摘 要：民事訴訟,是農村集體土地征收補償款分配糾紛解決及農民權益救濟的重要途徑。雖然《物權法》及有關司法解釋已明確確該類案件的司法救濟路徑,但觀現有民事司法實踐,司法機關對該類糾紛的可訴性及對補償款分配方案的司法干預權限尚未形成統一載判標準。究其原因,則在于未有效甄別農民集體及其成員在征收補償過程中各自的獨立主體地位,過分強調補償款分配方案制定的自治屬性,而對基于財產權與成員權的不同請求權基礎亦未子以合理區分。其改進進路,一是區分不同主體基于不同請求權基礎之訴由,給子不同司法回應,二是明確司法機關對土地征收補償款分配方案的審查權限,積極回應各類規范性文件對征收補償款分配設置的合理限制。
關鍵詞：農村集體土地征收 補償款分配 農民集體成員權
一、問題的提出
農村集體土地被征收,集體經濟組織及其成員因此獲得補償。若村民對土地征收補償款分配不滿，可否向法院提起民事訴訟?査最高人民法院《民事案件案由規定》(法〔2011〕42號),“承包地征收補償費用分配糾紛”明確為民事案由一種。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2005〕6號)第1條第1款亦明確因承包地征收補償費所產生的民事糾紛屬于人民法院受理事項,雖第3款將集體經濟組織成員針對用于分配的土地補償費數額提起的民事訴訟排除在受理范圍之外,但就法條文義解釋,可得出“除就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟外,村民因土地承包征地補償款分配產生糾紛的,司法機關均應當受理”之結論。
但實踐中,司法機關卻以多種理由,駁回起訴。如一審以“土地征收補償分配糾紛中涉及到集體經濟組織成員資格認定,屬村集體經濟組織自主決定的范疇”為由、二審以土地征收補償費的使用及分配應由本集體成員經法定程序決定事項為由駁回訴求;以“村委會及村民代表會議制定的分配方案,侵犯了其合法財產權利,依照法律規定應當由該村所在鎮的人民政府責令改正”為由,駁回訴求;將村民認為“村委會意圖將征地補償款按全村人口平均分配,侵害其合法權利”等同于村民“就用于分配的土地補償數額提起民事訴訟”,駁回訴求。近三年來此類判決,稍加檢索便可發現。土地征收補償款分配,乃落實土地征收補償方案、給予喪失集體土地者充分補償之關鍵。因土地征收補償款分配而生之糾紛,既涉及“三農”群體的核心利益又往往因被征收對象人數眾多而尤須妥善處理。黨的十八屆三中全會和中共中央、國務院于2015年印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,均提出要“完善被征地農民合理、規范、多元保障機制”。明確農村集體土地征收補償款分配糾紛的受案范圍,針對不同的糾紛類型,給予不同的司法應對,對于規范農村集體土地征收補償程序,保護用益物權人合法權益,平衡村集體和其成員利益,具有重要意義。
二、農村集體土地征收補償款分配糾紛之民事司法困境
《物權法》第42條明確規定在集體所有土地征收過程中,應當依法足額支付有關補償費用,同時不得由任何單位和個人侵占或拖欠;且第121條及第132條再次重申,承包經營權人和用益物權人可根據《物權法》第42條的有關規定主張相應補償。《物權法》乃基本民事法律,根據請求權基礎理論,此即應當構成用益物權人請求義務人為一定給付(土地征收補償款)之基礎。“法釋〔2005〕6號”第22條及第23條亦明確承包方可在民事訴訟中請求發包方支付已經收到的地上附著物和青苗補助費、安置補助費。如此看來,司法機關自當依法審理,但現實中,司法機關對農民因不滿土地征收補償款分配糾紛而提起民事訴訟之處理,尚存以下難題。
(一)補償償款分配糾紛可訴性存疑
1.實踐上:對此類糾紛可訴性態度搖擺且至今未達成統一觀點。
