一、引言
中國發展主要的問題是農村問題，農村面臨的主要問題是土地問題。
自1949年新中國成立以來，土地制度先后經歷了農民土地私有制（1950-1953年）、土地公有制（1953-1956年）、人民公社化（1957-1977年）、家庭聯產承包責任制（1978年至今）等四個階段，并在1978年開始，陸續開展建立在“交夠國家的，留夠集體的，剩下自己的”農業生產制度基礎上，不斷完善的試點土地制度改革。1978年，安徽省小崗村率先實行包產到戶、包干到戶，并獲得安徽省第一書記曾希圣及中央領導的肯定與支持，為全國開啟具有中國特色的土地制度先河。1987年，在全國農地質量低下、破碎化程度高的情況中，貴州省湄潭縣在中央農研室指導下，開始了土地制度改革的第二步探索，湄潭縣喊了一年的“增人不增地，減人不減地”口號，最終寫到了次年的中央一號文件中，并以此為基礎，逐步演進出了農村土地權利的細化，在2015年，中央首次以文件形式提出了農村土地的“三權分置”，即維持農村土地集體所有的基礎上、穩定農民的承包權、放活流轉權。2019年中央一號文件明確指出，要穩定土地承包關系，深化土地承包三權分置改革，夯實農業基礎、抓好糧食產量與高標準農田建設的同時，進一步穩定、保護、加強農民的合法權益，深化農村土地制度改革，深入推進農村集體產權制度改革，在維持農村原有社會功能基礎上，進一步放開農村的發展活力。
新中國成立70年以來，農業以其與時代共同變遷的地位支撐著中國逐步從傳統農業大國轉型為規模化、現代化農業強國，中國農業功能逐步從單一的解決溫飽發展為糧食安全與生態保障，也走出了具有中國特色的農業發展之路。當前人均占有量稀少、質量低下的農地，已經成為了限制中國發展的主要桎梏，如何破解農地生產效率低、農民生活水平低、農村發展能力低的三低問題，已經成為了當務之急，亟待我們的破解。實際上，農業生產問題、農民生活問題、農村發展問題歸結起來，歸根結底就是土地制度的問題。尋找適合當下發展之路的土地制度改革方向，對于一舉破解三農問題具有非常重要的意義。
二、農村土地制度改革及農業發展歷程
（一）土地私有制（1950年-1953年）
1950年，新中國成立后的第一次土地制度變遷，是建立在革命老區土地制度基礎之上，針對解放新區而開展的更加具體徹底的改革。黨的七屆三中全會對當時中國土地制度所面臨的問題進行了深入詳細的討論，而后《中華人民共和國土地改革法》的頒布，則被學術界普遍認為是這次改革的標志。這次改革的路線和主要政策，是依靠貧農和雇農、團結中農、中立富農，消滅封建剝削制度，發展農業。這一改革的主要內容，就是廢除地主階級所有的土地制度，變為農民土地所有制。在歷時近兩年，除西藏等少部分地區，全國范圍內完成了土地改革，全國將近3億的中下貧農分到了逾7億畝土地以及其他生產資料，占據了農村人口的70％，絕大多數地主富農也分到了屬于自己的一份土地，與封建社會時期不同的是，需要土地持有者自行耕種。
土地改革沒收了全國43％的耕地（4千5百萬公頃），再重新分配給佃戶和無地農民，第一次實現了農民平均土地的愿望，農民對自產的農產品擁有了充分的控制權和索取權，因此免除過去每年需要向地主繳納糧食的地租達350億噸。由于農民與土地充分有效地結合在一起，大大提高了農民的生產積極性，極大促進了農業生產力和國民經濟的發展，使國家和廣大農民群體都獲得了巨大收益。據統計，從1949年到1952年，全國農業總產值由326億元增長到461億元，年均增長接近20％，糧食總產量增長39％，每公頃產量增長390公斤，年均增長5.5％。糧食產量的增長直接帶動了農民消費水平的提高，農民人均購買力從1949年的14.2元增加到1952年的24.6元，增長幅度超過70％。農民整體增加生產資料的投入，相較于建國前農民投入，貧農增加了5.2倍，雇農增加了2.95倍，中農增加了2.13倍，糧食消費平均增長超過10％。農業蓬勃發展的同時，農民也在經濟上擺脫了對地主的經濟依附關系，形成了有利于發展向現代化的社會關系。
