制度變遷是一個連續的動態過程，本文初步構建一個“中央—地方—個體”三者互動與共演的動態制度變遷分析框架，分析中國農地制度變遷70年的實踐。研究表明：（1）動態制度變遷過程可劃分為3個階段：“發展戰略：中央政策制定”、“中間擴散：地方實施創新”以及“基層變遷：個體需求反饋”；其中，中央政策制定的可行集取決于變遷要素（主觀意識、社會需求和國內外經驗）、要素權重以及政策制定者知識，三者共同決定了可選政策的多樣性和統一性。（2）中央集權制下的一項政府主導的改革成功有兩個關鍵：一是強制性與誘致性變遷相結合且方向一致，中央能夠積極回應個體和地方的制度需求，提供制度供給，降低改革阻力；中央甄別引導→個體與地方探索創新→中央擇優并固化為正式規則，這一互動過程使得改革能夠及時調整，適應不斷變化的系統和外部環境；二是制度矩陣中制度互補而非擠出的改革更易成功，相關制度之間相互補充，從不同方面達成同一政策目標，增強了政策效果。（3）上述觀點得到中國農地制度變遷70年實踐的證明：前30年的艱難探索中，中央政策可行集設定存在一定偏差，缺少強制性與誘致性（中央與地方）互動，制度缺乏適應性；后40年的成功（特別是使用權改革）主要原因在于，中央政策可行集得到調整，進行了強制性與誘致性（中央與地方）互動，充分利用了制度的互補性，實施漸進且廣泛的改革，制度具備較強的適應性。
新中國成立70年是一部落后農業國經濟騰飛的歷史，創造了持續40年的“增長奇跡”（周黎安，2007；劉守英，2018a）。從1952~2018年，中國人均GDP從119元增至64644元，后者是前者的543倍；在高速增長時期（1990~2015年間），人均GDP年增長率達2.4%~13.6%，遠高于美國（-3.4%~3.6%）、德國（-5.4%~5.6%）、韓國（-6.2%~10.5%）、英國（-5.0%~4.0%）等發達國家，也高于印度（-1.0%~7.0%）、越南（2.9%~7.7%）、泰國（-8.7%~9.6%）等發展中國家。中國逐步從落后的農業國轉變為先進的工業國，農業產值比重從1949年的58.5%下降至2018年的7.2%，而工業產值比重則由25%增至33.9%。同時，經濟增長也伴隨著貧富差距的拉大。1990年中國基尼系數為0.323，保持在警戒線0.4以下，城鎮、農村居民可支配收入比約為2∶1；到2009年，城鎮、農村居民可支配收入比達到最大，為3.33∶1，到2010年基尼系數達到最大，為0.437；近年來基尼系數由0.397降至0.386（2013~2015年），城鎮、農村居民可支配收入比也由2.81∶1降至2.73∶1（2013~2015年）（見附錄1）。世界銀行的報告顯示，美國5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了41.4%的財富，中國的財富集中度甚至超過美國，成為財務兩極分化最嚴重的國家之一（董祚繼，2016）。
新中國成立70年來的經濟騰飛和貧富差距現象與農地制度變遷密切相關。中央政府的戰略決策、地方政府的實施特征以及農戶個體的制度需求三者有機互動、共生演化，形塑了制度變遷的路徑。第一，國家發展戰略變遷大致經歷了以下幾個階段：1949~1952年，首要任務是實現民族獨立，通過發展農業生產為新中國的工業化開辟道路（李銳，2008）；1953~1977年，政治上對農業、手工業等進行社會主義改造，經濟上優先發展重工業；1978年至今，發展戰略從“以階級斗爭為綱”轉變為“以經濟建設為中心”，從激進的“超過發達國家”轉變為漸進的“三步走”戰略，并堅持“快速工業化和城市化”的發展戰略。第二，地方政府的自由裁量權逐步放寬，得到更多制度創新的空間，并逐步形成分利集團。第三，農民表現出擴大和完善土地權利束、獲取穩定產權保障的制度需求。在三者互動過程中，農地制度經歷了前30年（1949~1978年）艱難探索，從新中國成立初期土地改革短暫的“產權合一”農民所有制，轉變為人民公社制度下的土地國家所有制；以及后40年（1978~2018年）的經濟騰飛，發軔于家庭聯產承包責任制（Household Responsibility System，HRS）改革，進一步通過“不得調地”改革、確權登記頒證改革賦予農民土地使用權；通過“三塊地”試點改革進一步啟動土地轉讓權改革。得益于農村土地制度改革，農地市場經歷了從無到有、從鄉俗民約到司法監管、從熟人經濟到逐步市場化的演進過程（劉守英，2018b；仇童偉等，2019）。
以1978年改革開放為分界線：前30年中國探索發展并走過了許多彎路，改革開放后則是中國農業和總體國民經濟崛起的40年；前30年和后40年是兩個相互聯系又有重大區別的時期，不能割裂和相互否定（黃季焜，2010）。二者聯系：（1）新中國成立后的前30年在解決人民溫飽和工業原料方面取得了很大成就，為后40年的經濟騰飛奠定了物質基礎；（2）前30年高度集權的國家治理模式有強大的政治動員功能、簡化的組織機構和靈活決策的機制，為后40年中央主導推進農地改革提供了行政手段基礎；（3）前30年的探索縮小了制度的可選擇集，雖然仍在探索更適合中國的制度模式，但明確了何種制度體系不適于中國，如“趕超戰略”存在的問題；（4）前30年形成的城鄉壁壘激發了農民強烈的制度需求，后40年的改革成效在不斷賦予農民土地權利的過程中顯現出來；（5）后40年的改革是對前30年社會主義改造的呼應和持續：后40年中國依然保持社會主義公有制，并在前30年的絕對均分與產量效率觀點基礎上，演變為更加科學的起點公平與經濟效率的社會主義價值觀（祝小寧、李茵萊，2003）。
制度變遷是一個連續的過程，從一種均衡狀態向另一均衡狀態過渡，各關鍵變量間相互影響、彼此制約，且在不同時期表現出不同的變動速率和路徑特征。制度變遷動態分析的優勢在于：一是能夠分析制度變遷中重要變量間互為因果的復雜關系，并且認為系統是開放的，強調環境的內生性（Weibull，1997；霍奇遜、洪福海，2004）。二是動態分析關注歷史的推動作用（賈根良，2004；黃凱南，2009），能夠更好地分析新中國成立70年的改革演變路徑。三是可以反映出不同時期和地區制度變遷和演化路徑的多樣性（吳艷玲，2008）。四是可以說明微觀個體（如決策者）的適應性學習和模仿機制，回答如何進行學習借鑒和制度創新等問題（霍奇遜、洪福海，2004；賈根良，2004）。五是動態分析范式將農地改革置于制度矩陣中，可以更全面地評價改革的成效。然而，目前學界對中國農地制度改革的分析多以某一時期改革的截面分析為主，縱向的、歷史視角的全面分析較少（楊德才，2002），或是割裂了新中國成立前30年和后40年，聚焦于改革開放以來的農地改革，而較少研究前30年的政治和經濟積累（王敬堯、魏來，2016）；或是以歷史的視角分析某一單一制度變量的變遷路徑，而忽視了制度變量間的復雜互動關系。本文基于動態歷史分析的視角，系統梳理和分析新中國成立70年來的農地制度改革脈絡，探索制度變遷的動態演進過程，總結經驗教訓，探尋其中的共性和規律。除引言外，全文結構如下：第二部分初步構建一個“中央—地方—個體”互動與共演的制度變遷動態分析框架，提出理論假說；第三、四、五部分分別研究新中國成立初期的土地改革和后續的人民公社運動為代表的土地所有權改革，發軔于家庭聯產承包責任制并以“不得調地”、確權登記頒證為后續的農地使用權改革，以及最近啟動的逐步賦予農民農地轉讓權的“三塊地”試點改革的經驗教訓；最后是簡要總結。
