摘要：改革開放40年來的農地制度改革大致可以分為四個階段，每個階段的關鍵詞分別是：責任制、家庭經營、承包經營權和農業經營體系。農地制度改革折射出40年里國家治理層面的邏輯轉換。在激勵邏輯上，表現為“生產性激勵”向“治理性激勵”的轉換；在制度邏輯上，表現為“經營性制度”向“財產性制度”的轉換；在政治邏輯上，表現為“管控型政治”向“回應型政治”的轉換。未來農地制度改革要充分考慮鄉村分化、財政約束和央地關系等方面的現實境況，明確若干操作性路徑。
中國改革從農村發軔，農村改革從土地破題。農地制度改革在農村改革乃至全局性改革中都居于重要地位。正如科斯所言，家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業等“邊緣改革”推動中國經濟體制發生了本質性轉型。農地制度改革可以作為認識和理解改革開放40年來國家制度體系和治理邏輯變遷的一個縮影。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化。農地制度對城鄉關系、集體經濟和鄉村治理都具有深刻的嵌入性影響，深化農地制度改革是實現鄉村振興的重要內容。在慶祝改革開放40周年之際，回顧農地制度改革歷程并梳理其中折射出的國家治理邏輯演進，能夠有效地澄清認識、彌合分歧，從而為深化改革凝聚共識、匯聚力量。
改革開放以來，差不多每隔10年，就要掀起一場關于農地制度改革的回顧和討論熱潮。20世紀90年代初，在對農地制度改革的第一個10年進行回顧的時候，學界關注的重點是改革所帶來的微觀主體放活及生產經營自主權等問題。到了世紀之交，對改革開放20年農地制度改革進行討論時，學術界關注的重點已經從單純的經濟績效問題深入到土地的產權結構和資源配置方面。到改革開放30年的時候，土地權利問題得到了空前的關注，2006年頒行的《物權法》確立了土地承包經營權的用益物權地位。一直到今天，這項改革都被視作共和國歷史上的重大標志性事件，具有非凡意義。在此之后，農民、土地與國家的關系問題進入主流話語并漸成顯學，農地制度所承載的政治和社會意義日益顯現。
改革開放以來的官方文件中，通常將經營制度和土地制度歸入經濟體制改革的范疇。但實際上，自古以來，土地就不僅僅服從經濟要素的配置規律，而是同時受到特定政治結構和政治空間的約束。這項改革雖然從具體內容上講屬于經濟領域，但改革的動力源和可能造成的影響都與國家治理體系緊密相關。對此，本文旨在從國家治理邏輯轉換的視角出發，回顧改革開放以來農地制度的改革歷程。
一、農地制度改革的演進框架與關鍵命題
改革開放以來農地制度改革可以劃分為四個階段，每個階段又可以提煉出一個關鍵命題。
（一）1978—1984年：聯產承包責任制確立。
改革首先在安徽啟動。1977年11月，在萬里主持下，安徽省委制定了《關于當前農村經濟政策幾個問題的規定（試行草案）》，率先提出了農業生產責任制，擴大了生產隊自主權。1978年夏秋之交，安徽遭遇百年不遇的特大旱情，這場“天災”為打破舊體制加了一把火。為抗旱救災，安徽省委決定“借地度荒”，結果“借地度荒”成了“包產到組”，很快就演變為“包產到戶”。就在同一年，山西、內蒙古、四川、貴州等省也紛紛出現了各種形式的責任制。農村改革已是風起云涌、山雨欲來。
基層興起的改革浪潮得到制度化確認經歷了一個反復博弈的過程。1978年12月，黨的十一屆三中全會起草的決定（草案）中寫的還是“不許包產到戶”，次年9月十一屆四中全會通過的決定中悄悄改成了“不要包產到戶”。一字之差，意涵深遠。敏感的人從文件的語氣中已經能夠嗅到風向的細微變化。此后，1982年中央一號文件，承認了“小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組”等責任制形式的社會主義性質；1983年中央一號文件，提出“穩定和完善聯產承包責任制”。至此，農地制度改革的第一階段基本完成。
這一階段改革的關鍵詞是“責任制”。所謂責任制，是在不改變土地集體所有性質的前提下，把土地交給農民自主安排生產，農民按照合同完成國家下達的生產任務、獲得生產剩余的一套制度安排。這并不是一個新發明的概念。集體化時代，為了回避包產到戶、分田單干的風險，各地就創造出了“個人責任地”“專管地段責任制”“農活包到戶”“定產到田責任到人”等提法。改革者敏銳地抓住了“責任制”這一價值中立的概念，把包產到戶歸結為農業生產責任制的一種形式，以此為契機推動了聯產承包責任制的確立。
（二）1984—1998年：家庭承包經營制度走向完善。
