——基于政府主導型流轉模式的視角
摘要：我國農村集體土地流轉配置的格局不僅關系到農民增收、農業增效與農村增福, 而且關系到城鄉資源優化配置的格局與和諧社會機制的構建。以“三種流轉模式”演化的最新地理與經濟特征為對象, 并以政府主導型的演化機制為主線, 重點分析有利變量與不利變量對具有“大躍進”特征的政府主導型演化趨勢的影響, 最終得出土地流轉未來格局是:政府主導型短期擴張難以替代長期衰落的趨勢, 農戶主導型短期停滯并不意味長期衰落, 集體主導型依附特征將隨政府主導型一損俱損、一榮俱榮。
一、問題提出
2009年成都市發生的“唐福珍事件”使政府主導的土地流轉再次成為社會焦點。事實上, 土地拍賣制度在國內早已有之。在20世紀80年代, 中央為了解決深圳發展的資金瓶頸, 通過土地拍賣使其發展獲得“第一桶金”。自此以后, 地方政府為彌補本地城市的發展資金缺口, 深圳市的征地拍賣制度被日益成為仿效的對象。不可否認, 早期的土地拍賣制度對于盤活城鎮國有土地, 促進土地集約利用功不可沒, 但很少涉足到農地國有化流轉, 因而在城鄉引起的官民糾紛較少。進入20世紀90年代, 隨著中國財稅制度改革深入, 地方政府的財源日益萎縮, 為彌補巨額赤字, 深圳市的農地賣地制度成為仿效的熱點。到21世紀初, 隨著城市存量土地日益枯竭與城鎮化加速, 變集體土地為國有增量土地日益盛行, 于是全國出現層出不窮的“唐福珍事件”。面對政府暴力征地的弊端, 中央政府對此雖然屢禁而不止, 最終會危害國家糧食安全、妨礙和諧社會。
雖然學界對土地流轉的研究源遠流長, 但多數研究以土地的規模經營為切入點, 重點分析土地收益的資產化、股權化、債權化問題[1,2];而國外學者對中國土地研究以土地聚集、組織創新、空間依附等交叉學科或實證分析為主[3]78-82[4,5]。但是, 由于政府拍賣制度形成的歷史慣性思維, 人們對土地流轉的弊端, 要么熟視無睹, 要么視為理所當然, 因而很少從流轉主體視角研究土地配置。雖然于傳崗從土地流轉利益相關者視角把國內土地流轉歸結為政府主導型、集體主導型、農戶主導型三大類型 (簡稱“三種模式”) , 并進行了初步的定性分析[6], 但是缺少對此進行系統的演化分析研究。一是缺少從流轉利益相關者 (政府、集體、農戶) 的視角研究政府主導型的流轉特征;二是欠缺對政府介入流轉的動力機制與演化趨勢的研究;三是缺少對農地流轉演化趨勢分析。顯然, 此類研究欠缺, 不僅有悖于中央流轉政策的初衷, 而且不利于土地最佳配置;不僅難以協調各方利益, 而且最終有損社會和諧;不僅關系到各流轉利益相關者的博弈;而且關系到農民增收、農業增效、農村增福機制的構建。
基于農村集體土地 (簡稱農地) 在城鄉統籌發展中的地位與作用, 政府主導型對集體主導型有“鯰魚效應與依附效應”, 基于農戶主導型與時俱進的獨立品格, 政府主導型可分為政府壟斷型 (純政府主導型) 、準政府主導型 (以政府為主, 以農戶或集體為輔) 、政府輔助型 (以農戶或集體為主, 以政府為輔) 等三類, 由此推測, “三種模式”在流轉中相互交叉、又彼此盤根錯節的現實就一目了然。
由于土地流轉不僅是土地自身的流轉, 而是依附在土地上的人的權益流轉對集體土地流轉格局產生影響, 因而本文以政府主導型為研究主線, 以農地流轉權益為研究切入點, 以農地未來的演化格局為研究目的, 綜合分析農地流轉的演化特征, 重點分析政府主導型的演化動力及其對“三種模式”演化趨勢的影響。
二、集體土地流轉“三種模式”的演化特征
迄今為止, 我國農地配置雖然演進為政府、集體與農戶主導的“三種模式”, 但從歷史視角看, 城市重工業化的出現與房地產的崛起無疑是“三種模式”得以分化與演化的物質基礎。然而, 從正式的制度演化看, 2009年中央頒布的“一號文件”無疑成為中國農地資源配置的新拐點, 這是因為2009年的“一號文件”使政府主導型獲得合法地位, 并使其從城鎮蔓延到鄉村, 使具有依附屬性的集體主導型借助政府的力量得以再生的同時, 也強化了政府主導型在城鄉土地流轉格局中的地位, 并誘發了以“三種模式”為依托的諸多新的流轉特征。
(一) “三種模式”分布呈現中心與外圍關系
從三種模式在地理空間分布形態看:
一是“三種模式”的空間分布呈現中心與外圍關系。若以城市為中心, “三種模式”的流轉比 (主導流轉面積/流轉總面積) 的空間分布看, 政府主導型主要集中在城中村或城鎮郊區及周邊, 集體主導型主要集中在小集鎮與鄉村, 農戶主導型主要集中在鄉村。在信陽市的隨機調查顯示, 三種模式在它們的主要分布區分別占87%、62%、91%。初步形成以城市為內核的中心與以鄉村外圍的土地流轉遞減的地理特征, 政府主導型的“流轉比”隨城鎮輻射力弱化而遞減規律;集體主導型“流轉比”在小集鎮也存在弱遞減規律, 只是小集鎮經濟輻射力弱, 其在地理空間分布規律不明顯, 因而有顯著的“飛地”特征;農戶主導型“流轉比”隨城鎮輻射力弱化而呈現遞增趨勢。
二是“四類農戶”分布密度比具有中心與外圍特征。經驗數據顯示, 純流轉戶 (土地全部流轉) 與承租戶多發生于城鄉結合部、小集鎮及周邊;雖然在鄉村也存在, 只是比重 (密度) 太低。準流轉戶 (部分土地流轉的農戶) 也存在類似特征, 只是純農戶分布密度從城市向鄉村遞減;自營戶 (承租土地為零的農戶) 分布密度恰好相反。以河南省羅山縣為例。在羅山縣城, 全流轉戶在全縣所占比重 (全流轉戶/鄉村農戶) 為14.2%, 主要集中城鎮及郊區;半流轉戶占40.1%, 自營戶占28.7%, 主要分布在邊遠鄉村;其余為承租戶。可見, 若沒有政府參與, 純流轉戶、準流轉戶、承租戶主要分布在城鎮周邊及毗鄰區, 且越是遠離城鎮的鄉村, 三者所占比重越小, 密度越低;相反自營戶流轉比就越高、密度高, 具有空間與外圍特征。在同一地區, 準流轉戶流轉比高于純流轉戶, 而自營戶流轉比也存在差異。
三是諸多地區流轉分布存在中心與外圍關系。在沒有政府主導型流轉的大都市, 純流轉戶、準流轉戶與自營戶的流轉比, 以城市為中心向鄉村蔓延, 隨都市輻射力下降, 純流轉戶的流轉比逐漸下降, 準流轉戶的流轉比也經歷了先降后升再降趨勢;自營戶的流轉比隨都市輻射力弱化呈現加速遞增趨勢。在自然條件不同的鄉村, 如山區和平原二者分布存在較大差異。在山區, 尤其是貧困山區形成了與城市相類似的中心與外圍模式, 流轉比重呈現以山區為依托的中心與外圍的情況, 純流轉戶所占比重要高于準流轉戶, 只是不同地方情況不盡相同。例如, 在平頂山市堯山風景區, 流轉似乎無規律可尋。在農業生產條件好的平原地區, 土地流轉的中心與外圍特征不太明顯。例如, 在浉河與淮河三角洲, 土地流轉以準流轉、自營為主, 純流轉所占比重極低, 被流轉的土地多是零碎地塊、劣等地, 自營土地是大塊耕地與優等地。