1、“中央—地方—個體”互動與共演的動態制度變遷分析框架
（一）動態制度變遷分析框架構建
主流經濟學關注的是塵埃落定后的世界看上去會怎樣，而塵埃如何落定更值得深入探究（Young，1998；董志強，2008）。早期的新制度經濟學家堅持局部均衡和比較靜態分析，研究范式的局限性制約了理論的解釋力，迫使經濟學家尋求新的方法，演化分析方法逐步受到青睞（周業安，2000）。制度變遷的演化機制研究可分為以下3類：一是關注個體認知與制度間的演化。個體會基于過去的行動信息選擇當前行動以及對未來行為的預期（Schotter，1981），并在面對外部沖擊或內在危機時修改其主觀模型（Aoki，2001），制度變遷是認知、信念結構與制度交互影響、共生演化的過程（North，1990，2005；Bowles，2004）。二是認為個體與組織間互動關系構成制度的演化過程。Hayek（1973）提出個人與“自生自發的秩序”、個人與組織、“自生自發的秩序”與“人造的秩序”之間的互動關系構成社會秩序演進的源動力。三是認為個體和組群的沖突與協調形塑了制度演進過程。Bowles（2004）強調制度是在協調行為沖突過程中產生和演化的；歷史制度主義者也認為，舊制度引發的潛在沖突以及舊制度在新環境下所面臨的危機影響制度的起源和演進（Pierson，1996；Thelen，1999）。
制度變遷是在一個長時期中逐漸演進的（Lin，1989；North，1990），對制度變遷的動態研究可追溯至20世紀初，Veblen（1899）認為制度變遷是個體適應環境的過程，而康芒斯（Commons，1934）則提出制度具有集體控制個體行動的功能，制度變遷既包含自發演進也包含“人為選擇”。前沿的制度變遷動態研究不再單純局限于制度變遷的漸進性特征，而是更多地關注制度變遷的動態過程，即變量間隨時間變化而產生的交互作用及其相互適應的順序。首先，制度變遷遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規律，是誘致性與強制性制度變遷共同作用的結果（Lin，1989；馬得勇、張志原，2015）。周業安（2000）指出中國的制度變遷是政府的強制性規則與社會成員的共同認知不斷沖突和協調的過程，且改革越來越重視社會成員的反饋和需求。其次，制度變遷中的互動形成了系統的變異性（complexity）（Mahoney&Thelen，2015），即系統是由許多變動的部分有機構成，它們會不斷適應彼此和環境。楊瑞龍（1998）提出的“中間擴散型”制度變遷理論指出，中央集權的計劃經濟體向市場經濟體成功轉型的關鍵在于，發揮地方政府在制度變遷中承上啟下和探索創新的作用。Feng等（2014）認為制度變遷是中央與地方結合稟賦條件和政策實施效果，反復探索、調試、修正、協調的結果。Ang（2016）也強調了中央與地方互動的作用，通過對中國改革案例的分析，提出“構想方案—選擇方案—引導創變”的動態變遷分析框架，即中央政府設置政策議程，劃定政策邊界，地方政府采取“特許經營”模式，因地制宜創新政策舉措。
基于上述研究，我們認為農地制度變遷的動態過程是中央政府、地方政府與農戶個體互動的結果。（1）中央政府作為政策決策者，其認知與制度共生演化；（2）制度變遷是強制性指令與誘致性需求的互動過程；（3）地方政府探索制度創新，增強了制度與環境以及制度需求的適應性；（4）制度變遷的連接點是舊制度引發的矛盾和沖突，制度的演進是否有效還應考察在滿足某個群體的誘致性需求的同時是否損害了其他群體的利益。基于上述觀點構建“中央—地方—個體”制度變遷動態分析框架（見圖1和表1）。
第一階段是“發展戰略：中央政策制定”。中央政府依據國家現狀制定國家發展和改革的大政方針，給出明確支持和明令禁止的行為邊界，并留出一定的灰色地帶，即政策的“有意模糊”，給予地區創新和適應的空間（Ho，2015；Ang，2016）。中央政策可行集的確定主要取決于制度變遷要素、要素權重和決策者知識，三者共同決定了可選政策的多樣性和統一性。其中，制度變遷要素包含圖1制度變遷動態分析框架決策者偏好、個體制度需求、社會需求以及國內外經驗等；要素權重是決策者主觀對于制度要素的加權值，權重大小是政策可行集的關鍵；政策可行集也受決策者知識、能力的約束，有時某些更加有效的政策超出決策者認知范圍。總之，出現無效政策的可能原因有：決策者未能正確判斷當前的主要問題和矛盾，政策目標與大政方針相悖；決策者對制度變遷的要素權重設置有偏；決策者受自身知識影響和限制，未能給出更加有效的政策可行集。
第二階段是“中間擴散：地方實施創新”。一是地方政府解讀中央政策，明確中央政策鼓勵、禁止的部分，以保證地方實踐與中央大政方針、國家發展戰略相一致。二是地方政府在此基礎上根據地區的優勢、劣勢以及利益偏好等制定更為詳細的地方政策（如實施細則等），進行地方性探索和創新。
政策可行集與政策效果關系密切（見圖2）。灰色扇形區域表示中央鼓勵或模糊的政策集合，黑色部分為中央禁止的政策集合；實線箭頭為社會總收益，虛線箭頭為地方政府的收益。假設地方政府個數為3，圖2（1）中，中央政府對地方政策未設置任何限制，地方政府按自身利益最大化的原則制定政策，但社會總收益合計為0。圖2（2）中，中央政府劃定了政策邊界，地方政府收益降低，但社會總收益較高且與中央政府政策目標方向一致。圖2（3）中，中央政府設置了更強的政策目標，極大地縮小了政策可行集，地方政府的收益降至低點，社會總收益雖與中央目標高度一致但非常小。扇形模型表明，局部合理，卻可能會造成整體不合理，且過于嚴格的約束會限制發展，因此中央設置的政策可行集既不能過小，也不可過大。這與Ang（2016）的研究結論相一致，中央政府的一個重要作用是平衡可選政策的多樣性和統一性。
第三階段是“基層變遷：個體需求反饋”。中央和地方政策與個體的實踐行為和認知偏好相互影響、共生演化。一方面，中央和地方政策在一定程度上限制了個體的行動空間，個體在現有政策下行動，若能獲得正效應，將做出積極響應；反之，個體則會以尋找“政策縫隙”、創造“隱形市場”等方式進行消極響應。另一方面，地方政府根據個體實踐的效果調整地方政策，并將政策實施和探索過程中遇到的問題以及個體和地方需求反饋給中央；中央則以優勝劣汰的原則進行評估，保留和推廣實施效果較好的政策，淘汰無效政策，這是非正式制度和地方政策上升為正式制度，弱制度上升為強制度的重要路徑。
（二）中國農地制度變遷動態過程分析
已有研究對中國70年農地制度變遷的脈絡有不同角度的分析。從產權視角來看，改革開放以來的農地制度變遷基本上是沿著不斷提高土地市場化水平（錢忠好、牟燕，2013）、明晰產權并穩定地權的方向演進（Zhang，2012；豐雷等，2013）。從公平與效率視角來看，新中國成立70年的農地制度是沿著“效率、不公平（土地改革）→缺乏效率、相對公平（人民公社）→兼顧效率公平（HRS改革）”的路徑展開的（朱有志、向國成，1997；肖軍、高繼宏，2000）。從制度變遷的方式來看，1978年前的改革以強制性變遷為主，1978年后以誘致性變遷為主（林毅夫等，1994；周業安，2000）。
