制度變遷是一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，本文初步構(gòu)建一個(gè)“中央—地方—個(gè)體”三者互動(dòng)與共演的動(dòng)態(tài)制度變遷分析框架，分析中國農(nóng)地制度變遷70年的實(shí)踐。研究表明：（1）動(dòng)態(tài)制度變遷過程可劃分為3個(gè)階段：“發(fā)展戰(zhàn)略：中央政策制定”、“中間擴(kuò)散：地方實(shí)施創(chuàng)新”以及“基層變遷：個(gè)體需求反饋”；其中，中央政策制定的可行集取決于變遷要素（主觀意識(shí)、社會(huì)需求和國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)）、要素權(quán)重以及政策制定者知識(shí)，三者共同決定了可選政策的多樣性和統(tǒng)一性。（2）中央集權(quán)制下的一項(xiàng)政府主導(dǎo)的改革成功有兩個(gè)關(guān)鍵：一是強(qiáng)制性與誘致性變遷相結(jié)合且方向一致，中央能夠積極回應(yīng)個(gè)體和地方的制度需求，提供制度供給，降低改革阻力；中央甄別引導(dǎo)→個(gè)體與地方探索創(chuàng)新→中央擇優(yōu)并固化為正式規(guī)則，這一互動(dòng)過程使得改革能夠及時(shí)調(diào)整，適應(yīng)不斷變化的系統(tǒng)和外部環(huán)境；二是制度矩陣中制度互補(bǔ)而非擠出的改革更易成功，相關(guān)制度之間相互補(bǔ)充，從不同方面達(dá)成同一政策目標(biāo)，增強(qiáng)了政策效果。（3）上述觀點(diǎn)得到中國農(nóng)地制度變遷70年實(shí)踐的證明：前30年的艱難探索中，中央政策可行集設(shè)定存在一定偏差，缺少強(qiáng)制性與誘致性（中央與地方）互動(dòng)，制度缺乏適應(yīng)性；后40年的成功（特別是使用權(quán)改革）主要原因在于，中央政策可行集得到調(diào)整，進(jìn)行了強(qiáng)制性與誘致性（中央與地方）互動(dòng)，充分利用了制度的互補(bǔ)性，實(shí)施漸進(jìn)且廣泛的改革，制度具備較強(qiáng)的適應(yīng)性。
新中國成立70年是一部落后農(nóng)業(yè)國經(jīng)濟(jì)騰飛的歷史，創(chuàng)造了持續(xù)40年的“增長奇跡”（周黎安，2007；劉守英，2018a）。從1952~2018年，中國人均GDP從119元增至64644元，后者是前者的543倍；在高速增長時(shí)期（1990~2015年間），人均GDP年增長率達(dá)2.4%~13.6%，遠(yuǎn)高于美國（-3.4%~3.6%）、德國（-5.4%~5.6%）、韓國（-6.2%~10.5%）、英國（-5.0%~4.0%）等發(fā)達(dá)國家，也高于印度（-1.0%~7.0%）、越南（2.9%~7.7%）、泰國（-8.7%~9.6%）等發(fā)展中國家。中國逐步從落后的農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重從1949年的58.5%下降至2018年的7.2%，而工業(yè)產(chǎn)值比重則由25%增至33.9%。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長也伴隨著貧富差距的拉大。1990年中國基尼系數(shù)為0.323，保持在警戒線0.4以下，城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民可支配收入比約為2∶1；到2009年，城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民可支配收入比達(dá)到最大，為3.33∶1，到2010年基尼系數(shù)達(dá)到最大，為0.437；近年來基尼系數(shù)由0.397降至0.386（2013~2015年），城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民可支配收入比也由2.81∶1降至2.73∶1（2013~2015年）（見附錄1）。世界銀行的報(bào)告顯示，美國5%的人口掌握了60%的財(cái)富，而中國則是1%的家庭掌握了41.4%的財(cái)富，中國的財(cái)富集中度甚至超過美國，成為財(cái)務(wù)兩極分化最嚴(yán)重的國家之一（董祚繼，2016）。
新中國成立70年來的經(jīng)濟(jì)騰飛和貧富差距現(xiàn)象與農(nóng)地制度變遷密切相關(guān)。中央政府的戰(zhàn)略決策、地方政府的實(shí)施特征以及農(nóng)戶個(gè)體的制度需求三者有機(jī)互動(dòng)、共生演化，形塑了制度變遷的路徑。第一，國家發(fā)展戰(zhàn)略變遷大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：1949~1952年，首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為新中國的工業(yè)化開辟道路（李銳，2008）；1953~1977年，政治上對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)等進(jìn)行社會(huì)主義改造，經(jīng)濟(jì)上優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)；1978年至今，發(fā)展戰(zhàn)略從“以階級(jí)斗爭為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，從激進(jìn)的“超過發(fā)達(dá)國家”轉(zhuǎn)變?yōu)闈u進(jìn)的“三步走”戰(zhàn)略，并堅(jiān)持“快速工業(yè)化和城市化”的發(fā)展戰(zhàn)略。第二，地方政府的自由裁量權(quán)逐步放寬，得到更多制度創(chuàng)新的空間，并逐步形成分利集團(tuán)。第三，農(nóng)民表現(xiàn)出擴(kuò)大和完善土地權(quán)利束、獲取穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)保障的制度需求。在三者互動(dòng)過程中，農(nóng)地制度經(jīng)歷了前30年（1949~1978年）艱難探索，從新中國成立初期土地改革短暫的“產(chǎn)權(quán)合一”農(nóng)民所有制，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆缰贫认碌耐恋貒宜兄疲灰约昂?0年（1978~2018年）的經(jīng)濟(jì)騰飛，發(fā)軔于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（Household Responsibility System，HRS）改革，進(jìn)一步通過“不得調(diào)地”改革、確權(quán)登記頒證改革賦予農(nóng)民土地使用權(quán)；通過“三塊地”試點(diǎn)改革進(jìn)一步啟動(dòng)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)改革。得益于農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)地市場(chǎng)經(jīng)歷了從無到有、從鄉(xiāng)俗民約到司法監(jiān)管、從熟人經(jīng)濟(jì)到逐步市場(chǎng)化的演進(jìn)過程（劉守英，2018b；仇童偉等，2019）。
以1978年改革開放為分界線：前30年中國探索發(fā)展并走過了許多彎路，改革開放后則是中國農(nóng)業(yè)和總體國民經(jīng)濟(jì)崛起的40年；前30年和后40年是兩個(gè)相互聯(lián)系又有重大區(qū)別的時(shí)期，不能割裂和相互否定（黃季焜，2010）。二者聯(lián)系：（1）新中國成立后的前30年在解決人民溫飽和工業(yè)原料方面取得了很大成就，為后40年的經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；（2）前30年高度集權(quán)的國家治理模式有強(qiáng)大的政治動(dòng)員功能、簡化的組織機(jī)構(gòu)和靈活決策的機(jī)制，為后40年中央主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)地改革提供了行政手段基礎(chǔ)；（3）前30年的探索縮小了制度的可選擇集，雖然仍在探索更適合中國的制度模式，但明確了何種制度體系不適于中國，如“趕超戰(zhàn)略”存在的問題；（4）前30年形成的城鄉(xiāng)壁壘激發(fā)了農(nóng)民強(qiáng)烈的制度需求，后40年的改革成效在不斷賦予農(nóng)民土地權(quán)利的過程中顯現(xiàn)出來；（5）后40年的改革是對(duì)前30年社會(huì)主義改造的呼應(yīng)和持續(xù)：后40年中國依然保持社會(huì)主義公有制，并在前30年的絕對(duì)均分與產(chǎn)量效率觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，演變?yōu)楦涌茖W(xué)的起點(diǎn)公平與經(jīng)濟(jì)效率的社會(huì)主義價(jià)值觀（祝小寧、李茵萊，2003）。
制度變遷是一個(gè)連續(xù)的過程，從一種均衡狀態(tài)向另一均衡狀態(tài)過渡，各關(guān)鍵變量間相互影響、彼此制約，且在不同時(shí)期表現(xiàn)出不同的變動(dòng)速率和路徑特征。制度變遷動(dòng)態(tài)分析的優(yōu)勢(shì)在于：一是能夠分析制度變遷中重要變量間互為因果的復(fù)雜關(guān)系，并且認(rèn)為系統(tǒng)是開放的，強(qiáng)調(diào)環(huán)境的內(nèi)生性（Weibull，1997；霍奇遜、洪福海，2004）。二是動(dòng)態(tài)分析關(guān)注歷史的推動(dòng)作用（賈根良，2004；黃凱南，2009），能夠更好地分析新中國成立70年的改革演變路徑。三是可以反映出不同時(shí)期和地區(qū)制度變遷和演化路徑的多樣性（吳艷玲，2008）。四是可以說明微觀個(gè)體（如決策者）的適應(yīng)性學(xué)習(xí)和模仿機(jī)制，回答如何進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒和制度創(chuàng)新等問題（霍奇遜、洪福海，2004；賈根良，2004）。五是動(dòng)態(tài)分析范式將農(nóng)地改革置于制度矩陣中，可以更全面地評(píng)價(jià)改革的成效。然而，目前學(xué)界對(duì)中國農(nóng)地制度改革的分析多以某一時(shí)期改革的截面分析為主，縱向的、歷史視角的全面分析較少（楊德才，2002），或是割裂了新中國成立前30年和后40年，聚焦于改革開放以來的農(nóng)地改革，而較少研究前30年的政治和經(jīng)濟(jì)積累（王敬堯、魏來，2016）；或是以歷史的視角分析某一單一制度變量的變遷路徑，而忽視了制度變量間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系。本文基于動(dòng)態(tài)歷史分析的視角，系統(tǒng)梳理和分析新中國成立70年來的農(nóng)地制度改革脈絡(luò)，探索制度變遷的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探尋其中的共性和規(guī)律。除引言外，全文結(jié)構(gòu)如下：第二部分初步構(gòu)建一個(gè)“中央—地方—個(gè)體”互動(dòng)與共演的制度變遷動(dòng)態(tài)分析框架，提出理論假說；第三、四、五部分分別研究新中國成立初期的土地改革和后續(xù)的人民公社運(yùn)動(dòng)為代表的土地所有權(quán)改革，發(fā)軔于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并以“不得調(diào)地”、確權(quán)登記頒證為后續(xù)的農(nóng)地使用權(quán)改革，以及最近啟動(dòng)的逐步賦予農(nóng)民農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的“三塊地”試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；最后是簡要總結(jié)。
