前注：上周發表的《糧食大減產下再談土地集體所有制的形成》一文在讀者中激起了巨大的反響，不僅愛思想網刊上隔天即榮登一周排行榜，公眾號上居然留言已遠超一百?？梢娙藗兪侨绾沃匾曂恋禺a權問題。留言中也有不少人似乎不了解也不明白農民的土地承包經營權的重要性以及當年是如何得來的，甚至還有人還不相信六十年前中國農村曾發生過該人聽聞的大饑荒?？磥矶嗾f一說歷史，尤其是土地集體所有制及其衍生出來的土地承包經營權形成的歷史，顯然是非常必要的。此文就是談這個問題。歡迎閱讀和關注。
從1958年到1978年，人民公社整整在中國存在了二十年。在這段漫長的時間里，中國農村不僅遭遇了駭人聽聞的大饑荒，餓死了至少3000萬人，其中大多數是農民，[1]而且致使農業生產處于一種極度萎縮的狀態，農村一片落后與破敗的景象，而廣大的農民則長期生活在極度的貧窮之中。
據資料披露，從1958年到1978年這二十年里，中國農民在人民公社體制下人均收入總共僅增加了60元，平均每年每人增加3元。[2] 這一期間中國還至少發生過5次通貨膨脹。[3]這意味著中國農民的生活在這二十年里每況愈下。而且，還不僅僅是農業。眾所周知，在文革結束的時候，中國的國民經濟已經處于崩潰的邊緣。隨著毛澤東的去世，當年曾被其譽為偉大創造的屬于意識形態產物的所謂人民公社“一大二公”制度這時也已遭到執政黨內更多的質疑，神圣的光環開始消退。人民公社本身就像一棟建筑在沙灘上的大廈處于風雨飄搖狀態，岌岌可危了。
1978年底，安徽鳳陽小崗村的十幾個農民冒著生命危險私下里在村里實行十幾年前，即大饑荒中的1961年，在安徽省曾經普遍實踐過的大包干，終于以其較高的生產經營效率以及調動農民生產積極性的獨特作用很快取得了成功。由于這種做法確實可以讓農民吃飽飯，緩解經濟困境，因此得到了安徽省及滁縣地區某些思想解放且為人親民的領導人，如萬里、王郁昭等人的支持并加以推廣，后來逐步在全省普及了。這期間雖然在黨內高層及地方上均經歷了不少阻擾和反對，但在當時思想解放大潮下，加上這種賦予農民自由經營土地的方式確實有較好的經濟效益，最后得到了中共高層的認可，便迅速地在全國推廣實行了。
大包干或包產到戶是土地集體所有制下的一種農業經營制度，它們兼顧到集體和勞動者個人利益，因此能很好地調動農民的生產積極性。這兩者之間的區別是，所謂“包產到戶”是指分配功能仍由集體行使，農民收獲后將產品全部或部分交給集體，由集體根據承包任務完成情況分配；而“包干到戶”則是指農民只需完成上交任務，怎么干集體不管，除了按包干約定上繳集體那部分外，所有產出的產品都歸自己支配。由于勞動的邊際收入都歸農戶，勞動自由度也大，農民的積極性因而更高。包干到戶當時也被稱之于“分田到戶”。
與人民公社的集體生產經營制度相比，這種給予農民自主經營權的經營制度的優越性是非常明顯的。因為幾乎所有后來陸續推行這種農業經營制度的省區，都取得了糧食豐收的驚人成績?？墒牵a到戶這種經營制度并非是新東西，在中國集體化歷史上，甚至在人民公社之前也曾多次出現過，并都取得過很好的效果。[4]但最后均無一例外地被當作資本主義的東西而受到制止，流產了，相關人員甚至受到了嚴厲的懲處。[5]
比如，人民公社成立后沒多久開始的席卷中國的大饑荒給了農業集體化制度一次沉重的打擊。黨內也出現了質疑。1961年，為了消除大饑荒影響，解決農民吃飽飯、不至于餓死的問題，安徽省就嘗試過包產到戶和包干到戶的改革。而且，這種做法得到了執政黨內許多領導人的支持，甚至在開始時還曾受到過被大饑荒的懲罰弄得不知所措的毛澤東的首肯。[5]
但遺憾的是，盡管包產（干）到戶體現了農民維護自身權益的要求并得到某些地方官員的試驗性推行，它們的決策和實施從來沒有上升到中共中央的集體決策層面，當然也始終沒有以中共中央決議的形式得到官方的支持與推廣。由此可見，當時執政黨決策層內大多數人，包括那些支持包產（干）到戶的人都不過是將其看作為一種恢復農業經濟、與民休養生息的權宜之計而已。即使對集體化制度有所質疑，也是私下的，并沒有上升到理論的高度對農業集體化制度本身進行批判。因此，當毛澤東后來開始反對包產（干）到戶并認為它是資本主義的東西時，這類試驗還是遭到了普遍來自中共黨內的嚴厲批判。