學者們普遍認為，1978年以來后40年的經濟發展和改革比前30年的經濟發展和改革更為成功。前30年的經驗教訓主要有：一是20世紀50年代初采取重工業優先發展，重工業占用資金多且時間長，技術含量大且缺少設備來源，對資本籌集和投入能力要求高，這些特征與中國當時經濟資源條件直接矛盾，造成產業和經濟發展效率非常低，使中國與其他發達國家的差距越來越大（林毅夫等，1994）。二是產權制度受制于國家意識形態（Zhang，2012），當時決策者可參考的制度選擇單一受限，蘇聯經驗相當大程度上影響了中國決策者的思路（林毅夫等，1994），決策者無法準確甄別選擇真正適合中國國情的政策。
后40年改革成功的經驗可主要歸納為：一是改革開放后，放棄了優先發展重工業的“趕超戰略”，通過建立勞動激勵機制，提高勞動者生產經營的積極性（林毅夫等，1994）。二是采取漸進和分階段的改革，避免了徹底否定憲法制度所造成的秩序中斷和持續經濟衰退（周振華，1998），以及激進改革下經常發生的信息損失（劉文革等，2000）。三是自上而下的強制性變遷逐步退出，過渡到與市場經濟內在要求相一致的需求誘致型變遷方式（楊瑞龍，1998；周業安，2000）。四是中國1958年以來就存在的傳統行政組織的M型結構為非國有部門擴張提供了基礎。以區域“塊塊”原則為基礎的多層次、多地區行政組織形式，擴大了基層政府的自主權（錢穎一等，1993；劉文革、袁慶壽，2000）。五是行政與財政分權，形成了地方政府的強激勵，促使中國地方政府有較高熱情去維護市場，推動地方經濟增長（Montinola etal.，1995）。六是，中國地方官員之間圍繞GDP增長而進行的“晉升錦標賽”治理模式是中國經濟奇跡的重要根源（周黎安，2007）。
基于中國改革經驗研究以及制度變遷理論分析，我們認為中國農地制度變遷的動態過程包括：中央政府發展戰略和決策者認知的轉變；地方政府特征的改變；農民制度需求的變化。依據上述理論分析框架，描述出中國農地制度變遷70年的動態變遷過程（見圖3和附表2）。圖3中，橫軸是時間維度，描述了各項典型的農地制度變遷的時間順序，分割各項改革的縱向虛線表示正式規則的建立，實線曲線代表農民所擁有的土地產權的變化，曲線向上波動表示農民獲得更完全的產權。具體而言，（1）中國農地產權制度變化的路徑是一系列收權或放權的過程：產權集體化（國家化）→農民擁有部分承包地使用權、收益權→使用權和收益權進一步強化和穩定→農民擁有部分轉讓權。（2）強制性和誘致性的互動程度變化很大：誘致性占主導（土地改革）→強制性占主導（人民公社）→HRS改革是誘致性發起，強制性確認→不得調地、確權登記頒證是誘致性與強制性互動，強制略占主導→“三塊地”試點改革則是強制性與誘致性復雜互動。（3）中央政府的政策可行集與發展戰略動態調整：政權穩定和為工業化開辟道路（土地改革）→優先發展重工業（人民公社）→以經濟建設為中心，效率優先、兼顧公平（HRS、不得調地、確權登記頒證改革）→城鄉協調發展（“三塊地”試點改革）。（4）地方政府與中央、農民三者間的關系動態變化：地方政府積極執行中央決策，并創新探索（土地改革）→由積極執行轉變為與農民“串通”（人民公社）→為農民提供支持和發聲渠道，積極向中央反饋本地做法（HRS改革）→地方政府根據自身情況創新探索（不得調地、確權登記頒證改革）→地方政府形成了參與經濟活動的利益集團，但也對改革進行了創新探索（新中國成立以來直至“三塊地”試點改革）。（5）中國農地制度改革之間的連接點是舊制度問題引發的矛盾與沖突，即舊制度的政策效果影響了中央政府、地方政府、農民需求和行為以及資源稟賦的改變，而這些改變又塑造了新制度的變遷路徑。
（三）假說的提出
特別需要說明的是，由于制度變遷的動態性、互動性和循環性特征，對動態制度變遷進行分析時需要一個邏輯起點。本文從中央政策制定的角度出發，也就是從自上而下的視角入手。這樣，對諾斯所說的“有效制度變遷”（North，1990）就可以從中央政策實施效果的角度給出一個相對明確的定義。在本文的分析框架下制度變遷效果的評判準則有兩個層次（見表2）：第一層次是改革目標，改革完成目標即為制度變遷成功，未完成目標即為失敗；第二層次是公平與效率，改革同時提高了社會公平與效率，則制度變遷是有效的；只提高了其中一項，而降低了另一項則制度變遷是部分有效的；同時損失了社會公平與效率，制度變遷是無效的。
基于上述分析，我們提出以下4個假說以及6個推論。
假說1：中央政策可行集主要取決于制度變遷的要素（主觀意識、社會需求和國內外經驗）、要素權重以及政策制定者的知識，三者共同決定了可選政策的多樣性和統一性。
推論1-1：影響政策有效與否的因素包括：一是決策者是否有正確的知識和理性的情感；二是決策者能夠真實了解社會利益群體需求以及國內外經驗在中國的適應性；三是決策者正確判斷當前的主要問題和矛盾，即識別不同利益群體誘致性需求的權重。
推論1-2：中央設置的政策可行集既不能過小，也不可過大。可行集過大缺少統一性會使各地區僅實現自身利益最大化，缺少規模效應造成社會總收益降低；可行集過小缺少多樣性會導致政策在各地區缺乏適應性，制度不能發揮真正作用。
假說2：制度變遷是一系列組件共同演進的過程，各組件互為因果，適應彼此和環境。其中，主要的互動有兩類：強制性變遷與誘致性變遷的互動、中央與地方的互動，這些互動決定了成功的改革是漸進且廣泛的。
推論2-1：強制性與誘致性相結合的改革更易成功，中央積極回應待改革群體需求能夠降低改革阻力，提高該群體的效率和公平；但是否能實現全社會水平上的有效變遷，則需要看該項改革是否與其他群體的利益有沖突。
推論2-2：中央政府正確引導→地方政府合理創新→中央政府“擇優”并“固化”為正式規則，這一互動過程增強了制度的適應性，使改革能夠快速地調整重心，適應變動的系統和外部環境。制度成本低以及與制度矩陣中的其他制度互補或相適應是中央在地方的各種創新中進行“擇優”的重要準則。
假說3：制度始終存在于廣泛的制度矩陣中，一項制度變遷會牽引共演系統中的其他組件，相關制度能夠增強亦能降低改革的效果，考慮到相關制度的互補性時，制度變遷會更易成功或更有效。
假說4：中國農地制度變遷的動態過程是一個在特定的經濟與政治條件下，中央政府—地方政府—農民的需求與行為特征變化的綜合路徑。
推論4-1：中央政府在全社會的公平與效率中做出選擇；地方政府是在傾向于國家、農民還是自身利益的3個維度上決策；農民則是對農地權利束的需求不斷擴大，三者的互動綜合決定制度變遷的路徑與速度。
推論4-2：新中國成立前30年制度變遷的問題在于中央政策可行集設定有偏，與當時特定的經濟與政治條件相悖，缺乏有效的強制性與誘致性、中央與地方的互動，制度缺乏適應性；后40年的經驗在于，中央政策可行集在一定程度上適應了當時特定的經濟與政治條件，中央和地方有效互動，以及充分利用了制度的互補性，進行了漸進且種類廣泛的改革。
2、艱難探索中的農地所有權改革：“人民公社運動”
（一）土地改革（1949~1952年）