1、“中央—地方—個(gè)體”互動(dòng)與共演的動(dòng)態(tài)制度變遷分析框架
（一）動(dòng)態(tài)制度變遷分析框架構(gòu)建
主流經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的是塵埃落定后的世界看上去會(huì)怎樣，而塵埃如何落定更值得深入探究（Young，1998；董志強(qiáng)，2008）。早期的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家堅(jiān)持局部均衡和比較靜態(tài)分析，研究范式的局限性制約了理論的解釋力，迫使經(jīng)濟(jì)學(xué)家尋求新的方法，演化分析方法逐步受到青睞（周業(yè)安，2000）。制度變遷的演化機(jī)制研究可分為以下3類：一是關(guān)注個(gè)體認(rèn)知與制度間的演化。個(gè)體會(huì)基于過去的行動(dòng)信息選擇當(dāng)前行動(dòng)以及對(duì)未來行為的預(yù)期（Schotter，1981），并在面對(duì)外部沖擊或內(nèi)在危機(jī)時(shí)修改其主觀模型（Aoki，2001），制度變遷是認(rèn)知、信念結(jié)構(gòu)與制度交互影響、共生演化的過程（North，1990，2005；Bowles，2004）。二是認(rèn)為個(gè)體與組織間互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成制度的演化過程。Hayek（1973）提出個(gè)人與“自生自發(fā)的秩序”、個(gè)人與組織、“自生自發(fā)的秩序”與“人造的秩序”之間的互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成社會(huì)秩序演進(jìn)的源動(dòng)力。三是認(rèn)為個(gè)體和組群的沖突與協(xié)調(diào)形塑了制度演進(jìn)過程。Bowles（2004）強(qiáng)調(diào)制度是在協(xié)調(diào)行為沖突過程中產(chǎn)生和演化的；歷史制度主義者也認(rèn)為，舊制度引發(fā)的潛在沖突以及舊制度在新環(huán)境下所面臨的危機(jī)影響制度的起源和演進(jìn)（Pierson，1996；Thelen，1999）。
制度變遷是在一個(gè)長時(shí)期中逐漸演進(jìn)的（Lin，1989；North，1990），對(duì)制度變遷的動(dòng)態(tài)研究可追溯至20世紀(jì)初，Veblen（1899）認(rèn)為制度變遷是個(gè)體適應(yīng)環(huán)境的過程，而康芒斯（Commons，1934）則提出制度具有集體控制個(gè)體行動(dòng)的功能，制度變遷既包含自發(fā)演進(jìn)也包含“人為選擇”。前沿的制度變遷動(dòng)態(tài)研究不再單純局限于制度變遷的漸進(jìn)性特征，而是更多地關(guān)注制度變遷的動(dòng)態(tài)過程，即變量間隨時(shí)間變化而產(chǎn)生的交互作用及其相互適應(yīng)的順序。首先，制度變遷遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規(guī)律，是誘致性與強(qiáng)制性制度變遷共同作用的結(jié)果（Lin，1989；馬得勇、張志原，2015）。周業(yè)安（2000）指出中國的制度變遷是政府的強(qiáng)制性規(guī)則與社會(huì)成員的共同認(rèn)知不斷沖突和協(xié)調(diào)的過程，且改革越來越重視社會(huì)成員的反饋和需求。其次，制度變遷中的互動(dòng)形成了系統(tǒng)的變異性（complexity）（Mahoney&Thelen，2015），即系統(tǒng)是由許多變動(dòng)的部分有機(jī)構(gòu)成，它們會(huì)不斷適應(yīng)彼此和環(huán)境。楊瑞龍（1998）提出的“中間擴(kuò)散型”制度變遷理論指出，中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于，發(fā)揮地方政府在制度變遷中承上啟下和探索創(chuàng)新的作用。Feng等（2014）認(rèn)為制度變遷是中央與地方結(jié)合稟賦條件和政策實(shí)施效果，反復(fù)探索、調(diào)試、修正、協(xié)調(diào)的結(jié)果。Ang（2016）也強(qiáng)調(diào)了中央與地方互動(dòng)的作用，通過對(duì)中國改革案例的分析，提出“構(gòu)想方案—選擇方案—引導(dǎo)創(chuàng)變”的動(dòng)態(tài)變遷分析框架，即中央政府設(shè)置政策議程，劃定政策邊界，地方政府采取“特許經(jīng)營”模式，因地制宜創(chuàng)新政策舉措。
基于上述研究，我們認(rèn)為農(nóng)地制度變遷的動(dòng)態(tài)過程是中央政府、地方政府與農(nóng)戶個(gè)體互動(dòng)的結(jié)果。（1）中央政府作為政策決策者，其認(rèn)知與制度共生演化；（2）制度變遷是強(qiáng)制性指令與誘致性需求的互動(dòng)過程；（3）地方政府探索制度創(chuàng)新，增強(qiáng)了制度與環(huán)境以及制度需求的適應(yīng)性；（4）制度變遷的連接點(diǎn)是舊制度引發(fā)的矛盾和沖突，制度的演進(jìn)是否有效還應(yīng)考察在滿足某個(gè)群體的誘致性需求的同時(shí)是否損害了其他群體的利益。基于上述觀點(diǎn)構(gòu)建“中央—地方—個(gè)體”制度變遷動(dòng)態(tài)分析框架（見圖1和表1）。
第一階段是“發(fā)展戰(zhàn)略：中央政策制定”。中央政府依據(jù)國家現(xiàn)狀制定國家發(fā)展和改革的大政方針，給出明確支持和明令禁止的行為邊界，并留出一定的灰色地帶，即政策的“有意模糊”，給予地區(qū)創(chuàng)新和適應(yīng)的空間（Ho，2015；Ang，2016）。中央政策可行集的確定主要取決于制度變遷要素、要素權(quán)重和決策者知識(shí)，三者共同決定了可選政策的多樣性和統(tǒng)一性。其中，制度變遷要素包含圖1制度變遷動(dòng)態(tài)分析框架決策者偏好、個(gè)體制度需求、社會(huì)需求以及國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)等；要素權(quán)重是決策者主觀對(duì)于制度要素的加權(quán)值，權(quán)重大小是政策可行集的關(guān)鍵；政策可行集也受決策者知識(shí)、能力的約束，有時(shí)某些更加有效的政策超出決策者認(rèn)知范圍。總之，出現(xiàn)無效政策的可能原因有：決策者未能正確判斷當(dāng)前的主要問題和矛盾，政策目標(biāo)與大政方針相悖；決策者對(duì)制度變遷的要素權(quán)重設(shè)置有偏；決策者受自身知識(shí)影響和限制，未能給出更加有效的政策可行集。
第二階段是“中間擴(kuò)散：地方實(shí)施創(chuàng)新”。一是地方政府解讀中央政策，明確中央政策鼓勵(lì)、禁止的部分，以保證地方實(shí)踐與中央大政方針、國家發(fā)展戰(zhàn)略相一致。二是地方政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)以及利益偏好等制定更為詳細(xì)的地方政策（如實(shí)施細(xì)則等），進(jìn)行地方性探索和創(chuàng)新。
政策可行集與政策效果關(guān)系密切（見圖2）。灰色扇形區(qū)域表示中央鼓勵(lì)或模糊的政策集合，黑色部分為中央禁止的政策集合；實(shí)線箭頭為社會(huì)總收益，虛線箭頭為地方政府的收益。假設(shè)地方政府個(gè)數(shù)為3，圖2（1）中，中央政府對(duì)地方政策未設(shè)置任何限制，地方政府按自身利益最大化的原則制定政策，但社會(huì)總收益合計(jì)為0。圖2（2）中，中央政府劃定了政策邊界，地方政府收益降低，但社會(huì)總收益較高且與中央政府政策目標(biāo)方向一致。圖2（3）中，中央政府設(shè)置了更強(qiáng)的政策目標(biāo)，極大地縮小了政策可行集，地方政府的收益降至低點(diǎn)，社會(huì)總收益雖與中央目標(biāo)高度一致但非常小。扇形模型表明，局部合理，卻可能會(huì)造成整體不合理，且過于嚴(yán)格的約束會(huì)限制發(fā)展，因此中央設(shè)置的政策可行集既不能過小，也不可過大。這與Ang（2016）的研究結(jié)論相一致，中央政府的一個(gè)重要作用是平衡可選政策的多樣性和統(tǒng)一性。
第三階段是“基層變遷：個(gè)體需求反饋”。中央和地方政策與個(gè)體的實(shí)踐行為和認(rèn)知偏好相互影響、共生演化。一方面，中央和地方政策在一定程度上限制了個(gè)體的行動(dòng)空間，個(gè)體在現(xiàn)有政策下行動(dòng)，若能獲得正效應(yīng)，將做出積極響應(yīng)；反之，個(gè)體則會(huì)以尋找“政策縫隙”、創(chuàng)造“隱形市場(chǎng)”等方式進(jìn)行消極響應(yīng)。另一方面，地方政府根據(jù)個(gè)體實(shí)踐的效果調(diào)整地方政策，并將政策實(shí)施和探索過程中遇到的問題以及個(gè)體和地方需求反饋給中央；中央則以優(yōu)勝劣汰的原則進(jìn)行評(píng)估，保留和推廣實(shí)施效果較好的政策，淘汰無效政策，這是非正式制度和地方政策上升為正式制度，弱制度上升為強(qiáng)制度的重要路徑。
（二）中國農(nóng)地制度變遷動(dòng)態(tài)過程分析
已有研究對(duì)中國70年農(nóng)地制度變遷的脈絡(luò)有不同角度的分析。從產(chǎn)權(quán)視角來看，改革開放以來的農(nóng)地制度變遷基本上是沿著不斷提高土地市場(chǎng)化水平（錢忠好、牟燕，2013）、明晰產(chǎn)權(quán)并穩(wěn)定地權(quán)的方向演進(jìn)（Zhang，2012；豐雷等，2013）。從公平與效率視角來看，新中國成立70年的農(nóng)地制度是沿著“效率、不公平（土地改革）→缺乏效率、相對(duì)公平（人民公社）→兼顧效率公平（HRS改革）”的路徑展開的（朱有志、向國成，1997；肖軍、高繼宏，2000）。從制度變遷的方式來看，1978年前的改革以強(qiáng)制性變遷為主，1978年后以誘致性變遷為主（林毅夫等，1994；周業(yè)安，2000）。
學(xué)者們普遍認(rèn)為，1978年以來后40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革比前30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革更為成功。前30年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)主要有：一是20世紀(jì)50年代初采取重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，重工業(yè)占用資金多且時(shí)間長，技術(shù)含量大且缺少設(shè)備來源，對(duì)資本籌集和投入能力要求高，這些特征與中國當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)資源條件直接矛盾，造成產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率非常低，使中國與其他發(fā)達(dá)國家的差距越來越大（林毅夫等，1994）。二是產(chǎn)權(quán)制度受制于國家意識(shí)形態(tài)（Zhang，2012），當(dāng)時(shí)決策者可參考的制度選擇單一受限，蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)大程度上影響了中國決策者的思路（林毅夫等，1994），決策者無法準(zhǔn)確甄別選擇真正適合中國國情的政策。
