摘要：改革開(kāi)放40年來(lái)的農(nóng)地制度改革大致可以分為四個(gè)階段，每個(gè)階段的關(guān)鍵詞分別是：責(zé)任制、家庭經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。農(nóng)地制度改革折射出40年里國(guó)家治理層面的邏輯轉(zhuǎn)換。在激勵(lì)邏輯上，表現(xiàn)為“生產(chǎn)性激勵(lì)”向“治理性激勵(lì)”的轉(zhuǎn)換；在制度邏輯上，表現(xiàn)為“經(jīng)營(yíng)性制度”向“財(cái)產(chǎn)性制度”的轉(zhuǎn)換；在政治邏輯上，表現(xiàn)為“管控型政治”向“回應(yīng)型政治”的轉(zhuǎn)換。未來(lái)農(nóng)地制度改革要充分考慮鄉(xiāng)村分化、財(cái)政約束和央地關(guān)系等方面的現(xiàn)實(shí)境況，明確若干操作性路徑。
中國(guó)改革從農(nóng)村發(fā)軔，農(nóng)村改革從土地破題。農(nóng)地制度改革在農(nóng)村改革乃至全局性改革中都居于重要地位。正如科斯所言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等“邊緣改革”推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了本質(zhì)性轉(zhuǎn)型。農(nóng)地制度改革可以作為認(rèn)識(shí)和理解改革開(kāi)放40年來(lái)國(guó)家制度體系和治理邏輯變遷的一個(gè)縮影。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)地制度對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系、集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村治理都具有深刻的嵌入性影響，深化農(nóng)地制度改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。在慶祝改革開(kāi)放40周年之際，回顧農(nóng)地制度改革歷程并梳理其中折射出的國(guó)家治理邏輯演進(jìn)，能夠有效地澄清認(rèn)識(shí)、彌合分歧，從而為深化改革凝聚共識(shí)、匯聚力量。
改革開(kāi)放以來(lái)，差不多每隔10年，就要掀起一場(chǎng)關(guān)于農(nóng)地制度改革的回顧和討論熱潮。20世紀(jì)90年代初，在對(duì)農(nóng)地制度改革的第一個(gè)10年進(jìn)行回顧的時(shí)候，學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)是改革所帶來(lái)的微觀主體放活及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等問(wèn)題。到了世紀(jì)之交，對(duì)改革開(kāi)放20年農(nóng)地制度改革進(jìn)行討論時(shí)，學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)績(jī)效問(wèn)題深入到土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資源配置方面。到改革開(kāi)放30年的時(shí)候，土地權(quán)利問(wèn)題得到了空前的關(guān)注，2006年頒行的《物權(quán)法》確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)地位。一直到今天，這項(xiàng)改革都被視作共和國(guó)歷史上的重大標(biāo)志性事件，具有非凡意義。在此之后，農(nóng)民、土地與國(guó)家的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)入主流話語(yǔ)并漸成顯學(xué)，農(nóng)地制度所承載的政治和社會(huì)意義日益顯現(xiàn)。
改革開(kāi)放以來(lái)的官方文件中，通常將經(jīng)營(yíng)制度和土地制度歸入經(jīng)濟(jì)體制改革的范疇。但實(shí)際上，自古以來(lái)，土地就不僅僅服從經(jīng)濟(jì)要素的配置規(guī)律，而是同時(shí)受到特定政治結(jié)構(gòu)和政治空間的約束。這項(xiàng)改革雖然從具體內(nèi)容上講屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但改革的動(dòng)力源和可能造成的影響都與國(guó)家治理體系緊密相關(guān)。對(duì)此，本文旨在從國(guó)家治理邏輯轉(zhuǎn)換的視角出發(fā)，回顧改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)地制度的改革歷程。
一、農(nóng)地制度改革的演進(jìn)框架與關(guān)鍵命題
改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)地制度改革可以劃分為四個(gè)階段，每個(gè)階段又可以提煉出一個(gè)關(guān)鍵命題。
（一）1978—1984年：聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立。
改革首先在安徽啟動(dòng)。1977年11月，在萬(wàn)里主持下，安徽省委制定了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策幾個(gè)問(wèn)題的規(guī)定（試行草案）》，率先提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，擴(kuò)大了生產(chǎn)隊(duì)自主權(quán)。1978年夏秋之交，安徽遭遇百年不遇的特大旱情，這場(chǎng)“天災(zāi)”為打破舊體制加了一把火。為抗旱救災(zāi)，安徽省委決定“借地度荒”，結(jié)果“借地度荒”成了“包產(chǎn)到組”，很快就演變?yōu)椤鞍a(chǎn)到戶(hù)”。就在同一年，山西、內(nèi)蒙古、四川、貴州等省也紛紛出現(xiàn)了各種形式的責(zé)任制。農(nóng)村改革已是風(fēng)起云涌、山雨欲來(lái)。
基層興起的改革浪潮得到制度化確認(rèn)經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)博弈的過(guò)程。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)起草的決定（草案）中寫(xiě)的還是“不許包產(chǎn)到戶(hù)”，次年9月十一屆四中全會(huì)通過(guò)的決定中悄悄改成了“不要包產(chǎn)到戶(hù)”。一字之差，意涵深遠(yuǎn)。敏感的人從文件的語(yǔ)氣中已經(jīng)能夠嗅到風(fēng)向的細(xì)微變化。此后，1982年中央一號(hào)文件，承認(rèn)了“小段包工定額計(jì)酬，專(zhuān)業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶(hù)、到組，包干到戶(hù)、到組”等責(zé)任制形式的社會(huì)主義性質(zhì)；1983年中央一號(hào)文件，提出“穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。至此，農(nóng)地制度改革的第一階段基本完成。
這一階段改革的關(guān)鍵詞是“責(zé)任制”。所謂責(zé)任制，是在不改變土地集體所有性質(zhì)的前提下，把土地交給農(nóng)民自主安排生產(chǎn)，農(nóng)民按照合同完成國(guó)家下達(dá)的生產(chǎn)任務(wù)、獲得生產(chǎn)剩余的一套制度安排。這并不是一個(gè)新發(fā)明的概念。集體化時(shí)代，為了回避包產(chǎn)到戶(hù)、分田單干的風(fēng)險(xiǎn)，各地就創(chuàng)造出了“個(gè)人責(zé)任地”“專(zhuān)管地段責(zé)任制”“農(nóng)活包到戶(hù)”“定產(chǎn)到田責(zé)任到人”等提法。改革者敏銳地抓住了“責(zé)任制”這一價(jià)值中立的概念，把包產(chǎn)到戶(hù)歸結(jié)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的一種形式，以此為契機(jī)推動(dòng)了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立。
（二）1984—1998年：家庭承包經(jīng)營(yíng)制度走向完善。