這次改革持續的時間十分短暫，但奠定了十分堅實的基礎。第一，土地所有權的歸屬發生了重大的改變，改變了土地占有極不合理的格局，由此初步達成了“均田地”的社會目標，充分調動了農民生產積極性；第二，這次改革對后續的改革起到了非常重要的影響，也為當時的中央領導帶來了啟示，那就是對于農村居民而言，土地的社會穩定作用的是無法被取代的，通過調整土地制度，可以更好地適應發展生產力的要求；第三，土地私有制的確立為當時的中國帶來了約3億的小農戶，農民成為土地所有權的主體，家庭成為農業生產的基本單位，這些一直到今天，仍然是奠定農村土地制度的根基。
但應該清楚看到的是，這次改革仍然存在不足。首先是受限于時代原因，改革過程中忽略了對土地產權的界定和規范，比如劃分給農民的是具有排他性的所有權還是政府主導的使用權？在當時并未明確規定，但可以通過閱讀《中華人民共和國土地改革法》的部分條文規定，不難判斷，這一階段的改革仍是以政府高于農戶的土地產權關系為主要架構的，即農民得到的是土地的使用權，政府對土地有較大的干預權限；其次，這一土地制度變革沒有為轉變農業生產方式創造條件，由于以家庭為基本經濟活動單位，導致土地更加分散化細碎化，靠手工勞動推動生產對規模經濟和技術革新的幾乎沒有作用，對發展農村生產力能起到的作用也十分有限。
（二）土地公有制（1953年-1956年）
從1953年開始，中國進入了將土地所有權收為公有開展農業合作化的土地制度。土地公有制的實質就是通過互助合作的形式將生產資料所有制為基礎的小農戶經濟改造為生產資料公有制為基礎的合作經濟的過程。土地制度在這一改進程中，先后經歷了以個體經濟為基礎、由農民按照自愿互利的原則而形成集體勞動組織的互助組（至1953年末），在互助組基礎上發展起來的土地入股統一經營的初級社（1954年-1955年）以及土地、牲畜、農具等基礎生產資料折價歸集體所有的高級社三個階段。
在互助組階段，農民之中既有臨時性、季節性的互助組，也有比較固定的常年互助組，與家庭為基本生產單位的土地私有制階段相比，互助組階段只是以換工形式聯合了農民的生產活動，在農業生產中，并未有所提高，包括土地在內的生產資料仍然歸農民個人所有，由于互助合作的確提高了生產效率，農民成立互助組的熱情逐漸高漲。
從1954年開始，國家為了吸納更多的農民進入合作社組織，開始在經濟、政策等方面給予大力支持，將入社農民的土地統一交由合作社調配使用，歸并了農民的主要財產，如耕畜、農具等，農產品由合作社統一支配。每年農民按照土地數量質量從集體收入中獲取相應報酬，除此之外，還包括生產資料所支付的報酬，產品分配實現了部分的按勞分配原則。從本質上看，農民是通過土地入股取得財產收入實現其對土地等生產資料的所有權。在這一階段中，農民還擁有對土地的處分權和退出權，但初級社制度在一定程度上已經改變了私有制，促進了生產力的發展，是個體經濟向集體經濟轉變的過渡，農業合作化標志著中國農村土地制度已經具有半社會主義的性質。
高級社階段是農業合作迅猛發展的階段，同時，也是合作社經濟和集體經濟的一個重要分水嶺。在這一階段中，已經完全否定了農民的私有權利，社員的私有土地全部無償轉為集體所有。其私有的耕畜、農具等生產資料由公社按照合理的價格購買成為集體財產，因而在高級社階段不再有土地等生產資料的分紅，全部用集體購置積累共有性質的牲畜和農具。合作社在整合土地及各類基礎生產資料后，作為基本勞動單位進行有計劃地生產活動，對于取得的收益，主要投入到擴大規模再生產活動，僅留一小部分用于農民的個人消費。在本質上，高級社階段的土地產權歸集體所有，土地制度已完全成為公有制，國家政策在一定程度上限制和干預農民的個體所有權，并未在法權法理層面加以消滅。值得一提的是，政府承認農民與合作社在經濟方面是地位平等的法律主體。
