改革開放以來，關于農村土地規(guī)模經營的呼聲不絕于耳。而中央的態(tài)度則十分明確：要實行“適度規(guī)模經營”。但是，到底什么是“適度規(guī)模經營”，從理論到實務界，認識尚未明確，更無一個較為統(tǒng)一的概念范疇。筆者以為，“適度規(guī)模的小農經濟”是對“適度規(guī)模經營”的合適詮釋。
小農經濟是經濟社會發(fā)展穩(wěn)定的基石
適度規(guī)模的小農經濟是平穩(wěn)實現工業(yè)化城市化的潤滑劑。這一點，日本、韓國和我國的臺灣地區(qū)都有較成功的實踐。二戰(zhàn)后這些國家和地區(qū)都實行了土地制度變革，農戶大都分得土地，小農經濟獲得穩(wěn)定發(fā)展。當城市發(fā)展需要勞力時，農民就進城務工；城市經濟蕭條、失業(yè)嚴重時，農民再返鄉(xiāng)務農，這就大大減少了失業(yè)、貧民窟等問題的發(fā)生。這些農民在城鄉(xiāng)間進退自如，成為最穩(wěn)定的階層，農村也成為社會穩(wěn)定的“蓄水池”。
小農經濟為中國改革開放和經濟飛速發(fā)展提供了有力保障。十一屆三中全會以后，國家在農村推行了土地聯產承包責任制，極大地調動了廣大農民的積極性，也為之后的中國經濟飛速發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。最有力的證明就是，盡管幾十年來農民工數量隨著經濟發(fā)展大潮幾起幾落，卻從未發(fā)生社會動蕩。原因就在于家鄉(xiāng)的承包地和宅基地為他們提供了最后的保障。
只有實行“適度規(guī)模的小農經濟”，才能保證我國工業(yè)化城市化“軟著陸”，避免落入“中等收入陷阱”
我國的國情決定了農村只能實行“適度規(guī)模的小農經濟”。隨著經濟社會的發(fā)展，許多農民已經進城定居，承包地的流轉與宅基地私下買賣現象非常普遍。與之相應，擴大土地經營規(guī)模成為農村生產力發(fā)展的客觀要求。但土地經營規(guī)模的大小與一個國家（地區(qū)）的人口、土地資源、工業(yè)化城市化的水平緊密相連。例如：同樣是發(fā)達國家，美國、加拿大、澳大利亞的家庭農場規(guī)模動輒上萬畝；而歐洲國家的家庭農場的規(guī)模一般也只有幾百畝；在德國，土地在30畝以下的微型農場近3萬戶；在日本、韓國和我國的臺灣地區(qū)，許多農場只有百畝左右的土地規(guī)模。我國大陸地區(qū)有2.3億農戶，耕地總量約20億畝。即使每個農戶耕種100畝土地，也只需要2000萬個農戶，剩下的2.1億農戶涉及約6億～7億人口，其生存問題如何解決？據亞洲開發(fā)銀行估計，20世紀80年代，中國每增加1%就業(yè)，經濟增長率只需3%；而進入90年代后，要達到同樣效果，經濟增長率必須達到7.8%。這個數字今后可能會越來越高，因為隨著自動化的發(fā)展，城市就業(yè)會越來越難。近幾年，國際勞動密集型產業(yè)逐步轉移到東南亞，長三角、珠三角的產業(yè)也不得不推動機器代替人；隨著網購的發(fā)展，越來越多的實體店破產；汽車自動駕駛也將逐步使司機這一職業(yè)成為歷史，城市人口就業(yè)前景不容樂觀。而農地規(guī)模化以后剩余的6億～7億農業(yè)人口如果全部進入城市，就需要新建600個～700個百萬人口以上的城市。即使如此，他們進城以后如何生存仍難確定。此外，經濟發(fā)展和資源環(huán)境能否承受？即使城市化率達到70%，每個農戶的平均耕作面積也只有20畝。別說與美歐相比，即使與日韓相比，在今后相當長的時間里，我國農村的土地經營規(guī)模也要小得多，仍然還屬于小農經濟。
“適度規(guī)模的小農經濟”也能實現農業(yè)現代化。一說起農業(yè)現代化，許多人總是將其與土地經營規(guī)模的擴大簡單地聯系在一起。其實，小農經濟并不意味著貧困、落后和封閉。歐洲和日本、韓國的農場規(guī)模遠遠小于美加澳等國，但通過政府扶持的農民合作組織，將眾多分散的農戶與市場對接起來，農民合作組織提供了產前、產中、產后的“一條龍”服務，并向農戶提供低息貸款和技術指導，還開展農產品的儲藏、運輸和加工。經過若干年發(fā)展，這些國家和地區(qū)已同樣實現了農業(yè)和農村的現代化，農民享受著比城市人更高的生活水平。再如荷蘭，人均耕地比中國還少，但其農產品出口名列世界前茅。
農業(yè)現代化的關鍵是農民的現代化。可見，農業(yè)現代化與土地經營規(guī)模的大小沒有必然聯系。其實，要實現農業(yè)現代化，最重要的莫過于“農民的現代化”。在荷蘭，雖然小農場眾多，但其農業(yè)出口量僅次于美國，排名世界第二。為什么？因為荷蘭的農民都是大學畢業(yè)。可見，我國要實現農業(yè)現代化，相對于擴大土地經營規(guī)模來說，讓廣大農民逐漸成為“愛農村、愛農業(yè)、有土地、有文化、有技術、會經營、自我雇傭”的新式農民更為重要。我們不得不承認，與農村取得的巨大經濟進步相比，我國農民的素質也需要得到相應的提升。
多措并舉，保護“適度規(guī)模的小農經濟”
對于如何保護“適度規(guī)模的小農經濟”，筆者有如下建議：