(二) 不同流轉模式的流轉主體的層級日趨高層化
從全國范圍看, 農地流轉主體日益向高層化、大型化、復合化演進。雖然全國各地出現了一批流轉典型模式。如信陽模式、安陽模式、成渝模式、天津模式。從流轉主體行政級別看, 流轉主體可以是鄉級、縣 (區) 級、市、省 (直轄市) 級, 于是各地出現了直轄市模式, 如天津、重慶模式;市級模式, 如安陽、信陽模式、昆山模式;鄉 (鎮) 模式, 如各地鄉鎮主導新村建設。只是不同層級的模式, 又有不同流轉特征。從時間拐點看, 在2009年以前, 各地省級政府、鄉鎮機構很少介入土地流轉, 土地流轉以市縣為主, 如蕪湖模式;2009年后, 省級政府開始大規模介入農地流轉, 直接介入土地流轉的有天津市、重慶市、鄭州市。從流轉價值分割來看, 一方面, 農地流轉價值與政府行政級別掛鉤, 政府的行政級別越高, 動用國家機器能力越強, 流轉一單位土地獲取的流轉租金相對份額越小與絕對量卻越多, 對土地財政期望越高;相反, 政府行政級別越低, 動用國家暴力能力越低, 流轉一單位土地獲得流轉租金的相對份額較大, 絕對收益較小。以河南信陽市為例, 市區開發價值大的土地, 土地流轉權歸市政府;開發價值次之的土地, 流轉權歸羊山管理區, 市政府為輔;在平橋區的五里店鎮, 流轉以鎮政府為主、區政府為輔。在縣城周邊, 流轉采用縣政府主導型;在小集鎮周邊, 流轉采用鄉政府主導型;在中心村周邊, 流轉采用鄉政府或集體主導型;在遠離城鎮輻射的鄉村———土地流轉價值的最低端———自然村土地, 農用土地流轉以農戶為主。以羅山縣為例, 2009年前, 農地流轉權完全掌控在農戶手中, 土地是否流轉、怎樣流轉、對誰流轉, 完全掌控在農戶手中;2009年后, 流轉權日益轉移到村委、鄉、縣及附屬部門手中。由于政府主導型存在流轉的委托代理制, 所以流轉主體行政級別越高, 土地流轉代理鏈越長, 流轉剩余價值分割環節越多, 失地農戶獲得的流轉收益越少, 土地流轉的財富效應越明顯。然而, 這種打上行政“序列制”的流轉模式, 在以城鎮為中心向鄉村蔓延的同時, 打破了鄉村內生的、自發的農戶主導一統天下的格局。農戶主導型流轉主體演化也存在類似性質, 2009年以前, 流轉主體以微型農戶、小農戶為主, 2009年后, 以大家庭或家族為主, 整體流轉開始出現, 其流轉的組織化、多元化、整體性程度越來越高。但是, 集體主導表現不明顯。
(三) 三種模式流轉邊界由涇渭分明轉向模糊演進
農村土地流轉邊界演化的時間拐點是2009年。一是在2009年或更早以前, “三種模式”流轉主體對流轉邊界存在天然的、不成文的共識, 使三者的流轉標的和流轉邊界涇渭分明。從流轉標的看, 農戶直接支配的自然資源, 主要有流轉耕地、宅基地、林地、草地等歸家庭直接支配;集體組織流轉的集體機動耕地、林地、河灘、荒山、湖塘、集體建設用地, 以村“兩委”直接控制的自然資源為主, 主要控制農村建設用地流轉;政府流轉的土地主要是公益性、基礎設施用地 (公路、鐵路、港口) 、生態防護林用地與部分小集鎮建設用地。政府僅涉足農地國有化流轉 (簡稱“農轉非”) , 幾乎不涉足農業用地的流轉。二是流轉標的與邊界日趨由清晰、明確日益向交叉、模糊演進。一方面, 政府對農業用地流轉涉足從無到有、從小到大, 各種模式對農地流轉權的博弈日趨激烈。在河南羅山縣, 2011年有87.1%的采用農戶主導型, 10.9%的集體主導, 2%的為政府主導或撂荒的山地。與此同時, 土地流轉利益相關者對集體建設用地流轉權、置換權的博弈也日益激烈。以小產權房為例, 雖然合情合理、不合規的小產權房在城鎮、郊區、小集市普遍存在, 是這三種流轉主體相互博弈的結果, 但是由于相關數據不可得性, 現在對“三種模式”的分布具體情況就無法得知。盡管如此, 卻無法遏制農地利益相關者對農地“非農化”與“非糧化”收益的渴望, 將引致農戶借助家族或宗族力量, 村干部借助權力庇護把土地流轉的觸角伸向社區新村、小集市、小城鎮;縣鄉官員基于選拔機制的訴求把流轉土地大棒伸向新村, 最終推動政府主導型繼續向鄉村部門蔓延, 至于三者達到均衡的地理經濟空間邊界在哪里, 現在還不得而知。
(四) 政府主導型土地流轉存在明顯的大躍進行為
在河南與山東調研發現, 政府主導型以大規模經營為主, 其主導的農地流轉存在“貪大求快”的行為, 集體主導型以適度規模經營為主, 土地以適度流轉為主, 農戶主導型采用人地匹配的原則, 以漸進式小型化流轉為主。使政府主導下的農業經營組織平均規模超過日本, 有的達到或接近美國農業規模經營水平。直到20世紀90年代中期以前, 中國農地流轉比小、規模低。例如, 1995年, 中國農地流轉比僅為3%。在非農產業發展較快的經濟發達地區, 土地流轉比也沒有超過7%~8%[7]。
不同流轉主體都有尋求規模流動的動機, 只是具體運作的路徑不同。農戶主導型堅持了生產要素配置的同步論, 采用川流不息、螞蟻搬家的路徑;集體主導型堅持利益優先, 采用強者先得, 集中流轉路徑;政府主導型堅持“畢其功于一役”路徑, 采用整體拆遷、整體流轉的路徑。只要存在政府主導型, 無論是在城市部門還是在鄉村, 土地流轉的規模、速度、力度讓農戶難以承受。2009年前, 拘泥于政策限制, 政府在城鎮部門對建設用地流轉采用強制拆遷、整體流轉;在鄉村采用小規模、漸進式流轉;2009年后, 政府強勢介入農地流轉, 其流轉規模之大、速度之快、涉及范圍之廣, 完全是借鑒城市經驗。據信陽市農業局報道, 2009年底, 信陽市共流轉土地109萬畝, 僅占耕地總面積的13.5%。2010年, 信陽共創辦土地信用合作社240家, 建立土地流轉中心197個, 流轉土地總面積達到745萬畝, 是改革試驗前的7倍[8]。盡管地方政府最初的流轉處于發展農業的“示范效應”, 但最近的流轉卻打上了“政績”效應。事實上, 面對政府流轉土地的規模、速度, 對農民造成的震撼遠遠超過流轉自身。盡管自愿流轉依舊是政策的主流, 卻引起眾多農民的困惑。盡管多數農戶對農業規模經營存在需求, 但他們認知的適度規模流轉 (經營) 與政府推導的規模經營存在顯著差異。以信陽市為例, 在糧食主產區, 一個擁有兩個勞力的準承租戶, 自營加承租農地20畝的種植收入加其他, 收入約3萬元;兩個勞力的自營戶收入為2萬元 (無工資性收入) ;準流轉戶的規模收入約5萬元 (農業收入在1萬元以內) 。可見, 多數農戶對農地適度規模經營的認知與政界、學界提倡的適度規模流轉 (經營) 大相徑庭。