在這三個進程階段中，土地作為一種生產資料，性質逐漸發生改變。在政治因素推動下的第二次土地制度變革是由新民主主義向社會主義過渡總路線的基本內容之一。農業合作化的核心，就是將生產資料由私有制改造為集體所有制，將個體經濟改造為集體經濟。農民在這一改革進程中，正式脫離獨立個體經營者，喪失了對土地的所有權及獨立經營權。農村的經濟關系由原本的國家與農民間的關系，變為了國家、集體與農民三者之間的關系。集體成為了國家與農民之間的中間組織。土地的集體所有雖然解決了私有制中凸顯的細碎化經營弊端，有利于增加農業生產的投入產出比，但由于集體經濟組織的薄弱和國家宏觀層面的干預，集體經濟組織和農民的利益難以得到保證，集體經濟組織沒有足夠能力發展能夠滿足農業規模化發展進程的基礎設施建設。
（三）人民公社化（1957年-1977年）
盲目推進農村農業合作化，暴露了土地制度中的諸多缺點，但在這些問題尚未解決時，由于“左傾”冒進情緒影響，在1958年的北戴河中共中央政治局擴大會議上通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，發動了浩浩蕩蕩20年的人民公社運動。決議指出人民公社將作為基層單位逐步從社會主義向共產主義過渡，這一觀點導致人民公社快速推行，其速度遠高于農業合作化的進程。人民公社的特點是“一大二公”：規模大，一個公社平均500戶農民，1000個勞動者和1000畝土地；公有化程度高，社員的土地、牲畜、農具等一切生產資料以及公共財產全部無償收為公社所有。對農業生產活動進行三級結構管理，包括管理委員會、生產大隊和生產隊，至此，國家徹底改變農村社會的所有權形式。
在這一階段中，除了追求以公社為基本單位的生產資料的高度集中，還采用了“干活不記工、吃飯不要錢”等極端方式，使平均主義和大鍋飯到處泛濫，并出現了土地集體所有向全民所有轉化的趨勢。由于這種所有制嚴重背離了當時的生產力發展水平，中央不得不采取緊急措施對產品及交換、收益分配方式和社員生活的組織和安排等方面予以補救。1960年中央發出《關于人民公社當前政策問題的緊急指示》，規定土地的所有制度為“三級所有，隊為基礎”，即公社、大隊、生產隊三級所有，并以生產隊為基礎核算單位。但這一制度并未有效解決土地產權的界定問題，只是代替了經濟組織的職能。
人民公社制度在我國社會發展進程中有著深遠的影響。首先，人民公社降低了國家與農民群體之間較高的交易成本，是積累工業化資金的制度保障，中央政府通過對農民產權的一定保護獲得稅款，又通過對農民產權的入侵獲得租金，而人民公社是國家直接管控農村經濟的產物，是實行統購統銷及合作化基礎上演變形成的農村基本制度，本質上，它的存在是國家為了積累工業化所需資金同時降低土地集體所有制下的交易成本而構建的組織載體；其次，人民公社的實質是生產關系的大躍進，并不利于生產要素的最優配置，在這種制度安排中，國家、集體和農民都未從中獲取自身利益的最大值，在國家最初提出統購統銷的1953年，因為農業生產水平的增長，國家在此基礎之上還可以按照市場價格對農產品進行收購，但第二年，長江淮河流域發生嚴重災情，國家在非災地區多征收了35億公斤糧食用以救災，需求的增加使糧食價格隨之上漲，隨后兩年，糧農部門虧損近3億元，雖然從1959年至1961年間有三千萬人從農業生產轉移到工業中，但1961年的人均農業產值與1957年相比還是下降了31％，同時為了保證工業化生產，糧食被優先分配給了城市人口，導致上百萬的農村居民死于饑荒。饑餓致死和人口出生率的降低導致1959年到1961年人口下降了600多萬，在這一時期，統購統銷的實質其實就是利用工農產品的“價格剪刀差”積累工業化啟動資本的同時，完成以行政性指令對自愿契約經濟的替代，統購統銷是一種商品交換方式，但違背了商品等價交換的原則，是國家從農村轉移資金對國民收入重新進行分配的一種方式，國家對農民創造的收入進行了一次再分配，使社會福利從農民向城市居民轉移。