——“三權分置”政策背景下的新審視
摘要：農地制度是整個社會的基礎性制度安排。新中國成立以來，農地制度幾經變遷，不斷在“不適應—調整—改革—適應—不適應”之間循環往復。在中國農業、農村、農戶發生的巨大變化面前，農地“三權分置”改革也日漸呈現不適應性，突出表現為：穩定農戶承包權在實現農戶權益公平保護方面的制度效應存在爭議；穩定農戶承包權對激發農地長期投資的制度效應已不斷減弱；農地“三權分置”改革在促進農地資源優化配置方面尚需實質性突破；農地經營權流轉對推動農業轉型和可持續發展的成效不盡理想。因此，進一步深層次改革農地制度仍十分迫切。在新一輪農地制度改革中，改革的基礎依然是堅持集體所有性質，堅持對農戶農地權益的保護，改革的重點和難點在于跳出過分強調農地帶動農戶增收的傳統思路，在充分尊重承包農戶分化、農業經營主體多元的客觀事實基礎上重構農地制度功能，改革的核心目標應是矯正稀缺農地資源的誤配格局，優化配置效率，提升農業產業的市場競爭力。
關鍵詞：農地制度；三權分置；制度改革；農地經營；農地流轉
世界經驗表明，一個國家的政治穩定在很大程度上受農村改革情況影響。（1）農地制度（2）作為整個社會的基礎性制度安排，無疑是農村改革中的關鍵內容。追溯中國發展歷史，農村改革也是以調整農民和農地的關系為發端的，并且，每一次農地制度變遷都是對農業和農村現實的回應，繼而又深刻影響農業和農村的發展。
考察中國現實，農業發展面臨的種種挑戰也可從農地制度中探尋根源。雖然國家近年試圖將農地“三權分置”實踐上升為國家宏觀政策以破解農業發展困境，然而農業發展轉型的進展仍較緩慢。因此，在“三權分置”政策背景下對中國農地制度改革進行再審視，關注改革的遺留問題及可能面臨的新的發展不適應問題，具有重要的理論意義和現實價值。
應當承認，學界、政界都已對農地制度變遷及當前的“三權分置”改革展開了較豐富探討，對本文具有重要借鑒價值。但遺憾的是，現有研究缺乏具有歷史貫通性的解釋框架。鑒于此，本文將農地制度改革置于國家、社會、農業發展變遷歷史當中，立足于提供一個盡可能完整的制度變遷分析框架，在宏觀視野下剖析當前農地制度的形成路徑，再以農地“三權分置”改革為背景，審視農地制度的現實困境及未來改革方向。
一、農地制度變遷：從新中國成立以來的基本勾勒
正確的選擇取決于對歷史和現實的正確認識。（3）新中國成立以來，農地制度幾經變遷，不斷在“不適應—調整—改革—適應—不適應”之間循環往復。制度改革的初衷都在于引進新的制度安排，以獲取原有制度安排下無法獲取的外部利潤，達到新的制度平衡。（4）任何一次改革都是一場改革收益與成本之間的博弈，都是相關利益者之間的較量。在描述農地制度變遷過程的同時，筆者也試圖找到影響變遷過程的潛在力量，并以此回推歷史發展之因果關系。
（一）從“農戶私有、分散經營”開始，沿著集體化、合作化運行軌跡，逐漸形成“人民公社統一經營、統一分配”的農地公有制度
解放戰爭獲取勝利的艱難曲折，讓中國共產黨深刻認識到解決土地問題的重要性。于是，新中國成立之初，中央政府便頒布了《中華人民共和國土地改革法》。這一時期的農地制度改革帶有強烈的政治目的，意在實現“耕者有其田”，變“地主私有、農戶租佃經營”為“農戶私有、分散經營”。（5）該制度付諸實踐之初，極大激發了農戶生產積極性，促進了農業生產的快速恢復。
然而，在既定生產力水平下，該農地改革的積極效應不久便趨于殆盡，其制度弊端開始突顯。一是小農經營的零散化、脆弱性問題日益明顯，及由此帶來的生產工具不足、農田水利建設無法推進等問題頻現。二是農村中的兩極分化現象日漸突出，新富農不斷涌現。因而，中央于1952年通過了《關于農業生產互助的決議》，提倡發展農民互助合作。此后，由于國家工業化的加速，要求農業以更快速度發展，中央又頒布了《關于發展農業生產合作社的決議》（1953），強調加快合作化速度。但總體來看，這一時期的改革并未從本質上改變農民私有的農地制度安排。