(五) 農戶主導型模式體現了人地匹配的流轉理念
在沒有外力干預農地流轉的格局下, 農戶主導土地流轉在鄉村經歷了發展 (1979~2009年) 、自然演化, 形成了承租戶與流轉戶相互匹配的微觀流轉格局。在這種格局下, 鄉村農戶演化為純流轉戶、準流轉戶、自營戶、準承租戶與純承租戶等五大類。在羅山縣泗淮村, 五類農戶分別占農戶總數的9.1%、37.1%、23%、20.5%、0.1%。純流轉戶 (土地全部流轉的農戶, 家庭成員可能定居在鄉村) 與準流轉戶 (土地部分流轉的農戶, 還經營部分土地) 合稱為流轉戶 (按農戶流轉土地比重) , 屬于農地流轉供給主體;準承租戶 (經營自家承包地的同時, 有部分土地屬于承租流轉) 與純承租戶 (經營土地全部是農戶流轉土地) 合稱承租戶, 是農地需求主體;介于二者之間的是自營戶 (既不流轉土地, 也不承租的農戶) 。從浉淮村的調查截面數據看, 其中自營戶所占比重最高, 準流轉戶與準承租戶次之, 純流轉戶較少, 而純承租戶最少, 若以縱軸表示不同類型農戶在總農戶所占比重, 橫軸表示農戶經營面積, 把五類農戶在坐標平面內描述出來, 五類農戶經營土地分布呈倒“U”型曲線。進一步調查發現, 五類農戶分布曲線還存在地區差異。例如, 在城郊地區, 農戶流轉分布趨勢是倒“L”曲線, 這說明, 農地流轉趨于穩態水平, 至于農業主產區的農地流轉的倒“U”型曲線是否會演化為倒“L”曲線, 這還是一個未知之謎。但是, 對二者分布的差異, 可能源于地區經濟發展水平的差異, 但是這種差異可能又源于非正式制度。在五類農戶中, 若沒有健全的農村社會保障, 盡管多數農戶認識到土地集中、連片經營的意義, 但是對政府組織的大規模流轉存在異議。縱使政府有公正流轉的導向, 僅有純承租戶對政府主導型有強偏好 (前提是合力利益補償) ;準承租戶有適度規模經營需求, 但對其有弱偏好, 自營戶與準流轉戶表示反對, 相反純流轉戶對其態度不明朗 (數據不可得) 。雖然政府主導流轉模式受純承租戶歡迎, 卻違背多數農戶意愿, 也違背了農地配置與農戶匹配的市場機制。此外, 針對政府主導型培育的農業企業、專業合作社、龍頭企業+合作社、股份合作制等多種規模經營組織, 無論它們的規模與經營方式存在何種差異, 其背后總能找到地方政府影子。面對政府主導型“畢其功于一役”的流轉導向, 不僅超越了城鄉生產力發展現狀, 而且引致弱勢農民 (中老年農民) 失業, 因而受農戶排斥。由于多數農戶在流轉發包中沒有平等的競拍權, 他們由曾經土地使用者淪為鄉村無所依靠的定居者, 他們對政府主導土地流轉的態度就可想而知。
(六) 不同模式租金的支付因地因模式而制宜
土地流轉面積、區位、目的、資質決定流轉收益, 但地區間差異較大。浙江省德清等縣流轉租金優等地一般600~1 000元/畝/年, 劣等地約400元。黑龍江克山縣的流轉150~280元/畝/年, 而綏化市為268元[9]。三種模式的流轉費在河南也存在差異。信陽羊山區的集體主導型流轉費約500~700元/畝/年, 劣等地僅200元/畝, 寶豐縣農民丘陵地一次性買斷8 000元/畝, 沈丘縣集體主導型優等地流轉費最高達1 000元/畝/年;也存在流轉零租金現象。從流轉費的定價機制看, 由于各種模式流轉理念不同, 因而定價機制不同。農戶主導型低流轉費, 多發生在熟人社會, 屬于社會親情 (人情) 型;在陌生人社會中, 它屬于市場公平型, 按市場公平價格收費。集體主導型屬于權力加“關系”型, 流轉費高低不一;政府主導型屬于行政市場型 (簡稱混合型) , 流轉費用要遠高于其他類型。在河南省漯河、駐馬店、信陽等地, 出現了農戶主導型主要以親情定價為主, 以市場定價為輔;集體主導型以關系市場混合型為主;政府主導型幾乎完全按行政市場型定價。但是, 對于同一地塊, 采用不同模式, 農戶主導型最低, 政府主導型最高, 集體主導型適中。一種合理的解釋是, 政府主導型高流轉金源于非熟人社會一次性博弈;農戶主導型低流轉費可能是源于熟人社會重復博弈;集體主導型流轉費不穩定源于鄉村權力與關系多重博弈。從流轉費的支付期看, 政府、集體主導型結算方式為一次繳納和分批繳納兩種情況。從支付流轉租載體看, 除以上省市以貨幣租為主外, 其他省份還存在其他形式。四川省都江堰科技示范園區流轉租金是1 000斤/畝/年大米;安徽省繁昌縣流轉租金大約200~225斤/畝/年稻谷[9]。然而, 農戶主導型流轉費支付形式多樣, 可以是勞役租金、貨幣租、實物租與“人情租”。人情租多發生在直系血緣的家族、親朋之間, 承租戶要承擔諸多社會義務。從流轉期限看, 三種模式都存在長期化趨勢。農戶主導型不確定性, 集體主導型較長, 政府主導型最長。集體主導型多數在5年以下, 政府主導多數為5年以上。考慮到農戶主導型可自然順延的事實, 其流轉期未必比其他模式短, 只是流轉發生在重復博弈的親朋鄉鄰之間, 因而流轉契約可以是以正式的, 可以是口頭的, 可以自發延長或隨時中斷。在信陽市, 99%的農戶主導型屬于非正式契約, 純流轉戶的流轉期有的高達15年, 其多數流轉以不規范的書面合同為主, 且執行極不規范、流轉期不確定。其原因是, 集體組織控制的資源, 屬于村官鄉干部的第二福利, 也是任人宰割的唐僧肉, 流轉期隨承租方力量的消長、鄉村干部換屆而變更, 鄉村普通農戶很難獲得承租權, 流轉期長短取決于鄉村精英的博弈。由于政府主導型多數與農業企業對接, 雖然有正式契約、流轉期較長是不爭事實, 但可被地方干部包辦、甚至誘導簽訂。在農業主產區, 政府主導型流轉期61.3%在5年, 5~10年的占35.9%, 10年以上的較少。此外, 與經濟落后地區相比較, 經濟發達地區的政府主導型流轉期較長, 如沿海地區的流轉期可簽到2028年;在內地較短, 很少有超過15年的。政府主導型流轉期較長, 可能與發展休閑觀光農業、高效經濟作物有關, 其流轉契約能否自發順延, 目前還無實例。