承包制并非只有一種形式，而是多種非集體耕種形式的統(tǒng)稱(chēng)。剛開(kāi)始時(shí)，包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬、專(zhuān)業(yè)承包或小組承包等各種形式層出不窮。在多種經(jīng)營(yíng)方式可供選擇的情況下，出現(xiàn)了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向分戶(hù)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，包產(chǎn)到組向包產(chǎn)到戶(hù)轉(zhuǎn)變，包產(chǎn)向包干轉(zhuǎn)變。隨著改革的深入，家庭經(jīng)營(yíng)成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。
農(nóng)民的選擇再次影響了上層決策，通過(guò)一系列政策的推進(jìn)，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度逐步走向完善。仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，在改革第一階段中央文件中并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)或者突出家庭經(jīng)營(yíng)，但到1984年、1985年間這一情況悄然發(fā)生了變化。1985年中央一號(hào)文件中將家庭經(jīng)營(yíng)與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并列，強(qiáng)調(diào)二者都長(zhǎng)期不變。1986年中央一號(hào)文件更加旗幟鮮明地指出了“家庭承包是黨的長(zhǎng)期政策”。1987年中央5號(hào)文件《把農(nóng)村改革引向深入》中，直接采用了“穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”這樣的措辭。三年時(shí)間里，中央一號(hào)文件出現(xiàn)了家庭經(jīng)營(yíng)、家庭承包、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制這樣的概念變遷，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與家庭經(jīng)營(yíng)完成了“政策嫁接”。
家庭承包地位確立的同時(shí)，中央不斷強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和延長(zhǎng)承包期。1984年中央一號(hào)文件要求“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”，1993年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定“原定的耕地承包期到期后，再延長(zhǎng)30年不變”，還提出了“增人不增地，減人不減地”的原則。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步明確了農(nóng)戶(hù)對(duì)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)的主體地位。
這一階段改革的關(guān)鍵詞是“家庭承包”。過(guò)去學(xué)術(shù)界從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)功能等多個(gè)角度分析過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，本文著重從改革史的角度重新梳理這一改革的重要意義。第一，家庭承包是穩(wěn)定和延長(zhǎng)承包期的基礎(chǔ)。改革初期，承包范圍帶有不確定性，在非家庭承包的情況下，農(nóng)民延長(zhǎng)承包期的訴求不會(huì)如此強(qiáng)烈。第二，家庭承包為改革走向深入奠定基礎(chǔ)。如果家庭承包的地位得不到確立，農(nóng)地制度改革就很難從一項(xiàng)生產(chǎn)方式調(diào)整轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)制度變革，再后來(lái)農(nóng)民土地權(quán)利的強(qiáng)化和固化也更無(wú)從談起。第三，家庭承包為農(nóng)民再次聯(lián)合創(chuàng)造條件。杜潤(rùn)生在回憶中說(shuō)：“分權(quán)才有利于培養(yǎng)農(nóng)民獨(dú)立自主的性格，有利于發(fā)展個(gè)人的社會(huì)交往，為新的聯(lián)合創(chuàng)立前提。”事實(shí)也確實(shí)是這樣。家庭承包將農(nóng)民卷入了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)分工體系，能夠幫助其脫離對(duì)共同體的依附、成長(zhǎng)為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。今天，已經(jīng)有大量農(nóng)民完成了市場(chǎng)化的洗禮，再次通過(guò)合作社等形式走向聯(lián)合。
（三）1998—2012年：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。
在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度走向完善的過(guò)程中，相關(guān)法律間或出現(xiàn)了關(guān)于土地權(quán)利的表述。1986年的《民法通則》和1988年的《土地管理法》已經(jīng)有“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”的條款。但是這一表述既缺少中央政策的明確部署又缺少法律層面的權(quán)能安排，因此很長(zhǎng)時(shí)間里形同虛設(shè)，并未在司法實(shí)踐中發(fā)揮作用。
20世紀(jì)90年代以后，宏觀政策不斷從完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能和限制村社調(diào)整土地兩個(gè)方向發(fā)力，對(duì)于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮了積極作用。但是，由于這些政策在司法上不具備可執(zhí)行性，而且多大程度上能夠落實(shí)往往受到地方政府（包括村莊組織）意愿的影響，因此實(shí)施的效果并不理想。后續(xù)改革中，土地法治建設(shè)受到更多重視，一系列重要法律被制定出來(lái)。尤其值得重視的有三部：一是1998年通過(guò)的《土地管理法》（修正案），農(nóng)村土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離狀態(tài)得到法律承認(rèn)，農(nóng)村土地權(quán)利的法律真空狀態(tài)宣告結(jié)束；二是2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)做出若干具體規(guī)定；三是2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。
這一階段改革的關(guān)鍵詞是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這一時(shí)期，不僅在宏觀層面上發(fā)生了土地承包經(jīng)營(yíng)制度從單純的責(zé)任關(guān)系向權(quán)利關(guān)系的轉(zhuǎn)換，作為制度實(shí)踐者的農(nóng)民也體味到了這種變化。有研究發(fā)現(xiàn)，到了“二輪”承包時(shí)，合同內(nèi)容已經(jīng)從原來(lái)的對(duì)作為經(jīng)營(yíng)體制的“承包”的強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)土地的使用權(quán)“轉(zhuǎn)讓”的強(qiáng)調(diào)。回溯歷史，可以發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是通過(guò)某一個(gè)標(biāo)志性的文件確立的，而是通過(guò)不斷增強(qiáng)其產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)信心，最終搭建起了完整的權(quán)利框架。待到《物權(quán)法》頒布的時(shí)刻，深化改革的氛圍在整個(gè)社會(huì)醞釀已久，從決策層到農(nóng)民群眾都期待著重大制度變革的出現(xiàn)，“用益物權(quán)”只是完成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的臨門(mén)一腳。
2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。農(nóng)民的土地權(quán)利變得更加充分而有保障。當(dāng)然，一如此前經(jīng)驗(yàn)，這一重大政策的落地實(shí)施還有賴(lài)于更加明確的制度規(guī)定尤其是法治保障。