承包制并非只有一種形式，而是多種非集體耕種形式的統稱。剛開始時，包產到戶、包干到戶、聯產計酬、專業承包或小組承包等各種形式層出不窮。在多種經營方式可供選擇的情況下，出現了統一經營向分戶經營轉變，包產到組向包產到戶轉變，包產向包干轉變。隨著改革的深入，家庭經營成為不可逆轉的潮流。
農民的選擇再次影響了上層決策，通過一系列政策的推進，家庭承包經營制度逐步走向完善。仔細分析可以發現，在改革第一階段中央文件中并沒有強調或者突出家庭經營，但到1984年、1985年間這一情況悄然發生了變化。1985年中央一號文件中將家庭經營與聯產承包責任制并列，強調二者都長期不變。1986年中央一號文件更加旗幟鮮明地指出了“家庭承包是黨的長期政策”。1987年中央5號文件《把農村改革引向深入》中，直接采用了“穩定家庭聯產承包制”這樣的措辭。三年時間里，中央一號文件出現了家庭經營、家庭承包、家庭聯產承包制這樣的概念變遷，聯產承包責任制與家庭經營完成了“政策嫁接”。
家庭承包地位確立的同時，中央不斷強調穩定和延長承包期。1984年中央一號文件要求“土地承包期一般應在15年以上”，1993年中共中央、國務院下發的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》規定“原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變”，還提出了“增人不增地，減人不減地”的原則。1998年，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，進一步明確了農戶對土地承包權和經營收益權的主體地位。
這一階段改革的關鍵詞是“家庭承包”。過去學術界從農業生產、經濟效率、社會功能等多個角度分析過家庭經營的優勢，本文著重從改革史的角度重新梳理這一改革的重要意義。第一，家庭承包是穩定和延長承包期的基礎。改革初期，承包范圍帶有不確定性，在非家庭承包的情況下，農民延長承包期的訴求不會如此強烈。第二，家庭承包為改革走向深入奠定基礎。如果家庭承包的地位得不到確立，農地制度改革就很難從一項生產方式調整轉換為產權制度變革，再后來農民土地權利的強化和固化也更無從談起。第三，家庭承包為農民再次聯合創造條件。杜潤生在回憶中說：“分權才有利于培養農民獨立自主的性格，有利于發展個人的社會交往，為新的聯合創立前提。”事實也確實是這樣。家庭承包將農民卷入了現代經濟分工體系，能夠幫助其脫離對共同體的依附、成長為獨立的市場主體。今天，已經有大量農民完成了市場化的洗禮，再次通過合作社等形式走向聯合。
（三）1998—2012年：農村土地承包經營權物權化。
在家庭承包經營制度走向完善的過程中，相關法律間或出現了關于土地權利的表述。1986年的《民法通則》和1988年的《土地管理法》已經有“土地的承包經營權受法律保護”的條款。但是這一表述既缺少中央政策的明確部署又缺少法律層面的權能安排，因此很長時間里形同虛設，并未在司法實踐中發揮作用。
20世紀90年代以后，宏觀政策不斷從完善土地承包經營權權能和限制村社調整土地兩個方向發力，對于穩定土地承包經營權發揮了積極作用。但是，由于這些政策在司法上不具備可執行性，而且多大程度上能夠落實往往受到地方政府（包括村莊組織）意愿的影響，因此實施的效果并不理想。后續改革中，土地法治建設受到更多重視，一系列重要法律被制定出來。尤其值得重視的有三部：一是1998年通過的《土地管理法》（修正案），農村土地的所有權與使用權分離狀態得到法律承認，農村土地權利的法律真空狀態宣告結束；二是2002年頒布的《農村土地承包法》，對農村土地承包權的保護和流轉做出若干具體規定；三是2007年頒布的《中華人民共和國物權法》，明確了土地承包經營權的用益物權性質。
這一階段改革的關鍵詞是“承包經營權”。這一時期，不僅在宏觀層面上發生了土地承包經營制度從單純的責任關系向權利關系的轉換，作為制度實踐者的農民也體味到了這種變化。有研究發現，到了“二輪”承包時，合同內容已經從原來的對作為經營體制的“承包”的強調，轉變為對土地的使用權“轉讓”的強調。回溯歷史，可以發現土地承包經營權并不是通過某一個標志性的文件確立的，而是通過不斷增強其產權強度和農民的產權信心，最終搭建起了完整的權利框架。待到《物權法》頒布的時刻，深化改革的氛圍在整個社會醞釀已久，從決策層到農民群眾都期待著重大制度變革的出現，“用益物權”只是完成了土地承包經營權物權化的臨門一腳。