三、促進土地流轉的因素對不同流轉模式的影響
由于政府介入農地流轉只是打破農戶主導型演化路徑, 從而引致集體主導型復蘇, 那么政府介入土地流轉是否引致成“三種模式”、“三分天下”的格局, 還是演化為農戶主導型“一統天下”的局面?這里, 有必要探討是什么力量或因素影響政府主導型的后發優勢問題, 及其對其他模式產生的影響。
(一) 權力資源對土地流轉模式演化的影響
在土地國有的虛擬產權條件下, 行政權力對土地資源配置模式影響不同。政府主導型盛行源于它對資源“集中配置”的內在機制。中國土地資源配置存在著一種下級服從上級、小官服從大官的行政體制與意識形態, 這種失去民間約束的流轉機制, 對于那些披露政府主導型流轉弊端、違背上級意志、反對政府主導土地流轉的官員, 他們將受到可怕的懲罰;相反卻得以仕途升遷。對集體主導型來說, 也存在類似性質。只要存在農地流轉存在尋租的機會, 村官取悅鄉官成為為必然, 介入土地流轉意味升官發財的機會。除了個別擁有人力資本或社會資本的農民, 盡管多數農民不喜歡農地流轉利益相關者介入土地流轉, 但處于弱勢農戶只能被動接受被流轉的結果。
以政府主導型為例。政府主導型崛起源于政府對土地配置的行政壟斷權所形成的中心與外圍關系。高層土地及其執行機構形成土地配置的權力中心, 其外圍是從內到外依次分布地是省、市、縣、鄉, 次外圍是行政村, 最外圍是農戶, 流轉權由中心向外圍遞減。成都模式就是典型案例。由于各級政府對權力中心存在先天的依附關系, 加上外圍對中心制衡的權力虛無, 中心對土地流轉控制權博弈必然引致其向外圍地區蔓延;權力中心為了實現流轉租, 不得不與“次外圍”建立一種流轉收益分成制, 但流轉收益的共享分成堅持權力至上的原則, 中心獲得多, 外圍獲得少:處于最外圍的農戶在流轉后幾乎成為“無產者”;處于次外圍的基層政府成為大躍進流轉的偏好者。其原因是, 面對較低流轉分成, 地方政府確保機構運行、政績工程與權力尋租, 以大規模流轉來彌補小規模流轉利益分成的局限, 于是只要基層政府有流轉政策與機會, 政府主導型尋求流轉規模最大化, 以實現流轉收益最大化, 這是構成中心與外圍互動前提, 也是農戶主導被政府主導型模式所侵蝕的理論基礎。
從流轉利益相關者視角看, 土地利益攸關者離權力中心遠近, 將決定誰是流轉的最大收益者, 誰是流轉的最終受損者。以縣域土地流轉為例。若對流轉利益相關者排序, 縣級官員及附屬人員處于權力中心, 鄉干部處于次中心、農村干部和精英主體處于次外圍, 普通農民處于最外圍。由于流轉收益遵循從中心向外圍遞減的分成制;流轉成本恰好相反, 以外圍向中心遞減的社會等級制, 因而形成中國土地流轉的權、責、利的分割機制的中心與外圍關系。具體體現是, 當社會面臨危機時, 上級政府或上一屆官員把危機或責任推諉或轉嫁給繼任者, 無論這些責任怎么推諉, 最終要中央政府買單, 因此該模式受到地方官員青睞, 而農民遭殃。在此背景下, 若沒有中央政府干預, 只要農戶默許土地流轉, 那么地方政府愿意一勞永逸流轉土地, 直到城市部門對土地沒有需求為止。綜上所述, 政府主導型后發優勢源于流轉權力擴張, 源于及失去監督的權力會引致“劣幣驅逐良幣”的演化格局, 這種格局對農戶主導型存在“擠出效應”, 對集主導型產生依附性的“擴張效應”。
(二) 土地財政強化加速政府主導型崛起
根據瓦格納 (Aolf.Wagner) , 羅托斯 (W.W.Rotow) 的現代財政理論, 目前中國處于重工業化時期, 經濟發展引致政府職能的擴張, 社會發展也要求政府提供更多公共服務, 地方政府事權擴張必然要求財政收入相應擴張, 以滿足政府支出的需要。但是, 近20年的中國財稅改革的核心是“事權下放, 財權上收”, 這導致縣鄉政府財政收支長期惡化。在預算內增收無望的條件下, 地方尋求預算外增收成為必然, 而土地財政是最好的選項。一是城市經濟的擴張要求土地擴大供給, 使土地財政成為可能;二是地方交易“雙軌制”帶來巨額收益強化了地方政府尋租的動機;三是為了化解地方政府積累的巨額債務, 中央政策默許土地財政在全國蔓延;四是屢試皆爽的征地模式讓政府嘗到征地的甜頭, 政府主導型因此而備受關愛。國土部部長徐紹史證實, 從1997~2008年, 全國共出讓7 000萬畝土地, 獲得5.3萬億土地出讓金, 造就了3 000萬無業游民。因此, 在開源節流無望的條件下, 地方政府強行介入土地流轉, 獲得土地財政成為理性選擇, 就此而論, 政府主導型出現是具有必然性。
基于以上分析, 主導型土地流轉處于最佳流轉期。一方面城市經濟擴張對土地存在超額需求, 使土地財政成為可能;另一方面土地拍賣的“收入效應”將刺激政府流轉欲望, 使政府主導型持擴張。加之集體土地產權不清與農戶護地成本龐大, 這使政府強制征地成為可能。由于國有土地有限, 獲得收入有限, 要想獲得更多收入, 必須加大對農地征用與流轉。相對有限的國有土地, 集體土地供給似乎是無限的, 土地財政帶來收入也是無限的。地方政府以農地規模經營為借口, 借助中央參與鄉村土地流轉, 為進一步征地作鋪墊。財政收入演化趨勢似乎證明, 土地財政還有縱深發展的可能。近10年來, 各地土地出讓金收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。基于財政部公報, 2001~2003年, 全國土地出讓金達9 100多億元, 約相當于同期全國地方財政收入的35%;2004年, 收入近6 000億元;2009年達到1.5萬億元, 相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。有些縣市的土地出讓金占預算外財政收入比重已達50%, 有些甚至占80%以上。2010年全國國有土地有償出讓收入29 397億元, 同比增長106.2%。由此推測, 土地財政短期崛起是不爭事實。
既然有的實證研究證明, 政府主導型的崛起同地方政府財政惡化相關, 那么土地財政對其他模式影響顯而易見, 在城市部門, 造成集體主導的小產權房建設處于被歧視地位, 進而壓制了集體主導型農地非農化在城市部門擴張;在鄉村部門, 城市資本下鄉擠壓了小農資本的生存空間, 從而導致農戶主導型流轉模式變革與衰落。但是, 在中國房產稅開征背景下, 房產稅能否替代土地財政, 這將決定“三種模式”的演化格局, 至于產生何種影響還要研究。從短期看, 由于各種原因, 房產稅的開征將長期束之高閣, 土地財政在短期內還將存在, 以此推測土地財政將成為政府主導型擴張的短期序變量。但是土地財政的造富效應是一把雙刃劍, 激活了集體主導型復蘇與農民捍衛權益的理念復蘇。由于多數農戶對集體主導型的弊端心知肚明, 若不是依附政府主導型, 只能處于萌芽狀態。土地財政對農戶主導型影響較為間接, 卻是不利因素。