（四）2012年至今：構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
黨的十八大以來(lái)，中央圍繞農(nóng)地制度改革做出若干重大部署，改革朝著立體化縱深推進(jìn)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，以“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)地制度改革的各個(gè)方面，這構(gòu)成了新時(shí)代深化農(nóng)地制度改革的總綱。新時(shí)代以構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系為中心的農(nóng)地制度改革已經(jīng)進(jìn)行了以下嘗試：
第一，“三權(quán)分置”為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建提供了制度前提。2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。從政策意圖看，文件的中心意旨是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即更好地保護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利尤其是加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合約的保護(hù)。以上措施對(duì)加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系具有基礎(chǔ)性意義。
第二，確權(quán)頒證為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，早在2009年中央就提出了明確要求，并連續(xù)多年在中央一號(hào)文件中進(jìn)行安排部署。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，土地權(quán)屬證書(shū)有助于增強(qiáng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)信心、財(cái)產(chǎn)透明度和可預(yù)見(jiàn)性，有利于刺激投資和土地市場(chǎng)發(fā)展。黨的十九大明確“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，讓廣大農(nóng)民吃上了“定心丸”，土地承包權(quán)地位進(jìn)一步鞏固。
第三，權(quán)能拓展為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建提供了活力源泉。權(quán)能缺失的權(quán)利只是一紙空文。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益權(quán)能已經(jīng)基本得到落實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，又先后開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保、入股、有償退出試點(diǎn)。通過(guò)上述改革，土地的資本屬性將得到有效釋放，這不但能夠提升農(nóng)村土地的價(jià)值，還能夠進(jìn)一步活躍土地投資和土地市場(chǎng)。
這一階段改革的關(guān)鍵詞是“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系可以理解為包含了經(jīng)營(yíng)方式、地權(quán)結(jié)構(gòu)、權(quán)能配置等在內(nèi)的一套制度體系。也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系并非不局限于狹義的“經(jīng)營(yíng)”范疇，甚至不是一項(xiàng)具體的制度安排，而是一套全方位的制度框架。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系也并不意味著全新的制度變革，而是在若干重大改革基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度整合和績(jī)效提升。
二、農(nóng)地制度改革與國(guó)家治理邏輯轉(zhuǎn)換
土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。40年的農(nóng)地制度改革歷程，折射出國(guó)家治理層面的邏輯轉(zhuǎn)換。在激勵(lì)邏輯上，表現(xiàn)為“生產(chǎn)性激勵(lì)”向“治理性激勵(lì)”的轉(zhuǎn)換；在制度邏輯上，表現(xiàn)為“經(jīng)營(yíng)性制度”向“財(cái)產(chǎn)性制度”的轉(zhuǎn)換；在政治邏輯上，表現(xiàn)為“管控型政治”向“回應(yīng)型政治”的轉(zhuǎn)換。
（一）激勵(lì)邏輯：從“生產(chǎn)性激勵(lì)”到“治理性激勵(lì)”。
中國(guó)改革的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)在于：在推動(dòng)工業(yè)化的過(guò)程中，堅(jiān)持以生產(chǎn)性激勵(lì)為導(dǎo)向來(lái)開(kāi)展制度安排，保證了制度變革與生產(chǎn)力發(fā)展相匹配。農(nóng)地制度改革早期軌跡鮮明地體現(xiàn)了這一邏輯。
1.生產(chǎn)性激勵(lì)的成效。
所謂生產(chǎn)性激勵(lì)，是指改革過(guò)程能夠順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢(shì)，著眼于市場(chǎng)主體訴求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求開(kāi)展制度設(shè)計(jì)，最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力和發(fā)展動(dòng)力。農(nóng)地制度改革的根本目的是不斷提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在過(guò)去40年當(dāng)中，這一總體目標(biāo)被具體化為若干階段性目標(biāo)，改革的過(guò)程實(shí)際上也就是順應(yīng)目標(biāo)需求，提供或強(qiáng)化改革動(dòng)力的過(guò)程。
最初改革的目標(biāo)就是解決溫飽問(wèn)題。1978年，全國(guó)農(nóng)村人均純收入只有133元，全國(guó)糧食產(chǎn)量?jī)H3000億公斤，人均口糧只有150公斤出頭，2.5億農(nóng)村人口處于半饑餓狀態(tài)。改革措施推行短短幾年之后，情況就發(fā)生了顯著的變化。“1979～1984年，按可比價(jià)格計(jì)算，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)7.6%，加上農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)15%，大部分農(nóng)民解決了溫飽問(wèn)題。”以上成績(jī)主要來(lái)自農(nóng)民勞動(dòng)與土地投入的增加，這是政府對(duì)農(nóng)民放權(quán)的結(jié)果。這一時(shí)期，生產(chǎn)性激勵(lì)表現(xiàn)為政府對(duì)產(chǎn)權(quán)管制的放松。