2008年10月，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，強調“現有土地承包關系要穩定并長久不變”。農民的土地權利變得更加充分而有保障。當然，一如此前經驗，這一重大政策的落地實施還有賴于更加明確的制度規定尤其是法治保障。
（四）2012年至今：構建新型農業經營體系。
黨的十八大以來，中央圍繞農地制度改革做出若干重大部署，改革朝著立體化縱深推進。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，以“加快構建新型農業經營體系”統領農地制度改革的各個方面，這構成了新時代深化農地制度改革的總綱。新時代以構建新型農業經營體系為中心的農地制度改革已經進行了以下嘗試：
第一，“三權分置”為新型農業經營體系構建提供了制度前提。2016年10月，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。從政策意圖看，文件的中心意旨是放活土地經營權，即更好地保護經營者權利尤其是加強對土地流轉合約的保護。以上措施對加快構建新型農業經營體系具有基礎性意義。
第二，確權頒證為新型農業經營體系構建提供了產權基礎。農村集體土地確權頒證是農村土地制度改革的基礎性工作，早在2009年中央就提出了明確要求，并連續多年在中央一號文件中進行安排部署。國際經驗表明，土地權屬證書有助于增強農民的財產信心、財產透明度和可預見性，有利于刺激投資和土地市場發展。黨的十九大明確“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，讓廣大農民吃上了“定心丸”，土地承包權地位進一步鞏固。
第三，權能拓展為新型農業經營體系構建提供了活力源泉。權能缺失的權利只是一紙空文。經過多年的發展，農民對承包地的占有、使用、流轉、收益權能已經基本得到落實。黨的十八屆三中全會以來，又先后開展了農村土地承包經營權抵押、擔保、入股、有償退出試點。通過上述改革，土地的資本屬性將得到有效釋放，這不但能夠提升農村土地的價值，還能夠進一步活躍土地投資和土地市場。
這一階段改革的關鍵詞是“農業經營體系”。農業經營體系可以理解為包含了經營方式、地權結構、權能配置等在內的一套制度體系。也就是說，農業經營體系并非不局限于狹義的“經營”范疇，甚至不是一項具體的制度安排，而是一套全方位的制度框架。構建新型農業經營體系也并不意味著全新的制度變革，而是在若干重大改革基礎上實現制度整合和績效提升。
二、農地制度改革與國家治理邏輯轉換
土地制度是國家的基礎性制度。40年的農地制度改革歷程，折射出國家治理層面的邏輯轉換。在激勵邏輯上，表現為“生產性激勵”向“治理性激勵”的轉換；在制度邏輯上，表現為“經營性制度”向“財產性制度”的轉換；在政治邏輯上，表現為“管控型政治”向“回應型政治”的轉換。
（一）激勵邏輯：從“生產性激勵”到“治理性激勵”。
中國改革的一項重要經驗在于：在推動工業化的過程中，堅持以生產性激勵為導向來開展制度安排，保證了制度變革與生產力發展相匹配。農地制度改革早期軌跡鮮明地體現了這一邏輯。
1.生產性激勵的成效。
所謂生產性激勵，是指改革過程能夠順應生產力發展趨勢，著眼于市場主體訴求和經濟發展要求開展制度設計，最大限度激發市場活力和發展動力。農地制度改革的根本目的是不斷提升農業全要素生產率和市場競爭力，早日實現農業農村現代化。在過去40年當中，這一總體目標被具體化為若干階段性目標，改革的過程實際上也就是順應目標需求，提供或強化改革動力的過程。
最初改革的目標就是解決溫飽問題。1978年，全國農村人均純收入只有133元，全國糧食產量僅3000億公斤，人均口糧只有150公斤出頭，2.5億農村人口處于半饑餓狀態。改革措施推行短短幾年之后，情況就發生了顯著的變化。“1979～1984年，按可比價格計算，農業總產值年均增長7.6%，加上農產品提價，農民人均純收入年均增長15%，大部分農民解決了溫飽問題。”以上成績主要來自農民勞動與土地投入的增加，這是政府對農民放權的結果。這一時期，生產性激勵表現為政府對產權管制的放松。
1984年以后，農業生產增速放緩，有不少人開始對家庭承包經營制度提出懷疑。對于這一問題，林毅夫后來做過比較深入的分析，歸納起來原因大抵兩條：其一，前面幾年的增長是超常規的，是多年積累的生產力集中釋放的結果，到1984年前后制度紅利基本釋放完畢；其二，糧食比較效益下降和市場機制不完善，造成了農民投入結構的調整。這些情況，在今天看來是比較清楚的，但在當時各方認識卻難以達成一致。杜潤生回憶說：此后幾年里，一遇生產波動，就有人提出是制度徘徊，認為要廢止改革。田紀云說：“有人甚至一心想把農民重新拉回到‘一大二公’道路上去……”我們黨頂住了逆流，同僵化的思想觀念進行了堅決的斗爭。這一時期，生產性激勵表現為對家庭承包經營和市場化改革方向的堅守。