(三) 城鎮先發優勢要求土地適度集中
針對政府主導型在鄉村蔓延, 一種解釋是政府主導型有規模流轉優勢, 而農戶主導型對此無能為力;另一種觀點, 城市生產力對土地需求是政府主導型興起的直接動力。從宏觀視角看, 這些觀點有一定的道理。2009年以前, 政府主導型土地流轉興起, 源于城市擴張對農地資源需求。事實上, 城市生產力高速擴張撬開城市用地的供給缺口, 本來市場可以把農村用地及時轉化為城市用地, 雖然市場配置速度慢、效率高, 但是體制偏愛土地的供給速度, 于是計劃配置土地手段重新啟用。為了確保18億畝耕地的政策底線與城市土地需求, 中央政策陷入兩難選擇:一是城鄉兩大部門之間對土地都存在供給缺口;二是兩大部門內部對土地供求存在非均衡缺口。前者表現兩大部門之間農地轉化為非農業用地存在缺口;后者主要表現為部門內部土地流轉不暢誘致的供求失衡。這是城市部門土地財政擴張的物質基礎, 也是政府主導型得以存在的前提。從微觀基礎看, 針對中國人多地少的國情, 對渴望過上小康生活的農戶來說, 家庭走規模經營道路獲得與外出打工同樣的收入。一方面, 那些擁有農業比較優勢的農戶, 因自有土地的稀缺與狹小難以滿足家庭規模經營, 為了過上小康生活, 此類農戶希望利用農業比較優勢承租土地, 走家庭適度規模經營;另一方面, 那些具有打工優勢農戶愿意流轉部分或全部土地, 那些擁有經營劣勢的農戶, 在純農業收入難以維持生計, 為了過上小康生活, 也樂意流轉承包地, 但必須降低流轉風險。但是二者農地內部流轉數量不能滿足需求量, 地方政府歡迎城市資本參與農地經營, 將擠占農村承租戶發展適度規模之路。
有失公平的政府主導型難以獲得農民支持。鄉村干部發現, 借助新村建設征地, 農業規模流轉土地可以名利雙收, 各種形式的政府主導型開始在鄉村蔓延。地方官員在大膽借鑒大都市流轉經驗的同時, 卻忘記了本地城鎮化、工業化對農村剩余勞動力需求與吸納是土地流轉的前提;忘記了異地城鎮化、工業化才能導致本地民工就業、定居的候鳥現象;忘記了民工年輕時在城市部門就業, 在衰老時返鄉務農的事實。在具體操作中, 政府主導型傾向于土地流轉與權力、資本、科技的結合, 以帶動現代農業發展, 其流轉結局是“為城市資本找出路, 為黑色資本找身份, 為小農資本找蒸發”。這種充滿對農村資本歧視、尤其是對小農資本歧視的配置模式, 難以獲得小農支持。現在問題是, 政府主導型公平流轉土地是否能贏得農民認同?雖然城市資本介入土地流轉可以帶來現代農業技術、提高投資效率, 促進農業發展;但是現代生產力的發展要求失地農戶擁有的資源要與市場機會匹配, 否則強勢資本的介入將意味著, 多數農民可能因起點不公平而難以獲得均等競拍機會。就此而言, 雖然政府主導型面臨后發劣勢, 但是城市資本與權力先天的依附關系將產生鎖定效應, 又是一種先天優勢。由于城鄉生產力布局差異的改變與調整需要假以時日, 因而在短期內對農戶主導型發展不利, 但是農戶極強的模仿能力將最終引領農戶主導型走家族式適度經營路徑, 這對政府主導型長遠發展不利。
(四) 中央政策嬗變引起流轉模式鎖定效應
任何模式的崛起皆是政策的產物, 有什么樣的土地政策, 就有什么樣的資源配置模式。三種模式中任何一種模式的興起, 要么源于歷史慣性, 要么源于自身優勢產生的鎖定效應。從歷史長河看, 農戶主導型是20世紀80年代的產物;集體主導型是90年代的產物;政府主導型是人民公社的產物。以政府主導型為例, 最早的政府主導型源于20世紀50年代的人民公社, 改革開放后的政府主導型始于20世紀80年代深圳特區。地方 (市縣政府) 對國有土地流轉 (地權流轉) 大規模發生在20世紀90年代, 主要是盤活城市部門存量土地。進入21世紀, 農地流轉因房地產繁榮而出現農地國有化高潮, 稍后的2009年無疑是土地流轉格局的拐點, 政府主導型開始在城鄉大規模流轉農地。中央在此之后出臺的7個“一號文件”開始產生政策的乘數效應, 導致土地流轉規模急劇擴張的同時, 農戶主導型流轉模式迅速衰落。因此, 2009年不僅是政府主導型在城鄉崛起的拐點, 而且是集體主導型得以復蘇的起點, 更是農戶主導型流轉空間被擠壓的時間點。對農業用地而言, 2009年前, 政府主導型幾乎為零, 縱使出現, 也是以對農戶的示范效應為主;2009年后, 地方借助政策與行政之力, 提出“沒有1%的強制流轉, 就沒有99%的自愿流轉”, 利用胡蘿卜加大棒 (政策激勵與物質誘導) 讓小農交出土地。但是, 基于威逼利誘的地方政府主導型, 只要能堅持公允的流轉價值, 未嘗不是可行的流轉模式, 由于這種模式在鄉村的蔓延很少兼顧到每家每戶家庭經濟資源稟賦差異, 因而中央土地流轉政策的核心是以尊重農民的自愿為主, 但是地方在執行中央政策時往往為我所用。以政府主導的農地國有化的市場為例。農地國有化專買專賣市場扭曲土地價格, 一方面, 土地專賣市場不僅是對失地農民的二次盤剝, 而且讓民工家庭失去進城定居的“第一桶金”, 壓制了農戶主導型分享農地非農化帶來的實惠, 造就了農村精英依附官僚和權貴資本的現實, 不利農業持續發展;另一方面, 加劇中央與地方的利益博弈, 使地方經濟發展以外延性增長為主, 以犧牲環境、生態、健康為代價, 需要中央為此承擔治理成本。因此, 農地流轉利益相關者對農地流轉政策的不同解讀, 對不同模式產生的鎖定效應不同。官員集體土地產權國有為名, 主張政府主導型應當推廣;村級干部認為集體土地國有土地權限有別, 提出以集體主導型為主, 農民認為我使用的土地我做主, 堅持以農戶主導型為主。雖然農戶主導型相對衰落, 但是若假以足夠時日, 這些政策利弊將日益顯現, 土地政策調整可能有利于農戶主導型。
四、反制政府主導型流轉擴張的因素及影響