從全社會的公平與效率標準來看，土地改革可以定義為既實現了社會公平，提高了生產率的有效改革；從改革目標來看，土地改革也是較成功的改革，它摧毀了封建土地制度，為國家工業化和農業社會主義改造創造了有利條件。19世紀20年代到中國解放戰爭時期，世界經濟取得了前所未有的巨大進展，但中國的經濟發展處于停滯狀態。世界GDP總值和人均GDP分別增加了7.68倍和3.17倍，但中國的GDP總值僅為全球GDP的5%，與1820年的33%相比下降了28個百分點；人均GDP是世界平均水平的21%，比1820年的33%下降了69個百分點（郭為桂，1998；麥迪森安迪斯，2003；武力，2009）。土地改革使農村土地占有關系發生了根本變化，貧雇農擁有的耕地占比從14.28%上升至42.2%（劉文瑞，2013）；解放了社會生產力，全國工農業產量絕大部分超過新中國成立前歷史最高水平，1952年全國工農業總產值達到810億元，比1949年增長77.5%，3年平均年增長率為21.1%（宋連生，2002）；人民生活水平也有了明顯提高（武力，2009），農民人均可支配收入從14.9元增加到26.8元，增長了79.9%（董志凱、陳廷煊，2011）。
那么，新中國成立初期中央政策的可行集是如何確定的呢？土地改革是中央綜合考慮主要矛盾（需求引致）、借鑒歷史經驗和主觀決定的結果，這三者均將改革指向了農民土地所有制。第一，新中國成立初期，解放戰爭時期農地減租減息、抵還或低價出租出售的契約將滿，農民再次面臨失地危機（趙效民，1999），而新解放區（全國2/3以上的地區）還維持著封建土地制度，3億多農民依然受地主壓迫（李德溪，1984），農民群眾存在著強烈的土地需求。第二，從中國歷史和國際經驗來看，實行土地私有制能夠鼓勵農業生產，并且借助農民力量維護政權穩定。第三，1952年之前，國家領導人對農村土地制度改革的漸進性具有理性共識。毛澤東、劉少奇等主要領導人根據當時中國經濟落后、現代工業不發達、不具備施行社會主義的基本國情，明確提出不能過早地采取社會主義政策，應從私有制經濟逐步走向公有制或集體化經濟，這將是一個長期的過渡階段。
可以說，土地改革時期中央強制性的改革方向與農民誘致性需求契合，奠定了改革成功的基礎；而中央給出改革邊界，地方政府根據當地資源稟賦特征進行創變，二者有效互動加速了改革的成功。例如廣東、新疆等地方政府考慮到地權的復雜性和多樣性，實現了農民土地所有制對資源稟賦、人文環境的適應性。廣東宗法觀念和家族意識較強，也是中國最大的僑鄉，存在大量名義上宗族所有實則被地主富農掌控的公田，以及華僑靠辛勞所購置的田地。基于地區特征的考慮，地方政府并未將所有公田私有化，而是允許保留部分土地用來修葺祠堂敬拜祖先，并對華僑財產和勞動人民小量出租地予以保留（王瑞芳，2006）。地處西北邊疆的新疆氣候干旱，地主同時擁有土地和水利的所有權，新疆政府在沒收地主的五大財產外，還沒收了地主占有的坎兒井，將土地與水一起分配給農民，地方政府保留了公共所有的各種宗教土地和牧區、半牧區（黃建華，2004；張學福，1987）。
土地改革形成了中國農地制度70年改革的一個良好開端，但改革并未停止。因為中央規劃農民土地所有制只是一個過渡階段，而且鄉村社會中形成了以土地私有、自主經營為基礎，通過宗法和個人關系進行的多種形式的生產互助需求，中央與農民的認知與行為推動改革朝著農業合作化的方向發展。在土地權利需求得到短暫滿足之后，個體經營出現無力進行擴大再生產，資本積累嚴重不足，缺乏耕畜、農具和生產資金等問題，一般貧農每戶只有0.47頭耕畜、0.41張犁，不變工、合犋就無法耕種土地（陳大斌，2011）；無法有效引進先進技術；抗風險能力低，遭受自然災害的農戶缺少援助；勞動力少的家庭只能賣出土地，導致新的貧富分化出現（李遠行，2016）。
（二）人民公社運動（1951~1962年）
在全社會的公平與效率標準下，人民公社制度是無效的改革，其收回了農地產權，加劇了農村社會貧困，而且減緩了全社會的經濟增長；從改革目標來看，人民公社制度最終實現的是“農業社會主義”，非真正的社會主義。人民公社制度完成了土地所有權、使用權、收益權等統一歸國家所有的轉變，國家成為了所有制經濟要素（土地、勞動和資本）的第一決策者、支配者和收益者，使農民幾乎失去了自主生產經營的農地產權（李遠行，2016）。國家對生產隊農副產品征購不僅數量大（占糧食產量的20%以上），而且征購價格遠低于當時的市場價，全國因差價而形成的“暗稅”平均約為12%（辛逸，2005）。而生產小隊僅有55%左右的收入用于社員分配，其中的70%是按人口平均分配。這種完全的平均實際上是領導人多次批判但仍然無法根本擺脫的“農業社會主義”，這種平均分配實質上拉大了人均糧食差距（陳劍波，1994；辛逸，2005；陳大斌，2011）。導致農村貧困率高達97.5%，農村貧困人口達到7.7億（林毅夫，1994）。從效率方面看，1951~1955年人均GDP平均增長率為6%，但從1956~1978年平均增長率降為3%（數據來源于國家統計年鑒）。
1953年以后的短短幾年時間里，中央為什么改變10~15年的過渡期，而快速轉向集體化運動呢？因為中央更注重個人意志和國外“優先發展重工業”的經驗等制度變遷要素，導致政策可行集過小。一方面，中央領導人堅信集體化運動可以消除兩極分化，是通向社會主義農業現代化的有效路徑；而且政權安全是新中國成立后領導人內心亟待滿足的需求，這一情緒決定改革通過所有權的轉移來控制農村（譚明方，2016）。另一方面，新中國的建設經驗缺乏，只能依賴蘇聯“超工業化學派”理論，借鑒蘇聯農業集體化實踐，走集體化道路（林毅夫等，1994；周其仁，2004；武力，2009）。
人民公社制度形成的時間是1956~1962年，在這之前（1951~1955年）存在著農業互助合作時期。因此，可以將這整個時期的強制性和誘致性制度變遷分為3個階段：第一階段（1951~1955年）互動較好，中央對農民互助合作需求做出了較為正面的回應；第二階段（1956~1959年）中央開始強制實施高級社和人民公社制度，并未回應地方政府和農民的退社單干的需求；第三階段（1960~1962年）中央進行了政策調整，但僅稍作退卻仍然強制推行違背誘致性需求的人民公社制度（見圖4）。
第一階段（1951~1955年）：中央正面回應了農民在私有基礎上的互助需求，而地方政府的冒進執行加速了制度變遷過程；正面回應的改革取得了一定成果，增加了農村基礎設施建設也提高了糧食產量。早在新中國成立前，在一些老解放區就普遍成立了互助組，例如河北饒陽縣五公村的“耿長鎖農業合伙組”。中央1951年的《關于農業生產互助合作的決議（草案）》回應了農民的制度需求，提出各地要從實際出發，按照自愿互利的原則，發展不同形式的組織。地方政府為了響應中央政策，在不了解互助合作運動原理的情況下盲目追求高級合作形式，或是存在攀比情緒，中央不批準地方就自己偷偷干。而且，地方政府片面宣傳引起一部分農村積極分子為了爭光榮而盲目帶頭。再則，為了獲得更多經濟扶持，地方政府和農民爭相組社（陳大斌，2011）。1955年的《關于農業合作化問題的決議》很快便掀起了全國范圍的農業生產合作社建設高潮。這一階段改革確實為農民提供了大量水利灌溉、大規模農田基本設施等，提高了耕作水平，增加了單位面積產量，1955年全國糧食產量比1954年增長了8.5%（薄一波，2008；趙光南，2011）。