“法釋〔2005〕6號”是對農村集體土地征收補償款分配方案之可訴性做出明確安排的權威文件，其頒布之前,該類糾紛之可訴性自2001年至2004年間,經歷了從可訴到不可訴的轉變。以最高人民法院為代表,其對農村集體土地征收補償款分配糾紛可訴性之態度可見于就此題給地方法院所作之“答復”“批復”。2001年最高人民法院研究室回復廣東省高級人民法院之《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》(法研〔2001〕51號)曾明確規定,對于農村集體經濟組織與其成員間因收益分配所產生之糾紛,屬于平等民事主體之間之糾紛,人民法院應當受理。該室同年答復陜西省高級人民法院之《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復》(法研〔2001〕116),明確此類糾紛可參照上述“法研〔2001〕51號”辦理。但至2002年,其答復浙江省高級人民法院之《關于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的批復》(〔2002〕民立他字第4號)雖然肯定涉及安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費之分配糾紛,人民法院應當受理,但對于土地補償費,卻以農村集體經濟組織與其成員所產生之糾紛不屬于平等主體間之民事法律關系為由,推翻“法研〔2001〕51號”中肯認此類糾紛可訴性之安排。此外,2004年答復河北省高級人民法院之《關于村民請求分配征地補償款糾紛法院應否受理的請求的答復》〔2004〕民立他字第33號)亦主張因土地征收補償費分配所產生之糾紛不屬于受案范圍。
至“法釋〔2005〕6號”,最高人民法院以司法解釋形式明確肯認此類糾紛之可訴性,但在實際操作中,同一時期各地各級司法機關對農村集體土地征收補償款分配糾紛之可訴性仍各有主張,以至于在同類訴求上產生以下完全不同之裁決。
有主張不予受理者。因“法釋〔2005〕6號”第1條第3款明確,本僅將針對“用以分配的土地補償費數額”提起之民事訴訟排除在受理范圍之外,而非“分配給村民的補償費數額”,實踐中卻被部分司法機關“誤解”,只要是涉及補償款數額糾紛,即采此條駁回訴訟請求。《村民委員會組織法》第27條第3款明確,對于違反法律或侵犯村民合法權益的村民決議或決定,相應的人民政府可以責令改正。司法機關便主張,若村民對通過民主程序做出的關于土地補償款分配方案有異議,僅得由人民政府責令改正,而不屬于法律應受理事項,從而駁回村民訴訟請求。再者,因《村民委員會組織法》第24條第1款規定,征地補償費費的使用、分配方案,屬于村民會議決定的事項。司法機關便主張,土地征收補償費之分配,屬村民自治范疇,不應由法院受理。有的案件,在一審二審中對該類糾紛的可訴性也有不同觀點。如在一審法院院以“土地補償費分配方案屬于村民自治范疇,不屬于人民法院調整范疇”為由駁回請求，二審法院卻援引“法釋法釋〔2005〕6號”第1條第1款予以受理。類似理由，還有以“是否具有集體成員資格屬存集體經濟組織自主決定的范疇疇”,駁回訴訟請求。
亦有肯認應予受理者。此種判決亦可見于各地司法機關,與上述不予受理者形成鮮明對比。典型者,如村委會未將地上附著物與青苗補償費支付給村民,經一審二審至再審,最高人民法院判決村委會應予支付;具備集體成員資格與否,決定是否可參與補償款分配時,法院徑直根據相關規范予以確定,并在判決中明確村委會應支付的補償款數額;村委會補償方案中未將村民列入,村民以其有分配資格,訴至法院請求支付,法院予以認可并支持;原告父母與村委會簽訂“永遠不參加被告的土地及各項經濟分配”的協議,法院認定此類協議違法,從而支持原告請求村委會支付征收補償款的訴求。
可見,一方面,我國最高司法機關試圖通過司法解釋的方式明確農村集體土地征收補償款分配糾紛的可訴性,且自2001年到2004年再到2005年經歷了“可訴——不可訴——可訴”的轉變;另一方面,縱使“法釋〔2005〕6號”及《物權法》已經明確該類糾紛之可訴性,直至今日,全國各地各級司法機關在可訴性問題上仍未達成一致標準。從統一裁判標準、提高司法權威的角度而言,尤其是農村集體土地征收補償此類關乎國計民生之要事,著實應盡快明確該類糾紛之可訴性。
2.理念上:輕民事救濟而過分倚重行政救濟。