決定政府主導型未來發展方向的因素最終取決于有利與不利因素的合力。由于不利于政府主導型的因素, 可能是有利于集體主導型或農戶主導型的因素, 也可能是中性變量。那些有利于政府主導型的變量, 對其他模式可能具有中性或不利的一面, 但這還取決于這些不利變量的演化。不僅取決于有利變量演化的時效性, 而且取決于不利變量演化的時效性;不僅取決于有利變量的權重、貢獻率與衰變率, 而且取決于不利變量的權重、貢獻率及衰變率。因此, 要分析“三種模式”的演化趨勢, 不僅要分析那些有利變量對政府主導型產生的向心力, 而且要分析反制因素對它形成的離心力, 及其兩種力量對政府主導型與土地流轉格局的影響。
(一) 農戶收入狀況決定土地流轉模式選擇
政府主導型可持續性最終取決于城市工資拉力對民工家庭定居城鎮化的貢獻率, 由于民工家庭是農地流轉的主體, 但民工是否流轉土地取決于其家庭總收入能否承擔起農戶定居的城鎮化或市民化。由于民工工資收入是家庭收入主要部分, 民工低工資收入決定民工家庭低收入, 因而難以啟動民工家庭市民化。然而, 民工低工資收入源于非農就業的制度歧視, 這種歧視可能是制度造成的, 也可能是非制度因素造成的, 卻屬于民工福利工資的非國民待遇造成的, 即民工工資福利缺口, 這種缺口實質是城鄉二元化的福利制度的一種外在表現, 主要表現為城市政府對民工及家庭公共服務、福利供給的不足。這種供給特征引起中國土地城鎮化高于人口的城鎮化格局, 而城市的高房價又在強化這種趨勢。從理論上講, 若民工家庭放棄農地使用權而獲得的流轉租金足夠高, 最終使其彌補且能支撐起民工市民化的收入缺口, 從而促進民工長期放棄農地。或者是:若民工工作所在政府造成的民工經濟福利缺口可以通過跨地區的土地流轉利益補償機制的實施, 如“人地掛鉤”的利益補償機制, 才能化解民工戶籍所在地與工作所在地政府的利益矛盾。
現在問題是, 在遠離城鎮的鄉村, 無論農地是自發流轉還是被動征用, 民工放棄“兩地” (宅基地與耕地) 利益補償極低, 趨近于零。低流轉租金無法彌補民工市民收入缺口, 難以使農戶獲得市民化的第一桶金, 其原因是當農地流轉租金達不到農戶預期時, 使民工家庭流轉土地后的收入達到其家庭就業地城鎮化的拐點, 在戶籍所在地政府幾乎完全占有民工家庭的土地流轉權益的背景下, 民工工作所在地政府難以在農地流轉中獲得一杯羹, 因而土地跨區流轉的利益補償機制難以構建。因此, 一方面, 民工家庭有獲得非農化流轉收益的意愿, 卻缺少農地非農化流轉的制度載體;另一方面, 雖然純農業農戶有擴大經營規模的需要與能力, 民工卻無法獲得足夠流轉收入彌補市民化的支出缺口。因此, 民工家庭要么放棄高風險、低收益政府征地, 要么選擇低風險、低收益的農戶主導型, 要么選擇準流轉模式、要么選擇自我經營模式。
從現實看, 農戶收入水平及所處階段將決定農戶流轉土地所處的階段[10]。事實上, 若依照農戶的收入水平與農地流轉狀況進行分類, 各地農戶流轉土地所處的階段可分為四個時期:以農業收入為主的零流轉階段、農業收入與非農業收入并重的局部流轉階段、以非農業收入為主的流轉階段、以“非農業”純收入為主的整體流轉階段。在工業化、城市化統籌發展的背景下, 在第一階段, 處于這個階段的農戶有就業遷徙的意愿, 卻沒有就業、定居一體化的能力, 因而不存在土地流轉的可能;在第二階段, 農戶有在鄉村實現小康生活的能力, 卻沒有在城鎮就業、定居一體化的條件, 因而農戶有流轉土地能力, 卻不愿流轉;第三階段, 農戶有流轉到工作地定居的基本收入, 但沒有“可行性能力”, 面對家庭生存的各種風險, 多數農戶會選擇農戶主導型, 且以土地部分流轉為主;第四階段, 農戶有流轉土地能力與意愿以及定居遷徙的綜合能力, 因非農就業風險依然存在, 在同等條件下, 農民偏好選擇流轉風險小的農戶主導型或集體主導型。因此, 政府主導型要想加速流轉, 只能以最優惠條件刺激流轉, 才能取代農戶主導型。基于民工家庭置產建房的集市化特征和中國土地城鎮化快于人口城鎮化的格局, 可以推測, 目前我國土地流轉的整體狀況是處于第二與第三階段之間, 這一流轉現狀決定土地流轉模式只能采用農戶主導型, 而不可能采用政府主導型。就此而言, 政府主導型參與農地農用化流轉是資源配置的畸形兒。
(二) 社會經濟狀況決定“三種模式”并存
社會經濟發展階段決定土地流轉模式選擇。中國社會經濟發展的國情是, 一是中國人未富先老決定農戶主導型將長期存在。隨著中國加入老齡化社會, 及其城市人口紅利消失, 這將加速農村長住人口的高齡化, 農村人口老齡化要求社會提供更多的社會福利, 在農村滯留的老年人需要到60歲才能享受國家確定的每人每月最低55元的基礎養老金, 難以承擔起養老重任。縱使加上農地流轉租金收入約500元/年, 也難以擺脫國家貧困線, 這就需要勞動繼續耕種優等地, 流轉劣等地, 從而有利于農戶主導型而不利于其他模式。目前在城鎮打工的2.6億青壯年農民工, 都享受不到城市的教育、醫療、社保、住房等服務, 此外, 雖然中國農業人口龐大, 城鄉勞動力的相互流動不會終結, 但對于80年代以前的民工來說, “老而還鄉”是主要選擇, 因而他們選擇農戶主導型流轉模式。二是處于重工業化階段, 對勞動力轉移拉力有限;中國城市興衰誘發流轉模式的變遷, 工業化的階段也有類似性質。事實上, 不同的工業化階段, 土地的需求也不同。輕工業化對土地需求弱, 對就業拉力強;重工業化對土地需求強, 對就業拉力弱。目前我國處于重工業化的中期, 這意味著城市發展的慣性讓政府主導型得以延續。但是, 重工業化對城鎮化、對農民非農就業的拉力不足, 繼而對政府主導型拉力有限, 對高素質、高技能的勞動力偏好強, 對農村低素質勞動力吸納弱。三是收入分配嚴重不公, 城鄉收入差距拉大。最新的中國基尼系數顯示, 中國現在是世界上收入差距最大的國家之一, 富人與窮人人口分布呈現金字塔形, 而財富分布呈倒金字塔形。這種財富分布人口結構決定了為城市資本服務的政府主導型難以大范圍推廣, 而為窮人服務的農戶主導型因公平效應而有茁壯的生命力。四是城鎮化即將見頂, 對土地需求拉力減弱。中國社科院2011年《宏觀經濟藍皮書》預測在2013年前后中國將結束高速“城市化”, 由于我國土地城鎮化快于人口的城鎮化, 因而中央提出新型城鎮化是對城市土地進行存量流轉的城鎮化, 而非以城鎮土地增量配置的城鎮化。因而, 這種趨勢將遏制政府主導型在城郊的擴張。而且城市經濟增速放緩, 產業升級與企業外遷將強化這一趨勢, 因而有利于其他流轉模式的發展。五是民工收入處于低水平陷阱, 難以推動民工家庭城鎮化。從民工就業周期與城市商業周期的聯動效應看, 民工回流周期也存在類似性質, 這種周期性的就業現狀決定農戶主導型是民工家庭的首選。總之, 中國社會經濟發展現狀決定“三種流轉模式”并存。