直到黨內集體化主張者的政治獲勝，合作化改革才付諸實踐，全國也迅速進入高級農業生產合作社發展階段，農地被無償轉為合作社公有，并實行統一經營、統一分配。隨著“大躍進”的推進，各地農村也相繼掀起“并大社”高潮。1958年的中央政治局擴大會議進一步通過了《關于在農村建立人民公社的決議》，人民公社化運動將集體化發展推向極端，徹底否定了農地家庭經營。
（二）從“人民公社公有、集體統一經營”開始，沿著分散化運行軌跡，逐漸形成農戶承包經營的農地集體所有制度
互助合作的改革進程在初始階段是較成功的，但由于后期的人民公社化運動實行高度統一的集體經營，嚴重挫傷了農戶的生產積極性，更引發了嚴重的農業危機。面臨這些現實困境，中央、地方、農戶尋求改革的動力都非常大。
1962年，中央決定從組織形式上縮小人民公社，實行“三級所有，隊為基礎”的農地集體所有制。該制度安排雖然在一定程度上重新調動了農戶生產積極性，但本質而言，并未改變“一大二公”的弊端。現實中，農戶搭便車現象仍然十分嚴重。生產積極性較高的農戶的改革動機日漸高漲，以安徽、四川、廣東等省不斷涌現的包工到組和包產到組最為突出。但由于爭議較大，相關探索進展較慢。直到1978年，中共十一屆三中全會對“包工到組”的生產責任制予以充分肯定，改革僵局才逐漸被打破。不過，包產到組或包工到組的改革也未能實質性改變“三級所有”的人民公社體制。
1980年5月，鄧小平對安徽省包產到戶所引起的積極變化予以高度贊揚后，包產到戶改革迅速遍及全國。隨后，1982年《中華人民共和國憲法》中明確提出“實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。至此，全新的農地制度基本形成，并進入不斷規范的發展階段。慢鏡頭觀察，這一時期的制度變遷依然是漸進展開。只不過，由于人民公社體制挫傷勞動積極性的弊端過于嚴重，而家庭承包經營提高生產積極性的效果的確明顯，才使農地制度在較短時間內發生了根本性轉變。（6）
在這一輪農地制度變遷中，雖然人民公社體制被廢除，但并未改變農地集體所有的性質。改革的核心是分離農地所有權和承包經營權，由農戶取代生產隊的經營主體地位，調整農地權屬及其利益在國家、集體、農戶之間的分配。
（三）從“集體所有、農戶承包經營”開始，沿著適度規模運行軌跡，逐漸形成集體土地所有權、農地承包經營權、農地經營權的農地“三權分置”制度
應當承認，家庭聯產承包責任制在很長時期內的確表現出了旺盛生命力。不過，隨著中國經濟持續發展和全球化程度不斷提高，小規模家庭經營的弊端日漸突出，使得中國農業在國內產業競爭和國際農業競爭中都面臨嚴峻挑戰。（7）于是，人們便從上一輪改革成果的喜悅中冷靜下來，新一輪農地制度改革也由此展開。
1.關于農地流轉：從禁止到允許，再到鼓勵，進而規范
1984年的中央一號文件提出“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以經集體同意后進行轉包”，成為率先打破農地流轉禁區的政策文件。隨后，在《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中，又明確提出“經發包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓”，不過，此時的農地流轉并不涉及“出租”。1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》不僅從法律層面肯定了農地承包經營權有償流轉的合法性規定，還使更大范圍內流轉農地成為可能。2003年的《中華人民共和國農村土地承包法》正式規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。