一是切實保護好耕地，為“適度規(guī)模的小農經濟”留下足夠的物質基礎。改革開以來，我國已經因建設開發(fā)減少了2億多畝耕地，而且這些耕地主要集中于長三角、珠三角和各省市的城鄉(xiāng)接合部，這些既是最優(yōu)質耕地，也是各類農產品的生產基地。其實，城市發(fā)展完全可以通過國土規(guī)劃避開這些優(yōu)質耕地，但在今天，我們只好將糧食安全的重任壓在光照條件較差的東北和西北，糧食安全將會面臨怎樣的境況？
二是實行“國有農用農營”的農村土地制度，為“適度規(guī)模的小農經濟”提供有力的制度保障。所謂“國有”，就是將目前的集體所有變成國家所有，這樣做可以更好地保護農民的利益。目前在集體所有狀態(tài)下，農民的土地權利會受到來自某些方面的損害。如果實行國有，讓農民直接面對政府，上述問題就會迎刃而解，其土地權利就會得到有效保護。所謂“農用”，就是將70年的國有土地使用權賦予農戶。根據土地估價理論，70年的土地使用權價格幾乎等于土地所有權的價格。這樣，農民就會減少農業(yè)經營的短期行為，增加對土地的長期投入，不斷提高土壤肥力，實現農地的可持續(xù)利用。而土地的所有權依然掌握在國家的手里，如果農戶沒有繼承人，國家可以收回土地；如果農戶轉讓土地，國家還可以行使優(yōu)先購買權。因此，筆者認為，這是土地公有制的最佳實現方式。所謂“農營”，就是只有農民才有資格從事農業(yè)的生產和經營，不允許工商資本在農村購買或租用土地從事與農民相同的行業(yè)，避免引致小農大量破產。發(fā)達國家都為此實行了“農有農用農營”的農地制度，不允許工商資本進入農業(yè)。即使是在美國、加拿大和澳大利亞等國家也有類似的規(guī)定。
三是推動農民土地的資產化、資本化，使土地真正成為農戶自己的資產。推動“農民土地的資產化資本化”，就是允許農民將其擁有的承包地和宅基地自由轉讓、出租、抵押。其目的就是緩解農戶流動資金不足的矛盾。同時，農戶一旦進城，還可以將承包地和宅基地變賣后的價款作為進城創(chuàng)業(yè)的資本。日本、韓國和我國的臺灣地區(qū)早就放開了農地的轉讓、出租、抵押，卻從未出現土地兼并的問題，也沒有出現農民流離失所的現象。其土地私有制能做到，我們的土地公有制更應該能做到。近幾年，國家在浙江的溫州和義烏開展了宅基地抵押試點，試點中出現的不良貸款率不足1%，而且國家可以通過救濟等手段來兜底。
四是建立健全各種農村合作組織，在農戶與市場之間架起橋梁。要想讓農民擺脫以自給自足為主要特征的自然經濟，發(fā)展以專業(yè)化、社會化為主要特征的商品經濟，就必須大力扶植農村各種合作組織，提供產前、產中到產后的“一條龍”服務，使得農戶不僅能夠在生產環(huán)節(jié)得到收益，也能在流通環(huán)節(jié)得到收益。在這方面，我們應該大力借鑒日本農協的經驗。近些年，我國農產品價格不斷上漲，但農戶卻未能得到多少實惠，真正受益者還是那些中間商和農產品炒家。
五是以有效的農產品關稅制度，來維持好“適度規(guī)模的小農經濟”的生存環(huán)境。中國農業(yè)的生產規(guī)模是世界上最小的，而且非常脆弱，別說與美歐的大農業(yè)競爭，即使與日本、韓國的農業(yè)競爭也處于劣勢。因此，必須實行最嚴格的農產品關稅制度，切實保護好我國脆弱的農業(yè)經濟。如在日本，奶制品關稅竟然高達300%，而澳大利亞、新西蘭的奶粉在我國卻能大行其道，導致許多奶農殺牛倒奶，這不得不說是盲目的放開進口農牧產品所致。
六是扶持好小商小販，保證進城的農民有飯吃。小微企業(yè)和小商小販是解決就業(yè)的主要渠道。韓國在20世紀90年代亞洲金融危機之前，50家寡頭企業(yè)的產值占據了全國的90%多，但解決的就業(yè)人數不到全國的20%，絕大多數的就業(yè)還是要依靠小微企業(yè)和小商小販，這種情況在我國也不例外。但隨著城市化的發(fā)展，許多城市政府因市容、食品衛(wèi)生、社會治安等方面的管理需要，將小商小販趕走，取而代之的是大型的超市和飯店。這不但大大提高了城市居民的生活成本，也減少了就業(yè)水平。我們不能一邊喊著讓農民進城，一邊又尋找各種借口不許他們做生意，如果那樣，他們的就業(yè)出路在哪里？
七是以基礎教育全面職業(yè)化，培養(yǎng)眾多的“技術農民”和“技術工人”。隨著越來越多的農業(yè)人口流入城市，就業(yè)成為最大的挑戰(zhàn)。要解決這個問題，一方面，要通過“適度規(guī)模的小農經濟”盡量將農民留在農村，以減少城市就業(yè)的壓力；另一方面，要通過基礎教育的全面職業(yè)化，造就“職業(yè)農民”和“職業(yè)工人”。在這方面，日本、德國、瑞士等國家為我們提供了借鑒。這些國家都號稱有10萬家的百年老店，兢兢業(yè)業(yè)地從事各種行業(yè)，生產著全世界最優(yōu)質的產品，即使發(fā)生經濟危機，也會在風浪中屹立不倒。
（作者系國土資源部不動產登記中心（國土資源部法律事務中心）副主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中國土地》 2017年第4期
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