1984年以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速放緩，有不少人開(kāi)始對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度提出懷疑。對(duì)于這一問(wèn)題，林毅夫后來(lái)做過(guò)比較深入的分析，歸納起來(lái)原因大抵兩條：其一，前面幾年的增長(zhǎng)是超常規(guī)的，是多年積累的生產(chǎn)力集中釋放的結(jié)果，到1984年前后制度紅利基本釋放完畢；其二，糧食比較效益下降和市場(chǎng)機(jī)制不完善，造成了農(nóng)民投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這些情況，在今天看來(lái)是比較清楚的，但在當(dāng)時(shí)各方認(rèn)識(shí)卻難以達(dá)成一致。杜潤(rùn)生回憶說(shuō)：此后幾年里，一遇生產(chǎn)波動(dòng)，就有人提出是制度徘徊，認(rèn)為要廢止改革。田紀(jì)云說(shuō)：“有人甚至一心想把農(nóng)民重新拉回到‘一大二公’道路上去……”我們黨頂住了逆流，同僵化的思想觀念進(jìn)行了堅(jiān)決的斗爭(zhēng)。這一時(shí)期，生產(chǎn)性激勵(lì)表現(xiàn)為對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化改革方向的堅(jiān)守。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中要素投入結(jié)構(gòu)變化，資本替代勞動(dòng)的趨勢(shì)明顯，此后的改革主要是為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和資本深化創(chuàng)造條件。相關(guān)改革可以分解為以下若干環(huán)節(jié)：第一，推出一系列穩(wěn)固家庭經(jīng)營(yíng)防范土地頻繁調(diào)整的政策，確保了土地投資和生產(chǎn)行為的長(zhǎng)期性。第二，以相對(duì)寬松的農(nóng)地非農(nóng)化政策，加速了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)造了大量農(nóng)業(yè)外就業(yè)，為農(nóng)業(yè)人口減少和前期資本積累創(chuàng)造條件。第三，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上開(kāi)放土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)暢通渠道。第四，進(jìn)一步限制集體對(duì)土地的干預(yù)并保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，助推專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)和職業(yè)農(nóng)民崛起，為中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上升培育中堅(jiān)力量。這一時(shí)期，生產(chǎn)性激勵(lì)表現(xiàn)為始終聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展需求，及時(shí)推進(jìn)制度變革，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化持續(xù)助力。
2.治理性激勵(lì)的出場(chǎng)。
生產(chǎn)性激勵(lì)是改革的原初邏輯，但卻不是唯一邏輯。發(fā)展到一定階段，生產(chǎn)性激勵(lì)基礎(chǔ)上必須要疊加更多的社會(huì)性、政治性因素才能形成新的有效激勵(lì)。這也是世界不少后發(fā)國(guó)家的通行經(jīng)驗(yàn)。筆者把多重因素疊加后的改革激勵(lì)結(jié)構(gòu)稱(chēng)為治理性激勵(lì)。
新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)與反哺逐步增加。2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消，自此之后農(nóng)不養(yǎng)政；2007年頒行的《物權(quán)法》賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以“用益物權(quán)”地位，既明晰了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界又賦予了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。作為兼具經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)意義的改革，取消農(nóng)業(yè)稅、頒行《物權(quán)法》是從生產(chǎn)性激勵(lì)到治理性激勵(lì)轉(zhuǎn)換的標(biāo)志性事件。
隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民離土進(jìn)城，農(nóng)地承包者與經(jīng)營(yíng)者漸趨分離。一些人認(rèn)為這樣似乎不利“社會(huì)公平”，亦影響“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，遂主張對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的承包地進(jìn)行集體流轉(zhuǎn)或無(wú)償收回，總之“進(jìn)城農(nóng)民要退地”。然而，實(shí)際政策并沒(méi)有照此邏輯推行。國(guó)家不但通過(guò)農(nóng)地“三權(quán)分置”進(jìn)一步鞏固了承包者的權(quán)利，而且在最新公布的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》中明文禁止“以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件”。
中央確實(shí)推行了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出”改革試點(diǎn)。但需要注意的是，這項(xiàng)改革在核心目標(biāo)上，定位于賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利，而不僅僅是提升土地的利用效率；在制度設(shè)計(jì)上，將承包地“退出權(quán)”明確為一項(xiàng)權(quán)利，而不是一項(xiàng)義務(wù)；在操作路徑上，強(qiáng)調(diào)依法、自愿、有償，而非上述的集體流轉(zhuǎn)或無(wú)償收回。
上述主張只注意到了改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視了改革的政治目標(biāo)。現(xiàn)階段，農(nóng)地制度改革早已不是一項(xiàng)單純的經(jīng)濟(jì)體制改革，而是一場(chǎng)帶有全局性、政治性?xún)?nèi)涵的改革行動(dòng)。改革的目標(biāo)不僅是落實(shí)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)、提升中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)落腳到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、增加人民群眾的獲得感這一政治目標(biāo)上面。這才是農(nóng)地制度改革的“大道理”。
從整體上看，治理性邏輯包容了生產(chǎn)性邏輯，前者實(shí)際上是后者的“升級(jí)版”。未來(lái)改革中應(yīng)該有越來(lái)越多有利治理、實(shí)現(xiàn)善治的社會(huì)性、政治性因素被包容進(jìn)來(lái)。具體到農(nóng)地制度改革應(yīng)該賦予農(nóng)民更多權(quán)利，橫向上由經(jīng)營(yíng)權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)、保障權(quán)拓展，縱向上由經(jīng)濟(jì)權(quán)利向社會(huì)權(quán)利、政治權(quán)利拓展，同時(shí)在改革中綜合考慮效率、公平、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展諸范疇的平衡。
（二）制度邏輯：從“經(jīng)營(yíng)性制度”到“財(cái)產(chǎn)性制度”。
關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)地制度的內(nèi)涵一直存在激烈爭(zhēng)論，關(guān)鍵的分歧在于農(nóng)地制度究竟是“經(jīng)營(yíng)性制度”還是“財(cái)產(chǎn)性制度”。這一問(wèn)題不能一概而論，農(nóng)地制度的屬性是一個(gè)歷史范疇，在40年的改革歷程中在不斷發(fā)生著內(nèi)容的豐富和轉(zhuǎn)換。針對(duì)這些變化，有以下幾個(gè)問(wèn)題需要做深入討論。
1.改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)地制度屬性發(fā)生了怎樣的變化？
農(nóng)地制度改革是以“責(zé)任制”的名義開(kāi)啟的。1986年的中央一號(hào)文件出現(xiàn)了一個(gè)新概念——“雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這個(gè)概念在此后沿用了很久，一直到2007年，還將“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”作為一項(xiàng)條款寫(xiě)入了當(dāng)年頒行的《物權(quán)法》。有學(xué)者認(rèn)為，承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系是發(fā)包人和承包人之間的合約關(guān)系，本質(zhì)上是一種集體內(nèi)部分工分配的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果從這一角度出發(fā)，中央似乎是把農(nóng)地制度當(dāng)作經(jīng)營(yíng)性制度來(lái)看待的，只是在具體表述上出現(xiàn)了微妙變化。