后40年改革成功的經(jīng)驗(yàn)可主要?dú)w納為：一是改革開放后，放棄了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的“趕超戰(zhàn)略”，通過建立勞動(dòng)激勵(lì)機(jī)制，提高勞動(dòng)者生產(chǎn)經(jīng)營的積極性（林毅夫等，1994）。二是采取漸進(jìn)和分階段的改革，避免了徹底否定憲法制度所造成的秩序中斷和持續(xù)經(jīng)濟(jì)衰退（周振華，1998），以及激進(jìn)改革下經(jīng)常發(fā)生的信息損失（劉文革等，2000）。三是自上而下的強(qiáng)制性變遷逐步退出，過渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致型變遷方式（楊瑞龍，1998；周業(yè)安，2000）。四是中國1958年以來就存在的傳統(tǒng)行政組織的M型結(jié)構(gòu)為非國有部門擴(kuò)張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)。以區(qū)域“塊塊”原則為基礎(chǔ)的多層次、多地區(qū)行政組織形式，擴(kuò)大了基層政府的自主權(quán)（錢穎一等，1993；劉文革、袁慶壽，2000）。五是行政與財(cái)政分權(quán)，形成了地方政府的強(qiáng)激勵(lì)，促使中國地方政府有較高熱情去維護(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長（Montinola etal.，1995）。六是，中國地方官員之間圍繞GDP增長而進(jìn)行的“晉升錦標(biāo)賽”治理模式是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要根源（周黎安，2007）。
基于中國改革經(jīng)驗(yàn)研究以及制度變遷理論分析，我們認(rèn)為中國農(nóng)地制度變遷的動(dòng)態(tài)過程包括：中央政府發(fā)展戰(zhàn)略和決策者認(rèn)知的轉(zhuǎn)變；地方政府特征的改變；農(nóng)民制度需求的變化。依據(jù)上述理論分析框架，描述出中國農(nóng)地制度變遷70年的動(dòng)態(tài)變遷過程（見圖3和附表2）。圖3中，橫軸是時(shí)間維度，描述了各項(xiàng)典型的農(nóng)地制度變遷的時(shí)間順序，分割各項(xiàng)改革的縱向虛線表示正式規(guī)則的建立，實(shí)線曲線代表農(nóng)民所擁有的土地產(chǎn)權(quán)的變化，曲線向上波動(dòng)表示農(nóng)民獲得更完全的產(chǎn)權(quán)。具體而言，（1）中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變化的路徑是一系列收權(quán)或放權(quán)的過程：產(chǎn)權(quán)集體化（國家化）→農(nóng)民擁有部分承包地使用權(quán)、收益權(quán)→使用權(quán)和收益權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化和穩(wěn)定→農(nóng)民擁有部分轉(zhuǎn)讓權(quán)。（2）強(qiáng)制性和誘致性的互動(dòng)程度變化很大：誘致性占主導(dǎo)（土地改革）→強(qiáng)制性占主導(dǎo)（人民公社）→HRS改革是誘致性發(fā)起，強(qiáng)制性確認(rèn)→不得調(diào)地、確權(quán)登記頒證是誘致性與強(qiáng)制性互動(dòng)，強(qiáng)制略占主導(dǎo)→“三塊地”試點(diǎn)改革則是強(qiáng)制性與誘致性復(fù)雜互動(dòng)。（3）中央政府的政策可行集與發(fā)展戰(zhàn)略動(dòng)態(tài)調(diào)整：政權(quán)穩(wěn)定和為工業(yè)化開辟道路（土地改革）→優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)（人民公社）→以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，效率優(yōu)先、兼顧公平（HRS、不得調(diào)地、確權(quán)登記頒證改革）→城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展（“三塊地”試點(diǎn)改革）。（4）地方政府與中央、農(nóng)民三者間的關(guān)系動(dòng)態(tài)變化：地方政府積極執(zhí)行中央決策，并創(chuàng)新探索（土地改革）→由積極執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民“串通”（人民公社）→為農(nóng)民提供支持和發(fā)聲渠道，積極向中央反饋本地做法（HRS改革）→地方政府根據(jù)自身情況創(chuàng)新探索（不得調(diào)地、確權(quán)登記頒證改革）→地方政府形成了參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的利益集團(tuán)，但也對(duì)改革進(jìn)行了創(chuàng)新探索（新中國成立以來直至“三塊地”試點(diǎn)改革）。（5）中國農(nóng)地制度改革之間的連接點(diǎn)是舊制度問題引發(fā)的矛盾與沖突，即舊制度的政策效果影響了中央政府、地方政府、農(nóng)民需求和行為以及資源稟賦的改變，而這些改變又塑造了新制度的變遷路徑。
（三）假說的提出
特別需要說明的是，由于制度變遷的動(dòng)態(tài)性、互動(dòng)性和循環(huán)性特征，對(duì)動(dòng)態(tài)制度變遷進(jìn)行分析時(shí)需要一個(gè)邏輯起點(diǎn)。本文從中央政策制定的角度出發(fā)，也就是從自上而下的視角入手。這樣，對(duì)諾斯所說的“有效制度變遷”（North，1990）就可以從中央政策實(shí)施效果的角度給出一個(gè)相對(duì)明確的定義。在本文的分析框架下制度變遷效果的評(píng)判準(zhǔn)則有兩個(gè)層次（見表2）：第一層次是改革目標(biāo)，改革完成目標(biāo)即為制度變遷成功，未完成目標(biāo)即為失敗；第二層次是公平與效率，改革同時(shí)提高了社會(huì)公平與效率，則制度變遷是有效的；只提高了其中一項(xiàng)，而降低了另一項(xiàng)則制度變遷是部分有效的；同時(shí)損失了社會(huì)公平與效率，制度變遷是無效的。
基于上述分析，我們提出以下4個(gè)假說以及6個(gè)推論。
假說1：中央政策可行集主要取決于制度變遷的要素（主觀意識(shí)、社會(huì)需求和國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)）、要素權(quán)重以及政策制定者的知識(shí)，三者共同決定了可選政策的多樣性和統(tǒng)一性。
推論1-1：影響政策有效與否的因素包括：一是決策者是否有正確的知識(shí)和理性的情感；二是決策者能夠真實(shí)了解社會(huì)利益群體需求以及國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)在中國的適應(yīng)性；三是決策者正確判斷當(dāng)前的主要問題和矛盾，即識(shí)別不同利益群體誘致性需求的權(quán)重。
推論1-2：中央設(shè)置的政策可行集既不能過小，也不可過大。可行集過大缺少統(tǒng)一性會(huì)使各地區(qū)僅實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，缺少規(guī)模效應(yīng)造成社會(huì)總收益降低；可行集過小缺少多樣性會(huì)導(dǎo)致政策在各地區(qū)缺乏適應(yīng)性，制度不能發(fā)揮真正作用。
假說2：制度變遷是一系列組件共同演進(jìn)的過程，各組件互為因果，適應(yīng)彼此和環(huán)境。其中，主要的互動(dòng)有兩類：強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷的互動(dòng)、中央與地方的互動(dòng)，這些互動(dòng)決定了成功的改革是漸進(jìn)且廣泛的。
推論2-1：強(qiáng)制性與誘致性相結(jié)合的改革更易成功，中央積極回應(yīng)待改革群體需求能夠降低改革阻力，提高該群體的效率和公平；但是否能實(shí)現(xiàn)全社會(huì)水平上的有效變遷，則需要看該項(xiàng)改革是否與其他群體的利益有沖突。
推論2-2：中央政府正確引導(dǎo)→地方政府合理創(chuàng)新→中央政府“擇優(yōu)”并“固化”為正式規(guī)則，這一互動(dòng)過程增強(qiáng)了制度的適應(yīng)性，使改革能夠快速地調(diào)整重心，適應(yīng)變動(dòng)的系統(tǒng)和外部環(huán)境。制度成本低以及與制度矩陣中的其他制度互補(bǔ)或相適應(yīng)是中央在地方的各種創(chuàng)新中進(jìn)行“擇優(yōu)”的重要準(zhǔn)則。
假說3：制度始終存在于廣泛的制度矩陣中，一項(xiàng)制度變遷會(huì)牽引共演系統(tǒng)中的其他組件，相關(guān)制度能夠增強(qiáng)亦能降低改革的效果，考慮到相關(guān)制度的互補(bǔ)性時(shí)，制度變遷會(huì)更易成功或更有效。
假說4：中國農(nóng)地制度變遷的動(dòng)態(tài)過程是一個(gè)在特定的經(jīng)濟(jì)與政治條件下，中央政府—地方政府—農(nóng)民的需求與行為特征變化的綜合路徑。
推論4-1：中央政府在全社會(huì)的公平與效率中做出選擇；地方政府是在傾向于國家、農(nóng)民還是自身利益的3個(gè)維度上決策；農(nóng)民則是對(duì)農(nóng)地權(quán)利束的需求不斷擴(kuò)大，三者的互動(dòng)綜合決定制度變遷的路徑與速度。
推論4-2：新中國成立前30年制度變遷的問題在于中央政策可行集設(shè)定有偏，與當(dāng)時(shí)特定的經(jīng)濟(jì)與政治條件相悖，缺乏有效的強(qiáng)制性與誘致性、中央與地方的互動(dòng)，制度缺乏適應(yīng)性；后40年的經(jīng)驗(yàn)在于，中央政策可行集在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)特定的經(jīng)濟(jì)與政治條件，中央和地方有效互動(dòng)，以及充分利用了制度的互補(bǔ)性，進(jìn)行了漸進(jìn)且種類廣泛的改革。
2、艱難探索中的農(nóng)地所有權(quán)改革：“人民公社運(yùn)動(dòng)”
（一）土地改革（1949~1952年）
從全社會(huì)的公平與效率標(biāo)準(zhǔn)來看，土地改革可以定義為既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平，提高了生產(chǎn)率的有效改革；從改革目標(biāo)來看，土地改革也是較成功的改革，它摧毀了封建土地制度，為國家工業(yè)化和農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造創(chuàng)造了有利條件。19世紀(jì)20年代到中國解放戰(zhàn)爭時(shí)期，世界經(jīng)濟(jì)取得了前所未有的巨大進(jìn)展，但中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于停滯狀態(tài)。世界GDP總值和人均GDP分別增加了7.68倍和3.17倍，但中國的GDP總值僅為全球GDP的5%，與1820年的33%相比下降了28個(gè)百分點(diǎn)；人均GDP是世界平均水平的21%，比1820年的33%下降了69個(gè)百分點(diǎn)（郭為桂，1998；麥迪森安迪斯，2003；武力，2009）。土地改革使農(nóng)村土地占有關(guān)系發(fā)生了根本變化，貧雇農(nóng)擁有的耕地占比從14.28%上升至42.2%（劉文瑞，2013）；解放了社會(huì)生產(chǎn)力，全國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)量絕大部分超過新中國成立前歷史最高水平，1952年全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到810億元，比1949年增長77.5%，3年平均年增長率為21.1%（宋連生，2002）；人民生活水平也有了明顯提高（武力，2009），農(nóng)民人均可支配收入從14.9元增加到26.8元，增長了79.9%（董志凱、陳廷煊，2011）。