《村民委員會組織法》第36條第2款及第3款明確,在特定情況下上一級人民政府可責令村委會改正不依法履行義務的行為。但該條并未限定,若村民對村委會的補償方案不滿,僅得請求人民政府予以責令糾正,而不得徑直向法院起訴。且該條第1款,已經明確村民向人民法院請求予以撤銷之權利。但司法機關卻以村民應向人民政府請求予以責令糾正為由,認定其不屬于人民法院受理事項。再者,“法釋〔2005〕6號”第24條中段已經明確,確定補償方案時具有集體經濟組織成員資格的村民,可向法院請求支付相應數額,末段卻加一“但書”規定行政規范對土地征收補償費的分配方法另有規定的除外。但反向思考,若行政規范對集體經濟組織成員資格另有規定的,村民可否以此為依據提起民事訴訟,請求按相關規定處理?于此,“法釋〔2005)6號”卻未載明,但見司法實踐中多有法院以涉及集體成員資格之糾紛屬自治事項,駁回訴訟請求。
其實,從宏觀視角審視上述主張農村集體土地征收補償款分配糾紛不應屬于人民法院受理事項之判決,雖理由各異,但本質其實為:否定農村集體土地征收補償款分配糾紛的司法可訴性。而否定之后果無非是將糾紛交由村委會、人民政府,通過行政救濟方式予以處理。如此,才使得村民求訴不得,轉而通過信訪途徑解決,最終使行政救濟失去其效用及權威,也使得農村集體土地征收補償方案的落實受到影響。曾有個別案例,當事人因不滿村委會土地征收補償款分配方案,訴訟不得,轉而信訪,周旋于村委會、街道綜治辦、政府機關,街道給其適當信訪救助金后仍不得平息,村委會所獲得之補償款亦從2013年之后至今被凍結而無法分配。該類案例也從另一層面反映農村集體土地征收補償款分配糾紛可訴性存疑所致之現實困境。
(二)補償款分配方案司法干預權限不明
農村集體土地征收補償款分配糾紛的特殊性,還在于土地征收補償款的分配方案由村集體制定且帶有一定的自治屬性。《村民委員會組織法》第24條規定第7款規定對于土地征收補償費的分配應當經過村民會議討論才可執行,此即賦予了村民會議決定土地征收補償款分配方案的自治權利,而對該項自治事項司法機關是否有權干涉或者該自治事項可否成為民事裁決對象,仍是現有司法實踐未解決的難題。
其一,如上述案例,部分司法機關以土地征收補償款分配方案的自治屬性而否定其可訴性,即便受理后司法機關也會對村民要求認定補償款分配方案的違法性的要求不予處理。如部分案例例中,村民認為村委會的征地補償款分配方案程序違法,侵犯了部分村民的合法權益,對村生產隊的分配方案不予認可，法院主張,“本院無權對村民征地補償款的分配方案予以變更”,從而駁回村民訴求。即主張法院無法對其進行干涉。此外,若分配方案中涉及到集體成員主體資格認定、分配數額的確定等,則又如上述案例一樣,被認定為“村集體自治事項”,法院無法干涉,從而得不到支持。
其二,與之相反的是,仍有不少司法機關對分配方案的合法性進行審查,甚至做出決議違法的判決。如法院認為,村委會決議并未有違反法律或國家政策的情形,原告主張款項與村委會決議通過的方案不符,因而無法得到支持。又如上述“江西省撫州市中級人民法院〔2012〕撫民三終字第53號”中,由于村民代表討論決定的土地補償款分配方案已經侵犯了原告的合法財產權利,法院認定該討論決定的事項對于原告不具有法律效力。還有法院主張,申請人未提供足夠證據證實村委會土地補償款分配方案違反法律法規,故其再審請求不應得到支持。可見,司法實踐中仍有司法機關對村委會經民主程序、在自治范圍內做出之決議進行合法性審査之余地。
再者,《村民委員會組織法》第36條第1款已經明確規定,村民在村委會或其成員所作決議侵犯其合法權益時,可訴至人民法院請求撤銷決議。此條即已明確司法機關可以對村委會或村委會成員所作之決議進行審查,若發現有侵害村民合法權益之處,便可支持當事人之撤銷之請求。不同者是,實踐中的土地征收補償款分配糾紛,當事人少有明確提出撤銷該相關決議之請求,而是多以其內容違法為由,主張應按某某數額支付補償款。而司法機關是否應主動對分配方案進行審查,實踐中也未統一。
實際上,農村集體土地征收補償款分配方案的合法性及其合理性是農村集體土地征收補償款分配糾紛的核心問題。實務中,村民將村委會或集體經濟組織訴至法院,往往是因村委會或集體經濟組織制定的分配方案未能達到村民預期數額或分配過程有失公平,或請求撤銷分配決議或請求直接要求按照特定數額支付。因此,除可訴性之外,對農村集體土地征收補償款分配方案的司法干預權限是該類糾紛裁決時必須統一的問題。統一事項,一是司法機關可否對征收補償款分配方案的合法性和合理性進行審査?二是司法機關是否僅得依當事人明確請求展開審查或者只要請求內容涉及到分配方案便可主動審查?再推而廣之,則是司法機關確定分配方案合法性和合理性之標準又應如何確定?