從勞動力市場和土地交易市場的關系來看，如果土地交易市場是自由的，農民通過購買或租用土地提高土地的邊際效率，可以使其工資維持在一個市場水平，如果土地交易市場不活躍，同時勞動力市場高效的話，農民可以通過向其他市場轉移來影響勞動力供給，來提高勞動力的均衡價格，勞動力工資仍然是市場工資；但如果勞動力市場和土地交易市場都沒有效率，是不完善的，基本處于鎖定狀態，農民向外轉移勞動力發生困難，其向土地投入勞動的機會成本將會大大降低，這種情況下，農民的最優選擇就是向土地投入過多的勞動力，以勞動替代資本及其他生產要素來維持農業生產。此時，農民的勞動力價格將會被壓低而產生“剝削和自我剝削”的情況，土地集體化形成的以戶籍管理為核心的城鄉隔離制度使土地所有權和土地使用權固化，同時農民被禁止退出，農民勞動力大量富余并積壓下來，迫使農民就地就業，促成了土地市場和勞動力市場實質上的滅失。城鄉分割的戶籍管理制度加大了農村勞動力向城市轉移的難度，加之耕地資源的不可再生性，農村勞動力增長與耕地這種稀缺資源之間的矛盾變得更加突出，而工業化不斷發展對農產品需求的增加要求農業增加對物質技術的投入，在過剩的勞動力和固定的農產品價格下，農業生產成本必然大大提高。
（四）家庭承包責任制（1978年至今）
人民公社制度的確立是為了適應當時國家優先發展重工業戰略的需要所做出的選擇。1978年，國家初步工業化的目標已經順利實現，工業化原始積累的任務已經完成，人民公社制度的解體就成為了歷史的必然。
1978年12月，安徽省小崗村首先發起以“大包干”到組、包產到戶等為主要形式的農業生產責任制，揭開了我國農村經濟體制改革的序幕，十一屆三中全會后，廣大農民和農村干部開始解放思想，從本地實際出發，大膽探索農村改革之路。1980年9月中央召開省、市、自治區黨委第一書記座談會，專門討論農業生產責任制問題，并寫出了會議紀要，會后中共中央向各地下發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產到戶的性質，初步肯定了包產到戶。1982年1月，中共中央轉發的《全國農村工作會議紀要》，正式完全肯定了“雙包”（包產到戶、包干到戶）的合法地位，文件指出“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會主義的生產責任制。”這些生產責任制在土地等基本生產資料公有制基礎上實行家庭和集體“統分結合，雙層經營”的農業經營管理制度。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律形式確認了家庭承包責任制：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。”“土地的承包經營權受法律保護。”1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，明確“農村中的家庭聯產承包為主的責任制，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。以根本大法的形式確立了家庭聯產承包責任制的法律地位。
家庭聯產承包責任制的確立和發展，是農村土地制度的一次改革和創新，它打破了人民公社體制下全面集中土地所有權，又全面集中土地使用經營權的格局，采用了把土地使用經營權發包給農民的辦法，實行以農民家庭未單位的分戶承包經營。