那么，新中國成立初期中央政策的可行集是如何確定的呢？土地改革是中央綜合考慮主要矛盾（需求引致）、借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)和主觀決定的結(jié)果，這三者均將改革指向了農(nóng)民土地所有制。第一，新中國成立初期，解放戰(zhàn)爭時(shí)期農(nóng)地減租減息、抵還或低價(jià)出租出售的契約將滿，農(nóng)民再次面臨失地危機(jī)（趙效民，1999），而新解放區(qū)（全國2/3以上的地區(qū)）還維持著封建土地制度，3億多農(nóng)民依然受地主壓迫（李德溪，1984），農(nóng)民群眾存在著強(qiáng)烈的土地需求。第二，從中國歷史和國際經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)行土地私有制能夠鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且借助農(nóng)民力量維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定。第三，1952年之前，國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)農(nóng)村土地制度改革的漸進(jìn)性具有理性共識(shí)。毛澤東、劉少奇等主要領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)落后、現(xiàn)代工業(yè)不發(fā)達(dá)、不具備施行社會(huì)主義的基本國情，明確提出不能過早地采取社會(huì)主義政策，應(yīng)從私有制經(jīng)濟(jì)逐步走向公有制或集體化經(jīng)濟(jì)，這將是一個(gè)長期的過渡階段。
可以說，土地改革時(shí)期中央強(qiáng)制性的改革方向與農(nóng)民誘致性需求契合，奠定了改革成功的基礎(chǔ)；而中央給出改革邊界，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特征進(jìn)行創(chuàng)變，二者有效互動(dòng)加速了改革的成功。例如廣東、新疆等地方政府考慮到地權(quán)的復(fù)雜性和多樣性，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制對(duì)資源稟賦、人文環(huán)境的適應(yīng)性。廣東宗法觀念和家族意識(shí)較強(qiáng)，也是中國最大的僑鄉(xiāng)，存在大量名義上宗族所有實(shí)則被地主富農(nóng)掌控的公田，以及華僑靠辛勞所購置的田地。基于地區(qū)特征的考慮，地方政府并未將所有公田私有化，而是允許保留部分土地用來修葺祠堂敬拜祖先，并對(duì)華僑財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)人民小量出租地予以保留（王瑞芳，2006）。地處西北邊疆的新疆氣候干旱，地主同時(shí)擁有土地和水利的所有權(quán)，新疆政府在沒收地主的五大財(cái)產(chǎn)外，還沒收了地主占有的坎兒井，將土地與水一起分配給農(nóng)民，地方政府保留了公共所有的各種宗教土地和牧區(qū)、半牧區(qū)（黃建華，2004；張學(xué)福，1987）。
土地改革形成了中國農(nóng)地制度70年改革的一個(gè)良好開端，但改革并未停止。因?yàn)橹醒胍?guī)劃農(nóng)民土地所有制只是一個(gè)過渡階段，而且鄉(xiāng)村社會(huì)中形成了以土地私有、自主經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過宗法和個(gè)人關(guān)系進(jìn)行的多種形式的生產(chǎn)互助需求，中央與農(nóng)民的認(rèn)知與行為推動(dòng)改革朝著農(nóng)業(yè)合作化的方向發(fā)展。在土地權(quán)利需求得到短暫滿足之后，個(gè)體經(jīng)營出現(xiàn)無力進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，資本積累嚴(yán)重不足，缺乏耕畜、農(nóng)具和生產(chǎn)資金等問題，一般貧農(nóng)每戶只有0.47頭耕畜、0.41張犁，不變工、合犋就無法耕種土地（陳大斌，2011）；無法有效引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)；抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，遭受自然災(zāi)害的農(nóng)戶缺少援助；勞動(dòng)力少的家庭只能賣出土地，導(dǎo)致新的貧富分化出現(xiàn)（李遠(yuǎn)行，2016）。
（二）人民公社運(yùn)動(dòng)（1951~1962年）
在全社會(huì)的公平與效率標(biāo)準(zhǔn)下，人民公社制度是無效的改革，其收回了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，加劇了農(nóng)村社會(huì)貧困，而且減緩了全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長；從改革目標(biāo)來看，人民公社制度最終實(shí)現(xiàn)的是“農(nóng)業(yè)社會(huì)主義”，非真正的社會(huì)主義。人民公社制度完成了土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等統(tǒng)一歸國家所有的轉(zhuǎn)變，國家成為了所有制經(jīng)濟(jì)要素（土地、勞動(dòng)和資本）的第一決策者、支配者和收益者，使農(nóng)民幾乎失去了自主生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（李遠(yuǎn)行，2016）。國家對(duì)生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)副產(chǎn)品征購不僅數(shù)量大（占糧食產(chǎn)量的20%以上），而且征購價(jià)格遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)，全國因差價(jià)而形成的“暗稅”平均約為12%（辛逸，2005）。而生產(chǎn)小隊(duì)僅有55%左右的收入用于社員分配，其中的70%是按人口平均分配。這種完全的平均實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)人多次批判但仍然無法根本擺脫的“農(nóng)業(yè)社會(huì)主義”，這種平均分配實(shí)質(zhì)上拉大了人均糧食差距（陳劍波，1994；辛逸，2005；陳大斌，2011）。導(dǎo)致農(nóng)村貧困率高達(dá)97.5%，農(nóng)村貧困人口達(dá)到7.7億（林毅夫，1994）。從效率方面看，1951~1955年人均GDP平均增長率為6%，但從1956~1978年平均增長率降為3%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)年鑒）。
1953年以后的短短幾年時(shí)間里，中央為什么改變10~15年的過渡期，而快速轉(zhuǎn)向集體化運(yùn)動(dòng)呢？因?yàn)橹醒敫⒅貍€(gè)人意志和國外“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的經(jīng)驗(yàn)等制度變遷要素，導(dǎo)致政策可行集過小。一方面，中央領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)信集體化運(yùn)動(dòng)可以消除兩極分化，是通向社會(huì)主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑；而且政權(quán)安全是新中國成立后領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)心亟待滿足的需求，這一情緒決定改革通過所有權(quán)的轉(zhuǎn)移來控制農(nóng)村（譚明方，2016）。另一方面，新中國的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)缺乏，只能依賴蘇聯(lián)“超工業(yè)化學(xué)派”理論，借鑒蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)集體化實(shí)踐，走集體化道路（林毅夫等，1994；周其仁，2004；武力，2009）。
人民公社制度形成的時(shí)間是1956~1962年，在這之前（1951~1955年）存在著農(nóng)業(yè)互助合作時(shí)期。因此，可以將這整個(gè)時(shí)期的強(qiáng)制性和誘致性制度變遷分為3個(gè)階段：第一階段（1951~1955年）互動(dòng)較好，中央對(duì)農(nóng)民互助合作需求做出了較為正面的回應(yīng)；第二階段（1956~1959年）中央開始強(qiáng)制實(shí)施高級(jí)社和人民公社制度，并未回應(yīng)地方政府和農(nóng)民的退社單干的需求；第三階段（1960~1962年）中央進(jìn)行了政策調(diào)整，但僅稍作退卻仍然強(qiáng)制推行違背誘致性需求的人民公社制度（見圖4）。
第一階段（1951~1955年）：中央正面回應(yīng)了農(nóng)民在私有基礎(chǔ)上的互助需求，而地方政府的冒進(jìn)執(zhí)行加速了制度變遷過程；正面回應(yīng)的改革取得了一定成果，增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也提高了糧食產(chǎn)量。早在新中國成立前，在一些老解放區(qū)就普遍成立了互助組，例如河北饒陽縣五公村的“耿長鎖農(nóng)業(yè)合伙組”。中央1951年的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》回應(yīng)了農(nóng)民的制度需求，提出各地要從實(shí)際出發(fā)，按照自愿互利的原則，發(fā)展不同形式的組織。地方政府為了響應(yīng)中央政策，在不了解互助合作運(yùn)動(dòng)原理的情況下盲目追求高級(jí)合作形式，或是存在攀比情緒，中央不批準(zhǔn)地方就自己偷偷干。而且，地方政府片面宣傳引起一部分農(nóng)村積極分子為了爭光榮而盲目帶頭。再則，為了獲得更多經(jīng)濟(jì)扶持，地方政府和農(nóng)民爭相組社（陳大斌，2011）。1955年的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》很快便掀起了全國范圍的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建設(shè)高潮。這一階段改革確實(shí)為農(nóng)民提供了大量水利灌溉、大規(guī)模農(nóng)田基本設(shè)施等，提高了耕作水平，增加了單位面積產(chǎn)量，1955年全國糧食產(chǎn)量比1954年增長了8.5%（薄一波，2008；趙光南，2011）。
第二階段（1956~1959年）：中央強(qiáng)制執(zhí)行高級(jí)社與人民公社制度，開始偏離農(nóng)民的誘致性需求，再加上農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)購統(tǒng)銷的重壓，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了不滿情緒；地方政府一面執(zhí)行中央政策，一面又不得不擔(dān)負(fù)起緩解農(nóng)民生存危機(jī)的責(zé)任。第一階段合作社的快速發(fā)展鼓舞了中央，1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。1958年的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》撤銷了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，在全國普遍建立政社合一的人民公社，把高級(jí)社期間分配給社員的自留地等生產(chǎn)資料一律收歸人民公社所有。改革開始偏離農(nóng)民的誘致性需求，再加之統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的影響，農(nóng)民對(duì)人民公社制度愈發(fā)抵觸。一是農(nóng)民與干部互相“串通”，“瞞產(chǎn)私分”。例如山西大谷縣，農(nóng)民為了完成計(jì)劃，實(shí)際僅上繳100斤糧食卻入賬120~130斤，公社干部和農(nóng)民都將“偷”糧變?yōu)椤澳酢薄６侨∠w勞動(dòng)制度或擴(kuò)大自留地，如西藏地區(qū)和廣東東莞都保留了大量自留地。三是減少投入集體的勞動(dòng)和生產(chǎn)資料數(shù)量，如云南地區(qū)農(nóng)民先是消極怠工，然后砍樹、宰殺牲畜（杜潤生，2005；高王凌，2006；譚明方，2016）。人民公社制度下，1958~1961年農(nóng)業(yè)增長率比上年分別下降了5%、9%、2%和51%，導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)村人口的口糧低于生存需要，約3000萬人因饑荒死亡（周其仁，1995a）。
