無論是分析產權還是分析物權，無論農地制度如何完善創新，都不能脫離農村集體經濟組織這個“根”。
自2003年關注和學習農地制度，至今已滿15載。15年間，斷斷續續，有許多關注點，有許多學習思考。到目前階段，我的主要關注點是什么呢？本文就此與各位專家分享，并愿意就共同感興趣的關注點一起進行討論、開展研究。
一、“農地產權”和“農地物權”
始于1978年底的農村改革，有兩個突出的特征。一是實現了農地產權的“兩權分離”，所有權仍在農村集體，而使用權分解到各個農戶。二是重塑了“家庭經營”基礎性地位，農戶獲得生產經營自主權，解決了過去集體經營中的監督成本問題。這是以往我們從農地產權的角度作出的分析。今天再看“兩權分離”，我們應當有些什么新的認識呢？我認為，應當從物權制度來深化認識。農村土地集體所有權，是“自物權”；而從土地所有權中分離出來的農戶使用權，是“他物權”。從物權來分析，農村改革的實質是“從以所有權為中心，到以使用權為中心”；以使用權為中心，其具體實現形式是“家庭承包經營”。隨著改革的不斷深化，農戶土地使用權的重要地位越來越突出。這一改革取向內涵是實現“物盡其用”，提高農村經濟發展水平。
法學家屈茂輝教授2005年曾指出，“關于現行承包經營權存在哪些不足，法學界和經濟學界都給予了一些關注”，“經濟學學者往往是從產權的角度來分析的”，“我一關主張，‘產權’本是個含義極不確定的術語，在經濟學上使用未嘗不可，可要將之廣泛使用于法學中卻是不妥的，因為太容易產生歧義，與法的確定性要求相沖突”。德高望重的法學家江平教授，在2008年“農村法制建設論壇”上的講話中指出，“在物權法研究的過程中涉及一些農村里面土地的產權問題，我們還是籠統地用‘產權’這個詞吧，雖然我們的法學家不太愿意用‘產權’這個詞。”按照兩位法學家的論述，大致可以看出，法學家似乎喜歡用“物權”這個詞。中央文件里是怎么講的呢？2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的決定指出，“產權是所有制的核心和主要內容，包括物權、債權、股權和知識產權等各類財產權。”可見，產權的范疇要比物權更廣。
我還發現，法學家喜歡用“財產權”這個詞，當然，也有一些經濟學家如此。“產權”和“財產權”又有多大的區別呢？目前我還沒有看到專門就此進行論述的文獻。我個人理解，這兩個詞應該也沒有多大區別。“產”與“財產”，大概是簡稱與全稱的區別而已。至于經濟學家多數喜歡使用“產權”，而法學家往往喜歡使用“財產權”，應該是行業習慣不同而已。盡管法學家們不喜歡用“產權”這個詞，但是對于“農地產權”與“農地財產權”，我個人還是更傾向于使用“農地產權”這個術語。因為，農地（耕地）的本質屬性是農業生產資料，“生產資料”是其首要的屬性，這也是土地作為不動產的屬性。當然，生產資料也具有財產屬性。但是就耕地來說，強調其財產屬性有多少實際意義呢。耕地可以出售嗎？可以變現為資金嗎？其財產屬性并不突出。
二、集體經濟組織是農地制度的“根”
我近期越來越關注的是，無論是分析產權還是分析物權，無論農地制度如何完善創新，都不能脫離農村集體經濟組織這個“根”。農村集體土地作為自物權，其權利主體是誰？是農村集體經濟組織。當我們熱衷于研究產權、研究物權的具體權利和權利關系的時候，我們是不是忽略了對權利主體的研究？如果對權利主體的認識不清楚、不準確，對權利的認識還有沒有根基、有沒有底氣呢？所以，我近期越來越認為，必須把農村集體經濟組織認識清楚，比如它是如何產生的、是什么性質的組織、其治理機制是什么。同時，也必須把集體經濟組織成員認識清楚。按照物權法，農村集體經濟組織可以稱為“成員集體”，如果“成員”搞不清楚，何談搞清楚“成員集體”呢。