在這一過程中，土地仍歸集體所有，土地按照人口或者勞動力分配給農民耕種農民取得土地的承包經營權，成為集體經濟組織內部一個相對獨立的經營個體，集體經濟組織則通過承擔統一經營職能，對承包合同的履行進行監督、對農田基礎設施進行修建和維護、對集體經濟發展進行總體調控等，從而實現了土地所有權與使用經營權的分離，獲得承包經營權的農民不僅可以在自己承包的土地上靈活自由的從事農業生產經營活動，在完成了對國家和集體的上繳任務后，剩余的產品和收入全部歸農民所有和支配，在這一階段中，農民與土地關系得到調整，農民利益與土地產出直接掛鉤，極大地調動了農民的生產積極性，激發了土地和勞動力的潛力，同時，家庭經營具有分散性、靈活性和及時性，更適合于農業生產的經濟活動，對于依靠初級生產資料的農村勞動力而言，家庭經營比公社生產的使用效率也更高，在以勞動的最終效益作為分配的尺度，比帶有平均分配意義的工分制度，具有更直接的利益驅使。但是，家庭聯產承包責任制在促進農業生產的同時，也暴露出一些問題：雙層經營沒有得到充分的落實，相當多的地方實際上只有家庭經營而沒有集體經營；一家一戶的分散經營局限性很大，因為經濟活動的基本單位是家庭，不僅人力物力有限，難以抵御較大的自然災害和市場風險，而且土地分割細碎，規模狹小，耕種水平低下，經濟效益難以得到凸顯；農業基礎設施投入明顯不夠，土地調整情況比較常見，對投入的積極性影響非常大。
1993年，由于從1978年開始的為期15年的第一輪土地承包陸續到期，為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增大種植投入，提高土地生產率，根據中央的政策精神，全國各地區先后開始了第二輪土地承包，落實土地承包期“再延長30年不變”的政策。1998年8月29日，新《土地管理法》頒布，該法第14條明確規定：“土地承包期限為30年”，“延長土地承包期30年”的政策第一次以法律條文的形式體現出來，這也意味著農民擁有的土地使用權，不僅將實現長期化，而且有了實際的法律保障。1998年10月14日中共十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》再次強調“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權”，《決定》把以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，確定為我國農業和農村跨世紀發展的重要方針之一，并明確指出，這是我國農村的一項基本經營制度，必須長期堅持。
三、土地制度改革方向及農業發展趨勢
（一）土地制度改革方向
2018年，國務院印發《深化黨和國家機構改革方案》，全面開啟整合各部門職能，調整部門職責，其中，取消國土資源部，整合原國土資源部職責、發改委部分職責、原住建部部分職責、原水利部部分職責、原農業部部分職責、原林業局部分職責、原海洋局部分職責，組建自然資源部。隨后一年，自然資源部聯合多部門接連修改發布多項法律法規，其中包括《土地管理法》、《土地承包法》等法案，涉及到的農村土地制度問題，全部以明令條文進行規定。
土地制度改革，主要分為“三塊地”，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革。農村土地改革工作的核心實質，就是不斷明晰農村集體產權。
對于土地征收，首先要改造享有土地所有權的“農民集體”，瀝青本集體經濟組織與集體成員的權利義務關系，關于集體土地所有權的運行現實而言，很多農民認為“村集體代表國家”，所以應當剝離村民委員會的經濟職能，還權或賦權給集體經濟組織，使集體經濟組織成為名副其實的執行集體成員意志并維護集體成員利益的代表機關；讓集體成員既可以以用益物權人的身份直接參與征收，又可以以集體成員的身份通過集體經濟組織間接參與征收，由此增強各權屬主體參與征收的積極性。同時，要清晰界定村集體經濟組織與村民小組的關系。其次，要在實質性確權的基礎上全面落實集體土地所有權和用益物權的登記發證，通過對耕地、宅基地、集體建設用地、自留地和自留山的類型化梳理，分別從擁有用益物權的集體成員和代表農民集體行使集體土地所有權的集體經濟組織兩個層面剖析征收補償機制。