第三階段（1960~1962年）：中央政策松動(dòng)，生存危機(jī)迫使強(qiáng)制性制度變遷作出短暫讓步，地方政府為農(nóng)民無聲反抗提供了支持和發(fā)聲的渠道；但在饑荒得以緩解后，偏離農(nóng)民真正需求的人民公社制度正式確立。經(jīng)過1958~1960年間極“左”路線的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)等“內(nèi)憂”，以及1959~1961年自然災(zāi)害等外部沖擊，國民經(jīng)濟(jì)和人民生活受到重創(chuàng)，人民公社制度備受挑戰(zhàn)，中央被迫糾正錯(cuò)誤并調(diào)整政策。但是，中央的退卻是短暫的。在災(zāi)難面前，許多地方干部如胡開明、楊偉名、馮志來、陳宇新等根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，帶領(lǐng)農(nóng)民探索合理的生產(chǎn)方式，或向中央反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的真實(shí)情況（陳大斌，2011）。但是，當(dāng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性有了些許提高，農(nóng)民口糧有所增加，農(nóng)村緊張局勢(shì)開始緩解時(shí)，人民公社作為國家控制的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在制度上仍然得以保留和延續(xù)（周其仁，1995a；薄一波，2008；原玉廷、張改枝，2010；陳大斌，2011）。
總之，人民公社運(yùn)動(dòng)中，強(qiáng)制性與誘致性制度變遷的互動(dòng)較弱，而且統(tǒng)一的集體化生產(chǎn)方式使制度缺乏靈活性。在改革的動(dòng)態(tài)變化中，中央決策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從漸進(jìn)改革轉(zhuǎn)變?yōu)榭焖賹?shí)現(xiàn)集體化生產(chǎn)；地方政府也從盲目執(zhí)行中央政策，忽視實(shí)事求是的原則，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅剞r(nóng)民生計(jì)需求；農(nóng)民需求則從互助組時(shí)期的土地私有、合作經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒔?jīng)營。人民公社制度只是強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)國家的依附關(guān)系，缺少國家對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；即使高度的農(nóng)業(yè)汲取也并沒有真正提高社會(huì)效率，卻使農(nóng)民不斷挑戰(zhàn)決策層權(quán)威和政府合法性，這為后來村落自發(fā)形成的HRS改革埋下了伏筆。
3、成功的使用權(quán)改革：HRS、“不得調(diào)地”與確權(quán)登記頒證
在中央主導(dǎo)的農(nóng)地集體化運(yùn)動(dòng)如火如荼的開展過程中，另一種與之相反的“去集體化”生產(chǎn)方式在農(nóng)村社會(huì)悄然而生，拉開了中國農(nóng)地使用權(quán)改革的大幕。從HRS改革到全面開展的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證改革，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不斷從單一向多元、調(diào)整到穩(wěn)固、集權(quán)向放權(quán)發(fā)展，呈現(xiàn)出一個(gè)連續(xù)變遷的過程。這一變遷過程并不是國家單方面主動(dòng)提供了一套產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)，也不是農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)戶自己依照村莊習(xí)俗的安排，而是“中央—地方—農(nóng)戶”之間長達(dá)近40年（1978~2018年）的互動(dòng)過程（周其仁，1995b；高王凌，2006；宋洪遠(yuǎn)，2008）。
（一）HRS改革（1978~1984年）
HRS改革是一項(xiàng)有效的改革，既為全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)又歸還了集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)和使用權(quán)，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和收入；從改革目標(biāo)來看，HRS改革也實(shí)現(xiàn)了“效率優(yōu)先，兼顧公平”，是一項(xiàng)成功的改革。HRS改革實(shí)現(xiàn)了集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，從政府控制產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民通過契約選擇制度安排（綦好東，1998）。糧食產(chǎn)量從1978年的2.73億噸增加到1993年的4.08億噸，增長了1.49倍；人均GDP也從379元增長到2939元，增長了7.75倍，HRS的貢獻(xiàn)達(dá)到46.89%（林毅夫，1994）。
新中國成立后至改革開放前，中央賦予領(lǐng)導(dǎo)人偏好和歷史經(jīng)驗(yàn)以更高的權(quán)重，忽視了地方和個(gè)體的制度需求，約束了政策可行集。1978年以后，中央的制度可行集發(fā)生了重要變化，一是更加注重需求引致的重要性。二是放松了意識(shí)形態(tài)管制，政策可行集得到了極大拓展。首先，政策可行集更加注重需求引致的重要性，中央不斷擴(kuò)展市場(chǎng)和社會(huì)組織，國家政策轉(zhuǎn)向?yàn)榇龠M(jìn)生產(chǎn)力的自發(fā)合約提供合法承認(rèn)和保護(hù)（張慧君，2009）。其次，中央決策者放松了意識(shí)形態(tài)管制，從“以階級(jí)斗爭為綱”以及“敢想敢干”的理想主義轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”以及“實(shí)事求是”的實(shí)用主義（郭道暉，2000；王懷超，2009），從激進(jìn)的“超過發(fā)達(dá)國家”轉(zhuǎn)變?yōu)闈u進(jìn)式的脫貧、小康、中等發(fā)達(dá)國家水平的“三步走”戰(zhàn)略（張卓元，1998；鄭杭生，2009）；從“以公平促進(jìn)效率”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶蕛?yōu)先，兼顧公平”。
農(nóng)地使用權(quán)改革是強(qiáng)制性與誘致性變遷有效互動(dòng)的典型。第一階段（1956~1977年）中央強(qiáng)行抑制農(nóng)民需求的過程已嵌入于人民公社制度變遷中，因此未顯示在本輪動(dòng)態(tài)變遷（圖5）中。第二階段（1978~1984年）是HRS制度的建立，中央對(duì)農(nóng)地集體化的強(qiáng)制政策又一次松動(dòng)，回應(yīng)、確認(rèn)了農(nóng)民長期以來的制度需求，形成了“統(tǒng)分結(jié)合”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。第三階段（1984年至今）根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)和交易市場(chǎng)中存在問題，中央陸續(xù)完善農(nóng)地使用權(quán)改革，推行“不得調(diào)地”、確權(quán)登記頒證等政策。
農(nóng)地使用權(quán)改革的第一階段（1956~1977年）：在人民公社制度形成期間，農(nóng)民“單干”的誘致性需求多次掀起了退社風(fēng)潮，但又相繼被打壓，“包產(chǎn)到戶”的“三起三落”反映了農(nóng)民不斷發(fā)起、中央強(qiáng)行抑制的態(tài)勢(shì)。第一輪是1956年5月~1957年8月浙江、四川、廣西等地農(nóng)民退社或要求退社；第二輪是1959年春~1959年8月，河南、江蘇、湖南、陜西、甘肅等地或掀起“包產(chǎn)到戶”風(fēng)潮，或擴(kuò)大自留地；第三輪1960年初~1961年底，安徽省宿縣、全椒縣等地農(nóng)民向領(lǐng)導(dǎo)人遞交包產(chǎn)到戶材料，要求施行“責(zé)任田”。地方政府在饑荒強(qiáng)壓和政策松動(dòng)之下，也不斷游說上層領(lǐng)導(dǎo)，為地方試驗(yàn)爭取空間（周其仁，1995a；豐雷等，2019）。嚴(yán)重的饑荒迫使中央對(duì)包產(chǎn)到戶做出暫時(shí)讓步，但是待糧食危機(jī)有所緩解時(shí)，包產(chǎn)到戶最終仍被打壓（杜潤生，2005；宋洪遠(yuǎn)，2008；豐雷等，2019）。然而，農(nóng)民對(duì)土地的渴望難以被政策完全壓制，廣東江門實(shí)行聯(lián)產(chǎn)到組，新會(huì)、增城聯(lián)產(chǎn)到勞，揭陽縣、澄海縣包產(chǎn)到戶。“四清”及其以后一段時(shí)期，上述做法都受到了批判，但是不久后，廣東各地又出現(xiàn)了“變相包產(chǎn)到戶”等多種運(yùn)動(dòng)（高王凌，2006）。
農(nóng)地使用權(quán)改革的第二階段（1978~1984年）：中央對(duì)農(nóng)地集體化的強(qiáng)制政策又一次松動(dòng)，各地方政府則對(duì)具體的包產(chǎn)、包干到戶持不同意見，但在中央指令的引導(dǎo)下，有力回應(yīng)了農(nóng)民長期以來的制度需求，最終形成了“統(tǒng)分結(jié)合”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。中央破冰的過程又可分為3個(gè)步驟：1978~1979年，中央仍然不允許包產(chǎn)或包干到戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式。此時(shí)，不同地區(qū)的地方政府，或同一地區(qū)不同層級(jí)的地方政府持不同意見。如1980年各省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)上，遼寧、內(nèi)蒙、貴州等地方政府支持包產(chǎn)到戶，而黑龍江則堅(jiān)決反對(duì)；安徽省委在肥西縣山南開展“包產(chǎn)到戶”試驗(yàn)，而縣主要領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為不應(yīng)分田單干和包產(chǎn)到戶（宋洪遠(yuǎn)，2008；科斯、王寧，2013）。1980~1982年，中央逐步接受包產(chǎn)或包干到戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式，肯定了各類生產(chǎn)責(zé)任制的社會(huì)主義性質(zhì)。1980年5月，鄧小平發(fā)表《關(guān)于農(nóng)村政策問題》重要講話，明確表態(tài)支持包產(chǎn)到戶和包干到戶，1980年9月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》則肯定了各類形式的生產(chǎn)責(zé)任制，1982年《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》提出“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”。1983~1984年間，中央取消人民公社制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式確立。1983年《關(guān)于實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》取消人民公社制度，鄉(xiāng)重新被確立為農(nóng)村基層行政單位；同年的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，全面論證了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合理性，把“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”兩種責(zé)任制正式稱為“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。