20世紀90年代以來，農業生產中要素投入結構變化，資本替代勞動的趨勢明顯，此后的改革主要是為農業規模經營和資本深化創造條件。相關改革可以分解為以下若干環節：第一，推出一系列穩固家庭經營防范土地頻繁調整的政策，確保了土地投資和生產行為的長期性。第二，以相對寬松的農地非農化政策，加速了工業化和城鎮化進程，創造了大量農業外就業，為農業人口減少和前期資本積累創造條件。第三，賦予農民承包經營權的基礎上開放土地流轉市場，為農業規模化經營暢通渠道。第四，進一步限制集體對土地的干預并保護土地經營者的權益，助推專業農戶和職業農民崛起，為中國農業競爭力上升培育中堅力量。這一時期，生產性激勵表現為始終聚焦農業生產力發展需求，及時推進制度變革，為農業農村現代化持續助力。
2.治理性激勵的出場。
生產性激勵是改革的原初邏輯，但卻不是唯一邏輯。發展到一定階段，生產性激勵基礎上必須要疊加更多的社會性、政治性因素才能形成新的有效激勵。這也是世界不少后發國家的通行經驗。筆者把多重因素疊加后的改革激勵結構稱為治理性激勵。
新世紀以來，國家對農民的賦權與反哺逐步增加。2006年農業稅全面取消，自此之后農不養政；2007年頒行的《物權法》賦予農民承包經營權以“用益物權”地位，既明晰了農地產權邊界又賦予了農民財產權利。作為兼具經濟意義和社會意義的改革，取消農業稅、頒行《物權法》是從生產性激勵到治理性激勵轉換的標志性事件。
隨著城鎮化步伐的加快，越來越多的農民離土進城，農地承包者與經營者漸趨分離。一些人認為這樣似乎不利“社會公平”，亦影響“農業現代化”，遂主張對進城農民的承包地進行集體流轉或無償收回，總之“進城農民要退地”。然而，實際政策并沒有照此邏輯推行。國家不但通過農地“三權分置”進一步鞏固了承包者的權利，而且在最新公布的《農村土地承包法修正案（草案）》中明文禁止“以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件”。
中央確實推行了“農村土地承包經營權自愿有償退出”改革試點。但需要注意的是，這項改革在核心目標上，定位于賦予農民更加完整的土地權利，而不僅僅是提升土地的利用效率；在制度設計上，將承包地“退出權”明確為一項權利，而不是一項義務；在操作路徑上，強調依法、自愿、有償，而非上述的集體流轉或無償收回。
上述主張只注意到了改革的經濟目標而忽視了改革的政治目標。現階段，農地制度改革早已不是一項單純的經濟體制改革，而是一場帶有全局性、政治性內涵的改革行動。改革的目標不僅是落實農民的土地產權、提升中國農業競爭力，同時落腳到破除城鄉二元結構、增加人民群眾的獲得感這一政治目標上面。這才是農地制度改革的“大道理”。
從整體上看，治理性邏輯包容了生產性邏輯，前者實際上是后者的“升級版”。未來改革中應該有越來越多有利治理、實現善治的社會性、政治性因素被包容進來。具體到農地制度改革應該賦予農民更多權利，橫向上由經營權向財產權、保障權拓展，縱向上由經濟權利向社會權利、政治權利拓展，同時在改革中綜合考慮效率、公平、穩定、可持續發展諸范疇的平衡。
（二）制度邏輯：從“經營性制度”到“財產性制度”。
關于改革開放以來農地制度的內涵一直存在激烈爭論，關鍵的分歧在于農地制度究竟是“經營性制度”還是“財產性制度”。這一問題不能一概而論，農地制度的屬性是一個歷史范疇，在40年的改革歷程中在不斷發生著內容的豐富和轉換。針對這些變化，有以下幾個問題需要做深入討論。
1.改革開放以來，農地制度屬性發生了怎樣的變化？
農地制度改革是以“責任制”的名義開啟的。1986年的中央一號文件出現了一個新概念——“雙層經營體制”。這個概念在此后沿用了很久，一直到2007年，還將“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”作為一項條款寫入了當年頒行的《物權法》。有學者認為，承包經營關系是發包人和承包人之間的合約關系，本質上是一種集體內部分工分配的權利義務關系。如果從這一角度出發，中央似乎是把農地制度當作經營性制度來看待的，只是在具體表述上出現了微妙變化。
