實行土地公有制的我國，農村集體土地到底屬于集體所有還是國家所有？正確把握這個根源性問題，有利于科學制定“三農”制度或有力深化“三農”改革，進而促進城鄉經濟社會持續健康發展、推進國家治理體系和治理能力現代化。
一、農村集體土地并非集體所有
（一）集體經濟組織不能自主決定集體土地歸屬
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集體經濟組織成員資格認定基準等農村土地歸屬制度，既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、公民合法權益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，農村土地歸屬制度的制定與改革，屬于中央事權而不屬于地方事權，宜由國家法律政策統一規范或由國家有計劃地推進改革，而不宜由集體經濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規定或擅自推動。盡管由集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執行國家有關法律政策規定而已，集體經濟組織并不具有實質意義上的土地配置權。即使是適當調整土地承包關系也受到有關政策法規的嚴格限制。集體經濟組織既不能成為地權配置主體，也不能抵押土地所有權、土地承包權、宅基地使用權，更不能將集體土地轉讓給集體經濟組織以外任何單位或個人。其實，這有利于堅守耕地紅線，實現耕者有田、建宅有地，保障農民安居樂業，嚴防集體經濟組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農民合法權益，危及國家糧食安全，動搖農業基礎地位，進而影響城鄉經濟社會持續健康發展。
（二）集體經濟組織對集體土地不具有所有權
就集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經濟組織對集體土地并不具有實質的所有權。如果農村土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織成員承包經營土地、取得使用宅基地等時就應付地租之類土地使用費給集體經濟組織，而他們實際是依法地無償地取得并使用；如果集體土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織就可通過調整、收回、抵押、轉讓等方式處置集體土地，而集體經濟組織對其成員依法取得或占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權。其他以集體經濟組織名義使用或流轉的集體土地，包括水利道路、文化衛生、村屬企業廠礦等建設用地，最終受益的不是集體經濟組織而是集體經濟組織成員。有時在征地補償、財政轉移支付等中將集體經濟組織作為受益主體，這看似歸集體經濟組織所有，最終受益的仍是集體經濟組織成員。
（三）集體經濟組織既非經濟實體也非實體組織
1．集體經濟組織并非經濟實體。集體經濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在運行機制上實行民主制而非公司制，且不納稅、不繳費、不能破產，嚴格意義上的農村集體經濟在現階段很難實現——這已被二十世紀五十至七十年代集體經營農業的曲折經歷所反證，也被集中化集約化發展的工業園區、高新區等逐步替代二十世紀八、九十年代發展起來而分散化粗放化經營的鄉鎮企業所證明。因此，集體經濟組織不宜適用企業制度理論。農村集體經濟組織本身并不是法人，要成立法人，其財產應從集體經營性資源資產中獨立出來，比如土地所有權、土地承包權、宅基地取得權、公益性基礎設施或其用地等集體資源資產就不能作為集體經濟組織法人財產；即使是宅基地使用權，由于它往往被住宅所有權“綁架”，一旦資不抵債，就容易偏離集體所有制，所以不宜將之入股、作抵押、作擔保。
2．集體經濟組織也非實體組織。集體經濟組織也有別于一般社會組織，它并無固定場所，無固定工作人員，無常設組織機構，無法定代表人。每個集體經濟組織成員都依法地平等地參與村內公共事務（除了經濟，還包括社會、文化、生態、黨建等公共事務）的決策、管理、監督。選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上只能享有一票決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權。但即使全體集體經濟組織成員在村民小組會議上都同意，也不能非法地調整土地承包關系、干涉農民生產經營自主權、強迫農民退出土地等。因此，集體經濟組織是法治之下的自治單元，具有社區性；它對集體土地并不具有所有權，在其產權上只具有地理邊界功能。所以，集體經濟組織可被村民小組替代。虛置集體經濟組織，其原本統籌經營職能在工業化中期以后，可在農民自力更生、村民依法自治基礎上，由政府扶持建設基礎設施、興辦公益事業、提供農業服務，或由農民購買農業社會化服務，以促進農業農村現代化發展、城鄉一體化發展。
（四）集體土地也非集體經濟組織成員所有
盡管集體經濟組織成員可依法地無償地使用或占有承包土地、宅基地、村內公益性建設用地等集體土地，但對集體土地只具有使用權，并不具有所有權。否則，集體土地就會變相成為私有土地，這既與農村土地集體所有制不相符合，也與我國土地公有制不相符合。集體土地本身并非農民財產，只有在承包土地上投入勞動、在宅基地上建造住宅、將承包土地依法流轉出去，其農產品才有可能轉化成商品，其住宅、流轉收益等才能納入財產范圍。倘若將土地承包權、宅基地使用權當作農民財產，就會讓原本無償使用或無償占有的集體土地在征地或退地時獲得土地補償，沖擊農村土地集體所有制或土地公有制。集體土地也非集體經濟組織成員集體所有；否則，由于其理想化而在政策上不具有操作性。其實，與其說集體土地集體所有，不如說依法占有，包括被部分非集體經濟組織成員依法占有。因此，在“三農”政策制定或深化改革中，應在“用途管制、集體所有、人地相適、合理用地”思路下努力縮小“集體所有”與依法占有之間差距。
二、農村集體土地屬于國家所有
（一）農村土地集體所有制的本質是土地公有制