但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也存在一些問題，一是農(nóng)地普遍分割細(xì)碎，難以獲得規(guī)模效益；1984年平均每農(nóng)戶耕種9.7塊田地，每塊僅0.86畝。二是許多地區(qū)由于自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及生活習(xí)慣并不適于家庭經(jīng)營模式。三是土地隨著農(nóng)村人口變化而調(diào)整，承包期一般為2~3年，降低了農(nóng)戶對(duì)土地的中長期土地投資，阻礙了潛在的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)育（姚洋，1998；豐雷等，2013；張旭、隋筱童，2018）。四是集體土地所有權(quán)的制度表述模糊、農(nóng)民所享有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺（黃鵬進(jìn)，2014）等問題，引發(fā)了頻繁的農(nóng)村地權(quán)沖突。這些問題推動(dòng)中央不斷完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，HRS改革與后續(xù)的“不得調(diào)地”、確權(quán)登記頒證改革等形成一系列動(dòng)態(tài)的制度變遷過程。
（二）“不得調(diào)地”、確權(quán)登記頒證改革（1984~2018年）
農(nóng)地使用權(quán)改革的第三階段（1984~2018年）：針對(duì)HRS在實(shí)踐中存在的問題，中央陸續(xù)建立了不得調(diào)地政策、確權(quán)登記頒證改革，有針對(duì)性地穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，也為地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r靈活調(diào)整政策留足了空間。20世紀(jì)80年代中期以后，農(nóng)村出現(xiàn)了創(chuàng)新與穩(wěn)定兩類制度需求。一是一些地方出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)的土地利用新方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的“股田制”等（袁超，2000；劉衛(wèi)軍、趙敏娟，2010）。二是農(nóng)民需要穩(wěn)定、安全的產(chǎn)權(quán)保障。土地的行政性調(diào)整使農(nóng)民只需要憑借人口或勞動(dòng)力就能無償或低償?shù)孬@得土地資源（葉劍平等，2006；豐雷等，2013）；產(chǎn)權(quán)正規(guī)化工作并不完善，土地登記制度不健全，潛伏著許多土地權(quán)屬糾紛與風(fēng)險(xiǎn)（王小映，2004）。因此，HRS改革后并未形成成熟的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)（王小映，2004；劉守英，2018b）。
中央在農(nóng)民的創(chuàng)新與穩(wěn)定兩種需求之間，選擇了先回應(yīng)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的需求，再逐步放寬約束，確認(rèn)并鼓勵(lì)創(chuàng)新。第一步：先松后緊，逐步形成“不得調(diào)地”政策，保證農(nóng)民使用權(quán)的穩(wěn)定性。1997年，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（以下簡稱《通知》）要求不允許“大調(diào)整”，但仍然允許“在個(gè)別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整”，即“小調(diào)整”。至2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”；2017年黨的十九大報(bào)告又明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。第二步：建立農(nóng)地大規(guī)模確權(quán)制度，保證農(nóng)民土地使用權(quán)和合法性。在1997年《通知》中首次針對(duì)農(nóng)村承包地的大規(guī)模確權(quán)，“延長土地承包期后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)業(yè)承包合同主管部門要及時(shí)向農(nóng)戶頒發(fā)由縣或縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營權(quán)證書”。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，要求“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”（原玉廷、張改枝，2010；劉守英，2018b）。第三步：實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”；以及同年的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。2016年“兩辦意見”第一條明確提出“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行??”。
中央—地方的互動(dòng)對(duì)順利推進(jìn)“不得調(diào)地”與大規(guī)模確權(quán)兩項(xiàng)改革貢獻(xiàn)巨大。中國農(nóng)村自然、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)條件差異較大。一方面，中央指令逐步縮小改革目標(biāo)，從既允許小調(diào)也允許大調(diào)，到僅允許小調(diào)，再到“不得調(diào)地”，為地方適應(yīng)政策留足空間；另一方面，中央給出地方農(nóng)地確權(quán)的指令邊界，地方根據(jù)自身?xiàng)l件積極探索出確權(quán)確股、確權(quán)不確地等多種模式，增強(qiáng)了中央政策的適應(yīng)性。陜西、貴州、廣西、云南等地區(qū)多為山地，地形復(fù)雜且耕地較為分散，這些地區(qū)土地調(diào)整較少以避免高額的測(cè)算和協(xié)調(diào)成本（鄭志浩、高楊，2017；豐雷等，2013；龔啟圣、周飛舟，1999）；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)較為先進(jìn)的地區(qū)土地同質(zhì)性顯著，土地測(cè)量成本較低，土地調(diào)整更為頻繁（龔啟圣、周飛舟，1999；姚洋，2000）。這些地區(qū)根據(jù)自身?xiàng)l件，在模糊的指令下進(jìn)行不同程度和不同方式的土地調(diào)整，漸進(jìn)地適應(yīng)中央政策。各地稟賦條件和社會(huì)認(rèn)知等造就了不同的確權(quán)實(shí)踐路徑，在確權(quán)確地的基礎(chǔ)上，衍生出確權(quán)確利、確權(quán)確股等做法。例如，土地效率低、人地關(guān)系舒緩以及農(nóng)業(yè)需要集約化規(guī)模經(jīng)營的西北地區(qū)，多采取確權(quán)確利的方式以提升土地利用潛力和農(nóng)民耕種意愿；而土地升值潛力大、人地關(guān)系緊張、多實(shí)行土地集體經(jīng)營承包制的東南地區(qū)，則多采用確股確利的方式（張沁嵐等，2014）。
廢除統(tǒng)籌統(tǒng)銷制度、實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策、取消農(nóng)業(yè)稅以及逐步提高征地補(bǔ)償，這些制度變革與上述使用權(quán)改革形成了制度互補(bǔ)，增加了改革績效。1985年中央廢除統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，農(nóng)民可以按市場(chǎng)價(jià)格交易自己的農(nóng)產(chǎn)品；2003年施行糧食直接補(bǔ)貼政策，將原來按保護(hù)價(jià)收購形式給農(nóng)民的間接補(bǔ)貼直接補(bǔ)給農(nóng)民；2004年開始取消牧業(yè)稅和除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅；中央分別在2004年和2007年提出由單純的“年產(chǎn)值倍數(shù)”轉(zhuǎn)向綜合考慮“區(qū)片綜合地價(jià)”進(jìn)行補(bǔ)償，明確征地補(bǔ)償要滿足農(nóng)民的生活需要，一定程度上提高了農(nóng)民生活水平，降低稅負(fù)的同時(shí)提高貼補(bǔ)等漸進(jìn)且廣泛的改革進(jìn)一步提高了個(gè)體生產(chǎn)的積極性。
總之，農(nóng)地使用權(quán)改革中，HRS改革是一個(gè)既有效（相對(duì)于公平與效率）又成功（相對(duì)于改革目標(biāo)）的改革。一是中央決策者為現(xiàn)實(shí)需求設(shè)定了正確的權(quán)重，其治理國家的知識(shí)體系正確，決策者做出了準(zhǔn)確的改革選擇；二是誘致性與強(qiáng)制性漸進(jìn)且有效互動(dòng)；三是實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)的帕累托改進(jìn)，在未損害其他群體利益的基礎(chǔ)上兼顧效率和公平；四是進(jìn)行了漸進(jìn)且廣泛的稅收和補(bǔ)貼制度改革，發(fā)揮了制度互補(bǔ)的作用。后續(xù)的“不得調(diào)地”、農(nóng)地大規(guī)模確權(quán)改革等是成功的HRS改革的后續(xù)，關(guān)鍵在于中央與地方的有效互動(dòng)，提高了政策的適應(yīng)能力。
在改革中，中央—地方—農(nóng)民各自的特征變化可以歸納為：中央改變了治理思路，解放思想且放松管制，“效率優(yōu)先，兼顧公平”；地方則由原來的盲目執(zhí)行中央指令，到了解農(nóng)民需求為農(nóng)民發(fā)聲，再到根據(jù)中央的政策邊界積極“試驗(yàn)和試錯(cuò)”；農(nóng)民期望獲得使用權(quán)以及使用權(quán)的合法保障，進(jìn)一步需要使用權(quán)靈活流轉(zhuǎn)。本輪使用權(quán)改革與下一輪集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)改革本是兩條并行的改革路徑，但是結(jié)合人民公社運(yùn)動(dòng)，可以探尋這些改革之間的內(nèi)在聯(lián)系：首先，從人民公社時(shí)期直到承包地使用權(quán)改革期間，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直嚴(yán)格禁止，農(nóng)民的轉(zhuǎn)讓權(quán)殘缺，無法參與土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的增值收益分配，農(nóng)村社會(huì)的矛盾沖突日趨嚴(yán)重；其次，承包地使用權(quán)改革放權(quán)到一定程度時(shí)，中央開始考慮另一條路徑的改革問題，盡管后者會(huì)涉及到其他利益群體的誘致性制度需求，可能不像前者那樣是帕累托改進(jìn)過程。