頗具意味的是，幾乎是在經營體制、經營制度概念成熟的同時，“土地承包經營權”這一權利概念也在同步生成。1986年的《民法通則》、1988年的《土地管理法》（以及1998年修正案）、2002年的《農村土地承包法》、2007年的《物權法》都在不斷強化土地承包經營權的財產權屬性。而且，1998年以來中央歷次“三中全會”都對賦予農民更加充分的土地承包經營權做出了要求。
也就是說，對制度內涵的表述出現了兩套平行話語。從名義制度上講，將農地制度視作經營性制度和財產性制度都能找到權威依據。但從制度實際運行情況看，基于以下理由，可以有力地將土地承包經營權推定為物權或者說財產權。
首先，土地承包經營權是法定權利而非合同權利。家庭承包經營權的期限、范圍和權利義務等內容都是由《物權法》《農村土地承包法》等法律所規定的，土地承包合同只是完成法定程序的一個必備要件，合同本身沒有規定權利內容的效力。
其次，土地承包經營權的取得不以所有權人的意志為轉移。按照相關法律規定，土地雖然為集體所有，但這一所有權的具體實現形式是將其承包給農戶經營。作為土地所有權主體的村集體只有發包土地、合法監督的權利。除此之外，村集體并無其他對土地的特殊干預權利。
再次，土地承包經營權受侵犯時享有物權的救濟措施。按照相關法律規定，當農民的土地承包經營權受到損害時，可以獲得的法律救濟不僅包括損害賠償，而且還包括衡平法上的救濟措施，比如返還原物和恢復原狀。而后者是典型的物權救濟。
總的來說，改革之初的制度安排看作一種經營性制度應該是沒有爭議的，任誰也不會把完成合同訂購任務的“責任”當成是財產。但是現今土地承包經營權已經是一種不折不扣的財產權，相應地農地制度也應該被看作是財產性制度。
2.經營體制、基本經營制度、土地承包關系、承包經營權這些概念之間是什么關系？
明確了農地制度的定位，仍舊不能回答另一個問題，就是為什么會有經營性和財產性兩套平行話語的出現。回答這一問題，就需要對經營體制、基本經營制度、土地承包關系、承包經營權這些概念的內涵、層次和相互關系做深入剖析。
第一，基本經營制度是對以往經營體制表述的替代。黨的十七大以前，官方表述是“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。黨的十七大上，“堅持農村基本經營制度”首次出現在了黨代會報告中，黨的十八大進一步強調“堅持和完善農村基本經營制度”。習近平總書記在2016年視察小崗村的講話中指出：“在大包干等農業生產責任制基礎上形成的農村基本經營制度——以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，成為農村改革的重大制度成果，成為是我們黨農村政策的重要基石。”由此可以明確，“農村基本經營制度”的內涵就是“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，并且前者已經正式替代后者，成為官方表述。
第二，經營制度主要是政治話語，土地承包關系穩定并長久不變是執政黨的政治承諾。多年來，經營制度通常只有一兩句話的總體表述，并無更多細化安排。作為一項制度來說，這樣的架構顯然不夠完整。一個合理的解釋是所謂經營制度并不是一套完整的制度體系，而是執政黨的政治主張，至于緊隨其后的土地承包關系穩定并長久不變實際是執政黨做出的政治承諾。作為政治主張和政治承諾，并不需要條分縷析，其具體內涵可以經由法律和政策體系來闡述。
第三，土地制度主要是法律表達，穩定土地承包經營權是黨執政意志的法律實現。通過法定程序將黨的主張轉化為國家意志是我國國家治理的重要形式。經營制度是農地制度的一個基本框架，它無法獨立運轉，經營制度落地必須依靠配套的土地制度。同樣，穩定土地承包關系作為一項政治承諾，也必須依靠一定的具體制度來落地，這個具體制度就是關于土地承包經營權的制度安排。
綜上分析，現行農地制度實際是一套政治和法律的復合結構，要從多個層次去理解。經營體制、經營制度、承包經營關系實際上是政治話語，并非單純的經濟語言、法律概念。而在宏觀政治話語之外，還有細化的法律安排，這就是以土地承包經營權為中心的一系列土地制度。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，土地制度的法律安排要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構造。
（三）政治邏輯：從“管控型政治”到“回應型政治”。