之后，農地流轉速度不斷加快。不過，由于工商資本流轉農地的過程可能引發糧食安全問題和擠壓農戶利益，（8）中央政策在鼓勵發展多種形式規模經營的同時，也對工商資本流轉農地的情況予以高度警惕。如《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（2013）就明確要求探索建立嚴格的工商資本準入和監管制度。之后，還專門出臺《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》（2015）。隨著政策態度從允許到鼓勵再到規范的逐步轉變，農地流轉市場也不斷完善。
2.政策表述從“農地承包經營權流轉”轉變為“農地經營權流轉”，“三權分置”實踐上升為中央政策
其實，農戶承包權與農地經營權早已伴隨著農地流轉現象在實踐中發生分置。（9）“三權分置”的權利體系也早已在實際構建之中。不過，中央政策層面的有關表述直到2013年才逐漸形成。2013年7月22日，習近平總書記在湖北省武漢市農村綜合產權交易所考察時指出：“要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”，（10）成為國家領導人首次關于農地“三權分置”的思想表述。同年的中央農村工作會議總結認為，“實現承包權和經營權分置并行，是中國農村改革的又一次重大創新”。此后，中共中央國務院發布的《深化農村改革綜合性實施方案》更是明確將“農地‘三權分置’確立為深化農村土地制度改革的基本方向”。
然而，關于農地“三權”的權能邊界，中央并未給出明確的政策釋義。借鑒“不宜將農地承包經營權的概念表述簡稱為農戶承包權”（11）的觀點，筆者認為，農地“三權”并不是原來“兩權”基礎上的簡單分置，“三權”的權利結構應當包括集體土地所有權、農地承包經營權、農地經營權。進一步來說，農地承包經營權是一個完整的、獨立的權利，其分置為農戶承包權和農地經營權并非必然。只有當承包農戶將自己的承包地再流轉給其他經營主體時，農地經營權才會從農戶的農地承包經營權中分置出來。更值得強調的是，即使權利發生分置，農地承包經營權依然存在，只是分置出的兩種權利分屬不同主體。同時，分置出的農地經營權也具有獨立性和排他性。（12）
那么，為什么要將事實上早已存在的“三權分置”，上升為國家層面的宏觀政策規定，并以此導向中國農地制度改革？從政界和學界多方面的解讀來看，農地“三權分置”至少具有以下制度效應。
其一，試圖解決農地制度穩定性不強的困境。一是盡管大多數農村集體經濟組織都以不同方式參與了農地經營權流轉，但仍明顯存在監管缺位現象，集體經濟組織的農地所有權主體虛置現象仍較普遍。二是由于地方政府對農地經營權流轉的規模偏向明顯，實踐中不乏代民做主、過度行政干預的情況，從而使農戶的承包經營權受到侵害。三是由于產權關系不清晰，流轉協議缺乏法律約束力，承包農戶和新型農業經營主體雙方都不認真履行流轉合同的現象廣泛存在。四是由于經營權的不穩定特征，導致農地轉入方普遍面臨融資貸款較困難等發展制約。
其二，試圖解決不徹底城鎮化進程中保護農戶承包權與放活經營權的雙重政策目標。雖然農戶對農地的依賴性普遍大幅下降，但也必須認識到，仍有多數進城務工的農戶很難實現徹底轉移。因此，對他們而言，離地不失地、不失利的制度安排仍然必要。“三權分置”的政策規定一方面試圖通過穩定農戶承包權有效保障進城農戶的農地權益，另一方面，也試圖通過強化放活經營權提高稀缺農地資源的利用效率。（13）
（四）新中國成立以來的農地制度變遷評述
縱觀新中國成立以來的農地制度變遷歷史，每一階段的農地制度及其變遷都不是獨立過程的簡單拼接，從何而來、經何而至不僅決定了發展現狀，還進一步影響著改革的未來方向。更關鍵的是，雖然每一階段的農地制度在演進形態上各不相同，但是，大多數變革在改革初期都實現了預期效應，只不過，由于內、外部環境不斷變化及引發的新不確定性，又共同催生了一系列不可預期的改革效應，而這些不可預期的改革效應進一步成為新一輪農地制度改革的推力，并如此往復、循環變遷。