對于集體經營性建設用地入市改革過程中遇到的問題主要有四點，第一，集體建設用地使用權的等級、頒證等確權程序尚未完成，集體及使用權人的權利無法完全發揮作用；第二，多數村莊并沒有存量集體經營性建設用地，部分存量集體公益性建設用地的合法性存疑，在鄉鎮企業改制完成后，鄉鎮企業建設用地問題進一步凸顯；第三，集體建設用地規劃的公開性以及集體和成員的參與程度不足；第四，各主體對集體經營性建設用地入市收益分配不均衡。對于這些問題，筆者認為，應該針對集體建設用地制定《集體建設用地使用權條例》，對集體經營性建設用地入市進行獨立立法回應，進一步開展對集體建設用地所有權與相應用益物權的權利邊界探索，同時要加強土地利用總體規劃、土地利用年度規劃，保障集體和成員的規劃參與權。只有進一步促進集體經營性建設用地入市，才能爭取到農村土地與城市土地之間同地同價同權的可能性，進而對農村土地進一步放活。
對于宅基地管理制度改革，首先要考慮宅基地制度的特殊性和復雜性，宅基地制度的變遷經歷了與農地承包經營權制度變遷類似但制度安排相異的歷程。第一，宅基地的所有權歸農村集體，即集體組織掌握村莊宅基地的分配權，村級合法成員宅基地的獲得要經過村委會；第二，宅基地的使用權歸屬農戶，宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施，同時每戶只能擁有一處宅基地，且面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，而當村民出賣、出租住房后，不能再申請宅基地；第三，宅基地上的住房所有權歸屬于農戶，這一點從新中國成立以來就一直沒有動搖過。而宅基地的取得制度也是十分特殊的，首先要求宅基地的成員身份性，只有集體經濟組織成員才有資格申請和得到宅基地；其次是宅基地的無償性，從法理上講，只要是集體組織成員，就可以無償取得宅基地。宅基地的入市早在十幾年前就已經開始了，近些年更是呈現普遍化趨勢，具體表現為，農民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，以滿足工業化進程中大量外地農民工的居住問題，這種自發入市與現行法律的互洽程度不高。要解決宅基地制度改革中遇到的各項問題，就要結合實際情況，通過創新探索找尋突破口，通過明確宅基地用益物權的內涵，完善宅基地權利體系；改革宅基地無償獲得和集體成員分配制度；改革村莊規劃方式，進一步完善用途管制的路徑，完成宅基地制度改革。
（二）農業發展趨勢
中國農業生產發展仍是要以全面現代化為目標，在保證全國糧食安全的基礎上，大力發展綠色農業和生態農業，穩定一定占比的小農戶經營模式，著力培育新型農業主體，加強對新型職業農民培育體系的建立健全。
農業生產要以糧食安全為發展基線。堅守18億畝耕地紅線，維持耕地數量質量的動態平衡。從保障糧食安全和社會穩定出發，確立糧食基本自給方針。穩步推進高標準農田建設工作，貫徹落實耕地保護和耕地占補平衡制度，實施最嚴格的土地用途管制制度。
農業生產要以穩定社會為發展方向。保護耕地資源，保障經濟發展，離不開節約集約用地。科學發展，科學規劃，科學用地，各級地方政府要從存量土地中挖潛力，遏制無序無度的城市擴張。
農業生產要以生態保護為發展目標。穩定耕地數量，改善耕地質量，防止耕地退化。改善耕地質量的核心是改善耕地的土壤質量，包括提高土壤肥力水平和改善土壤理化性質。加大防治耕地退化的力度，以防治土地沙化、治理水土流失、治理耕地堿化等工作內容多管齊下。進一步增強耕地的生態涵養功能，在生態文明方針和“糧食安全”戰略的背景下，穩步提升耕地質量與耕地生態功能和價值。
中國鄉村發現網轉自： 房金庫談土地 微信公眾號（原創）
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