二十一世紀初全面取消農業稅后，農民終于可以依法地無償地使用或占有集體土地。這是廣大農民在經歷漫長饑寒交迫歲月、經過無數次起義抗爭，才實現了他們夢寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實愿望。農村土地集體所有制讓農民成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現人類的自我解放奠定了堅實基礎。它是人類社會進步的一項重要制度，是中國對世界土地所有制史的偉大創造，與資本主義社會、封建社會、奴隸社會的土地私有制存在本質區別。土地私有制讓中國封建社會始終擺脫不了農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史怪圈，也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農村土地集體所有制既符合中國農業農村實際，也遵循農業農村發展規律；既遵循城鄉經濟社會協調發展規律，在促進城鄉一體化發展中具有自動調適功能，也有利于推進村民自治、弘揚傳統農耕文化鄉里文化；既是中國農村土地所有制的歷史選擇，也是具有中國特色的土地所有制。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、容納性強、具有強大生命力而十分精致的社會機制，既能不斷促進生產力發展，也能不斷推進人類文明進步。毫無疑問，農村土地集體所有制將長期存在下去，它未必是全民所有制的低級形式。
（二）農村土地集體所有制是非典型土地公有制
盡管農村土地集體所有制的本質是土地公有制，但農村集體土地并不屬于一般意義上的全民所有，而是以各集體經濟組織為地理邊界，以其大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有的。之所以集體經濟組織成員能依法地無償地使用或占有集體土地，是鑒于農業比較效益低、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮的實際，為鞏固農業基礎地位、統籌城鄉經濟社會協調發展而作出的較為理性的制度安排。這并不像經營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現土地公有（或國家所有或全民所有）屬性的。之所以集體土地以各集體經濟組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經濟組織都通常不能親自經營農業用地或者農業勞動監管成本過高、尊重傳統農耕文化鄉里文化而作出的較為理性的制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行集體所有制下的土地承包經營制度所取得的顯著成就所證明。
（三）集體所有制是土地用途管制之下的一項農村基本制度
土地的重要性及稀缺性決定了對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法，人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國更有必要加強土地用途管制。由于城鄉發展規律不同而又要促進其協調發展，就有必要在用地制度上區分城鄉用地、農業用地與經營性建設用地等。實行集體所有制的農村土地，既非集體經濟組織所有，也非集體經濟組織成員所有，更非村委會所有，而是屬于國家所有。那么，農村集體土地也應與城鎮國有土地一樣，需要遵循體現國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰略、土地宏觀調控、土地用途轉用管制、土地節約集約利用、土地生態保護等。就農村集體土地而言，鑒于農業比較效益低、農村普遍落后于當地城鎮的實際，常住農村或從事農業生產經營的集體經濟組織成員可以依法地無償地使用集體土地，且承包土地主要用于農業生產經營、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集體土地主要用于本村公益事業發展。一旦將集體土地用于非農業經營性建設，那么它就與國有經營性建設用地沒有本質區別——土地都屬于國家所有，都用于非農業生產經營。因而，就應同樣遵循市場經濟規律，同樣遵守市場競爭規則，同樣依法繳納土地使用方面的稅收，即需要由原來適用農村土地集體所有制轉換為參照適用國有土地管理制度。否則，既不利于形成城鄉統一的經營性建設用地市場，也不利于構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系；既不利于在市場上進行公平競爭，也在法理上失去正當性。而且，能將農村土地依法轉為經營性建設用地的，往往限于城郊，或只惠及少數農民，而不能讓廣大農村、更多農民共享改革發展成果，甚至不利于經濟社會持續健康發展。另外，國家為了公共利益，可根據土地利用規劃依法征收集體土地。一旦集體土地被依法征收，就變成了國有土地，就應實行國有土地管理制度。當然，其土地利用規劃應符合全國土地利用總體規劃，其公共利益宜由中央政府嚴格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調整土地利用規劃、寬泛界定公共利益。因此，以全國土地利用總體規劃為重要內容的土地用途管制及以它為重要根據的土地征收制度，或決定了土地是屬于集體土地還是國有土地，或決定了集體土地應否用于農業生產經營、公益性建設以及經營性建設，甚至決定了應否退耕還林（還草、還湖）、復墾閑置建設用地等。
（四）集體所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的具體體現
農村土地集體所有制中的土地所有權、土地承包權、宅基地取得權等主要配置制度，事關社會性質、生產力發展、人民根本利益、民族長遠發展，既是體現國家意志的重要制度，也是遵循土地用途管制的具體體現。因此，它屬于中央事權而不屬于地方事權，不應由地方政府、村委會、集體經濟組織來決定土地的配置；更不屬于市場行為，不允許市場在農村土地主要配置環節中發揮決定性作用，不允許土地承包權、宅基地取得權市場化，更不允許土地所有權私有化。否則，農村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義制度根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，資本主導土地，侵蝕農民土地權益，導致土地兼并、農民無地可種或流離失所，影響社會穩定乃至動搖黨的執政基礎；而且沒有體現農業農村特點，沒有遵循城鄉協調發展規律，將會危及糧食安全，影響農業基礎地位，擴大城鄉發展差距，制約經濟社會現代化發展進程；還不符合我國人多地少、聚村而居、土地公有等國情農情，不利于農業發展農村繁榮，不利于村民自治，不利于弘揚傳統農耕文化鄉里文化。市場競爭主要以經濟效益為依歸，它難以承擔一個健康社會所應具備的扶持弱質產業、調控宏觀經濟、縮小城鄉差距、促進公平公正、維持社會穩定、鞏固執政根基、保護生態環境、弘揚傳統文化等復雜功能。簡而言之，倘若農村土地主要配置環節由市場起決定性作用，那將會沖擊現有“三農”基本制度，影響農業農村乃至城鄉經濟社會持續健康發展，阻礙國家治理體系和治理能力現代化推進。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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