包產到戶不是一夜之間的發明，農民對于分田單干的追求從來沒有中斷過。在改革開放以前，“包產到戶”已然經歷了“三起三落”。基層呼聲如此強烈，但卻為何長期難以推行呢？這是因為土地與所有制關系密切，在中國特定制度環境下農地制度改革必須有大的政治環境為后景支援，否則是難以推行的。從農地制度改革的進程中，可以發現我國從“管控型政治”到“回應型政治”的這一政治形態的歷史性變化。
1.“管控型政治”及其突破。
管控型政治是介于運動型政治和回應型政治之間的一種政治運作方式。管控型政治條件下，政治推動著社會，制度改革的每一步都需要政治背書，雖然不再追求大鳴大放式的動員，但政治活動要控制和約束經濟社會進程，經濟社會活動于現行政策規定無依據的，要受到過濾和規制。
管控型政治環境下，改革破冰是殊為不易的。1979年3月、1980年1月，當時的國家農委先后召開了七省三縣座談會和人民公社經營管理會議，都是研究責任制問題。當時的改革探索是在最高領導層沒有背書、甚至沒有默許的情況下的展開的。1980年9月，中央召開各省（區、市）第一書記座談會，會上圍繞農業生產責任制問題展開了激烈的爭論。當時形勢之嚴峻恐怕是今天的人們無法想象的。
在這樣的形勢下，改革之所以能夠破冰前行，所依靠的核心策略即是繞過管控，這里面蘊含了相當大的政治智慧。其中，有三條基本經驗值得深入總結。
一是漸進式的分散決策打破了改革的堅冰。陳錫文后來說，在當時改革操作中，有一種叫做“可以，可以，也可以”的分散決策法。這說的是1980年各省（區、市）黨委第一書記座談會之后，中央印發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》，其中明確：“邊遠山區和貧困落后的地區，長期吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶。”事實上，明眼人都可以看出這意味著為改革開了口子，或者說已經在默許改革的探索。后來的幾個一號文件都沿用了這種做法，最大限度地擱置爭議，給地方的改革探索留出空間。“可以，可以，也可以”為代表的漸進式分散改革方式，為中國改革打開一扇窗，也顯示出那一代人為從體制縫隙中開拓一點點空間所付出的艱苦努力。
二是去政治化的表述有效凝聚了改革共識。到了1980年代，責任制早已不是什么新鮮事物，這一概念提出的意義并不在于其中有多么大的制度創新，而在于其在當時條件下最能夠為各方所接受。這主要由于：其一，責任制回避了所有制，有效淡化了改革的意識形態意蘊；其二，責任制更強調義務性，有效削減了部分人對農民個體主義的疑慮。“當這種非正統的實踐被官方所認可時，他們不可避免地減弱了僵化的意識形態在中國的影響，拓寬了政治思想的疆域。”
三是有意的制度模糊分散了改革的風險。直到今天，中國的土地制度中仍存在不少的模糊漏洞甚至是“空制度”，這被荷蘭學者何·皮特稱作“有意的制度模糊”。他認為：“中國的農村改革之所以會取得成功，關鍵在于中央政府經過審慎考慮之后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農村土地產權制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中。”表面上看，這樣做容易帶來不確定性進而引發規則沖突，但是在更深刻的政治層面，這種做法在特定時期里淡化了分歧、規避了風險，實際上是一種“生存性智慧”。
2.“回應型政治”及其限度。
在過去的四十年里，中國的政治運作方式已經發生了巨大的變化。回應型政治替代了管控型政治成為主導性的運作方式，農地制度深化改革獲得了更好的政治環境支援。所謂“回應型政治”是指國家政治順應經濟社會需求，主動調適自己的政治行為，對各方面的利益加以整合，針對經濟社會的演化趨勢因勢利導，使其朝著有利發展和穩定的方向前進。從農地制度改革這個縮影當中，可以勾勒出回應型政治的生成邏輯。
第一，農民的自主權得到了充分尊重。在管控型政治條件下，政治運作帶有強烈的“國家本位”，對農民的放權被視為“異化”。聯產承包責任制強調農民對國家的義務和國家對農民的約束。當討論到延長承包期問題時，就有不少反對意見，有人就說“把責任制變成租賃制，不符合原來宗旨。”但在回應型政治條件下，“國民本位”成為政治運作的中心要義。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出，農村改革二十年的基本經驗第一條就是“必須承認并充分保障農民的自主權，把調動廣大農民的積極性作為制定農村政策的首要出發點。這是政治上正確對待農民和鞏固工農聯盟的重大問題，是農村經濟和社會發展的根本保證。”