頗具意味的是，幾乎是在經(jīng)營(yíng)體制、經(jīng)營(yíng)制度概念成熟的同時(shí)，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一權(quán)利概念也在同步生成。1986年的《民法通則》、1988年的《土地管理法》（以及1998年修正案）、2002年的《農(nóng)村土地承包法》、2007年的《物權(quán)法》都在不斷強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。而且，1998年以來(lái)中央歷次“三中全會(huì)”都對(duì)賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出了要求。
也就是說(shuō)，對(duì)制度內(nèi)涵的表述出現(xiàn)了兩套平行話語(yǔ)。從名義制度上講，將農(nóng)地制度視作經(jīng)營(yíng)性制度和財(cái)產(chǎn)性制度都能找到權(quán)威依據(jù)。但從制度實(shí)際運(yùn)行情況看，基于以下理由，可以有力地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)推定為物權(quán)或者說(shuō)財(cái)產(chǎn)權(quán)。
首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是法定權(quán)利而非合同權(quán)利。家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限、范圍和權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容都是由《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律所規(guī)定的，土地承包合同只是完成法定程序的一個(gè)必備要件，合同本身沒(méi)有規(guī)定權(quán)利內(nèi)容的效力。
其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得不以所有權(quán)人的意志為轉(zhuǎn)移。按照相關(guān)法律規(guī)定，土地雖然為集體所有，但這一所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式是將其承包給農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)。作為土地所有權(quán)主體的村集體只有發(fā)包土地、合法監(jiān)督的權(quán)利。除此之外，村集體并無(wú)其他對(duì)土地的特殊干預(yù)權(quán)利。
再次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵犯時(shí)享有物權(quán)的救濟(jì)措施。按照相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到損害時(shí)，可以獲得的法律救濟(jì)不僅包括損害賠償，而且還包括衡平法上的救濟(jì)措施，比如返還原物和恢復(fù)原狀。而后者是典型的物權(quán)救濟(jì)。
總的來(lái)說(shuō)，改革之初的制度安排看作一種經(jīng)營(yíng)性制度應(yīng)該是沒(méi)有爭(zhēng)議的，任誰(shuí)也不會(huì)把完成合同訂購(gòu)任務(wù)的“責(zé)任”當(dāng)成是財(cái)產(chǎn)。但是現(xiàn)今土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)是一種不折不扣的財(cái)產(chǎn)權(quán)，相應(yīng)地農(nóng)地制度也應(yīng)該被看作是財(cái)產(chǎn)性制度。
2.經(jīng)營(yíng)體制、基本經(jīng)營(yíng)制度、土地承包關(guān)系、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這些概念之間是什么關(guān)系？
明確了農(nóng)地制度的定位，仍舊不能回答另一個(gè)問(wèn)題，就是為什么會(huì)有經(jīng)營(yíng)性和財(cái)產(chǎn)性?xún)商灼叫性捳Z(yǔ)的出現(xiàn)。回答這一問(wèn)題，就需要對(duì)經(jīng)營(yíng)體制、基本經(jīng)營(yíng)制度、土地承包關(guān)系、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這些概念的內(nèi)涵、層次和相互關(guān)系做深入剖析。
第一，基本經(jīng)營(yíng)制度是對(duì)以往經(jīng)營(yíng)體制表述的替代。黨的十七大以前，官方表述是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。黨的十七大上，“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”首次出現(xiàn)在了黨代會(huì)報(bào)告中，黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”。習(xí)近平總書(shū)記在2016年視察小崗村的講話中指出：“在大包干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度——以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，成為農(nóng)村改革的重大制度成果，成為是我們黨農(nóng)村政策的重要基石。”由此可以明確，“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”的內(nèi)涵就是“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，并且前者已經(jīng)正式替代后者，成為官方表述。
第二，經(jīng)營(yíng)制度主要是政治話語(yǔ)，土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變是執(zhí)政黨的政治承諾。多年來(lái)，經(jīng)營(yíng)制度通常只有一兩句話的總體表述，并無(wú)更多細(xì)化安排。作為一項(xiàng)制度來(lái)說(shuō)，這樣的架構(gòu)顯然不夠完整。一個(gè)合理的解釋是所謂經(jīng)營(yíng)制度并不是一套完整的制度體系，而是執(zhí)政黨的政治主張，至于緊隨其后的土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變實(shí)際是執(zhí)政黨做出的政治承諾。作為政治主張和政治承諾，并不需要條分縷析，其具體內(nèi)涵可以經(jīng)由法律和政策體系來(lái)闡述。
第三，土地制度主要是法律表達(dá)，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是黨執(zhí)政意志的法律實(shí)現(xiàn)。通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志是我國(guó)國(guó)家治理的重要形式。經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)地制度的一個(gè)基本框架，它無(wú)法獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)制度落地必須依靠配套的土地制度。同樣，穩(wěn)定土地承包關(guān)系作為一項(xiàng)政治承諾，也必須依靠一定的具體制度來(lái)落地，這個(gè)具體制度就是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度安排。
綜上分析，現(xiàn)行農(nóng)地制度實(shí)際是一套政治和法律的復(fù)合結(jié)構(gòu)，要從多個(gè)層次去理解。經(jīng)營(yíng)體制、經(jīng)營(yíng)制度、承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系實(shí)際上是政治話語(yǔ)，并非單純的經(jīng)濟(jì)語(yǔ)言、法律概念。而在宏觀政治話語(yǔ)之外，還有細(xì)化的法律安排，這就是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為中心的一系列土地制度。土地制度的政治話語(yǔ)要依靠法律制度來(lái)落地，土地制度的法律安排要以政治話語(yǔ)為遵循，這是中國(guó)土地制度的特殊構(gòu)造。