總體而言，新中國成立以來的農地制度變遷既不能簡單總結為“自下而上”的誘致性制度變遷，也不能單一歸納為“自上而下”的行政推動。農地制度改革的基本取向是不變動集體所有的制度底線，改革的方向是明晰產權、放活市場、管好用途，改革的路徑在于權利及權利主體的重構。具體地，農地所有權從地主私有演變為農戶私有，后又發展為集體公有；經營權由農戶經營變革為集體經營，又漸進性演變為農戶承包經營，再到現在的多元主體共同經營。
二、現實困境：農地“三權分置”政策背景下的新審視
應當承認，經過多年實踐形成、上升為中央政策的農地“三權分置”制度，在破解農業轉型、新型城鎮化進程中面臨的農地制度不適應問題等方面，的確已發揮了較好效應。但由于中央文件只是對現實的追認與規范，如果將視野置于新型工業化、新型城鎮化、農業現代化縱深推進的背景下，不難發現：一方面，原有農地制度的一些不適應問題并未在“三權分置”改革中得到完全破解；另一方面，一些新的發展不確定的出現也使得“三權分置”的改革成效受到了一定質疑。
（一）穩定農戶承包權在實現農戶權益公平保護方面的制度效應存在爭議
在當前農村社會保障水平偏低的情況下，承包權仍是農戶最基本的生活保障。（14）因此，強調“穩定農戶承包權”是十分必要的，對維護社會安定具有重大現實意義，有效避免了城鎮化進程中的“失地農民”問題。農地“三權分置”改革也要求最大限度地保護和穩定農戶承包權。
但是，筆者通過多次的田野調查發現，“穩定農戶承包權”在實現所有農戶權益公平保護方面的制度效應存在一定爭議，甚至造成了一定程度的效率損失。首先，過于強調“穩定農戶承包權”可能會導致新型“不在地主”（15）的產生。因為部分農戶早已外出務工，甚至在城鎮定居，他們在享用城市資源和基礎設施的同時，依然占有農地，享用農地租金及其潛在增值收益。而且，往往是較強勢的那部分農戶才得以進入城鎮工作、定居。因此，某種程度而言，“穩定農戶承包權”的政策效應變成了這部分農戶的保護傘。如果繼續讓農業剩余以地租形式從農村流向城鎮，很可能會進一步加劇農戶之間、城鄉之間的貧富分化。特別是在城郊發達地區，甚至可能催生一些坐享農地增值的食利集團。
其次，在過于強調“穩定農戶承包權”的背景下，那些長期在外打工、并在城鎮定居的農戶依然享有農村集體經濟組織成員的身份，這給農村基層民主治理帶來了一定程度的效率損失。因為轉移到城鎮后，這部分農戶與農村事務的聯系其實較少，或者說他們也不愿花精力去關心，所以，如果繼續保留這部分農戶的農村集體成員權和收益分配權，很可能會加重基層治理工作的負擔，甚至引發留守農戶的不滿。長遠來看，隨著更多農戶不斷在城鎮實現穩定就業、定居，這些問題的矛盾性將更加突顯。
當然，承包權是農戶的重要財產權利，其物權屬性早已在《農村土地承包法》《物權法》等法律中確立。筆者只是強調政策設計時應當更加注重農戶分化的現實特征，不能一味盲目保護。
（二）穩定農戶承包權對激發農地長期投資的制度效應已不斷減弱
產權經濟學認為，地權的不穩定意味著長期投資的預期回報可能無法獲得，故而會削弱農戶對農地的長期投資意愿，對農地產出率也有一定負面影響。（16）因此，為激發農戶對農地的投資，中央關于農地調整的政策由剛開始的“大穩定、小調整”逐漸轉變為“增人不增地、減人不減地”。從2008年中共十七屆三中全會起，還基本確立“現有土地承包關系保持穩定并長久不變”的制度改革方向。在農地“三權分置”政策背景下，中央進一步強調“明確現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式”。應當承認，“穩定農戶承包權”在較長一段時間還是取得了較好政策績效，如顯著提高農戶有機肥施用率和施用量等。（17）