1962年9月召開的黨的八屆十中全會將這些僅僅是改革人民公社經營制度而不觸及土地集體所有權制度的局部試驗上升到是走社會主義道路還是走資本主義道路的所謂路線斗爭高度進行批判，認為是單干風，是資本主義復辟。會后不久，曾總結并肯定包產（干）到戶經驗的中央農村工作部被認為“十年來沒有做過一件好事”而被撤消。該項改革試驗的相關發起人和推行者，如安徽省委第一書記曾希圣以及農村工作部部長鄧子恢等人也都受到了撤職等處分。
其實，無論是包產到戶還是包干到戶都只涉及到集體經濟的經營權制度及其相關的分配制度的改革，并沒有涉及到生產資料，特別是土地的所有權制度的這類帶有根本性的制度改革問題。但即便如此，這類給予農民以一定自由的經營制度的推行也給了以所謂“三級所有，隊為基礎”和政社合一的人民公社體制以沉重的打擊。
人民公社體制中，生產大隊是集體所有制的基礎，但生產隊則是直接組織生產和組織集體福利事業的單位。[6] 可見，體現了生產責任制的包產（干）到戶雖然動搖的僅僅是人民公社三級所有制度中的第三級也即最基礎的生產隊制度，也就是人民公社制度的根基——腳后跟，但就是這么一個腳后跟的折斷，卻讓人民公社這個龐大的、當年還被人為神化的意識形態產物最終站立不穩而轟然倒塌了。
按照馬克思主義政治經濟學觀點，生產資料所有制決定生產關系中另外兩個組成部分，即分配制度和人與人之間的關系而不是相反。也就是說，有什么樣的生產資料所有制也就有什么樣的分配制度。1962年，中共八屆十中全會通過的《關于進一步鞏固人民公社集體經濟、發展農業生產的決定》就是企圖通過強化以“生產隊為基本核算單位”，“獨立核算，自負盈虧，直接組織生產，組織收益分配”等體現了所謂集體經濟優越性的社會主義分配方式來批判包產（干）到戶的所謂單干風的反社會主義性質的。[7]
但是，上世紀八十年代初大包干導致的人民公社分配制度的改革和變化雖然暫時沒有觸及土地的集體所有制根基，卻給了人民公社政社合一制度以致命的一擊。這是因為生產責任制的推行瓦解了作為人民公社組織基礎的生產隊。聯產承包責任制的推行讓“獨立核算，自負盈虧，直接組織生產，組織收益分配”等生產隊這個最基層的經濟組織的所有基本職能都不復存在了。
農業生產和分配方式的變化促進了農村市場經濟的發育和發展，反過來，逐步市場化的生產和經營方式也使得人民公社的以生產大隊為單位制訂和實施的生產計劃和生產資料采購計劃等制度也最終不得不因流于形式而廢止了。在這種情況下，生產大隊作為人民公社這個“三級所有”的聯合經濟組織的中間層架構的“獨立經營單位”，其原本被授權的對下屬各個生產隊的生產計劃管理和分配產品與收入的職能也受到了強烈的沖擊。
作為政社合一的人民公社在政治上是農村基層政權機構，而在經濟上則是各個生產大隊的聯合組織。[8] 當組成其基本經濟組織架構中間層的生產大隊的經營管理模式發生根本性變化，即不再擁有生產管理和收入分配職能時，人民公社的經濟組織的屬性就值得人們去質疑和商榷了。隨著大包干制度的日益深入人心，人民公社經濟上的職能逐步被削弱，這時其在政治上的充當基層政權機構的職能也開始遭到了質疑。這是人民公社體制最終瓦解在組織制度結構上的原因。
不過，在包產（干）到戶推行之初，執政黨對這種農業生產責任制是否是社會主義的還是持懷疑和批判態度的。比如，作為改革開放標志、召開于1978年12月的中共十一屆三中全會制定的有關農村改革的兩個重要文件——《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》，還明文規定“不許包產到戶，不許分田單干”。不過有意思的是，第一個文件在第二年9月的中共十一屆四中全會正式通過后公布實行，而第二個文件可能由于考慮到人民公社制度可能需要改變，居然都沒有提交十一屆四中全會討論通過和公布。
到了第二年，也即1979年9月28日，中共十一屆四中全會正式通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》。在這個《決定》中仍然規定：“不許分田單干。除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶?！盵9]由此也可見，執政黨要想改革一項觸及其意識形態的制度是何其困難。