（三）政治邏輯：從“管控型政治”到“回應(yīng)型政治”。
包產(chǎn)到戶(hù)不是一夜之間的發(fā)明，農(nóng)民對(duì)于分田單干的追求從來(lái)沒(méi)有中斷過(guò)。在改革開(kāi)放以前，“包產(chǎn)到戶(hù)”已然經(jīng)歷了“三起三落”。基層呼聲如此強(qiáng)烈，但卻為何長(zhǎng)期難以推行呢？這是因?yàn)橥恋嘏c所有制關(guān)系密切，在中國(guó)特定制度環(huán)境下農(nóng)地制度改革必須有大的政治環(huán)境為后景支援，否則是難以推行的。從農(nóng)地制度改革的進(jìn)程中，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)從“管控型政治”到“回應(yīng)型政治”的這一政治形態(tài)的歷史性變化。
1.“管控型政治”及其突破。
管控型政治是介于運(yùn)動(dòng)型政治和回應(yīng)型政治之間的一種政治運(yùn)作方式。管控型政治條件下，政治推動(dòng)著社會(huì)，制度改革的每一步都需要政治背書(shū)，雖然不再追求大鳴大放式的動(dòng)員，但政治活動(dòng)要控制和約束經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)于現(xiàn)行政策規(guī)定無(wú)依據(jù)的，要受到過(guò)濾和規(guī)制。
管控型政治環(huán)境下，改革破冰是殊為不易的。1979年3月、1980年1月，當(dāng)時(shí)的國(guó)家農(nóng)委先后召開(kāi)了七省三縣座談會(huì)和人民公社經(jīng)營(yíng)管理會(huì)議，都是研究責(zé)任制問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的改革探索是在最高領(lǐng)導(dǎo)層沒(méi)有背書(shū)、甚至沒(méi)有默許的情況下的展開(kāi)的。1980年9月，中央召開(kāi)各省（區(qū)、市）第一書(shū)記座談會(huì)，會(huì)上圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問(wèn)題展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)形勢(shì)之嚴(yán)峻恐怕是今天的人們無(wú)法想象的。
在這樣的形勢(shì)下，改革之所以能夠破冰前行，所依靠的核心策略即是繞過(guò)管控，這里面蘊(yùn)含了相當(dāng)大的政治智慧。其中，有三條基本經(jīng)驗(yàn)值得深入總結(jié)。
一是漸進(jìn)式的分散決策打破了改革的堅(jiān)冰。陳錫文后來(lái)說(shuō)，在當(dāng)時(shí)改革操作中，有一種叫做“可以，可以，也可以”的分散決策法。這說(shuō)的是1980年各省（區(qū)、市）黨委第一書(shū)記座談會(huì)之后，中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題的通知》，其中明確：“邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長(zhǎng)期吃糧靠返銷(xiāo)，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)的生產(chǎn)隊(duì)，群眾對(duì)集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶(hù)的，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶(hù)，也可以包干到戶(hù)。”事實(shí)上，明眼人都可以看出這意味著為改革開(kāi)了口子，或者說(shuō)已經(jīng)在默許改革的探索。后來(lái)的幾個(gè)一號(hào)文件都沿用了這種做法，最大限度地?cái)R置爭(zhēng)議，給地方的改革探索留出空間。“可以，可以，也可以”為代表的漸進(jìn)式分散改革方式，為中國(guó)改革打開(kāi)一扇窗，也顯示出那一代人為從體制縫隙中開(kāi)拓一點(diǎn)點(diǎn)空間所付出的艱苦努力。
二是去政治化的表述有效凝聚了改革共識(shí)。到了1980年代，責(zé)任制早已不是什么新鮮事物，這一概念提出的意義并不在于其中有多么大的制度創(chuàng)新，而在于其在當(dāng)時(shí)條件下最能夠?yàn)楦鞣剿邮堋＿@主要由于：其一，責(zé)任制回避了所有制，有效淡化了改革的意識(shí)形態(tài)意蘊(yùn)；其二，責(zé)任制更強(qiáng)調(diào)義務(wù)性，有效削減了部分人對(duì)農(nóng)民個(gè)體主義的疑慮。“當(dāng)這種非正統(tǒng)的實(shí)踐被官方所認(rèn)可時(shí)，他們不可避免地減弱了僵化的意識(shí)形態(tài)在中國(guó)的影響，拓寬了政治思想的疆域。”
三是有意的制度模糊分散了改革的風(fēng)險(xiǎn)。直到今天，中國(guó)的土地制度中仍存在不少的模糊漏洞甚至是“空制度”，這被荷蘭學(xué)者何·皮特稱(chēng)作“有意的制度模糊”。他認(rèn)為：“中國(guó)的農(nóng)村改革之所以會(huì)取得成功，關(guān)鍵在于中央政府經(jīng)過(guò)審慎考慮之后，決定將本該成綱成條、沒(méi)有任何歧義的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中。”表面上看，這樣做容易帶來(lái)不確定性進(jìn)而引發(fā)規(guī)則沖突，但是在更深刻的政治層面，這種做法在特定時(shí)期里淡化了分歧、規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是一種“生存性智慧”。
2.“回應(yīng)型政治”及其限度。
在過(guò)去的四十年里，中國(guó)的政治運(yùn)作方式已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。回應(yīng)型政治替代了管控型政治成為主導(dǎo)性的運(yùn)作方式，農(nóng)地制度深化改革獲得了更好的政治環(huán)境支援。所謂“回應(yīng)型政治”是指國(guó)家政治順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，主動(dòng)調(diào)適自己的政治行為，對(duì)各方面的利益加以整合，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的演化趨勢(shì)因勢(shì)利導(dǎo)，使其朝著有利發(fā)展和穩(wěn)定的方向前進(jìn)。從農(nóng)地制度改革這個(gè)縮影當(dāng)中，可以勾勒出回應(yīng)型政治的生成邏輯。
第一，農(nóng)民的自主權(quán)得到了充分尊重。在管控型政治條件下，政治運(yùn)作帶有強(qiáng)烈的“國(guó)家本位”，對(duì)農(nóng)民的放權(quán)被視為“異化”。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的義務(wù)和國(guó)家對(duì)農(nóng)民的約束。當(dāng)討論到延長(zhǎng)承包期問(wèn)題時(shí)，就有不少反對(duì)意見(jiàn)，有人就說(shuō)“把責(zé)任制變成租賃制，不符合原來(lái)宗旨。”但在回應(yīng)型政治條件下，“國(guó)民本位”成為政治運(yùn)作的中心要義。黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》指出，農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗(yàn)第一條就是“必須承認(rèn)并充分保障農(nóng)民的自主權(quán)，把調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點(diǎn)。這是政治上正確對(duì)待農(nóng)民和鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的重大問(wèn)題，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的根本保證。”
