法承包耕地，既能體現農村土地集體所有制，又有利于推進村民自治積極發展。
（四）改革需要講究方式方法
耕地承包制度改革既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。而目前對土地產權、成員認定、承包主體、承包方式、承包期等重要問題尚需進一步研究論證。因而，除了繼續深入研究這些問題外，一定要先試點后推廣，不能倉促上陣，也不能一哄而上。既可以集思廣益，充分發揮廣大農民的聰明才智，讓他們為自己的切身利益想辦法、出點子；也可以考慮在遵守我國農村土地基本制度之下，或參照本耕地承包制度改革思路而推行自下而上的改革方式。
【參考文獻】
1.瞿國然，深化耕地承包制度改革的建議，《重慶經濟》，2015（2）。
2.瞿國然，關于改革家庭承包耕地為農民承包耕地的建議，中國改革網，2017.3.10.
3.瞿國然，改革家庭承包耕地為農民承包耕地既有必要也很重要，中國鄉村發現網，2017.8.4.
4.瞿國然，關于農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受的建議，《重慶經濟》，2016（5）。
5.瞿國然，關于農民界定的建議，中國改革網，2017.3.10.
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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