然而，隨著社會分工體系不斷開放，傳統承包農戶對農地的依賴性逐漸呈現差異特征。其一，大多承包農戶的工資性收入占比大幅超過家庭經營性收入，他們持地的目的更多是因為城鎮就業不穩定情形下農地所具有的社會保障功能。因此，他們將大部分勞動力和時間都配置在外出務工上，農地低效利用、甚至撂荒現象十分普遍。顯然，對這部分已經不以農地為生的農戶而言，穩定的地權并不能有效增加他們對農地的投資。其二，還有部分承包農戶由于早已轉移到城鎮定居，他們與農地、農業生產已然沒有太多聯系，因此，他們更為看重農地的財產性功能，投機性行為動機不斷增強。對他們而言，“穩定農戶承包權對農地投資具有積極影響”的邏輯判斷更難成立。
其實，關于“穩定農戶承包權激發農地長期投資”的爭議在“三權分置”政策確立之前就已存在，并被學者們廣泛研究。特別是在當前農業經營主體日益多元的現實背景下，該問題的矛盾性更加突出。從實踐觀察來看，除傳統承包農戶外，各類新型農業經營主體如種糧大戶、家庭農場、土地股份合作社、農民專業合作社、公司農場等不斷涌現，且大多都只獲得了農地經營權，并無農地承包權。對這些新型農業經營主體而言，“穩定承包權”與“農地長期投資激勵”之間的正向影響關系也很難成立。
當然，這些并不意味著完全否定“地權穩定性會增強農地長期投資意愿”的結論。政策效應減弱甚至消失的根源在于農地經營主體的變化。對于那些已經不以農為業、不以地為生的農戶，即使加強穩定地權的力度，也不能改變他們寧愿低效利用而非加大對農地投資的行為選擇。因此，“穩定地權”更關鍵在于如何穩定農地經營主體（包括農戶）的經營權，提高經營主體對農地的長期投資意愿，從而實現農地高效利用。
（三）農地“三權分置”改革在促進農地資源優化配置方面尚需實質性突破
對于農地“三權分置”改革，中央的政策主張更多著眼于“放活經營權”，并借此推動農地資源優化配置和適度規模經營發展。（18）但遺憾的是，實踐表明，單一的農地“三權分置”改革在促進農地適度規模經營方面未能有較大突破。
一是農地“三權分置”改革未能破解農地經營權流轉需求與供給在空間上不匹配的難題。從需求者——農地經營權的轉入方來看，他們愿意流轉的農地往往地理區位、農地質量、水利灌溉、生產道路等基礎設施條件較好。但是，從供給者——農戶來看，越是地理區位較好、農地質量較高的地區，農戶對流轉租金的期望越高。而且，由于這些地區的農戶外出務工的機會更多，（19）市場意識更強，甚至出現一些寧愿撂荒而觀望農地升值的投機行為。（20）雙方之間的這種利益博弈無疑會增加交易成本，降低農地流轉率，甚至還可能將部分資金實力較弱的規模經營主體擠出流轉市場。但在部分遠郊地區，由于農地增值空間不大，相比低效種植、撂荒，外出務工的農戶更愿意將農地流轉出去。然而，受地理區位、農地質量等因素制約，規模經營主體又往往不愿意進入這些地區。
二是農地經營權流轉的分散、零碎特征進一步抑制了流轉行為。調研發現，并非所有農戶都有農地經營權流轉意愿。特別是得益于農業生產性服務業的快速發展，農業生產變得更趨簡單，甚至僅靠留守在家的老人或婦女也能較輕松經營農業，進一步降低了兼業農戶流轉農地經營權的可能性。因此，農地經營權流轉呈現比農地本身更加分散、零碎的特征。顯然，這與新型經營主體對規模、質量、連片等的高要求不相匹配。所以，在“三權分置”改革背景下，農地適度規模經營發展仍然不盡理想。
（四）農地經營權流轉對推動農業轉型和可持續發展的成效不盡理想
不少學者都賦予了農地經營權流轉以重大使命，認為通過流轉農地經營權可優化配置農地資源和勞動力資源，（21）有效克服農戶分散經營引發的生產低效率問題，（22）實現農業增效和農民增收，（23）是解決“三農”問題、推進農村經濟社會轉型的核心措施。（24）中央政府在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中也高度強調農地經營權流轉的重要意義。從宏觀數據來看，農地經營權流轉在一定程度上的確推動了農業適度規模經營的發展。截止2016年6月底，全國家庭承包農地經營權流轉面積已超過家庭承包經營農地總面積的三分之一，約達4.6億畝。
