摘要：農(nóng)村土地集體所有制是中國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，它遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，符合中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際，是具有中國(guó)特色的土地所有制。
農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)質(zhì)，是全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有集體經(jīng)濟(jì)組織土地。它是中國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，符合中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際，是具有中國(guó)特色的土地所有制。
一、農(nóng)村土地集體所有制是中國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史選擇
我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)達(dá)兩千多年的歸地主階級(jí)所有的封建社會(huì)土地制度，曾迫使遭受地主重重剝削而饑寒交迫的廣大農(nóng)民，多次揭竿而起連同其他階級(jí)去推翻當(dāng)時(shí)的封建王朝。但歷次農(nóng)民起義或封建王朝更替后，仍實(shí)行歸地主階級(jí)所有的封建社會(huì)土地制度。農(nóng)民沒(méi)有自己的土地可耕種，耕種時(shí)需要向地主繳納高比例地租；農(nóng)民也沒(méi)有自己的土地可建住宅，只能寄居在地主那兒；農(nóng)民往往生活艱辛，入不敷出，舉債過(guò)日，并償還高額利息。中國(guó)封建社會(huì)土地可以自由買賣，造成富者田連阡陌、貧者無(wú)立錐之地的現(xiàn)象，往往產(chǎn)生大規(guī)模的周期性土地危機(jī)。因而，在封建社會(huì)土地制度之下，始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律。中國(guó)封建社會(huì)土地制度嚴(yán)重束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，長(zhǎng)久阻礙了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。直至中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以土地歸農(nóng)民所有為革命總綱之一而團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民，連同工人階級(jí)推翻三座大山、成立新中國(guó)。新中國(guó)成立后，又很快實(shí)行了土地公有的社會(huì)主義制度。農(nóng)村土地主要以村民小組或集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，集體經(jīng)濟(jì)組織土地歸全體而動(dòng)態(tài)的村民共同所有。歷經(jīng)兩千多年的艱辛與斗爭(zhēng)，廣大農(nóng)民終于翻了身，得到了土地，不再依附于土地。農(nóng)民有了自己的土地，實(shí)行多勞多得，這不僅提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保障了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，也通過(guò)城鄉(xiāng)價(jià)格剪刀差、繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等方式支持了我國(guó)工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)。農(nóng)民也有土地可建住宅，不再居無(wú)定所，終于實(shí)現(xiàn)了安居樂(lè)業(yè)。農(nóng)民還因土地共有、利益相關(guān)、血親相連等而積極地依法參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)了村民自治，這有利于發(fā)展社會(huì)民主、促進(jìn)社會(huì)和諧。本世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)了依法地?zé)o償?shù)卣加屑w土地、使用集體土地，真正體現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有的實(shí)質(zhì)。
二、農(nóng)村土地集體所有制遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律
遵循自然再生產(chǎn)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)規(guī)律的農(nóng)業(yè)，其農(nóng)作物的生命性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)時(shí)性與市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大。加上農(nóng)村人口分布不密集、土地資金勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素集聚度不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受地理氣候科技等客觀條件限制、教育文化衛(wèi)生醫(yī)療等基本公共服務(wù)人均配置成本較高。因此，倘若不加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度并達(dá)到一定程度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平往往會(huì)落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因而，這也決定了作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村根本制度之一的土地所有制，不宜私有化，不宜在農(nóng)村生產(chǎn)生活的集體經(jīng)濟(jì)組織成員有土地成本，甚至進(jìn)入工業(yè)化中期及其以后不宜征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。自本世紀(jì)初以來(lái)，我國(guó)就不僅減免了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、結(jié)束了兩千多年農(nóng)民交地租或交皇糧的歷史，而且工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、政府扶持“三農(nóng)”的力度也在不斷加大。展望未來(lái)，政府扶持“三農(nóng)”的力度將會(huì)有增無(wú)減。這不但能提高務(wù)農(nóng)者的生產(chǎn)積極性，保障糧食安全，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)地位，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大；也有利于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