幸運的是，在當時思想解放風氣下，情況很快就發生了變化。1980年9月14日至22日，執政黨中央召開了各省、市、自治區黨委第一書記座談會，討論加強和完善農業生產責任制問題。27日，印發了《（關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題）的通知》，在仍然明確了農業集體經濟的不可動搖性的同時，第一次以中央文件形式指出，“群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定。就這種地區的具體情況來看，實行包產到戶，是聯系群眾，發展生產，解決溫飽問題的一種必要的措施。就全國而論，在社會主義工業、社會主義商業和集體農業占絕對優勢的情況下，在生產隊領導下實行的包產到戶是依存于社會主義經濟，而不會脫離社會主義軌道的，沒有什么復辟資本主義的危險，因而并不可怕。”[10]
可見，雖然還把是否社會主義而不是實踐結果作為衡量一種經營制度是否可行的主要標準，但承認包產到戶甚至包干到戶都“沒有什么復辟資本主義的危險”，這也是中國共產黨在社會主義理論上的一次重大突破。
這個決定表明，中共雖然仍然堅持土地的集體所有制是社會主義的基礎，但卻認為在社會主義公有制——工商業全民所有制和農業的土地集體所有制下實行帶有資本主義色彩的包產到戶責任制也“不會脫離社會主義軌道”。至此，原有的純粹基于意識形態目標的農村改革出現了新的完全不同的改革目標，那就是鄧小平提倡的“貧窮不是社會主義”、“發展生產力，以經濟建設為中心”等經濟指向。
不可否認，這種為了發展農業經濟而揚棄了傳統馬克思主義集體經濟理論的新集體經濟思想的確是受益于1978年5月份發生的“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論所引發的思想解放運動的。盡管這種實踐檢驗標準的應用范圍和程度還往往受阻于意識形態問題的限制，因而是不完全的也是不徹底的。
長期遭受意識形態束縛的思想一旦解放，剩下的理論和實踐問題都好解決了。1981年10月，全國農村工作會議在北京召開。1982年1月1日，中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》，也就是著名的第一個有關農村問題的中央一號文件。這份文件指出：目前實行的各種責任制，都是社會主義集體經濟的生產責任制。包干到戶建立在土地公有制基礎上，由集體統一管理和使用土地、大型農機具和水利設施，接受國家的計劃指導，有一定的公共提留，在統一規劃下進行農業基本建設。因此，它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分。堅持土地等基本生產資料公有制和生產責任制長期不變。[11]此時，社會主義與否仍然是改革的分水嶺。也就是說，如果一個改革不能被解釋為社會主義的性質，它就不具有合法性。
1982年后，雙包責任制進一步推廣和完善，“政社合一”的人民公社體制隨之廢除。1982年9月，中共十二大對以包干到戶為主要形式的農業生產責任制的社會主義性質給予了充分肯定。1983年1月2日，中共中央印發《關于當前農村經濟政策的若干問題》的文件，進一步肯定了家庭聯產承包責任制，提出這種分散經營和統一經營相結合的經營方式具有廣泛的適用性，要求在國內全面推行家庭聯產承包責任制。
文件下發后，在很短的時間內，實行包干到戶的農戶就達到農戶總數的95%以上。1984年1月1日，中共中央又發出《關于一九八四年農村工作的通知》，提出延長土地承包期到15年以上，幫助農民在家庭經營的基礎上擴大經濟規模，提高經濟效益。從1982年起接連發出的這5個所謂的“中央一號文件”，一步一步地按照農民的意愿和實踐創造去完善政策，引導農民開拓改革的新領域，終于確立和鞏固了家庭聯產承包責任制。
與人民公社的大鍋飯式的農業生產經營制度相比，大包干這種農業經營制度具有保障農民的生產經營權和可以調動農民生產積極性的優越性，在后來幾年中也的確有力地促進了我國的農業和農村經濟的快速發展。
據資料顯示，1978～1984年，我國農業生產總值年均增長7.6%（按1978年價計算），糧食生產增長率年均4.9%，糧食產量突破8000億斤；農村居民人均純收入由160.2元增長到355.3元，增加了1倍多，年均遞增17.3%，即使扣除物價上漲影響因素仍高達15.9%。農民收入增長速度遠遠高于農業總產值增長速度，城鄉居民收入差距在短短的幾年里也從2.7：1大幅度地縮小到了1.8：1。[12]