第二階段（1956~1959年）：中央強制執行高級社與人民公社制度，開始偏離農民的誘致性需求，再加上農業稅與統購統銷的重壓，農村社會出現了不滿情緒；地方政府一面執行中央政策，一面又不得不擔負起緩解農民生存危機的責任。第一階段合作社的快速發展鼓舞了中央，1956年《高級農業生產合作社示范章程》規定：“農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有”。1958年的《關于在農村建立人民公社問題的決議》撤銷了農村鄉鎮行政建制，在全國普遍建立政社合一的人民公社，把高級社期間分配給社員的自留地等生產資料一律收歸人民公社所有。改革開始偏離農民的誘致性需求，再加之統購統銷制度的影響，農民對人民公社制度愈發抵觸。一是農民與干部互相“串通”，“瞞產私分”。例如山西大谷縣，農民為了完成計劃，實際僅上繳100斤糧食卻入賬120~130斤，公社干部和農民都將“偷”糧變為“默契”。二是取消集體勞動制度或擴大自留地，如西藏地區和廣東東莞都保留了大量自留地。三是減少投入集體的勞動和生產資料數量，如云南地區農民先是消極怠工，然后砍樹、宰殺牲畜（杜潤生，2005；高王凌，2006；譚明方，2016）。人民公社制度下，1958~1961年農業增長率比上年分別下降了5%、9%、2%和51%，導致相當一部分農村人口的口糧低于生存需要，約3000萬人因饑荒死亡（周其仁，1995a）。
第三階段（1960~1962年）：中央政策松動，生存危機迫使強制性制度變遷作出短暫讓步，地方政府為農民無聲反抗提供了支持和發聲的渠道；但在饑荒得以緩解后，偏離農民真正需求的人民公社制度正式確立。經過1958~1960年間極“左”路線的“大躍進”運動等“內憂”，以及1959~1961年自然災害等外部沖擊，國民經濟和人民生活受到重創，人民公社制度備受挑戰，中央被迫糾正錯誤并調整政策。但是，中央的退卻是短暫的。在災難面前，許多地方干部如胡開明、楊偉名、馮志來、陳宇新等根據當地的實際情況，帶領農民探索合理的生產方式，或向中央反映當地農村的真實情況（陳大斌，2011）。但是，當農民生產積極性有了些許提高，農民口糧有所增加，農村緊張局勢開始緩解時，人民公社作為國家控制的農村經濟組織在制度上仍然得以保留和延續（周其仁，1995a；薄一波，2008；原玉廷、張改枝，2010；陳大斌，2011）。
總之，人民公社運動中，強制性與誘致性制度變遷的互動較弱，而且統一的集體化生產方式使制度缺乏靈活性。在改革的動態變化中，中央決策也發生了轉變，從漸進改革轉變為快速實現集體化生產；地方政府也從盲目執行中央政策，忽視實事求是的原則，轉變為更加注重農民生計需求；農民需求則從互助組時期的土地私有、合作經營轉變為分散經營。人民公社制度只是強化了農民對國家的依附關系，缺少國家對農民產權的保護；即使高度的農業汲取也并沒有真正提高社會效率，卻使農民不斷挑戰決策層權威和政府合法性，這為后來村落自發形成的HRS改革埋下了伏筆。
3、成功的使用權改革：HRS、“不得調地”與確權登記頒證
在中央主導的農地集體化運動如火如荼的開展過程中，另一種與之相反的“去集體化”生產方式在農村社會悄然而生，拉開了中國農地使用權改革的大幕。從HRS改革到全面開展的農村土地確權登記頒證改革，農村土地產權不斷從單一向多元、調整到穩固、集權向放權發展，呈現出一個連續變遷的過程。這一變遷過程并不是國家單方面主動提供了一套產權系統，也不是農村社會和農戶自己依照村莊習俗的安排，而是“中央—地方—農戶”之間長達近40年（1978~2018年）的互動過程（周其仁，1995b；高王凌，2006；宋洪遠，2008）。
（一）HRS改革（1978~1984年）
HRS改革是一項有效的改革，既為全社會經濟發展做出巨大貢獻，同時又歸還了集體和農民的土地所有權和使用權，提高了農業產量和收入；從改革目標來看，HRS改革也實現了“效率優先，兼顧公平”，是一項成功的改革。HRS改革實現了集體所有權與農戶承包經營權的“兩權分離”，從政府控制產權轉變為農民通過契約選擇制度安排（綦好東，1998）。糧食產量從1978年的2.73億噸增加到1993年的4.08億噸，增長了1.49倍；人均GDP也從379元增長到2939元，增長了7.75倍，HRS的貢獻達到46.89%（林毅夫，1994）。
新中國成立后至改革開放前，中央賦予領導人偏好和歷史經驗以更高的權重，忽視了地方和個體的制度需求，約束了政策可行集。1978年以后，中央的制度可行集發生了重要變化，一是更加注重需求引致的重要性。二是放松了意識形態管制，政策可行集得到了極大拓展。首先，政策可行集更加注重需求引致的重要性，中央不斷擴展市場和社會組織，國家政策轉向為促進生產力的自發合約提供合法承認和保護（張慧君，2009）。其次，中央決策者放松了意識形態管制，從“以階級斗爭為綱”以及“敢想敢干”的理想主義轉變為“以經濟建設為中心”以及“實事求是”的實用主義（郭道暉，2000；王懷超，2009），從激進的“超過發達國家”轉變為漸進式的脫貧、小康、中等發達國家水平的“三步走”戰略（張卓元，1998；鄭杭生，2009）；從“以公平促進效率”轉變為“效率優先，兼顧公平”。
農地使用權改革是強制性與誘致性變遷有效互動的典型。第一階段（1956~1977年）中央強行抑制農民需求的過程已嵌入于人民公社制度變遷中，因此未顯示在本輪動態變遷（圖5）中。第二階段（1978~1984年）是HRS制度的建立，中央對農地集體化的強制政策又一次松動，回應、確認了農民長期以來的制度需求，形成了“統分結合”的家庭聯產承包責任制。第三階段（1984年至今）根據農民生產和交易市場中存在問題，中央陸續完善農地使用權改革，推行“不得調地”、確權登記頒證等政策。
農地使用權改革的第一階段（1956~1977年）：在人民公社制度形成期間，農民“單干”的誘致性需求多次掀起了退社風潮，但又相繼被打壓，“包產到戶”的“三起三落”反映了農民不斷發起、中央強行抑制的態勢。第一輪是1956年5月~1957年8月浙江、四川、廣西等地農民退社或要求退社；第二輪是1959年春~1959年8月，河南、江蘇、湖南、陜西、甘肅等地或掀起“包產到戶”風潮，或擴大自留地；第三輪1960年初~1961年底，安徽省宿縣、全椒縣等地農民向領導人遞交包產到戶材料，要求施行“責任田”。地方政府在饑荒強壓和政策松動之下，也不斷游說上層領導，為地方試驗爭取空間（周其仁，1995a；豐雷等，2019）。嚴重的饑荒迫使中央對包產到戶做出暫時讓步，但是待糧食危機有所緩解時，包產到戶最終仍被打壓（杜潤生，2005；宋洪遠，2008；豐雷等，2019）。然而，農民對土地的渴望難以被政策完全壓制，廣東江門實行聯產到組，新會、增城聯產到勞，揭陽縣、澄海縣包產到戶。“四清”及其以后一段時期，上述做法都受到了批判，但是不久后，廣東各地又出現了“變相包產到戶”等多種運動（高王凌，2006）。