但是，仔細觀察實踐發現，依托農地經營權流轉的農業發展模式已然表現出系列不適應性。
第一，農地經營權流轉所形成的規模經營付出了高昂代價。
特別是在城郊地區，由于地理位置優越及農戶投機性行為的增強，農地經營權流轉的租金不斷高漲，甚至超出了農業生產經營的正常盈利范圍。這不僅對通過流轉實現規模經營的發展模式提出了嚴峻挑戰，也進一步誘致了經營主體的非糧化和非農化經營行為。若不能消除這些農業適度規模經營的不良情形，中國農業農村發展難以在本質上實現顯著變化。（25）
第二，農地經營權流轉所形成的規模經營往往具有較明顯的短期傾向。
由于轉讓的經營權期限一般較短，且較不穩定，因此，新型經營主體的長期投資預期受到較大抑制。故而，農業發展容易陷入表面規模化，實際卻缺乏長遠規劃、短期經營傾向較明顯的假繁榮困境。（26）
總體來看，部分已有研究夸大了農地經營權流轉的積極影響，并未看到它可能使農業陷入“規模化但短期化、高成本”的發展困境。顯然，這種不良農業發展模式并不利于中國農業可持續發展。
三、尚未終結：進一步深化農地制度改革的思考與建議
歷史發展是一個無限連貫的過程，一個過程的結束意味著另一個過程的開始，且前一過程的結局往往決定下一過程的開端及其路徑特征。（27）在中國農業、農村、農戶發生的巨大變化面前，農地“三權分置”改革日漸呈現不適應性甚至滯后的尷尬。更值得注意的是，這些不適應性不僅紛繁復雜，還與農戶分化、社會保障、集體經濟組織成員權利及戶籍制度等多方面問題相互交織，共同構成了中國轉型的嚴峻挑戰。因此，進一步深層次改革農地制度十分必要和迫切。
然而，由于立場、價值觀及對農地制度歷史、現實意義認知的不同，關于農地制度未來改革方向的觀點爭議一直較大。筆者認為，農地制度改革的推進不可避免會涉及既得利益主體，而要實現不使任何群體利益受損的帕累托改進已然非常困難，但不能因此裹足不前。改革的關鍵在于必須理性認識農戶、農業、農村發展的階段性，明確重點，依法有序推進。在新一輪農地制度改革中，改革的基礎依然是堅持集體所有性質，堅持對農戶農地權益的保護；改革的重點和難點在于跳出過分強調農地帶動農戶增收的傳統思路，在充分尊重承包農戶分化、農業經營主體多元的客觀事實基礎上重構農地制度功能；改革的核心目標應是矯正稀缺農地資源的誤配格局，優化配置效率，改變農業超小規模經營格局，提升農業產業的市場競爭力。
（一）逐步弱化農地的生存保障功能，避免農業發展陷入兼業化、老齡化的“日韓陷阱”
不可否認，即使在如今的社會條件下，對大部分農戶而言，農地的生存保障功能仍不容忽視。發揮農地的社會保障功能和抵御社會風險的保險功能，對于中國穩定和發展具有重大戰略意義。（28）
但是，“農地具有生存保障功能”并不意味著應當將“農地制度作為生存保障制度”來設計。必須清晰認識到，把農地社會保障功能與生產功能長期攪合在一起，既影響效率，又扭曲平等關系，弊端甚大。實踐中，附著于農地上的生存保障功能，已然導致大量小規模、兼業農戶滯留農業，在一定程度上固化了農地資源低效配置的錯誤格局，并造成了農業萎縮。更關鍵的是，對大多轉移農戶家庭而言，農地已不再是其“命根子”。
因此，未來必須加快完善統籌城鄉的居民社會保障制度，構建更穩定的農業勞動力轉移制度、就業創業制度及失業保障制度，從而逐步弱化農地的生存保障功能，推動農地和勞動力資源的同步優化配置，提高農地利用效率。不過，也應注意，筆者強調的是逐步弱化農地的社會保障功能，而非徹底消除，其弱化程度應當與統籌城鄉的社會保障體系建設水平同步協調。
（二）合理保護農戶的農地財產權益，以市場機制引導離農、離土農戶自愿有償退出農地承包經營權