第二，意識形態的范圍和內涵發生轉變。一是意識形態作用方式轉變。在管控型政治下，意識形態主要是控制政策；而在回應型政治下，意識形態主要是論證政策。所有制優劣問題讓位于制度有效性問題，人們把精力集中于在中國特色社會主義體制下什么樣的制度更有效這類務實的問題上面。二是經濟意識形態和政治意識形態的分離。意識形態的束縛減少，除了帶有底線性的意識形態（比如公有制），其他內容的敏感性在降低。經濟體制改革不會再隨意地被上綱上線或是觸碰到政治紅線。三是改革本身成為一種意識形態。改革未必一定帶來正確結果，改革本身也可能有失敗和錯誤，但不改革一定是不正確。這種觀念已深入人心。
第三，市場和社會成為政治行動和轉型的推動力量。近年來中央推行的農地“三權分置”改革折射出了“回應型政治”的運作邏輯。過去十幾年里，大量農民從事非農產業，早就已經將土地流轉出去。但他們又不愿也不能放棄自己與集體之間的承包經營關系，只能將一定期限的土地經營權流轉出去。也就是說，在實踐中早就已經出現了承包權和經營權的分離。面對這樣一個“既成事實”，官方在長期觀察以后通過正式文件做出政策層面的總結規范，將農地的所有權、承包權、經營權分置并行。看似波瀾不驚，實際上改革紅利已經在過去十幾年釋放出來，官方意見正式出臺是對過去改革紅利合法性的認可。在國家順應民意，對民間創新現實給予承認的過程中，也讓執政黨獲得了更為廣泛的合法性。正如徐勇所說：“回應政治的突出特點是市場社會推動政治。政治要不斷回應日益增長和永無止境的社會訴求。其結果是達到社會與政治、權力與權利的相對均衡。”
但是，當前政治的回應性帶有明顯的限度。首先，相比于市場和社會行為，國家政治回應的時效性不足。在土地制度領域，政府改革已經普遍落后于社會實踐，中央改革已經明顯滯后于地方探索。其次，頂層設計與社會需求不能準確接榫，國家政治回應的契合性不足。比如，農村承包地經營權抵押改革的試點，改革出現了與原初設計不符的“非意圖結果”。當前中國正處于歷史上絕無僅有的大變革大調整時期，提升政治回應的適應性能力是下一步深化改革的關鍵。
三、農地制度改革的未來展望
（一）現實境遇。
黨的十八屆三中全會以來，中央針對農地制度改革做出若干重大部署。這些改革主要包括：（1）“三權分置”改革總思路確立；（2）集體土地所有權確權；（3）土地承包經營權確權登記頒證、有償退出；（4）土地經營權抵押、入股；（5）農村集體產權制度改革；（6）土地流轉政策體系化等方面。總體看，各項改革穩步推進，取得了積極進展。但不容回避的是，今天的農地制度改革所面臨的環境空前復雜，諸多問題有待破解。
第一，“分化的鄉村”成為農地制度改革的底色。改革初期，鄉村尚未出現明顯分化，廣大農民對于改革方向的認識比較一致。而在今天，鄉村已經出現了明顯分化。大到區域層面，東中西部農村已經是迥然不同的世界；小到村莊內部，農村階層早已發生了若干輪的分化與變動。所以在今天，討論農村和土地問題，如果不界定是哪一類的村莊、哪個地方的土地，那么這種討論都很難說是有意義的。
第二，“財政支援改革”成為農地制度改革的核心約束。農地改革表現為放權與賦權相結合的過程。在早期的改革中，糧食增產、農民增收等經濟績效的提升，都是在國家放權后農民通過自發行動實現的。接續的改革主要是賦予農民完整而有保障的土地產權。在這兩個過程中，并不需要國家有多少額外投入。但到當前階段，這種無須付費的權利資源已近枯竭，無論是農民的權利，還是農地的補貼，都需要國家有真金白銀的投入。
第三，“收放失矩魔咒”成為制約農地制度改革的最大掣肘。長期以來，關于土地的管理一直是中央與地方之間激烈博弈的焦點。中央將土地的用途管制控制收緊，地方呼聲就高，違法用地就增多；中央的管制放松，耕地保護紅線就有突破之虞。松緊得當與否既沒有嚴格的法治保障，也缺少市場作用的空間。不處理好土地管理的央地關系，農地制度的改革突破會有很大困難。
（二）改革路徑。
地權不固，國家不穩。成熟穩定的土地制度是實現鄉村振興的基礎和前提。下一步改革，要明確以下操作性路徑。
1.銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年政策。
黨的十九大明確了“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這是對“長久不變”政策的明晰化和具體化。但土地承包制度多年實施下來，一個歷史遺留問題越來越突出。“二輪”承包時，部分農戶為了免交農業稅而完全或部分地放棄了承包權，這個比例大約在10%。后來農業稅取消，這部分農戶多方努力希望獲得承包權，但因為土地承包關系“三十年不變”，多數農戶的努力并無結果。這部分農戶之所以能夠暫時接受現實是因為他們指望著“二輪”承包到期后能夠按人頭進行土地調整。他們實際上是在等待。