第二，意識(shí)形態(tài)的范圍和內(nèi)涵發(fā)生轉(zhuǎn)變。一是意識(shí)形態(tài)作用方式轉(zhuǎn)變。在管控型政治下，意識(shí)形態(tài)主要是控制政策；而在回應(yīng)型政治下，意識(shí)形態(tài)主要是論證政策。所有制優(yōu)劣問(wèn)題讓位于制度有效性問(wèn)題，人們把精力集中于在中國(guó)特色社會(huì)主義體制下什么樣的制度更有效這類(lèi)務(wù)實(shí)的問(wèn)題上面。二是經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)和政治意識(shí)形態(tài)的分離。意識(shí)形態(tài)的束縛減少，除了帶有底線性的意識(shí)形態(tài)（比如公有制），其他內(nèi)容的敏感性在降低。經(jīng)濟(jì)體制改革不會(huì)再隨意地被上綱上線或是觸碰到政治紅線。三是改革本身成為一種意識(shí)形態(tài)。改革未必一定帶來(lái)正確結(jié)果，改革本身也可能有失敗和錯(cuò)誤，但不改革一定是不正確。這種觀念已深入人心。
第三，市場(chǎng)和社會(huì)成為政治行動(dòng)和轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量。近年來(lái)中央推行的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革折射出了“回應(yīng)型政治”的運(yùn)作邏輯。過(guò)去十幾年里，大量農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，早就已經(jīng)將土地流轉(zhuǎn)出去。但他們又不愿也不能放棄自己與集體之間的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，只能將一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。也就是說(shuō)，在實(shí)踐中早就已經(jīng)出現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。面對(duì)這樣一個(gè)“既成事實(shí)”，官方在長(zhǎng)期觀察以后通過(guò)正式文件做出政策層面的總結(jié)規(guī)范，將農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。看似波瀾不驚，實(shí)際上改革紅利已經(jīng)在過(guò)去十幾年釋放出來(lái)，官方意見(jiàn)正式出臺(tái)是對(duì)過(guò)去改革紅利合法性的認(rèn)可。在國(guó)家順應(yīng)民意，對(duì)民間創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)給予承認(rèn)的過(guò)程中，也讓執(zhí)政黨獲得了更為廣泛的合法性。正如徐勇所說(shuō)：“回應(yīng)政治的突出特點(diǎn)是市場(chǎng)社會(huì)推動(dòng)政治。政治要不斷回應(yīng)日益增長(zhǎng)和永無(wú)止境的社會(huì)訴求。其結(jié)果是達(dá)到社會(huì)與政治、權(quán)力與權(quán)利的相對(duì)均衡。”
但是，當(dāng)前政治的回應(yīng)性帶有明顯的限度。首先，相比于市場(chǎng)和社會(huì)行為，國(guó)家政治回應(yīng)的時(shí)效性不足。在土地制度領(lǐng)域，政府改革已經(jīng)普遍落后于社會(huì)實(shí)踐，中央改革已經(jīng)明顯滯后于地方探索。其次，頂層設(shè)計(jì)與社會(huì)需求不能準(zhǔn)確接榫，國(guó)家政治回應(yīng)的契合性不足。比如，農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押改革的試點(diǎn)，改革出現(xiàn)了與原初設(shè)計(jì)不符的“非意圖結(jié)果”。當(dāng)前中國(guó)正處于歷史上絕無(wú)僅有的大變革大調(diào)整時(shí)期，提升政治回應(yīng)的適應(yīng)性能力是下一步深化改革的關(guān)鍵。
三、農(nóng)地制度改革的未來(lái)展望
（一）現(xiàn)實(shí)境遇。
黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央針對(duì)農(nóng)地制度改革做出若干重大部署。這些改革主要包括：（1）“三權(quán)分置”改革總思路確立；（2）集體土地所有權(quán)確權(quán)；（3）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、有償退出；（4）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、入股；（5）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；（6）土地流轉(zhuǎn)政策體系化等方面。總體看，各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得了積極進(jìn)展。但不容回避的是，今天的農(nóng)地制度改革所面臨的環(huán)境空前復(fù)雜，諸多問(wèn)題有待破解。
第一，“分化的鄉(xiāng)村”成為農(nóng)地制度改革的底色。改革初期，鄉(xiāng)村尚未出現(xiàn)明顯分化，廣大農(nóng)民對(duì)于改革方向的認(rèn)識(shí)比較一致。而在今天，鄉(xiāng)村已經(jīng)出現(xiàn)了明顯分化。大到區(qū)域?qū)用妫瑬|中西部農(nóng)村已經(jīng)是迥然不同的世界；小到村莊內(nèi)部，農(nóng)村階層早已發(fā)生了若干輪的分化與變動(dòng)。所以在今天，討論農(nóng)村和土地問(wèn)題，如果不界定是哪一類(lèi)的村莊、哪個(gè)地方的土地，那么這種討論都很難說(shuō)是有意義的。
第二，“財(cái)政支援改革”成為農(nóng)地制度改革的核心約束。農(nóng)地改革表現(xiàn)為放權(quán)與賦權(quán)相結(jié)合的過(guò)程。在早期的改革中，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收等經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升，都是在國(guó)家放權(quán)后農(nóng)民通過(guò)自發(fā)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。接續(xù)的改革主要是賦予農(nóng)民完整而有保障的土地產(chǎn)權(quán)。在這兩個(gè)過(guò)程中，并不需要國(guó)家有多少額外投入。但到當(dāng)前階段，這種無(wú)須付費(fèi)的權(quán)利資源已近枯竭，無(wú)論是農(nóng)民的權(quán)利，還是農(nóng)地的補(bǔ)貼，都需要國(guó)家有真金白銀的投入。
第三，“收放失矩魔咒”成為制約農(nóng)地制度改革的最大掣肘。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于土地的管理一直是中央與地方之間激烈博弈的焦點(diǎn)。中央將土地的用途管制控制收緊，地方呼聲就高，違法用地就增多；中央的管制放松，耕地保護(hù)紅線就有突破之虞。松緊得當(dāng)與否既沒(méi)有嚴(yán)格的法治保障，也缺少市場(chǎng)作用的空間。不處理好土地管理的央地關(guān)系，農(nóng)地制度的改革突破會(huì)有很大困難。
（二）改革路徑。
地權(quán)不固，國(guó)家不穩(wěn)。成熟穩(wěn)定的土地制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提。下一步改革，要明確以下操作性路徑。
1.銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策。
黨的十九大明確了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，這是對(duì)“長(zhǎng)久不變”政策的明晰化和具體化。但土地承包制度多年實(shí)施下來(lái)，一個(gè)歷史遺留問(wèn)題越來(lái)越突出。“二輪”承包時(shí)，部分農(nóng)戶(hù)為了免交農(nóng)業(yè)稅而完全或部分地放棄了承包權(quán)，這個(gè)比例大約在10%。后來(lái)農(nóng)業(yè)稅取消，這部分農(nóng)戶(hù)多方努力希望獲得承包權(quán)，但因?yàn)橥恋爻邪P(guān)系“三十年不變”，多數(shù)農(nóng)戶(hù)的努力并無(wú)結(jié)果。這部分農(nóng)戶(hù)之所以能夠暫時(shí)接受現(xiàn)實(shí)是因?yàn)樗麄冎竿岸啞背邪狡诤竽軌虬慈祟^進(jìn)行土地調(diào)整。他們實(shí)際上是在等待。