三、農(nóng)村土地集體所有制符合中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際
我國(guó)農(nóng)村人多地少、聚村而居，農(nóng)業(yè)歷史悠久、農(nóng)村文化深厚，在數(shù)千年里積累了精耕細(xì)作、復(fù)合耕種、用養(yǎng)結(jié)合、地力常新等豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，積淀了利益相關(guān)、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等深厚的農(nóng)村傳統(tǒng)文化，從而形成了具有中國(guó)特色的農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化。一個(gè)自然村落既是一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)，也是一個(gè)法治之下的自治單元。特有的社會(huì)形態(tài)決定了特有的社會(huì)制度。土地以村為界、村民共同所有，讓耕者有田，建宅有地，參與村內(nèi)公共活動(dòng)或建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施可依法地?zé)o償?shù)厝〉猛恋?，以?shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)、村民自治、幸福生活。這既有利于農(nóng)民安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，保障糧食安全；也有利于發(fā)展基層民主，促進(jìn)社會(huì)主義民主發(fā)展；還有利于繼承和發(fā)展中國(guó)特有的農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。另外，在推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，常住不常住農(nóng)村、從事不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、落戶不落戶城鎮(zhèn)、在承包期內(nèi)退出不退出承包土地等，集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其家庭成員可綜合考慮自身情況、相關(guān)政策法規(guī)、對(duì)未來(lái)的預(yù)期等因素做出理性又穩(wěn)妥的選擇。而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)越多，常住農(nóng)村的農(nóng)民通過(guò)代耕代種、流轉(zhuǎn)土地等方式，加上購(gòu)買農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，甚至深化土地承包制度改革，就越宜實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而逐漸增加務(wù)農(nóng)收入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。猶如市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)一樣，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在市場(chǎng)導(dǎo)向及政策導(dǎo)向之下，在改革戶籍制度后能進(jìn)能出中，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡；即農(nóng)村土地集體所有制本身允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員既能遷出也能遷入，并在人口流動(dòng)中促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
四、農(nóng)村土地集體所有制是具有中國(guó)特色的土地所有制
（一）農(nóng)村土地集體所有制是一種特殊的公有制
農(nóng)村土地集體所有制與資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)的土地私有制存在根本性區(qū)別。即使是資本主義社會(huì)，土地的私有也讓其鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制讓農(nóng)民依法地?zé)o償?shù)卣加型恋?、使用土地，成為了土地的主人，鏟除了滋生地主階級(jí)的土壤，為促進(jìn)社會(huì)的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。它既是人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)根本性制度，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)之一。農(nóng)村土地集體所有制不僅有別于私有制，也有別于一般的生產(chǎn)資料公有制。進(jìn)入工業(yè)化中期而取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的我國(guó)農(nóng)村土地，并不屬于全民所有，也不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而只是屬于全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。農(nóng)村土地集體所有制也有別于平分農(nóng)村土地歸具體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有的產(chǎn)權(quán)制度。后者在二十世紀(jì)五十年代之所以被否定，其根本原因在于，平分后的農(nóng)村土地將在事實(shí)上成為當(dāng)時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其繼承人所有，成為變相的土地私有制。這與全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有集體經(jīng)濟(jì)組織土地這一集體所有制實(shí)質(zhì)相矛盾。因此，集體所有不宜作集體經(jīng)濟(jì)組織所有解釋，宜作全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有解釋。
（二）實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制是由農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、我國(guó)農(nóng)村實(shí)際決定了的