合理保護農戶的農地財產權益是必須的，但是，不能一味盲目保護。必須注意到，實踐中部分離農、離土農戶的承包地一直處于低效利用、甚至撂荒的狀態。特別是投機性行為的日漸高漲還導致農地流轉價格不同程度虛高，甚至偏離了產生“農業利潤”的生產資料功能。
因此，必須正確看待農地的財產功能。首先，在觀念上，必須意識到：保護農戶的農地財產權益并不等于應當把農戶的收入增長希望寄托于農地租金上漲。（29）相反，必須打擊所謂“不在地主”的不合理投機行為，避免“不用勞動而坐享增值”的食利集團的出現。
其次，應逐步構建市場機制以引導離農、離土農戶以及喪失勞動能力的老年農戶自愿、主動有償退出農地承包經營權。從而，在農地資源合理資本化的進程中，打破農地低效利用與投機行為并存的發展矛盾，使農地不斷回歸農業生產資料的本質屬性。而對于退出農地承包經營權的農戶，則應通過建立健全社會保障制度、就業創業制度等其他方式予以保護。
（三）逐步調整農地經營的相關政策導向，進一步建立和完善更有效率的農地流轉市場體系
未來農地制度改革應以優化對稀缺農地資源的配置為主要政策目標。因此，必須逐步調整農地經營的相關政策導向。
第一，絕不能讓農地經營的規模化道路陷入高補貼的無產業競爭力的困境之中。必須認識到，靠超常補貼支撐的適度規模經營不僅容易誘發套取補貼的空殼經營行為，也容易扼殺經營主體的市場動力，甚至還可能因為政府的高補貼行為擾亂市場秩序引發盲目擴大規模等不切實際的經營行為，終將難以為繼。
第二，結合承包農戶分化、農業經營主體分化的現實情況，調整農地轉移性收入的瞄準機制。既然部分承包農戶已不再以農為業、以地為生，那么，當前按農地承包權進行補貼的政策導向，不僅無法提升農業生產效率，反而可能固化低效的農業發展模式，阻礙農地資源重新配置。因此，必須逐步將政策重點傾向于對真正種地、以農為生的經營主體的扶持，特別是對適度規模經營主體發展條件的外部改善，包括生產條件的改善、生產服務體系發展的支持以及金融保險服務發展的支持，從而保護和鼓勵農業生產積極性，促進農業持續健康發展。
第三，進一步建立和完善更有效率的農地流轉市場體系。雖然小規模農戶仍將在較長時期內大量存在，但是，也應認識到，分散小農很難帶動中國農業實現真正轉型。因此，必須通過更完善的流轉市場體系，引導更加多元的新型農業經營主體（包括龍頭企業、合作社、家庭農場、專業大戶等）在農地資源配置中發揮更重要的主體作用，從而推進農地適度規模經營發展。
（四）探索“承包農戶+新型農業經營主體”的利益共同體機制，增強適度規模經營的長期性和可持續性
農業經營體制的核心是生產經營者的積極性及其穩定性問題。（30）因此，新一輪農地制度改革，既要顧及已經分得農地承包經營權的幾億小農，更要調動各類新型農業經營主體的積極性。
盡管農地經營權出租的傳統流轉模式在實踐中發揮了一定的積極效應，但是，必須對“新型農業經營主體的短期化、高成本發展困境”予以高度警惕。特別是在糧食作物等比較利益更低的作物領域，必須積極探索更為穩定、交易成本更低的經營權放活模式。
筆者認為，關鍵在于構建“承包農戶+新型農業經營主體”的利益共同體機制。田野調查發現，農地經營權入股是一種較好的利益共同體模式。入股模式通過在承包農戶和新型農業經營主體之間搭建橋梁，共擔改革成本，一方面，有利于合理規范農地經營權流轉價格，規避出租等傳統流轉模式中交易費用較高以及合同期間隨意漲價等問題；另一方面，有利于保證新型經營主體獲得長期穩定的地權，從而激勵其對農地的長期投資，推動和穩定農業發展轉型。更重要的是，通過共享預期改革紅利，還可幫助承包農戶深入參與分享農業適度規模經營收益，實現農地的財產權利。
作者簡介：董歡，四川大學公共管理學院副教授
中國鄉村發現網轉自：《四川大學學報（哲學社會科學版）》2019年第4期
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