一個(gè)顯在的問(wèn)題擺在我們面前：如果到時(shí)不調(diào)地，對(duì)“二輪”承包時(shí)那些為免繳納農(nóng)業(yè)稅而放棄了承包地的農(nóng)戶(hù)顯失公平，而且也不利社會(huì)穩(wěn)定；如果到期調(diào)地，那么花費(fèi)巨大代價(jià)搞的土地確權(quán)成果將付之東流，而且這幾年形成的土地制度改革成果也會(huì)大打折扣。
我們的建議是：允許在本次確權(quán)之前進(jìn)行一次承包地調(diào)整，確保土地取得的“初始公平”。這樣一來(lái)，“二輪”承包到期時(shí)就沒(méi)有再調(diào)地的必要了。如果最近一兩年在此基礎(chǔ)上完成土地確權(quán)工作，那么從現(xiàn)在到“二輪”承包期滿有十年左右時(shí)間，再加上此后的又一個(gè)“三十年”，未來(lái)中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)至少能有四十年時(shí)間處于穩(wěn)定、明晰狀態(tài)，這將為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)家總體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造寶貴的條件。
2.完善農(nóng)地“三權(quán)分置”框架，增強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。
在農(nóng)地“三權(quán)分置”框架下，土地所有權(quán)與承包權(quán)之間的矛盾得到消解，但是隨之而來(lái)的是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾不斷凸顯。其中的關(guān)鍵問(wèn)題是，地租主要流向進(jìn)城農(nóng)民，而真正種地的農(nóng)民不得不在高地租基礎(chǔ)上開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。這已成為制約中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升的瓶頸。來(lái)自土地的增量收入究竟應(yīng)該流向城市還是流向農(nóng)村？進(jìn)城農(nóng)民和下地農(nóng)民之間的權(quán)利如何平衡？現(xiàn)在已經(jīng)到了必須回答的時(shí)候。
下一步應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定土地承包權(quán)，著力提升土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建地租價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制。在目前推行的改革試點(diǎn)中，通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)允許用來(lái)抵押、入股。所謂流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上是租來(lái)的權(quán)利，我們能夠設(shè)想在城市里用租來(lái)的房子抵押貸款嗎？顯然不可能。但在農(nóng)地上卻可以。這意味著，未來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度將不斷提升，還將可能具有一定的物權(quán)屬性。近期，王利明撰文建議在修訂民法典物權(quán)編的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)把長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。這一建議為上述分析提供了支持。
3.科學(xué)劃分鄉(xiāng)村類(lèi)型，分類(lèi)制定農(nóng)地制度深化改革方案。
目前關(guān)于農(nóng)地制度改革方向，有兩種看似對(duì)立的意見(jiàn)。一方面意見(jiàn)認(rèn)為要加速農(nóng)村土地的市場(chǎng)化步伐，通過(guò)要素自由流動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；另一方面意見(jiàn)認(rèn)為，農(nóng)村是發(fā)展的“穩(wěn)壓器”和“蓄水池”，土地要為農(nóng)民生活提供“最后一道防線”，因此農(nóng)村土地制度改革寧可慢一點(diǎn)。如果從全局來(lái)看，兩種觀點(diǎn)都有道理。多年來(lái)農(nóng)地政策也確實(shí)是在兩種觀點(diǎn)的折沖與夾擊下曲折前進(jìn)的。但是如果具體到某地某類(lèi)的村莊，這種對(duì)立未必存在，或者說(shuō)總有一種觀點(diǎn)更切合實(shí)際。
當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村大致可以分為三類(lèi)：一是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村；二是生態(tài)脆弱區(qū)村莊；三是更為廣大的典型農(nóng)區(qū)村莊。
城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村早已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)，實(shí)際上也沒(méi)有多少農(nóng)地，在這些地方農(nóng)地制度改革實(shí)際轉(zhuǎn)換為集體資產(chǎn)股份合作制改革。這方面中央已經(jīng)做出部署。
生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)地制度改革主要作減法。將目前人口稀少、不適合人類(lèi)生產(chǎn)居住的地區(qū)，劃為生態(tài)保護(hù)功能區(qū)。這類(lèi)地區(qū)通過(guò)生態(tài)移民將人口整建制遷出，農(nóng)民在遷移過(guò)程中退出農(nóng)地并獲得一次性補(bǔ)償，在遷入地二三產(chǎn)業(yè)安排就業(yè)。將目前人口數(shù)量仍然較大、具備一定生產(chǎn)基礎(chǔ)和條件的地區(qū)劃為生態(tài)建設(shè)區(qū)。這類(lèi)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和特色村鎮(zhèn)，待分化趨勢(shì)明顯后再研究專(zhuān)門(mén)農(nóng)地改革政策。
典型農(nóng)業(yè)區(qū)是農(nóng)地制度改革最為復(fù)雜的地區(qū)。上述兩種意見(jiàn)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)也主要在這類(lèi)地區(qū)。這一地區(qū)改革的基本思路是：（1）劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地只減少不增加，向農(nóng)民傳遞明確的穩(wěn)定農(nóng)地用途的信號(hào)，并為關(guān)聯(lián)改革“射住陣腳”。（2）鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、連片化、長(zhǎng)期化。分地區(qū)、分作物明確規(guī)模經(jīng)營(yíng)的上限和下限，對(duì)于將土地長(zhǎng)期出租的，政府給予承包權(quán)人額外補(bǔ)貼。（3）推行“專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)注冊(cè)制度”。財(cái)政支農(nóng)資金主要投向?qū)I(yè)農(nóng)戶(hù)，并依據(jù)家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等不同法人類(lèi)型制定有區(qū)別的支持方向和支持標(biāo)準(zhǔn)。（4）探索新型集體經(jīng)濟(jì)。探索通過(guò)合作社等形式組建跨社區(qū)的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，原有土地承包權(quán)可量化折股。（5）調(diào)整城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。依據(jù)人口布局和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)狀況，實(shí)行村莊撤并，人口向小城鎮(zhèn)集中，大量衰退型村莊收縮為專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)居住點(diǎn)，節(jié)余土地復(fù)墾為耕地。
作者簡(jiǎn)介：陳明，管理學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北社會(huì)科學(xué)》2019年第1期
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