4、突破中的轉(zhuǎn)讓權(quán)改革：“三塊地”試點(diǎn)改革
完整的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)對(duì)推動(dòng)勞動(dòng)力遷移和縮小城鄉(xiāng)收入差距具有正面效應(yīng)，但是長久以來，中國農(nóng)民并未擁有完整的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。國家通過關(guān)閉農(nóng)村要素市場(chǎng)、為城鄉(xiāng)土地設(shè)定不同的市場(chǎng)領(lǐng)域并壟斷二者之間的中介環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制，使農(nóng)地不能買賣和抵押，土地使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)也主要局限于村集體和村小組范圍內(nèi)（陳明，2018）。快速地經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化帶來了要求改變現(xiàn)存法律、進(jìn)行轉(zhuǎn)讓權(quán)改革的壓力（周其仁，2004），農(nóng)村普遍存在集體建設(shè)用地的私下流轉(zhuǎn)以及自發(fā)形成多種征地補(bǔ)償安置。最終在2014年，中央正式開啟了征地、入市和宅基地三項(xiàng)聯(lián)動(dòng)改革，通過漸進(jìn)方式逐步確認(rèn)農(nóng)民自下而上的制度需求，從禁止集體建設(shè)用地非農(nóng)流轉(zhuǎn)以及按原農(nóng)用地用途進(jìn)行征地補(bǔ)償，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)并支持農(nóng)民參與征地收益分享。
對(duì)于2014年開啟的“三塊地”試點(diǎn)改革（也稱土地制度“三項(xiàng)改革”），從賦予農(nóng)民轉(zhuǎn)讓權(quán)、提高農(nóng)民收入的目標(biāo)來看，改革至今較為成功，但仍需進(jìn)一步完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；從全社會(huì)的公平與效率角度來看，改革能夠在一定程度上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，對(duì)效率的影響還有待探討，因此目前來看這項(xiàng)改革可以認(rèn)為是部分有效的。對(duì)于完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)來說，改革是較為成功的；但目前就改革的成果來看，集體與農(nóng)民并不能夠通過自發(fā)的市場(chǎng)行為完成入市交易，而必須依靠政府的介入和安排，賦予集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)仍舊是殘缺的（周其仁，2004；陳明，2018）。農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)制度改革的核心在于土地增值收益分配。從各地試點(diǎn)的實(shí)踐來看，改革起到了提高農(nóng)民收益和賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的作用。例如，貴州湄潭入市交易中地方政府與農(nóng)民的收益比例為0.14：1（周應(yīng)恒、劉余，2018；陳明，2018）；浙江德清2017年前后，3個(gè)入市區(qū)塊約給東衡村集體帶來2000萬元的收益，在原征地制度中都是不可能實(shí)現(xiàn)的，征地環(huán)節(jié)中地方政府的收益是農(nóng)民5.55倍，也低于2004年的17倍和2005~2012年的7倍。城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民可支配收入比也由2007年的3.33∶1降至2018年的2.69∶1。
中央為什么不像家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革那樣積極回應(yīng)農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)改革的需求呢？中央的政策可行集包含兩種改革選項(xiàng)：以影響農(nóng)民利益為代價(jià)來繼續(xù)加速城市化，或是抑制城市化來提高農(nóng)民收益。2014年之前，中央實(shí)際上賦予農(nóng)民需求的權(quán)重較低，仍然更看中“趕超戰(zhàn)略”和國內(nèi)外的“以農(nóng)補(bǔ)城”經(jīng)驗(yàn)，即更重視“城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略；2014年開啟的三塊地改革是中央決策者在可行集中做出了新的調(diào)整和選擇。林毅夫等（1994，2003）、陳斌開等（2013）等認(rèn)為，中國之所以實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，根本原因在于政府逐步放棄了傳統(tǒng)的趕超戰(zhàn)略。但問題是，中央政府一方面設(shè)置了行政分權(quán)和以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平度量地方官員晉升的錦標(biāo)賽體制等強(qiáng)激勵(lì)，一方面也為地方政府壟斷農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)讓權(quán)實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”提供了政策支持（周黎安，2007；周雪光，2015）。事實(shí)上，改革開放以來中國并未完全擺脫“趕超戰(zhàn)略”，仍然強(qiáng)調(diào)“快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化”的“城市偏向”戰(zhàn)略。按照Lin和Liu（2004）提出的技術(shù)選擇指標(biāo)（Technology Choice Index，TCI）計(jì)算，2011~2013年間中國的平均“趕超”程度（0.015）依然高于除泰國（0.018）以外的其他國家（見圖6）。
此輪農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)改革開始的時(shí)間是2014年，但在這之前（1978~2013年）征地制度改革以及入市改革的地方試點(diǎn)探索一直在進(jìn)行。農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)改革可以分為3個(gè)階段：第一階段（1978~1991年），中央嚴(yán)禁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地留了一道口子；第二階段（1992~2013年），中央出臺(tái)更加嚴(yán)苛的征地政策，關(guān)閉了集體建設(shè)用地合法入市的通道，地方政府存在違法強(qiáng)征農(nóng)地以獲取土地財(cái)政等問題，農(nóng)民需求得不到回應(yīng)；第三階段（2014年至今），中央開始重視破除城鄉(xiāng)土地二元制，中央與地方正面且積極地回應(yīng)了農(nóng)民獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的需求（見圖7）。
階段Ⅰ（1978~1991年）：一直以來，中央對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格禁止，但為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地留了一道口子；農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求被壓制，但其迫切希望發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的愿望仍可部分實(shí)現(xiàn)；財(cái)政包干制激勵(lì)地方政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，期間強(qiáng)制性與誘致性互動(dòng)暫時(shí)達(dá)成一致。20世紀(jì)50年代以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利的變化發(fā)展的一個(gè)基本特征是禁止流轉(zhuǎn)。1982年《憲法》和1986年《土地管理法》都規(guī)定：“任何組織（單位）或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。盡管1988年憲法修正案和1988年修正后的《土地管理法》提出“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”，但一直未出臺(tái)任何有關(guān)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。但在該法中，中央為農(nóng)地集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)留了口子。事實(shí)上，20世紀(jì)末的中國農(nóng)村，集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓、出租等形式隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)一直客觀存在（王小映，2004；劉守英，2018b），這一道口子就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉(zhuǎn)方面暫時(shí)實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制性與誘致性一致的互動(dòng)。
階段Ⅱ（1992~2013年）：中央更加嚴(yán)苛的征地政策，關(guān)閉了集體建設(shè)用地合法入市的通道；地方政府在晉升機(jī)制、財(cái)政以及行政分權(quán)體制下逐漸演變?yōu)閰⑴c經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分利集團(tuán)，存在違法強(qiáng)征農(nóng)地以獲取土地財(cái)政等問題；農(nóng)民收益分配嚴(yán)重不平衡，強(qiáng)壓之下農(nóng)民的抗?fàn)幨录l發(fā)；中央通過開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)與征地制度改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)各地方政府與農(nóng)民用實(shí)踐來“微調(diào)”制度，以此來平衡社會(huì)效率與城鄉(xiāng)公平發(fā)展間的矛盾。1992年《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》規(guī)定：“集體所有土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓”。自此，改革開放初期形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市途徑被鎖死。1998修訂后的《土地管理法》盡管進(jìn)一步提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（“6至10倍”以及“30倍”），但是由于明確擴(kuò)大了征地的合法范圍，將協(xié)議征地轉(zhuǎn)為公告征地，以及規(guī)定征地爭議不影響征地方案的實(shí)施，從而對(duì)農(nóng)民利益的忽視和損害更加嚴(yán)重。地方政府在以效率為先、監(jiān)管機(jī)制尚未健全的體制下，成為一個(gè)實(shí)力強(qiáng)大的分利集團(tuán)，擁有對(duì)市場(chǎng)要素官僚壟斷權(quán)利（周雪光，2015）。從征地收益分配數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民收益分配嚴(yán)重不平衡。部分農(nóng)民通過集體上訪、聯(lián)名起訴、示威游行、堵公路、沖擊黨政機(jī)關(guān)等方式對(duì)抗地方政府。