(三) 農民對農戶主導型的偏好日漸強化
農戶對政府主導型弱偏好的原因是:一是地方政府難以復制大都市流轉土地的“暴富效應”。由于大城市的政府征地帶來的造富效應, 使多數鄉村農民有“持地待沽”的暴富心態, 這種心態不僅遏制了政府主導型低成本擴張, 而且強化了農民對農戶主導型的偏好。政府征地補償并沒有達到農戶的預期, 沒有“財富效應”, 卻增加農民對政府主導型的逆反心態。二是社會保障殘缺、就業培訓的殘缺致使多數失地農民陷入就業難、增收難的格局, 也失去原有的精神樂園, 使多數農戶對政府主導型流轉的態度, 從默許、懷疑向拒絕演化。三是政府主導型“重流轉過程、輕流轉責任”, 農民對其偏好急劇降低。為了城鎮建設用地與農地之間的巨大“價差”, 地方政府大量違規違法征占農地, 導致全國出現4 000~5 000萬失地農民。那些觀望的農戶對政府主導型望而卻步。四是政府主導型有“示范效應”, 無“推廣效應”。從規模經濟優勢看, 農戶主導型初步實現了租賃式農業現代化模式與小農經營模式、流轉模式的組合, 而且傳承了傳統農業精耕細作的傳統;中國政府主導型造就的大農莊科技含量最高, 但效率最低, 集體主導型次之, 農戶主導型堅持了“小的是美好的”。以色列的農業經營組織的變革與衰落說明, 集體主導型經營流轉模式也并非是一成不變的最優模式。此外, 世界上農業發展成功的模式都以低成本的家庭農場配置經營土地為主, 我國農業人口大國的國情決定政府主導型具有“示范效應”, 不具備“推廣效應”, 這是農戶主導型盛行的社會基礎。
(四) 政府主導型流轉意愿難以實現
政府介入農地流轉目的一個是流轉尋租, 一個是以農業大規模經營發展現代農業, 可事與愿違。一是租金定價機制錯位引起高流轉費用。由于政府主導型面對的是非熟人社會, 它的流轉租金要高于農戶主導型, 因而在競爭中處于不利地位。二是地方財政對政府扶植的農業企業的補貼難以為繼。為了推動規模經濟, 對政府主導的企業進行各種獎勵與價格補貼, 但受地方財政壓力而無“持續效應”與“推廣效應”。相反, 若對農戶主導型進行技術補貼, 農戶會做得更好。三是農產品彈性理論告訴人們, 農產品“增產不增收”是常態。若其他條件不變, 只要沒有農業科技創新打破農業原有均衡, 任何流轉與經營模式的優勢皆難以為繼, 農業規模經營的暫時優勢將演化為劣勢。四是農戶主導型具有意識與行為合二為一的優勢。根據群體意識與組織效率理論, 土地流轉行為與社會主流意識兼容。農戶主導型基本實現了流轉、經營主體與小農意識的兼容, 其流轉與經營成本最低, 其他模式雖然有規模經濟優勢, 土地生產率與農戶主導型基本匹配, 但最難以整合利益相關者的行為與意識, 其運營成本高。人民公社演繹結果證明, 脫離生產力發展的流轉模式, 最終難以逃脫公地悲劇。不難想象, 在農業現代化演進中, 二者的博弈, 政府主導型最終難以逃脫失敗命運, 農戶主導型將蠶食政府主導型運營的空間。五是中央對政府主導型治理將日趨強化。基于以18億畝耕地 (2011年) 確保國家糧食安全的治國理念, 中央政府絕不會長期縱容官商圍繞征地與農民搞“博弈”, 否則國家農產品危機必將愈演愈烈, 但是地方官員唯GDP至上、惟短期暴利至上的流轉理念, 必將加速農業發展資源瓶頸;加速失地農民的生存危機;將給國家長治久安帶來巨大的治理成本。因此, 對征地的短期化行為的治理日趨規范。從長期看, 盡管中央不會取締政府主導模式, 其流轉邊界更加明確、有限;相反農戶主導型能很好兼顧中央政策, 又有發展適度規模經營的意愿, 因而有較好的政策愿景。
五、農村集體土地流轉未來演化格局
基于政府主導型流轉特征可知, 集體土地使用權的集中是縮小城鄉、工農收入分配差距的前提, 但是這取決于集體土地未來演化趨勢與格局, 未來的土地配置是“三種模式”、“三分天下”的格局, 還是一種模式“一統天下”, 這不僅取決于二者面臨有利與不利變量的演化趨勢, 而且取決于兩種變量形成的合力 (序變量) 。這種序變量不僅決定政府主導型的演化趨勢, 而且決定農戶主導型的演化趨勢, 最終決定農村集體土地未來演化格局。由于集體主導型長期依附于政府主導型, 即前者是后者的演化載體和結果, 因而不必對其進行專門探究。這里, 僅對農戶主導型與政府主導型進行分析, 以此預測集體土地演化格局。
(一) 有利變量的特征對不同模式的影響
如前所述, 政府主導型得以興起可歸納為五個方面:內在流轉機制、土地財政、城鎮先發優勢、流轉政策、市場壟斷。可以具體解釋為, 權力依附機制因政治體制而生, 土地財政由財稅改革而起, 流轉政策因土地制度而定, 城鎮先發優勢因生產力布局而變, 土地專賣因利益博弈而改。又因為:政治體制屬于根本性制度而難以巨變;財稅制度、土地制度屬于依附型變量, 具有長期穩定性;生產力布局屬于不斷優化的中性變量, 依附于政策變量;兩種政策與土地機制屬于因國家意志與利益格局而定, 具有短期突變性。因此政治體制、財稅制度、土地制度變革具有歷史慣性與穩定性, 難以短期發生突變, 屬于穩定變量, 對政府主導型興起在短期有強化作用, 對農戶主導型有弱化功能。從長期看, 只要中央政府代表大多數人的利益, 將會站在弱勢群體一方, 那么在城鄉生產力布局、流轉政策、流轉機制構建上, 中央將采取有利于維護弱勢人群的對策, 因而此類變量在長期可能對政府主導型有弱化功能, 在長期屬于不利變量;屬于農戶主導型的長期有利變量。由于集體主導型流轉可分為內生與外生兩種模式, 此類因素對兩種模式影響相反, 對內生集體主導型在長期有強化效應;對外生集體主導型有短期有強化效應。
(二) 不利變量的特征對不同模式影響