綜上,現有司法實踐中,司法機關對農村集體土地征收補償款分配方案之可訴性尚未達成統一意見,使得該類糾紛形成重行政救濟而輕司法救濟局面,又因對征收補償款分配方案的司法審查權限不甚明朗,使得即便該類糾紛進入民事訴訟程序,仍可能無法形成有效的司法干預。因而,農村集體土地征收補償款分配糾紛的可訴性及對分配方案的審查權限,仍是待解決的難題。
三、農村集體土地征收補償款分配糾紛民事司法困境之肇因
農村集體土地征收補償款分配糾紛之可訴性經歷了從“不可訴”到“可訴”的發展過程,且現行法律法規及有關司法解釋已經明確了糾紛之可訴性及對征收補償款分配方案進行司法審査的權限及內容,但仍有相當司法實踐與之相悖。究其原因,本文認為應包括以下三個方面。
(一)土地征收補償機制制上未明確區分農民集體及其成員主體
《物權法》第42條明確,征收集體土地,應當依法支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,且若征收集體土地上所有之不動產,應當依法給予拆遷補償、保障居住。第121條、131條又明確因動產或不動產被征收導致用益物權消滅或受損,或承包地被征收的,應對用益物權或土地承包經營權給予補償。《土地管理法》第47條,亦明確征收耕地或其他土地,應支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。
可見,在征收補償客體上,法律律明確規定者為集體土地、農民或集體所有之被征地上之動產和不動產、土地承包經營權等其他用益物權等。雖尚無法律法規明確規定,但根據條文文義解釋及已有實踐,宅基地使用權、自留山、自留地、集體建設用地使用權等均有作為征收補償客體之余地。以上客體,部分屬村民或集體經濟組織成員所享,部分屬村委會或集體經濟組織所享,當征收不同客體時,法律對其補償之歸屬亦分別屬于二者,而非一概歸村委會或集體經濟組織。
在補償方式上,主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等,即以貨幣為主,輔以其他替代補償,如宅基地被征收,可選擇貨幣補償或重建宅基地補償,實踐中還有眾多土地換股權(廣東)、土地換保障(浙江)、土地換鎮保(上海)等方式,意即貨幣補償并非唯一補償方式,但是否有其他替代補償,對于補償方案及補償款之數額仍有重大影響。
在補償款的歸屬上,因不同客體產生的補償內容不同,其歸屬亦不同。據《土地管理法實施條例》第26條,集體土地被征收,所產生之土地補償費應歸屬于農村集體經濟組織;地上附著物和青苗補償費，應歸屬于地上附著物和青苗所有權人；而安置補助費則應專款專用,既由農村具體經濟組織管理和使用,也可能交由其他安置單位,也可能發給不需要統一安置的個人。2005年農業部下發之《關于加強農村集體經濟組織征地補償費監督管理指導工作的意見》(農經發〔2005〕1號)則進一步明確,即便是歸集體所有之土地補償費,應分給農民個人和村集體,且須明確其分配比例。留村集體所有制土地補償費屬農民集體資產,用于發展生產等事項。
綜上,無論是從征收補償之客體、補償方式還是補償歸屬上,都應將集體經濟組織和其成員區別對待,在安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等補償內容上,集體經濟組織成員屬于獨立主體,可根據征收主體所確定之補償方案,獨立請求給付。土地補償費雖然歸屬于集體經濟組織,但依法應將部分分給集體經濟組織成員,且由集體經濟組織內部確定分配方案,于此點,自屬集體經濟組織成員需借助集體經濟組織獲得之款項。農村集體土地征收補償款分配糾紛,乃發生在平等民事主體間(農民集體及其成員)的民事糾紛,集體成員就安置補助費、地上附著物和青苗的補償費和土地補償費等事項請求農民集體為一定給付,是因土地征收之事實而享有之合法權利。現有司法實踐對此類糾紛之可訴性態度不ー,其原因在于過度強調農民集體在農村集體土地征收中的主體地位,忽視集體成員的主體地位及其應有權利。
(二)過分強調征收補償款分配方案制定的自治屬性