農地使用權改革的第二階段（1978~1984年）：中央對農地集體化的強制政策又一次松動，各地方政府則對具體的包產、包干到戶持不同意見，但在中央指令的引導下，有力回應了農民長期以來的制度需求，最終形成了“統分結合”的家庭聯產承包責任制。中央破冰的過程又可分為3個步驟：1978~1979年，中央仍然不允許包產或包干到戶的生產經營方式。此時，不同地區的地方政府，或同一地區不同層級的地方政府持不同意見。如1980年各省、市、自治區黨委第一書記座談會上，遼寧、內蒙、貴州等地方政府支持包產到戶，而黑龍江則堅決反對；安徽省委在肥西縣山南開展“包產到戶”試驗，而縣主要領導則認為不應分田單干和包產到戶（宋洪遠，2008；科斯、王寧，2013）。1980~1982年，中央逐步接受包產或包干到戶的生產經營方式，肯定了各類生產責任制的社會主義性質。1980年5月，鄧小平發表《關于農村政策問題》重要講話，明確表態支持包產到戶和包干到戶，1980年9月《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》則肯定了各類形式的生產責任制，1982年《全國農村工作會議紀要》提出“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制”。1983~1984年間，中央取消人民公社制度，家庭聯產承包責任制正式確立。1983年《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》取消人民公社制度，鄉重新被確立為農村基層行政單位；同年的《當前農村經濟政策的若干問題》，全面論證了聯產承包責任制的合理性，把“包產到戶”和“包干到戶”兩種責任制正式稱為“聯產承包責任制”。
但是，家庭聯產承包責任制也存在一些問題，一是農地普遍分割細碎，難以獲得規模效益；1984年平均每農戶耕種9.7塊田地，每塊僅0.86畝。二是許多地區由于自然條件、經濟基礎以及生活習慣并不適于家庭經營模式。三是土地隨著農村人口變化而調整，承包期一般為2~3年，降低了農戶對土地的中長期土地投資，阻礙了潛在的土地流轉和農地市場發育（姚洋，1998；豐雷等，2013；張旭、隋筱童，2018）。四是集體土地所有權的制度表述模糊、農民所享有的土地產權殘缺（黃鵬進，2014）等問題，引發了頻繁的農村地權沖突。這些問題推動中央不斷完善家庭聯產承包責任制，HRS改革與后續的“不得調地”、確權登記頒證改革等形成一系列動態的制度變遷過程。
（二）“不得調地”、確權登記頒證改革（1984~2018年）
農地使用權改革的第三階段（1984~2018年）：針對HRS在實踐中存在的問題，中央陸續建立了不得調地政策、確權登記頒證改革，有針對性地穩定農地產權，也為地方政府根據當地情況靈活調整政策留足了空間。20世紀80年代中期以后，農村出現了創新與穩定兩類制度需求。一是一些地方出現了農民自發的土地利用新方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的“股田制”等（袁超，2000；劉衛軍、趙敏娟，2010）。二是農民需要穩定、安全的產權保障。土地的行政性調整使農民只需要憑借人口或勞動力就能無償或低償地獲得土地資源（葉劍平等，2006；豐雷等，2013）；產權正規化工作并不完善，土地登記制度不健全，潛伏著許多土地權屬糾紛與風險（王小映，2004）。因此，HRS改革后并未形成成熟的農地流轉市場（王小映，2004；劉守英，2018b）。
中央在農民的創新與穩定兩種需求之間，選擇了先回應產權穩定的需求，再逐步放寬約束，確認并鼓勵創新。第一步：先松后緊，逐步形成“不得調地”政策，保證農民使用權的穩定性。1997年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（以下簡稱《通知》）要求不允許“大調整”，但仍然允許“在個別農戶之間小范圍適當調整”，即“小調整”。至2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”；2017年黨的十九大報告又明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。第二步：建立農地大規模確權制度，保證農民土地使用權和合法性。在1997年《通知》中首次針對農村承包地的大規模確權，“延長土地承包期后，鄉（鎮）人民政府農業承包合同主管部門要及時向農戶頒發由縣或縣級以上人民政府統一印制的土地承包經營權證書”。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，要求“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。2013年中央一號文件進一步提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”（原玉廷、張改枝，2010；劉守英，2018b）。第三步：實現所有權、承包權、經營權三權分置，鼓勵農民創新土地經營權流轉形式。2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出：“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”；以及同年的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。2016年“兩辦意見”第一條明確提出“將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行??”。
中央—地方的互動對順利推進“不得調地”與大規模確權兩項改革貢獻巨大。中國農村自然、經濟以及社會條件差異較大。一方面，中央指令逐步縮小改革目標，從既允許小調也允許大調，到僅允許小調，再到“不得調地”，為地方適應政策留足空間；另一方面，中央給出地方農地確權的指令邊界，地方根據自身條件積極探索出確權確股、確權不確地等多種模式，增強了中央政策的適應性。陜西、貴州、廣西、云南等地區多為山地，地形復雜且耕地較為分散，這些地區土地調整較少以避免高額的測算和協調成本（鄭志浩、高楊，2017；豐雷等，2013；龔啟圣、周飛舟，1999）；農業生產技術較為先進的地區土地同質性顯著，土地測量成本較低，土地調整更為頻繁（龔啟圣、周飛舟，1999；姚洋，2000）。這些地區根據自身條件，在模糊的指令下進行不同程度和不同方式的土地調整，漸進地適應中央政策。各地稟賦條件和社會認知等造就了不同的確權實踐路徑，在確權確地的基礎上，衍生出確權確利、確權確股等做法。例如，土地效率低、人地關系舒緩以及農業需要集約化規模經營的西北地區，多采取確權確利的方式以提升土地利用潛力和農民耕種意愿；而土地升值潛力大、人地關系緊張、多實行土地集體經營承包制的東南地區，則多采用確股確利的方式（張沁嵐等，2014）。
廢除統籌統銷制度、實行糧食補貼政策、取消農業稅以及逐步提高征地補償，這些制度變革與上述使用權改革形成了制度互補，增加了改革績效。1985年中央廢除統購統銷制度，農民可以按市場價格交易自己的農產品；2003年施行糧食直接補貼政策，將原來按保護價收購形式給農民的間接補貼直接補給農民；2004年開始取消牧業稅和除煙葉外的農業特產稅，2006年正式取消農業稅；中央分別在2004年和2007年提出由單純的“年產值倍數”轉向綜合考慮“區片綜合地價”進行補償，明確征地補償要滿足農民的生活需要，一定程度上提高了農民生活水平，降低稅負的同時提高貼補等漸進且廣泛的改革進一步提高了個體生產的積極性。