這么小的城鄉差距在中國現代史上是史無前例的，甚至也是空前絕后的。但隨著國家允許發展私有經濟以及城市居民私有產權的被認可和歸還，而廣大農民的土地完整產權始終沒有被認可和歸還，聯產承包責任制的制度紅利到了上世紀八十年代中期后就已釋放完畢，中國的城鄉差距自那以后又開始不斷地擴大，一直擴大到如今的三倍以上。如果再加上城鄉在教育、醫療和社會福利上的巨大差別，如今的城鄉差距至少也有6-7倍。
但是，城鄉收入差距1.8：1在當時顯然是一個驚人的成就，堪與土地改革后農業經濟的爆發式恢復性增長相媲美。這一時期也是我國農業經濟發展史上最值得濃墨重彩加以宣揚的黃金時期之一。但令人感到遺憾的是，我們在廢除人民公社時并沒有乘熱打鐵一并廢除造成人民公社的所有制基礎——土地集體所有制，而僅僅是改革了這種所有制下的經營和分配制度。這種帶有妥協性的半拉子制度改革雖然讓執政的決策集團內部避免了在意識形態問題上的攤牌，但卻為后來中國“三農”問題的惡化埋下了制度上的伏筆。
由于這種農業經營制度回避了土地集體所有制的改革，沒有將土地的完整產權返還農民以完全解決農民的所有政治和經濟權益的回歸問題，不僅當年通過合作化將農民所有的土地等生產資料強行收歸高級社和人民公社集體所有的歷史事實依然客觀存在，而且，這種土地集體所有制基礎上的大包干經營責任制對于農業經濟的促進作用也是有限的。它的局限性至少體現在以下幾個方面：
1，土地所有權歸誰所有始終成為在這塊土地上必須長期耕作的農
民的一個心病。農業要增產，就要不斷地加大對土地的技術和資金的投入，如水利設施、水土改良、良種和肥料以及其它必要的農用生產資料等。面對不屬于自己的、只是暫時承包給自己耕種的土地，是否應大力投入，農民的心態肯定是復雜的。
為此，國家只能一再地延長農民對其經營的土地的承包期，從最初未注明承包年限到后來的5年、15年，后來又延長到30年。2007年頒行的《物權法》又給出了“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”[13]而且，為了消除農民的疑慮，《物權法》還規定，土地承包期屆滿，“由土地承包經營人按照國家有關規定繼續承包“。[14]雖然一再延長，但這里還是有時間限制的。而且，迄今法律仍然未能賦予承包經營權以繼承權。
最近二十年城市化的實踐也證明了，缺乏了土地所有權保障的承包經營權是靠不住的。盡管國家三令五申地通過無數法律和政策文件宣稱要保障農民的土地承包經營權，農民的土地權益，包括土地的使用權、發展權和生存權，還是一再地受到侵害和剝奪。而且，農民土地權益的主要侵害者不是別人，正是承諾要保障農民土地權益的各級地方政府。這些地方政府與土地開發商聯合起來，采用各種方式，甚至不惜動用公權力以強行征用農民的土地。我們的法律和政策文件也向這些政府提供了可以強行征用農民擁有所謂承包經營權且正在耕種著的土地的法律依據，這就是法律含義始終模糊的所謂“公共利益”。
法律規定只有政府才可以賣地，結果土地雖然是農民集體所有的，但擁有土地用途決定權的不是農民卻是政府。這似乎是一個無解的邏輯悖論，但它卻真實地發生在我國的現實之中。這種土地集體所有制度必然會導致政府與農民利益的根本沖突。近二十年來，我國的基于征地的土地糾紛和群體性抗爭事件以幾何級數增長，十年前每年就有多達十多萬起這種抗爭事件的事實也從另一個側面證明了這一點。
2，土地承包經營并沒有改變小農經濟的格局。中共建政后的前三
十年的實踐證明，我們曾經寄托了社會主義公有制理想的土地集體所有制及其派生的集體生產制度，雖然從制度形式上或叫理論上消滅了所謂小農經濟，但由于其比小農經濟還要低下很多的效益，集體經濟除了給農民帶去極度的貧窮和落后之外，實際上并沒有也不可能給我國帶來我們曾設想的農業的規模化經營和現代化的農業。
改革開放以來的實踐也證明了，在土地集體所有制度基礎上搞土地承包經營制度雖然比前者的雙集體制度（指土地和經營均實行集體化）的效益要好些，但是實際上它的經營方式也還是小農經濟的，從來沒有也不可能給我們帶來國人多少年夢寐以求的農業規模化經營和現代化農業。這些年在堅持土地集體所有制下推行的所謂“三權分置”改革也不僅沒有達致以上目的，相反還導致了2018年夏糧收成的斷崖式減產（我將專門撰寫文章論述這一問題）。