司法機關駁回針對征收補償款分配方案的訴求的原因,在于補償款分配方案的制定屬于村民集體自治事項,司法機關不得干涉。檢視現有規范,《憲法》第10條及《民法通則》第74條明確,村民集體是集體土地(包括宅基地、自留地、自留山)的所有權主體,村民委員會可對集體土地進行經營、管理。同時,《民法總則》第101條明確,村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格,未設立村集體經濟組織的,村委會可代行其職能。據《村民委員會組織法》第24條第7款、“法釋〔2005〕6號”第24條,村委會或集體經濟組織乃土地征收補償款分配方案制定之主體,可以決定是否分配、分給何人、分配方式、分配數額等內容。諸項規范,已然肯認村委會或集體經濟組織在土地征收補償款分配方案制定中之主體地位及其權限,確可視為法律授權之自治事項。
但對于村委會或集體經濟組織所制定之征收補償款分配方案,并非全然交由其自治處理而無相關限制,法律早就就留好規制之道。《物權法》第63條第2款授予集體成員請求司法機關撤銷侵犯其合法權益的決定的權利,《村民委員會組織法》第36條第1款同樣也明確在特定情況下,村民可以申請司法機關撤銷侵犯村委會及其成員所作的決定。加之“法釋〔2005〕6號”第1條第1款將土地承包補償費糾紛納入受理范圍,均表明村委會或集體經濟組織在確定土地征收補償款分配方案上之自治權并非不受法律限制,特定情形下村民或集體經濟組織成員可訴至法院請求撤銷。此外,對于土地征收補償款分配方案,國家政策及地方政府規章或地方性法規亦有明文限制。如“農經發〔2005〕1號”明確應按比例將屬于集體經濟組織的土地補償費分配給農民,眾多地方性法規或其他規范性文件,如吉林省《關于加強農村集體經濟組織征地補償費分配管理意見》(2009)、山西省《征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》(2005)等甚至明確了應將百分之多少分給農戶,或其余平分給享有土地承包經營權之成員。而被法院認定是自治范疇之集體成員資格認定,對確定是否享有土地承包補償款分配請求權至關重要,都有地方規范明確認定標準:如《山東省實施中華人民共和國農村土地承包法辦法》(2004)第6條明確了四種認定集體經濟組織成員的標準;“江西省崇仁縣人民法院民事判決書(2017)贛1024民初51號”則是直接引用《江西省實施<農村土地承包法>辦法》第9條關于集體成員資格認定的相關標準,作為裁判土地征收補償款分配糾紛的依據。
從土地征收補償款分配方案的制定實際來看,若不對土地征收補償費的分配方案做適當限制,按照現有規定,土地補償費歸集體經濟組織所有,而且土地補償費高于安置補償費。若農民集體不分或少分土地補償費,會使得大量的補償費無法為農民所掌握,嚴重損害農民的利益。且已有實證研究表明,政府一些部門已經強行參與了土地征收補償費層層下撥的過程,本應由農民集體所得之土地補償費,有60%-70%為政府及各個部門所得。而在農民集體分配土地補償費的過程中,村干部在整個土地征用補償費用的分配和管理中缺乏有效的監督機制的情況下對征地補償費用任意分配,失地農民所得極少。于此而言,明確司法機關對土地補償費分配方案之干預權限,亦可發揮司法對農村集體土地征收補償程序之監督職能。
綜上,雖然村委會或集體經濟組織在土地征收補償款分配方案的制定上享有自治權,但該種自治權仍需受到法律法規、政策限制,且不得侵犯村民或集體經濟組織成員合法權益。此點,亦構成村民或集體經濟組織成員請求司法救濟之依據。而司法機關的現有實踐,過分強調土地征收補償款分配方案的自治屬性,將其排除在司法救濟范圍之外,最終使得法律、行政法規及國家政策出于保護集體成員權益而對土地征收補償款分配方案所作的限制落空。
（三）未區分基于財產權與成員權之不同請求權基礎