總之，農地使用權改革中，HRS改革是一個既有效（相對于公平與效率）又成功（相對于改革目標）的改革。一是中央決策者為現實需求設定了正確的權重，其治理國家的知識體系正確，決策者做出了準確的改革選擇；二是誘致性與強制性漸進且有效互動；三是實現了全社會的帕累托改進，在未損害其他群體利益的基礎上兼顧效率和公平；四是進行了漸進且廣泛的稅收和補貼制度改革，發揮了制度互補的作用。后續的“不得調地”、農地大規模確權改革等是成功的HRS改革的后續，關鍵在于中央與地方的有效互動，提高了政策的適應能力。
在改革中，中央—地方—農民各自的特征變化可以歸納為：中央改變了治理思路，解放思想且放松管制，“效率優先，兼顧公平”；地方則由原來的盲目執行中央指令，到了解農民需求為農民發聲，再到根據中央的政策邊界積極“試驗和試錯”；農民期望獲得使用權以及使用權的合法保障，進一步需要使用權靈活流轉。本輪使用權改革與下一輪集體建設用地的轉讓權改革本是兩條并行的改革路徑，但是結合人民公社運動，可以探尋這些改革之間的內在聯系：首先，從人民公社時期直到承包地使用權改革期間，集體建設用地流轉一直嚴格禁止，農民的轉讓權殘缺，無法參與土地轉讓產生的增值收益分配，農村社會的矛盾沖突日趨嚴重；其次，承包地使用權改革放權到一定程度時，中央開始考慮另一條路徑的改革問題，盡管后者會涉及到其他利益群體的誘致性制度需求，可能不像前者那樣是帕累托改進過程。
4、突破中的轉讓權改革：“三塊地”試點改革
完整的土地轉讓權對推動勞動力遷移和縮小城鄉收入差距具有正面效應，但是長久以來，中國農民并未擁有完整的土地轉讓權。國家通過關閉農村要素市場、為城鄉土地設定不同的市場領域并壟斷二者之間的中介環節來實現轉讓權的限制，使農地不能買賣和抵押，土地使用權市場流轉也主要局限于村集體和村小組范圍內（陳明，2018）。快速地經濟社會變化帶來了要求改變現存法律、進行轉讓權改革的壓力（周其仁，2004），農村普遍存在集體建設用地的私下流轉以及自發形成多種征地補償安置。最終在2014年，中央正式開啟了征地、入市和宅基地三項聯動改革，通過漸進方式逐步確認農民自下而上的制度需求，從禁止集體建設用地非農流轉以及按原農用地用途進行征地補償，轉變為建立城鄉統一的建設用地市場并支持農民參與征地收益分享。
對于2014年開啟的“三塊地”試點改革（也稱土地制度“三項改革”），從賦予農民轉讓權、提高農民收入的目標來看，改革至今較為成功，但仍需進一步完善農村建設用地流轉市場；從全社會的公平與效率角度來看，改革能夠在一定程度上縮小城鄉居民收入差距，對效率的影響還有待探討，因此目前來看這項改革可以認為是部分有效的。對于完善農地產權來說，改革是較為成功的；但目前就改革的成果來看，集體與農民并不能夠通過自發的市場行為完成入市交易，而必須依靠政府的介入和安排，賦予集體建設用地的產權仍舊是殘缺的（周其仁，2004；陳明，2018）。農地轉讓權制度改革的核心在于土地增值收益分配。從各地試點的實踐來看，改革起到了提高農民收益和賦予農民財產權利的作用。例如，貴州湄潭入市交易中地方政府與農民的收益比例為0.14：1（周應恒、劉余，2018；陳明，2018）；浙江德清2017年前后，3個入市區塊約給東衡村集體帶來2000萬元的收益，在原征地制度中都是不可能實現的，征地環節中地方政府的收益是農民5.55倍，也低于2004年的17倍和2005~2012年的7倍。城鎮、農村居民可支配收入比也由2007年的3.33∶1降至2018年的2.69∶1。
中央為什么不像家庭聯產承包責任制改革那樣積極回應農民對集體建設用地轉讓權改革的需求呢？中央的政策可行集包含兩種改革選項：以影響農民利益為代價來繼續加速城市化，或是抑制城市化來提高農民收益。2014年之前，中央實際上賦予農民需求的權重較低，仍然更看中“趕超戰略”和國內外的“以農補城”經驗，即更重視“城市偏向”的發展戰略；2014年開啟的三塊地改革是中央決策者在可行集中做出了新的調整和選擇。林毅夫等（1994，2003）、陳斌開等（2013）等認為，中國之所以實現了持續的經濟增長，根本原因在于政府逐步放棄了傳統的趕超戰略。但問題是，中央政府一方面設置了行政分權和以經濟發展水平度量地方官員晉升的錦標賽體制等強激勵，一方面也為地方政府壟斷農地非農轉讓權實現“土地財政”提供了政策支持（周黎安，2007；周雪光，2015）。事實上，改革開放以來中國并未完全擺脫“趕超戰略”，仍然強調“快速工業化和城鎮化”的“城市偏向”戰略。按照Lin和Liu（2004）提出的技術選擇指標（Technology Choice Index，TCI）計算，2011~2013年間中國的平均“趕超”程度（0.015）依然高于除泰國（0.018）以外的其他國家（見圖6）。
此輪農地轉讓權改革開始的時間是2014年，但在這之前（1978~2013年）征地制度改革以及入市改革的地方試點探索一直在進行。農地轉讓權改革可以分為3個階段：第一階段（1978~1991年），中央嚴禁集體建設用地流轉，但也為鄉鎮企業用地留了一道口子；第二階段（1992~2013年），中央出臺更加嚴苛的征地政策，關閉了集體建設用地合法入市的通道，地方政府存在違法強征農地以獲取土地財政等問題，農民需求得不到回應；第三階段（2014年至今），中央開始重視破除城鄉土地二元制，中央與地方正面且積極地回應了農民獲得農地轉讓權的需求（見圖7）。
階段Ⅰ（1978~1991年）：一直以來，中央對集體建設用地流轉嚴格禁止，但為鄉鎮企業用地留了一道口子；農民對集體建設用地流轉的需求被壓制，但其迫切希望發展非農產業的愿望仍可部分實現；財政包干制激勵地方政府支持鄉鎮企業發展，期間強制性與誘致性互動暫時達成一致。20世紀50年代以來，農村集體建設用地權利的變化發展的一個基本特征是禁止流轉。1982年《憲法》和1986年《土地管理法》都規定：“任何組織（單位）或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。盡管1988年憲法修正案和1988年修正后的《土地管理法》提出“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，“土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”，但一直未出臺任何有關允許農村集體建設用地使用權轉讓的規定。但在該法中，中央為農地集體建設用地的流轉留了口子。事實上，20世紀末的中國農村，集體建設用地以轉讓、出租等形式隱形流轉市場一直客觀存在（王小映，2004；劉守英，2018b），這一道口子就在鄉鎮企業用地流轉方面暫時實現了強制性與誘致性一致的互動。
階段Ⅱ（1992~2013年）：中央更加嚴苛的征地政策，關閉了集體建設用地合法入市的通道；地方政府在晉升機制、財政以及行政分權體制下逐漸演變為參與經濟活動的分利集團，存在違法強征農地以獲取土地財政等問題；農民收益分配嚴重不平衡，強壓之下農民的抗爭事件頻發；中央通過開展集體建設用地流轉試點與征地制度改革試點，鼓勵各地方政府與農民用實踐來“微調”制度，以此來平衡社會效率與城鄉公平發展間的矛盾。1992年《國務院關于發展房地產業若干問題的通知》規定：“集體所有土地，必須先行征用轉為國有土地后才能出讓”。自此，改革開放初期形成的農村集體建設用地入市途徑被鎖死。1998修訂后的《土地管理法》盡管進一步提高了征地補償標準（“6至10倍”以及“30倍”），但是由于明確擴大了征地的合法范圍，將協議征地轉為公告征地，以及規定征地爭議不影響征地方案的實施，從而對農民利益的忽視和損害更加嚴重。地方政府在以效率為先、監管機制尚未健全的體制下，成為一個實力強大的分利集團，擁有對市場要素官僚壟斷權利（周雪光，2015）。從征地收益分配數據來看，農民收益分配嚴重不平衡。部分農民通過集體上訪、聯名起訴、示威游行、堵公路、沖擊黨政機關等方式對抗地方政府。