一個顯在的問題擺在我們面前：如果到時不調地，對“二輪”承包時那些為免繳納農業稅而放棄了承包地的農戶顯失公平，而且也不利社會穩定；如果到期調地，那么花費巨大代價搞的土地確權成果將付之東流，而且這幾年形成的土地制度改革成果也會大打折扣。
我們的建議是：允許在本次確權之前進行一次承包地調整，確保土地取得的“初始公平”。這樣一來，“二輪”承包到期時就沒有再調地的必要了。如果最近一兩年在此基礎上完成土地確權工作，那么從現在到“二輪”承包期滿有十年左右時間，再加上此后的又一個“三十年”，未來中國的農地產權至少能有四十年時間處于穩定、明晰狀態，這將為中國農業發展和國家總體戰略的實現創造寶貴的條件。
2.完善農地“三權分置”框架，增強土地經營權的產權強度。
在農地“三權分置”框架下，土地所有權與承包權之間的矛盾得到消解，但是隨之而來的是承包權與經營權之間的矛盾不斷凸顯。其中的關鍵問題是，地租主要流向進城農民，而真正種地的農民不得不在高地租基礎上開展經營。這已成為制約中國農業競爭力提升的瓶頸。來自土地的增量收入究竟應該流向城市還是流向農村？進城農民和下地農民之間的權利如何平衡？現在已經到了必須回答的時候。
下一步應當穩定土地承包權，著力提升土地經營權的產權強度，在此基礎上構建地租價格市場化形成機制。在目前推行的改革試點中，通過流轉獲得的土地經營權已經允許用來抵押、入股。所謂流轉獲得的土地經營權本質上是租來的權利，我們能夠設想在城市里用租來的房子抵押貸款嗎？顯然不可能。但在農地上卻可以。這意味著，未來土地經營權的產權強度將不斷提升，還將可能具有一定的物權屬性。近期，王利明撰文建議在修訂民法典物權編的過程中應當把長期、穩定的土地經營權界定為用益物權。這一建議為上述分析提供了支持。
3.科學劃分鄉村類型，分類制定農地制度深化改革方案。
目前關于農地制度改革方向，有兩種看似對立的意見。一方面意見認為要加速農村土地的市場化步伐，通過要素自由流動促進產業分工，進而實現農業農村現代化；另一方面意見認為，農村是發展的“穩壓器”和“蓄水池”，土地要為農民生活提供“最后一道防線”，因此農村土地制度改革寧可慢一點。如果從全局來看，兩種觀點都有道理。多年來農地政策也確實是在兩種觀點的折沖與夾擊下曲折前進的。但是如果具體到某地某類的村莊，這種對立未必存在，或者說總有一種觀點更切合實際。
當前中國鄉村大致可以分為三類：一是城中村、城郊村和經濟發達村；二是生態脆弱區村莊；三是更為廣大的典型農區村莊。
城中村、城郊村和經濟發達村早已經不從事農業，實際上也沒有多少農地，在這些地方農地制度改革實際轉換為集體資產股份合作制改革。這方面中央已經做出部署。
生態脆弱區的農地制度改革主要作減法。將目前人口稀少、不適合人類生產居住的地區，劃為生態保護功能區。這類地區通過生態移民將人口整建制遷出，農民在遷移過程中退出農地并獲得一次性補償，在遷入地二三產業安排就業。將目前人口數量仍然較大、具備一定生產基礎和條件的地區劃為生態建設區。這類地區優先發展特色產業和特色村鎮，待分化趨勢明顯后再研究專門農地改革政策。
典型農業區是農地制度改革最為復雜的地區。上述兩種意見爭論的焦點也主要在這類地區。這一地區改革的基本思路是：（1）劃定農業保護區。農業保護區內建設用地只減少不增加，向農民傳遞明確的穩定農地用途的信號，并為關聯改革“射住陣腳”。（2）鼓勵土地經營規模化、連片化、長期化。分地區、分作物明確規模經營的上限和下限，對于將土地長期出租的，政府給予承包權人額外補貼。（3）推行“專業農戶注冊制度”。財政支農資金主要投向專業農戶，并依據家庭農場、合作社、農業企業等不同法人類型制定有區別的支持方向和支持標準。（4）探索新型集體經濟。探索通過合作社等形式組建跨社區的新型集體經濟組織，原有土地承包權可量化折股。（5）調整城鄉社區治理體制。依據人口布局和土地規模經營狀況，實行村莊撤并，人口向小城鎮集中，大量衰退型村莊收縮為專業農戶居住點，節余土地復墾為耕地。
作者簡介：陳明，管理學博士，中國社會科學院政治學研究所助理研究員。
中國鄉村發現網轉自：《湖北社會科學》2019年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