從土地征收補償機制上看,農民集體及其成員為二項獨立的民事主體。從土地征收補償的性質來看,其實質是將集體土地所有權讓渡給國家的過程,是一種對以土地為核心的財產權益的不予補償就不公正的剝奪。因土地征收,農民集體及其成員因而取得征收補償權,此種種征收補償權,是集體土地所有權在特殊條件下的另類存在形式。村民或集體經濟組織成員于土地征收補償中,各得征收補償權,此種補償權的行使,亦得區別對待:
對于屬于村集體成員所有之動產(青苗、地上附著物等)和不動產(房屋等),以及由村民享有的宅基地使用權、土地承包經營權等,因客體被征收,該類補償自當歸其所有,此點亦有法律及政策明確,乃村集體成員財產被征收或財產權因征收受損,應當獲得的補償。此類財產權雖或借由集體之手發放或依賴于村集體土地,但本身有獨立性,于土地征收補償中亦享有其獨立性。此種獨立性,亦決定村集體成員可獨立請求土地征收補償給付義務人為給付,無須借由村集體分配。
因集體土地、集體建設用地、自留地、自留山等屬于存集體所有之土地被征收,或集體建設用地經營權等歸村集體享受之權益因征收受損,村集體乃征收補償所有者。村民作為村集體成員,依賴于村集體之再分配而獲得此類補償(如村集體將土地補償費分配給村民),村集體分或不分、分多少、給誰分等事項,由村集體或村委會通過民主程序決定。村集體成員通過村集體,獲得再分配之補償,乃是基于其成員權而得,與上述基于財產權而得之補償當截然不同。
因此,農村集體土地征收補償款分配糾紛中,集體成員向農民集體所主張之給付,乃是基于兩種完全不同的請求權:或是基于其財產權利受損,依法應當支付給村民而由村民集體轉交或暫時代為保管;或是基于其成員權,依法可在農民集體對土地征收補償費分配時據其成員身份獲得相關數額之事項。是故,財產權或成員權,乃村集體成員訴至法院,請求司法救濟之請求權基礎,司法機關當對該類請求給予回應。然司法機關未區分基于財產權之訴由與基于成員權之訴由,過分強調農村集體土地征收補償款分配請求權之成員權屬性。又因村集體成員與村集體所發生之糾紛,涉及基層自治組織之自治權行使,司法機關理應對該類自治權給予適當尊重,所以又導致司法機關將該類自治事項排除于受理范圍之外,或對土地征收補償款分配方案不予干涉。且因相關規范規定了人民政府對村委會及村集體經濟組織之監督權力,并設置了對村集體成員之救濟途徑,又導致司法機關將該類糾紛引向行政系統,造成行政救濟與司法救濟失衡。事實上,從《物權法》到《村委會組織法》,均對村集體經濟組織及村委會自治權做了明文限制,村集體成員于特定情形下可請求撤銷村集體或村委會之違法決定。且法律法規及政策文件(尤以地方性規范或政策文件最為突出),對土地補償款之分配方式、分配比例、成員資格認定等,均有明確規定,自治權而生之決議自當受到限制。
因此,村集體成員因農村集體土地征收,分別基于財產權和成員權應獲不同類型征收補償。若村集體成員基于獨立之財產權,請求支付安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,司法機關自當受理并依法裁決。若村集體成員基于其村集體成員權,請求村集體分配土地征收補償費,司法機關亦有介入之余地。
四、農村集體土地征收補償款分配糾糾紛之民事司法進路
現行農村集體土地征收補償款分配糾紛的司法困境,在于可訴性不明和對土地征收補償款分配方案之司法干預權限不明。于前者,其癥結在于未正視土地征收補償款分配中農民集體及其成員的平等民事主體地位,尤其是對集體成員權益的司法保護不足。申言之,則是在訴訟中未區分集體成員基于財產權和成員權不同請求權基礎而提出之不同訴求。于后者,則是過分強調土地征收補償款分配方案制定之自治屬性,忽視法律法規及國家政策對該種自治權所作之限制。因此,農村集體土地征收補償款分配糾紛之司法進路,應包括區分基于財產權和成員權之不同訴求給予不同司法回應、明確司法機關對土地征收補償款分配方案之司法審査權限兩個方面。
(一)區分土地征收補償款分配不同訴由的司法回應