近年，對于農村集體經濟組織立法，認識上越來越趨于一致，即應當出臺專門法律，有關主管部門已經進入研究階段，何時納入立法計劃并開展立法工作，似乎三兩年內會有結果。我個人的認識是，立法必然涉及“集體組織”和“成員個體”兩個方面，在將來立法過程中，相比而言，后者的難度應該比前者更大。一是，集體經濟組織成員資格如何認定？這方面雖然已經有不少研究，基層也有不少探索實踐，但是進行國家立法，難度也還不小。二是，集體經濟組織成員權益如何保障？比如，當前提倡的承包期內“增人不增地，減人不減地”，是與充分保障成員個體的權益不一致的，甚至也可以說是以集體經濟組織新增成員損失個體權益為代價的。所以，總的感覺，將來的立法過程中會比較艱難。
三、“效率”與“公平”到底如何處理
農村改革開放后，土地第一輪承包期為15年。在此期間，“效率”與“公平”的問題已經演繹的比較充分。農民群眾比較樸實，雖然他們一般不講“效率”與“公平”的關系，但應該說，農民對這兩個方面都是看重的。所以，在承包初期，為了實現持續“公平”的目標，土地調整比較頻繁。這一方面實現了“公平”，對于保障人人有地是有利的，但另一方面，確實影響了農戶生產經營的穩定性，不利于增加對承包地的投資。其利其弊，其實都是比較清楚的。我個人感到，中央在政策上更看重“效率”，泱泱大國，糧食安全畢竟是治國之本，政策應當有利于農民增加投資、愛惜土地；相比而言，“公平”就處于次要地位。所以，第二輪承包實行“30年”承包期，而且提倡“增人不增地，減人不減地”。這有其合理性，是可以理解的。但是，同時必須承認，這是為了實現“效率”，而忽略了“公平”；如果不承認，或者敷衍塞責，則是不實事求是的態度。承包期內追求“效率”、追求“穩定”，這有其合理性，但是接下來的問題是，承包期滿如何處理？承包期屆滿時，“效率”與“公平”到底應該如何把握？如果承包期滿時仍注重“效率”、忽略“公平”，那么“公平”的實現就將十分渺然。所以，筆者認為，承包期滿應當給予實現“公平”的機會，盡管這會損失一些“效率”，但這正是所謂的“兼顧”。如果承包期內、承包期滿都不顧及“公平”，必然出現承包關系“失衡”，使土地利益矛盾激化，甚至導致農村社會不穩定。
另外，農村承包土地“細碎化”問題，如何認識？如何處理？一方面，在承包期內，可以根據農村土地承包法的規定進行“互換并地”，實現多塊變為一兩塊；另一方面，土地承包期屆滿時，也是解決承包土地細碎化的一次重要機遇，這個問題必須正視，而不應回避。總之，應當想農民之所想，急農民之所急，按照“綜合衡量，趨利避害，造福百姓”的原則積極穩妥處理。
四、區別對待“大調整”和“小調整”
從農村改革開放40年來的農地制度實踐看，土地調整主要有兩種方式，一種是“大調整”，另一種是“小調整”。一方面，應當區別對待這兩種不同的調整方式，另一方面，也應當全面充分地認識到每種調整方式的弊與利。
“大調整”，即通常說的打亂重分，這是重建土地承包關系的做法。其弊端比較突出，即農戶的承包地塊將“重新洗牌”，這顯然會影響調整之前幾年的田間投資，不利于增進土地生產力水平。但是，也并非沒有益處。比如，集體利用大調整之機對土地進行整治，并制定實施解決“細碎化”的方案，這樣的大調整，雖然“破”了原有承包關系，但也“立”了新的承包關系，正所謂“不破不立”，其實最終是農民得到了益處。
“小調整”，即實踐中的“減人減地，增人增地”，在一些省份，這種做法至今仍有一定的普遍性。而且，專家學者的調研發現，“小調整”的弊端并不突出，但是卻較好解決了“公平”問題。筆者在調研中也曾遇到，種植大戶轉入了幾百畝土地，這些土地竟然還存在隔三五年進行一次“小調整”的做法，每次調整之后，種植大戶需要做的是調整租金給付的下家，比如原來農戶A的1.5畝土地，調整后承包給了農戶B，大戶將下一年的1.5畝租金支付給農戶B即可。這類例子表明，土地小調整未必給土地流轉帶來重大負面影響，不應人為夸大。