農(nóng)業(yè)需要遵循自然再生產(chǎn)規(guī)律，而且農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)管成本往往過(guò)高，加上人多地少尤其是人均耕地更少的基本國(guó)情，決定了農(nóng)業(yè)需要精心耕種、細(xì)心照料、及時(shí)收儲(chǔ)，不宜延誤農(nóng)時(shí)、不宜雇工經(jīng)營(yíng)。我國(guó)農(nóng)村土地遼闊、地理氣候差異較大、區(qū)域發(fā)展差距不小，行政村比自然村人口多、地域廣、管理幅度就大、土地非共有、共同利益就難協(xié)調(diào)。加上農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)性等，決定了各級(jí)政府乃至任一行政村都不宜干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不宜對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，而宜充分尊重農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、村民依法自治權(quán)，并鼓勵(lì)發(fā)展各種適宜的合作經(jīng)濟(jì)，但需謹(jǐn)慎發(fā)展行政村集體經(jīng)濟(jì)。倘若不實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，既會(huì)違背農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也與中國(guó)農(nóng)村實(shí)際不相符，還會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程。這已被我國(guó)上世紀(jì)近二十年“人民公社化”運(yùn)動(dòng)所反證，也被我國(guó)兩千多年封建社會(huì)土地制度所反證。
五、深化農(nóng)村土地制度改革以更好體現(xiàn)集體所有制實(shí)質(zhì)
（一）農(nóng)村土地基本制度的制定與改革屬于中央事權(quán)
農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)，既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度等農(nóng)村土地基本制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國(guó)家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國(guó)家有計(jì)劃地推進(jìn)改革，而不宜由集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動(dòng)。
（二）現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在一定程度上偏離了集體所有制
現(xiàn)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，主要限于第一輪土地發(fā)包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包的并在第二輪延續(xù)承包關(guān)系的家庭，且擬在第三輪及以后土地發(fā)包中保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。而隨著我國(guó)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，有近三億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當(dāng)部分不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員?，F(xiàn)行家庭承包土地方式容易增加人地不均、人地分離、人地不適、人去地在、有勞無(wú)地等人地矛盾，甚至容易產(chǎn)生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地問(wèn)題?，F(xiàn)行土地承包政策容易讓承包土地在事實(shí)上成為第二輪甚至第一輪土地發(fā)包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。這既與農(nóng)村土地集體所有制實(shí)質(zhì)相背離，也與耕者有田、田用于農(nóng)的土地承包政策初衷相背離。在農(nóng)村人口流動(dòng)甚多的當(dāng)今，有相當(dāng)部分宅基地也被閑置起來(lái)，而且非集體經(jīng)濟(jì)組織成員還可因依法繼承住宅而連帶取得宅基地使用權(quán)。住宅所有權(quán)及其繼承權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)而使宅基地難以退回。這既與“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策要求不相符合，也與農(nóng)村土地集體所有制相背離，還與建宅有地、宅用于住的政策初衷相背離。
（三）深化農(nóng)村土地制度改革以更好體現(xiàn)集體所有制實(shí)質(zhì)
1．深化土地承包制度改革。改革現(xiàn)行家庭承包土地為農(nóng)民承包土地，即土地主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包。
2．探索宅基地有償退出制度改革。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等，可參照近年來(lái)重慶市的地票制度改革。
3．主體界定：逐步將“三農(nóng)”政策尤其是耕地承包制度中的農(nóng)民界定為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員；以享有或曾享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的主要基準(zhǔn)。
4．深化農(nóng)村戶籍制度改革。在農(nóng)村依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請(qǐng)落戶本集體經(jīng)濟(jì)組織。
5．深化農(nóng)村基本公共服務(wù)制度改革
（1）提供農(nóng)村基本公共服務(wù)、出臺(tái)支農(nóng)惠農(nóng)政策時(shí)，應(yīng)主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村常住人口。
（2）將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步銜接起來(lái)，之后隨農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。
（3）農(nóng)村戶籍人口通常以戶籍地享受社會(huì)救助政策，以常住地享受教育、就業(yè)政策。
（4）將常住本村社無(wú)承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟(jì)組織成員納入社會(huì)救助范圍，并建立長(zhǎng)效幫扶機(jī)制。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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