村民或村集體經濟組織成員請求村委會或農村集體經濟組織支付補償款,或基于財產權,或基于成員權而提起。綜上所述,基于財產權提起之訴訟,如請求支付安置補助費、地上附著物和青苗補償費等,以村委會或農村集體經濟組織為被告者,司法機關自當受理,并依法裁決;基于成員權提起之訴訟,即請求支付土地補償費中應分配給村委會或農村集體經濟組織成員之份額,應區別不同訴由,于受理后審查是否屬于司法機關有權裁決事項,或駁回訴求,或依法裁決。具體而言,諸種訴由,初步可類型化為以下幾種。
第一,根據征收補償程序,由征收補償協議確定,應當支付給村民或村集體經濟組織成員個人之安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等,若先行支付給村委會或農村集體經濟組織,后者又未及時或足額支付的,村民或村集體經濟組織成員訴至法院請求支付款項及其利息的,人民法院應當依據“法釋〔2005〕6號”第22條、第23條予以支持。第二,根據征收補償程序,已由征收補償協議確定具體補償數額,村民或村集體經濟組織成員訴至法院,請求對該數額進行變更,或者請求村委會或農村集體經濟組織按照其他數額支付的,人民法院應據“法釋〔2005〕6號”第1條第3款,裁定駁回回起訴,當事人可另求行政救濟。第三,村委會或農村集體經濟組織已制定土地補償費分配方案,村委會或村集體經濟組織未及時支付或未足額支付的,村民或村集體經濟組織成員訴至法院請求支付款項及其利息的,人民法院應當支持。第四,村委會或農村集體經濟組織已制定土地補償費分配方案,村民或村集體經濟組織成員于分配方案制定時具有村集體或農村集體經濟組織成員資格,而分配方案未將其納入分配對象,村民或村集體經濟組織成員訴至法院請求按分配方案支付的,人民法院應據據“法釋〔2005〕6號”第24條予以支持。第五,村委會或農村集體經濟組織已制定土地補償費分配方案,村民或村集體經濟組織成員認為該分配方案違反法定程序或違反法律、行政法規、侵犯了成員合法權益,請求予以撤銷的,人民法院應根據其訴由及相關規定,決定是否予以支持。第六,村委會或農村集體經濟組織尚未制定土地補償費分配方案,村民或村集體經濟組織成員訴至法院請求分配土地補償費的,應屬村集體或農村集體經濟組織自治事項,人民法院不予支持,當事人可另求行政救濟。
(二)明確司法機關對土地征收補償款分配方案的審查權服
事實上,《物權法》第63條第2款和《村民委員會組織法》第36條第1款規定村民在所作決定侵犯其合法權益時可請求法院撤銷村委會及其成員所作的決定,實際上已經肯認司法機關對土地征收補償款分配方案之內容進行審査的權限。但實踐中“侵犯其合法權益”過于籠統,往往需要依靠司法機關根據個案進行認定,而在農村集體土地征收補償款分配糾紛中“侵犯其合法權益”之認定在法律法規一級缺乏明確指引,多見于具有政策性質的規范性文件。如在土地補償費要不要分,多少分給村民、多少留給集體,可否將補償費用作其他用途上,農業部之“農經發〔2005〕1號”明確規定,土地補償費應主要用于被征地農民上,國務院及省級人民政府應明確土地補償費中農村和集體給自的分配比例。部分地方如《河南省人民政府貫徹國務院關于深化改革嚴格土地管理決定的意見》(豫政〔2004〕80號)規定,土地征用補償費分配給村民之比例不得低于80%,《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》亦規定,分配給集體經濟組織成員的征地補償費占總補償費的比例不得低于80%。又如在集體成員資格認定上,眾多地方性規范如《山東省實施中華人民共和國農村土地承包法辦法》(2004)、《江西省實施《く農村土地承包法〉辦法》(2007)等,均有詳細的集體成員資格的認定標準。再如在土地補補償費是平均分配給集體成員還是可以在分配方案中規定差額分配的問題上,有地方性規范如《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》(2005)、《河南省關于規范農民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見》(2006)均明確規定應采平均分配。此類對村集體(經濟組織)自治權做出限定之各種規范或政策性文件,即構成司法機關對土地征收補償款分配方案進行審査之依據。