五、高度重視農村婦女土地權益問題
作為農村集體經濟組織的成員，農村婦女又不同于男性成員。集體成員是否趕上了集體發包土地的時機，這沒有性別區別。在男、女性別的成員都趕上了土地發包，即都承包到了土地的情況下，由于女性成員有婚嫁遷徙、離婚返回娘家居住等情況，其承包土地權益問題就比男性成員變得更為復雜。按照“減人不減地，增人不增地”政策，女性嫁出后，其土地權益仍然“保留”在娘家，那么其實際土地權益是否可以實現？即她是否可以耕種、是否可以收益、是否可以流轉等？應當認識到，“減人不減地，增人不增地”政策的內涵是不主張成員個體的土地權益。盡管出嫁女的土地權益客觀上“保留”在娘家，但是她實際上難以主張其實際土地利益。
同時，需要引起重視的是，女性出嫁后，她的承包土地仍“保留”在娘家，那么她的集體經濟組織成員身份該如何處理？其成員身份，到底應該保留在娘家村的集體？還是應該放棄原集體成員資格，而加入到婆家村的集體？這既是維護農村婦女土地權益的大問題，其實更是農村集體經濟組織制度建設的大問題。這是將來農村集體經濟組織立法，確認農村集體經濟組織成員資格和成員權益，繞不過去的一個坎兒。
六、對修訂《農村土地承包法》的關注
近兩年，全國人大開展《農村土地承包法》修訂工作。先由全國人大農委制定修正案（草案），于2017年10月提交常委會審議；然后由法工委、法律委員會進一步開展修訂工作，于2018年10月、12月先后兩次提交常委會審議，最終于12月29日通過。我主要關注三個方面的內容。一是，“三權分置”如何入法。第九條規定，“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”但是，法律全文無“三權分置”這個術語，也無承包權的法律定義。二是，承包期內是否允許“小調整”。草案二次審議稿對原法律有關承包地個別調整的規定作了部分修改。有的常委委員和地方、部門、專家、社會公眾提出，承包地個別調整問題較為復雜、敏感，建議按照保持土地承包關系穩定并長久不變的精神恢復現行法律的規定，不作修改。憲法和法律委員會經研究認為，承包地調整問題政策性很強，多年來，中央在承包地調整問題上的政策沒有變化，不久前印發的中央文件對有關精神再次作了強調。因此，建議本次修法對原法律有關調整承包地的規定不作修改，維持原有規定不變。三是，全家遷入設區的市是否需要退出承包地。第二十七條規定，“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”
上述三個方面，體現的主導思想是什么？是承包期內土地承包關系要保持穩定并長久不變，除非法定理由，不得改變第二輪的土地承包關系，以利于對土地進行投資和促進土地流轉。這意味著什么？意味著承包期內“增人不增地，減人不減地”政策的進一步強化。那么，有兩個重要問題需要討論。一是，集體經濟組織新增成員的土地權益如何解決？第十六條規定，“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。”也就是說，集體經濟組織新增成員的土地權益，通過在其家庭內部“平等享有”土地權益的方式解決。這實際上，是把本應由集體經濟組織解決的問題，交給了家庭去化解。效果將會如何呢？恐怕不能盡如人意。既不利于保障新生人口的土地權益，更不利于保障出嫁女的土地權益。二是，承包期滿應采取什么樣的政策措施？承包期內強調穩定和不變，必然把矛盾積累到承包期滿。承包期屆滿時的政策，就顯得更加敏感、更加重要。最終確定什么樣的政策措施，務必周全考慮、綜合考量，以妥善處置既有矛盾，并為下一輪土地承包奠定好的基礎。
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內容！)