合作化初期，我們就曾提出要通過對“農業的社會主義改造，使農業能夠由落后的小規模生產的個體經濟變為先進的大規模生產的合作經濟，以便逐步克服工業和農業這兩個經濟部門發展不相適應的矛盾，并使農民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活?！盵15]后來在每次的關于農業和農村經濟工作的會議決議中，尤其是改革開放以來的歷次有關“三農”會議決議中，我們無不重申這一改革目標。
可是，無論是原來的土地和經營雙集體制度還是現今的土地集體和經營個體制度，我們都依然離農業的規?；洜I和農業現代化目標很遠很遠。而這幾年推行的“三權分置”下的土地承包經營權流轉改革表面上擴大的經營規模，但卻幾乎造成了糧食危機。這一切更讓國人有足夠的理由認為：現行的土地集體所有制不改革不行了。
3，土地集體所有權法律主體的缺位與虛置使得農民的土地承包權益得不到應有的保障。由于我們的土地集體所有制不是市場化交易的結果,，而是國家通過中國獨有的合作化方式強制形成的，因此，土地集體所有制具有強烈的政治的和意識形態的特征。當初，在人民公社體制下, 生產隊雖然是土地使用和收益分配的核算單位，但土地的集體所有制卻非常便于政府通過人民公社下達的指令性計劃對農業生產的幾乎所有方面，如耕作方式、作物品種、種植面積、公糧上繳、農副產品購銷以及收入分配進行直接的控制和干預。
人民公社瓦解后，政府為了自身的經濟利益（事實是，很多情況下政府的經濟利益都是打著所謂公共利益的旗號），也需要對農業和農村經濟的各個方面進行嚴格的控制和管理。因此，保持土地集體所有制法律主體的模糊屬性不能不被認為是中央政府的一種刻意安排。從這個意義說, 集體所有制實際上與國家所有制并沒有本質上的差別。
總而言之，由于土地集體所有制基礎上的承包經營制度的本身局限性，我國農業在經過短暫的5年多時間的爆發式恢復性增長后，于上世紀八十年代后期又開始進入了一個緩慢增長、甚至負增長的停滯期。而且，這時的決策者們似乎已經不知道下一步該如何繼續農村的改革了，于是干脆開始將改革重點放到了城市國有企業的改革上了。至此，我們在涉農制度，特別是土地制度的改革上開始趨于保守，踏步不前。
比如，聯產承包責任制高潮期的1984年，中國糧食產量歷史性得到達了40732萬噸，但10年后的1994年糧食產量也只有44525萬噸，而到了2004年，中國糧食產量居然還只有46065萬噸。二十年時間糧食產量僅僅增加了13%。這期間，中國的化肥產量和使用量則從1700萬噸猛增到4300萬噸，猛增了250%。中國人口則從10.4億人增加到12.99億人，增加了25.9%。從這些數據可見，這段時間里，中國農業出現了巨大的停滯和倒退。這也表明，在土地集體所有制下的所謂承包經營權改革的制度動能早已釋放凈盡。土地集體所有制的弊端顯露無遺。
雖然人為建立起來的土地集體所有制尚未改革，但毫無疑問，尊重農民部分權益的承包經營制度的最終確立仍然是中共大膽改革傳統意識形態的結果，也是實事求是的科學觀念在黨內的一次重大勝利。然而，嚴格地說，這種經營制度其實不是一種制度創新，而僅僅是一種曾經試驗過并取得過“餓不死人”成效的制度回歸。它也不是解決中國“三農”問題的最佳途徑，而僅僅是解決中國“三農”問題的一個階段性的改革過程。
當然，囿于我們意識形態上的局限性，選擇這種經營制度，而不是將產生過人民公社的所謂土地集體所有制度連同人民公社一道廢除掉，這恐怕也是我們在人民公社制度瓦解后的現有意識形態下的一種無奈的選擇。因此，在意識形態的束縛下，我們可能還需要進行許多深刻的但可能卻是無謂的理論研究與試驗探討，甚至還要經歷和忍受這種并不切合實際的土地制度帶給我們的磨難。
最后我要說，我們不能也不應忘記人民公社從成立到被廢止的這段長達二十五年且讓中國的農村、農業和億萬農民經歷了無數苦難的歷史。因為只有這樣，我們才能堅定地瞄準改革的目標，尋找到正確的改革方向。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談 微信公眾號（原創）
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