有學者主張,在立法對農村土地農村集體土地征收補償收益分配的相關前提性問題(如農民集體成員資格認定)未做規定或規定不明明時,司法機關應充分發揮司法能動性,不斷創新解決土地征收補償收益分配紛爭的新方法。本文認為,對解決土地征收補償收益分配糾紛具有參照意義之各類規章以下其他規范性文件,若與涉案之事實相關,可提供確定性結論者,并非不可作為裁判說理依據。
首先,從該類文件的法律屬性來看,雖然《立法法》并未明確此類文件的法律屬性,學理上對其有較為成熟的定位即行政機關發布之地方性法規、規章以下之其他規范性文件。于法理而言,如果某一規范是根據作為法律秩序基礎的憲法所規定的程序而創立,那么該規范便屬于這一法律秩序。此類農地行政規范由人民政府及有關部門依《憲法》所確定之職權而制定,在內容上多屬于對《物權法》、《農村土地承包法》等法律之補充或具體化,在規范等級中具有一定的連續性和秩序性,自當應為農地規范體系所接納。
其次,從民法淵源的角度看,學說有將該類規范視為民法非正式法源,且據最高人民法院《關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》(法釋〔2009〕14號)第4條、第5條、第6條,其他行政規范性文件雖然不能作為裁判依據,但是可以作為說理依據在其說理部分援引適用。
再者,從這些文件的內容來看,其屬于國務院或其土地管理部門及地方政府及其部門所頒布之土地政策,既是對中央土地政策的落實,也有根據地方實際在自治權內制定之政策,司法機關應當給予適當尊重并保障其政策落實。且無論是明確村集體成員資格的標準,還是分配給村民的土地補償費的比例等,均傾向于保護村民,是新型城鎮化和新農村建設中的政策選擇。司法機關適用這些文件的過程,也實際上是傾斜保護村民利益的實現過程。
因此,司法機關對村委會或集體經濟組織所制定之土地征收補償款分配方案,可予以審查。審查之參考標準可為為國務院及其有關部門所發布之有關規范性文件或在特定行政區域內由施行之地方規范性文件,審査之內容以相關文件是否有確定性指引為標準,包括但不限于:分配比例、成員資格認定、是否違反法定程序、是否存在其他違反法律和行政法規的情形等。而審查之結果,若達到到“侵犯村民合法權益”之程度,司法機關可據訴訟請求,判決撤銷土地征收補償款分配方案或明確應當支付給村民的土地征收補償款數額。
五、結語
農村集體土地征收補償款分配糾紛,其當事人為農民集體成員與農民集體,二者屬平等之民事主體,自當以民事訴訟程序解決二者爭端。但反觀現有司法實踐,對于農村集體土地補償款分配糾紛之可訴性態度不一,部分司法機關甚至不問事由、“一刀切”地駁回農民集體成員提起之此類訴求。司法應成為農民尋求利益保護的最后一道防線,若司法機關不積極回應農民群眾在農村集體土地征收補償中的司法訴求,無疑與黨的十九大提出的“堅持以人民為中心”的發展思想背道而馳。因此,農村集體土地征收補償款分配糾紛的民事司法改進路徑,一是正確理解現行法律法規及司法解釋對此類糾紛解決所做之安排,區分基于財產權和農民集體成員權所提起之不同訴訟,給予不同司法救濟;二是肯定司法機關對土地征收補償款分配方案的審查權限,審查之依據既可為一般法律、行政法規,亦可在有關規范闕如或不甚明確時,采用有關行政規范之規定。此外,為防止此類行政規范之負面效果在民事司法領域擴散,司法機關在確定審査依據時應從規范發布主體、與上位法律法規的銜接、對農民權益的影響等角度決定采納與否。
作者簡介：陳小君，廣東外語外貿大學土地法制研究院教授，中南財經政法大學法學院博士生導師；汪君，中南財經政法大學法學院博士研究生（廣東 廣州，510420）。
此文系廣東省委宣傳部扶持哲學社會科學優勢重點學科建設項目“農村集體土地征收補償法律制度實證研究”（GDXK201725）的階段性研究成果。
中國鄉村發現網轉自：《學術研究》2018年第4期
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