中央為了緩解社會(huì)沖突，采取了兩方面的試點(diǎn)改革，一是開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。1995~2011年，分別啟動(dòng)了蘇州、浙江、安徽以及廣東試點(diǎn)，對(duì)流轉(zhuǎn)的涵義、對(duì)象、范圍、權(quán)限、收益分配等作了初步探索。2004年和2008年，集體建設(shè)用地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)在“增減掛鉤”政策上取得了突破。二是征地制度改革試點(diǎn)。1999年開始，國土資源部成立了“征地制度改革研究”課題組，提出征地制度改革的初步思路，并分別于2001年、2002年和2010年啟動(dòng)了多個(gè)征地試點(diǎn)，在征地補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、縮小征地范圍等方面都作了探索和嘗試（徐博等，2015；劉守英，2018b；張清勇，2018）。
階段Ⅲ（2014年至今）：中央開始重視破除城鄉(xiāng)土地二元制度，開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)聯(lián)動(dòng)改革；中央與地方政府正面且積極地回應(yīng)了農(nóng)民獲取農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的需求。2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》啟動(dòng)了征地、入市和宅基地三項(xiàng)聯(lián)動(dòng)改革；2015年《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》進(jìn)一步明確征地改革的土地增值收益分配辦法；2016年《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，給出了集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益的概念、征收部門、土地增值收益調(diào)節(jié)金比例范圍等。同時(shí)，將征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)擴(kuò)展至33個(gè)；要求在初步嘗試平衡征地與入市增值收益分配的基礎(chǔ)上，做好三項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。
在“三塊地”試點(diǎn)改革中，中央政府劃定較寬泛的政策邊界，地方政府結(jié)合資源稟賦和經(jīng)濟(jì)條件尋找適合當(dāng)?shù)氐淖龇ǎ瑢?shí)現(xiàn)了中央—地方的有效互動(dòng)，這些實(shí)驗(yàn)和試錯(cuò)為正式制度的建立提供了參考與借鑒。入市改革中，貴州湄潭、四川瀘縣等中西部地區(qū)宅基地?cái)?shù)量多，多采取縣域內(nèi)部的調(diào)整入市以滿足經(jīng)濟(jì)需求；浙江德清等東部地區(qū)的農(nóng)地價(jià)值受區(qū)位影響較大，多采取異地調(diào)整入市以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和社會(huì)公平（周應(yīng)恒、劉余，2018；唐健、譚榮，2019）。征地改革中，蘇南地區(qū)以集體企業(yè)為主體的農(nóng)村工業(yè)化特征顯著，強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)和地權(quán)意識(shí)給地方政府和諧征地提供了基礎(chǔ)，因此蘇南地區(qū)普遍進(jìn)行統(tǒng)一征收；珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠外來企業(yè)為主體的農(nóng)村工業(yè)，在地權(quán)意識(shí)上強(qiáng)調(diào)集體與農(nóng)民的利益關(guān)系，因此政府僅對(duì)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公益建設(shè)用地進(jìn)行征收（賀雪峰，2018；桂華，2019）。
總之，目前來看，始于2014年的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)改革是一個(gè)較成功（相對(duì)于改革目標(biāo)）的改革，能否同時(shí)提高全社會(huì)公平與效率仍有待探討。成功在于決策者做出了準(zhǔn)確的改革選擇，強(qiáng)制性與誘致性一致，且中央與地方有效互動(dòng)，提高了政策的適應(yīng)能力。決策者做出正確選擇的原因有3個(gè)：一是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在高速增長后開始放緩，社會(huì)兩極分化嚴(yán)重；二是領(lǐng)導(dǎo)者決策的轉(zhuǎn)變；三是承包地使用權(quán)改革逐漸完善，兩條并行的改革路徑已完成其一，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)改革勢(shì)必有新拓展。
在改革的動(dòng)態(tài)變化中，中央—地方—農(nóng)民各自的特征變化可以歸納為：中央由“微調(diào)”平衡群體利益，到大踏步真正開啟轉(zhuǎn)讓權(quán)改革，表明中央由“效率優(yōu)先，兼顧公平”的思想逐步轉(zhuǎn)向“以公平促效率”。地方政府更多傾向于自身的利益，但在改革中地方政府依然根據(jù)中央的政策邊界來積極“試驗(yàn)和試錯(cuò)”，是否真正轉(zhuǎn)向農(nóng)民立場(chǎng)還需要更多實(shí)踐來檢驗(yàn)；農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)讓權(quán)的需求有望實(shí)現(xiàn)，但要發(fā)揮轉(zhuǎn)讓權(quán)權(quán)能仍需一個(gè)完善的市場(chǎng)交易平臺(tái)。本輪改革為后續(xù)的制度變遷留下了許多線索，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的完善、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的稅費(fèi)制度建設(shè)以及征地與入市收益分配的平衡等，這些線索將引導(dǎo)中國農(nóng)地制度在未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中繼續(xù)變革。
5、結(jié)束語
本文初步構(gòu)建一個(gè)“中央—地方—個(gè)體”三者互動(dòng)與共演的動(dòng)態(tài)制度變遷分析框架，分析中國農(nóng)地制度變遷70年實(shí)踐的動(dòng)態(tài)過程，主要包括艱難探索中的農(nóng)地所有權(quán)改革（人民公社運(yùn)動(dòng)）、成功的使用權(quán)改革（HRS、“不得調(diào)地”與確權(quán)登記頒證）以及突破中的轉(zhuǎn)讓權(quán)改革（“三塊地”試點(diǎn)改革）。動(dòng)態(tài)制度變遷過程可劃分為3個(gè)階段：“發(fā)展戰(zhàn)略：中央政策制定”、“中間擴(kuò)散：地方實(shí)施創(chuàng)新”以及“基層變遷：個(gè)體需求反饋”。其中，中央政策制定的可行集主要取決于變遷要素（主觀意識(shí)、社會(huì)需求和國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)）、要素權(quán)重以及政策制定者知識(shí)，三者共同決定了可選政策的多樣性和統(tǒng)一性。
中國農(nóng)地制度變遷的動(dòng)態(tài)過程是由中央—地方—農(nóng)戶3類主體及其特征變化所形成，包括：中央政府發(fā)展戰(zhàn)略和決策者認(rèn)知的轉(zhuǎn)變、地方政府特征的改變以及農(nóng)民制度需求的變化。其中，中央政府的政策可行集與發(fā)展戰(zhàn)略存在動(dòng)態(tài)調(diào)整：制度變遷要素包含需求、經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人意志，發(fā)展戰(zhàn)略是政權(quán)穩(wěn)定和為工業(yè)化開辟道路（土地改革）→中央賦予個(gè)人意志和國外經(jīng)驗(yàn)更高權(quán)重，發(fā)展戰(zhàn)略為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)（人民公社）→中央轉(zhuǎn)向?qū)⑸鐣?huì)需求和個(gè)人意志賦予更高權(quán)重，發(fā)展戰(zhàn)略為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，效率優(yōu)先、兼顧公平（HRS、不得調(diào)地、確權(quán)登記頒證改革）→社會(huì)需求和個(gè)人意志賦予更高權(quán)重，發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展（“三塊地”試點(diǎn)改革）。中央—地方—農(nóng)戶三者間的利益關(guān)系也存在動(dòng)態(tài)變化：地方政府積極執(zhí)行中央決策，并創(chuàng)新探索（土地改革）→由積極執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民“串通”（人民公社）→為農(nóng)民提供支持和發(fā)聲渠道，積極向中央反饋本地做法（HRS改革）→地方政府根據(jù)自身情況創(chuàng)新探索（“不得調(diào)地”、確權(quán)登記頒證改革）→地方政府形成參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分利集團(tuán)，但也對(duì)改革進(jìn)行了創(chuàng)新探索（新中國成立以來直至“三塊地”試點(diǎn)改革）。
中國農(nóng)地制度改革的實(shí)踐表明，中央集權(quán)制下政府主導(dǎo)的改革成功有兩個(gè)關(guān)鍵：一是強(qiáng)制性與誘致性變遷相結(jié)合且方向一致，中央政府能夠積極回應(yīng)個(gè)體和地方的制度需求，提供制度供給，降低改革阻力；中央甄別引導(dǎo)→個(gè)體與地方探索創(chuàng)新→中央擇優(yōu)并固化為正式規(guī)則，這一互動(dòng)過程使得改革能夠及時(shí)調(diào)整，適應(yīng)不斷變化的系統(tǒng)和外部環(huán)境；二是制度矩陣中的相關(guān)制度互補(bǔ)而非擠出的改革更易成功，相關(guān)制度之間相互補(bǔ)充，從不同方面達(dá)成同一政策目標(biāo)，增強(qiáng)了政策效果。中國農(nóng)地制度變遷70年實(shí)踐的證明，前30年的探索過程，中央政策可行集設(shè)定存在偏差，缺少強(qiáng)制性與誘致性（中央與地方）的互動(dòng)，制度缺乏適應(yīng)性；后40年的成功（特別是使用權(quán)改革）主要原因在于，中央政策可行集得到調(diào)整，進(jìn)行了有效的強(qiáng)制性與誘致性（中央與地方）的互動(dòng)，充分利用了制度的互補(bǔ)性，進(jìn)行了漸進(jìn)且廣泛的改革，制度具備較強(qiáng)的適應(yīng)性。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2019年09期
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