由于政府主導型面臨不利因素可歸結為6條:城鄉工資收入趨同、城市化拉力放緩、政府主導型劣勢、經濟周期作用、農戶流轉意愿弱化、中央治理措施。城鄉工資差異是土地流轉的間接引力、長期趨于呈中性。城鄉民工實際工資趨同, 短期內對政府主導型流轉具有弱強化效應, 在長期趨勢中為中性;對農戶主導型恰好相反。由于中國城市化“見頂”還需時日與政府征地存在慣性, 因而城鎮化拉力在短期的持續將增加土地需求, 對政府主導型有強化效應;城鎮化在長期放緩將使就業拉力弱化, 使農地流轉失去合力內核, 土地流轉將回歸農戶主導型。規模經營模式在短期有規模收益遞增優勢, 但在長期面臨同業競爭與成本劣勢, 這將擠壓政府主導型運行空間, 使農戶主導型獲得比較優勢。從短期看, 農戶流轉意愿源于政府以往的公信力與服務力, 屬于短期變量。政府參與土地流轉負面影響大, 不利于政府主導型擴張;若政府公信力強化與利益補償合理, 那么農戶流轉偏好會發生逆轉。從長期看, 要視政府公信力與服務而定, 可從目前體制推測, 由于地方權威難以重構, 在長期不利政府主導型發展。農戶主導型優于政府主導型, 屬于有利變量。由于農戶主導型遠離權力中心, 難以訴求財政支持適度規模, 加之家庭經營優點與生產力同步變革的優勢, 政府主導型處于長期劣勢。從宏觀經濟周期波動及其所處階段總體來看, 有利于農戶主導型的發展, 不利于政府主導型的穩定, 屬于有利于前者的長期變量。
(三) 農村集體土地流轉演化的未來格局
以政府主導型為例。政府主導型短期緩慢擴張, 長期必將衰落。從5條有利因素分析, 前3條決定政府主導型發展未來, 后2條從屬于前者。由于制度基因的慣性 (前者) 具有強化功能, 加上前三者共生效應, 若沒有政策巨變, 有利因素在短期強合力拉動政府主導型擴張, 將擠壓農戶主導型的運行空間。從不利因素看, 由于前4條屬于短期變量, 由社會生產力決定;后2條屬于短期常量, 長期屬于變量, 由意識形態決定。意識形態演化滯后性決定了有利因素在短期難以形成強勢合力, 進而對政府主導型弱化反制。反制序變量與激勵序變量的合力在短期內將推動政府主導型發展, 抑制農戶主導型擴張。
從短期看, 有利于政府主導型的力量處于上升期, 不利因素處于萌芽狀態, 在前者的合力超過后者的條件下, 政府主導型在短期還將處于與農戶主導型僵持或有限的擴張狀態。從長期看, 若其條件不變, 政府主導型因能量枯竭而必然衰落, 農戶主導型因適度規模經營與現代農業機制完善而復興。對集體主導型演化趨勢分析。集體主導型演化趨勢存在兩種情況:一是外生的依附于政府主導型的流轉模式, 將隨政府主導型興衰而演化, 因此, 在短期內有復蘇趨勢;但是在長期處于衰落。二是內生的集體主導型模式, 依附于農戶主導型演化而來的具有適度規模經營的以家族或大家庭而發展起來的集體主導型模式, 將隨著農戶主導型縱深發展而興起。目前內生集體主導型模式處于萌芽期。綜合外生與內生模式的依附特征, 集體主導型在土地流轉格局中處于復蘇狀態。由于土地流轉在短期處于政府攻勢與農戶守勢的狀態, 因而集體主導型有坐得漁利而享有“三分天下”的可能。
從長期看, 有利于政府主導型成長的因素在衰落, 不利因素將形成強合力。但是兩種合力形成序變量面臨極大不確定性, 如以人為本、依法治國, 立黨為公、執政為民、政治民主、社會法治化的全面落實, 最終將弱化政府主導型流轉的內在機制;若國家以民為本以市場公平交易為核心, 那么政府主導型將處于衰落狀態, 農戶主導型將繼續處于主導地位。由于全國各地在發展水平及文化上的差異, 城市對鄉村輻射力的差異;小農資本、私人資本與權貴資本力量不同, 因而, 無論在長期還是短期, “三種模式”的演化格局可能存在顯著的時空差異。土地流轉格局另一種極端情況:土地流轉在暴風驟雨中完成。在短期內, 一種可能結果是土地流轉借鑒重慶模式或者重慶模式在全國推廣。從現有資料分析, 重慶模式屬于典型的地方級政府與權貴資本聯合主宰農地流轉路徑, 以暴風驟雨式的政府運動完成政府圈地運動, 因而快速出現政府主導型“一統天下”的局面。重慶模式似乎證實政府主導型似乎戰勝了農戶主導型, 集體主導型在政府的庇護下替代了農戶主導型獲得發展。但是, 縱使這種模式在那里是成功的, 但這種依托大都市經濟圈的土地流轉模式, 對于廣大遠離大都市的鄉村而言, 在多大程度上具有普適性, 還是一個未知數。據現有資料分析, 成渝地區土地流轉取得短期成就, 不是政府的功勞, 而是大都市生產力發展造就的強勢拉力, 拉動周邊鄉村的工業化、城鎮化與農民就業的本地化。在其他地區, 農地流轉并不具備這樣的大都市輻射力, 因此, 現在暢談推廣成渝模式經驗為時尚早。若政府主導型流轉模式是好的, 若中央政府真要在農業部門強制推廣成都模式 (成渝模式被叫停) , 那也要等到20世紀60、70年代嬰兒潮出生的農業人口衰老時, 等他們徹底退出農業生產時才能執行, 這個時間恰好是約30年。當然, 時間長短取決于城鄉收入差距與福利差距能否最終消除, 否則中央縱容其蔓延的社會之亂將為時不遠。
土地流轉另一種極端情況:土地流轉在和風細雨中完成, 農戶主導型在適度流轉與適度規模經營中主導未來。假設地方政府與農戶、集體一樣, 屬于沒有任何特權的市場主體, 即政府主導型徹底退出土地尋租性流轉, 那么, 現在處于主流地位的農戶主導型對農地流轉格局將產生何去何從的影響?以溫州模式為例。從有限資料判斷, 溫州農地流轉屬于典型藏富于民的農戶主導模式, 經歷了時間考驗的溫州模式, 其成功的把現代與傳統、小農業與小工業有機結合, 逐步走上城鄉、工農互動的適度規模經營的農業現代化、鄉村工業化、農民市民化的良性發展之路, 可是人們對其成敗知之甚少。基于以上分析與河南的有限調研資料判斷, 至少在工業并不發達的糧食主產區、農牧區, 我國農地 (廣義) 非農化流轉處于中后期, 只是全國各地情況因城市經濟發展水平而存在差異;農業用地的流轉, 其流轉階段在全國可能處于初級階段, 這種流轉階段只能以農戶主導型為主。對溫州模式而言, 農戶主導型完成。研究認為, 國家在土地流轉中的職責是:農戶主導型流轉模式的魅力在于要給理想模式一點時間, 要給土地適度流轉、適度規模經營一種制度保障。若地方官吏、農村“兩委”能以公允的心態為“土地流轉服務”, 不從土地流轉中獲取任何經濟利益, 那么, 三種模式的流轉績效應該說政府主導型最高, 但是這種假設難以擺脫利益干擾;相反, 農戶主導型流轉速率、規模比政府主導型遜色, 但是其流轉成本最小、經營績效最高, 社會治理成本最小。簡言之, 對土地流轉未來格局的判斷是:政府主導型短期擴張卻難以替代長期衰落的趨勢, 農戶主導型短期停滯并不意味長期衰落, 集體主導型依附特征將隨政府主導型一榮俱榮、一損俱損。沒有各級政府對農戶主導型的微觀干預, 從演化的結果看, 農戶主導的演化最終格局與政府主導型異途同歸。
中國鄉村發現網轉自：西北農林科技大學學報(社會科學版)2013年05期
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