中央為了緩解社會沖突，采取了兩方面的試點改革，一是開展集體建設用地流轉試點。1995~2011年，分別啟動了蘇州、浙江、安徽以及廣東試點，對流轉的涵義、對象、范圍、權限、收益分配等作了初步探索。2004年和2008年，集體建設用地的非農流轉在“增減掛鉤”政策上取得了突破。二是征地制度改革試點。1999年開始，國土資源部成立了“征地制度改革研究”課題組，提出征地制度改革的初步思路，并分別于2001年、2002年和2010年啟動了多個征地試點，在征地補償的方式、補償范圍、補償標準、縮小征地范圍等方面都作了探索和嘗試（徐博等，2015；劉守英，2018b；張清勇，2018）。
階段Ⅲ（2014年至今）：中央開始重視破除城鄉土地二元制度，開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項聯動改革；中央與地方政府正面且積極地回應了農民獲取農地轉讓權的需求。2014年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》啟動了征地、入市和宅基地三項聯動改革；2015年《國土資源部關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》進一步明確征地改革的土地增值收益分配辦法；2016年《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，給出了集體經營性建設用地增值收益的概念、征收部門、土地增值收益調節金比例范圍等。同時，將征地制度改革和集體經營性建設用地入市改革試點擴展至33個；要求在初步嘗試平衡征地與入市增值收益分配的基礎上，做好三項試點任務的統籌協調推進。
在“三塊地”試點改革中，中央政府劃定較寬泛的政策邊界，地方政府結合資源稟賦和經濟條件尋找適合當地的做法，實現了中央—地方的有效互動，這些實驗和試錯為正式制度的建立提供了參考與借鑒。入市改革中，貴州湄潭、四川瀘縣等中西部地區宅基地數量多，多采取縣域內部的調整入市以滿足經濟需求；浙江德清等東部地區的農地價值受區位影響較大，多采取異地調整入市以實現規模經營和社會公平（周應恒、劉余，2018；唐健、譚榮，2019）。征地改革中，蘇南地區以集體企業為主體的農村工業化特征顯著，強有力的集體經濟和地權意識給地方政府和諧征地提供了基礎，因此蘇南地區普遍進行統一征收；珠三角地區的經濟發展主要依靠外來企業為主體的農村工業，在地權意識上強調集體與農民的利益關系，因此政府僅對必要的基礎設施和公益建設用地進行征收（賀雪峰，2018；桂華，2019）。
總之，目前來看，始于2014年的農地轉讓權改革是一個較成功（相對于改革目標）的改革，能否同時提高全社會公平與效率仍有待探討。成功在于決策者做出了準確的改革選擇，強制性與誘致性一致，且中央與地方有效互動，提高了政策的適應能力。決策者做出正確選擇的原因有3個：一是中國經濟發展在高速增長后開始放緩，社會兩極分化嚴重；二是領導者決策的轉變；三是承包地使用權改革逐漸完善，兩條并行的改革路徑已完成其一，集體建設用地轉讓權改革勢必有新拓展。
在改革的動態變化中，中央—地方—農民各自的特征變化可以歸納為：中央由“微調”平衡群體利益，到大踏步真正開啟轉讓權改革，表明中央由“效率優先，兼顧公平”的思想逐步轉向“以公平促效率”。地方政府更多傾向于自身的利益，但在改革中地方政府依然根據中央的政策邊界來積極“試驗和試錯”，是否真正轉向農民立場還需要更多實踐來檢驗；農民獲得轉讓權的需求有望實現，但要發揮轉讓權權能仍需一個完善的市場交易平臺。本輪改革為后續的制度變遷留下了許多線索，城鄉統一的建設用地市場的完善、集體建設用地流轉中的稅費制度建設以及征地與入市收益分配的平衡等，這些線索將引導中國農地制度在未來的經濟發展中繼續變革。
5、結束語
本文初步構建一個“中央—地方—個體”三者互動與共演的動態制度變遷分析框架，分析中國農地制度變遷70年實踐的動態過程，主要包括艱難探索中的農地所有權改革（人民公社運動）、成功的使用權改革（HRS、“不得調地”與確權登記頒證）以及突破中的轉讓權改革（“三塊地”試點改革）。動態制度變遷過程可劃分為3個階段：“發展戰略：中央政策制定”、“中間擴散：地方實施創新”以及“基層變遷：個體需求反饋”。其中，中央政策制定的可行集主要取決于變遷要素（主觀意識、社會需求和國內外經驗）、要素權重以及政策制定者知識，三者共同決定了可選政策的多樣性和統一性。
中國農地制度變遷的動態過程是由中央—地方—農戶3類主體及其特征變化所形成，包括：中央政府發展戰略和決策者認知的轉變、地方政府特征的改變以及農民制度需求的變化。其中，中央政府的政策可行集與發展戰略存在動態調整：制度變遷要素包含需求、經驗、個人意志，發展戰略是政權穩定和為工業化開辟道路（土地改革）→中央賦予個人意志和國外經驗更高權重，發展戰略為優先發展重工業（人民公社）→中央轉向將社會需求和個人意志賦予更高權重，發展戰略為以經濟建設為中心，效率優先、兼顧公平（HRS、不得調地、確權登記頒證改革）→社會需求和個人意志賦予更高權重，發展戰略轉變為城鄉協調發展（“三塊地”試點改革）。中央—地方—農戶三者間的利益關系也存在動態變化：地方政府積極執行中央決策，并創新探索（土地改革）→由積極執行轉變為與農民“串通”（人民公社）→為農民提供支持和發聲渠道，積極向中央反饋本地做法（HRS改革）→地方政府根據自身情況創新探索（“不得調地”、確權登記頒證改革）→地方政府形成參與經濟活動的分利集團，但也對改革進行了創新探索（新中國成立以來直至“三塊地”試點改革）。
中國農地制度改革的實踐表明，中央集權制下政府主導的改革成功有兩個關鍵：一是強制性與誘致性變遷相結合且方向一致，中央政府能夠積極回應個體和地方的制度需求，提供制度供給，降低改革阻力；中央甄別引導→個體與地方探索創新→中央擇優并固化為正式規則，這一互動過程使得改革能夠及時調整，適應不斷變化的系統和外部環境；二是制度矩陣中的相關制度互補而非擠出的改革更易成功，相關制度之間相互補充，從不同方面達成同一政策目標，增強了政策效果。中國農地制度變遷70年實踐的證明，前30年的探索過程，中央政策可行集設定存在偏差，缺少強制性與誘致性（中央與地方）的互動，制度缺乏適應性；后40年的成功（特別是使用權改革）主要原因在于，中央政策可行集得到調整，進行了有效的強制性與誘致性（中央與地方）的互動，充分利用了制度的互補性，進行了漸進且廣泛的改革，制度具備較強的適應性。
中國鄉村發現網轉自：《管理世界》2019年09期
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