監督管理是推進扶貧工作的重要抓手。中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在調研湖南主持召開巡察工作座談會上指出,巡察要聚焦再聚焦,突出脫貧攻堅這個重點,發現和懲治群眾身邊的“微腐敗”,不斷增強群眾的獲得感。我省扶貧項目監管依然存在一定程度的問題,本報告在深入調研的基礎上針對扶貧領域存在的一些突出情況,深入分析原因,提出要著力標本兼治,強化監管,推進脫貧攻堅工作取得實效。
一、扶貧中存在的突出問題
我省脫貧攻堅目前已經取得明顯成效,但依然存在一些不容忽視的問題。
1、產業扶貧方面。一是產業項目與貧困對象的利益聯結不到位。如2015年某縣某農林公司實施獼猴桃種植項目,要求新建基地2816畝以上、委托幫扶貧困對象3755人以上,然而該公司未采取向貧困對象保底分紅的方式進行利益聯結,項目租賃398名農戶1,531.6畝土地,貧困對象僅110人,占比27%。二是產業項目設計不科學,難以按計劃實施。2016年,省扶貧辦、省財政廳安排16個縣重點產業項目31個,截至2016年底,尚有11個項目未實施。三是產業項目脫離貧困戶實際需求,缺乏針對性。如某鎮某村某組沒有水田,卻有5戶安排了稻田魚養殖扶持項目資金。
2、易地搬遷方面。一是非建檔立卡戶違規享受易地搬遷補貼資金。如某縣2016年易地搬遷扶貧對象4098人中,有50人為非建檔立卡貧困人員;某縣2016年申報易地搬遷補助的農戶中,有47戶名下登記有在縣城購置的商品房。二是建檔立卡戶中不符合易地搬遷地理條件的對象納入補貼范圍。如2016年某縣實施易地搬遷的661戶中,有以交通不便為由實施搬遷的對象有539戶,占易地搬遷總戶數的81.54%,超范圍發放易地搬遷補助資金5167.5萬元。三是易地搬遷實施進展緩慢。例如15個縣2016年易地搬遷項目實施情況,計劃搬遷35,814人,實際搬遷7741人,完成進度為21.61%;計劃建設集中安置點80個,實際完成17個,完成進度為21.25%。
3、金融扶貧方面。一是小額扶貧信貸資金違規投向非建檔立卡戶。如某縣2016年投放小額扶貧信貸資金14,183萬元,其中投向非建檔立卡戶的資金為4,494.1萬元,占比31.69%。二是承貸企業采用固定利率向貧困戶支付利息,以資本分成代替收益分紅。如某縣2016年投放某食品有限公司小額扶貧信貸資金800萬元,按6%的固定利息支付給貧困戶,簽訂了3年的協議。三是承貸企業將信貸資金用于發展非扶貧產業。如某縣2016年投放112家企業信貸資金29,340萬元,其中有19,945萬元實際投向建材、商貿、工業制造、礦產加工、房地產等非扶貧產業,占比63.7%。四是超利率標準發放小額扶貧貸款貼息。如某縣對中國扶貧基金會中和農信項目管理有限公司發放的小額扶貧貸款按10%至13%利率給予貼息,遠高于4.35%的基準利率。五是金融機構違法牟利。如某縣農商行2016年虛造43個建檔立卡戶名單,將213萬元小額扶貧貸款轉為定期存款,據此可獲得財政貼息20.24萬元。
4、醫療保險和救助方面。一是對新農合個人繳費部分補貼不到位。如某縣2016年參加新農合的建檔立卡戶44,331人,財政應補貼個人繳費531.97萬元,實際未到位。二是未落實貧困人口就醫費用報銷優惠政策。如某市、某縣2個縣市未出臺對貧困人口大病實行分類就診,落實“先診療、后付費”的制度規定;某縣未全面實施貧困地區兒童營養改善項目。三是未建立貧困人口健康檔案。如5縣市部分貧困人口未建立健康檔案。
5、勞務輸出和教育扶貧方面。一是政策未落實。如某縣未落實半年以上職業技能培訓獲得初、中級職業資格證書的貧困人口每人資助1500元的扶貧政策;某市、某區未開展“雨露計劃”職業教育培訓。二是降低標準發放補助資金。如某縣降低標準發放中職助學金;某市部分建檔立卡貧困學生未享受免學雜費的優惠政策。三是義務教育項目實施緩慢。如2個縣農村義務教育辦學條件改善項目進展緩慢,某縣鄉村中小學教師公租房建設未按進度實施。
6、其他方面。一是扶貧資金閑置規模較大。如某市截至2016年底,財政扶貧專項及統籌整合資金結余19,849.69萬元,其中閑置1年以上的資金達2,234.13萬元,閑置2年以上的資金達1,634.29萬元。二是扶貧資金分配“散小”的問題突出。如某縣2016年安排村組道路、農田水利、安全飲水等基礎設施建設項目316個,資金總額1664萬元,平均每個項目5.26萬元,其中5萬元以下項目268個,占項目總數的85%。三是公示公告制度執行不到位。如某縣2016年第一批財政扶貧資金(產業發展)計劃中安排的40個扶貧項目,其項目規模、資金來源、建設內容、施工單位、項目完成情況等未在所在鄉鎮、村公示,項目資金撥付后也未及時向群眾公布。
二、原因分析
扶貧領域存在的各種問題,根本原因在于扶貧項目管理,項目管理不完善是本,違規違紀現象是標。
1、扶貧項目立項機制不完善。一是扶貧項目與扶貧規劃脫節。一些縣政府的扶貧開發規劃沒有與“十三五”規劃以及行業部門規劃銜接,導致扶貧項目與扶貧規劃嚴重脫節。二是扶貧項目立項隨意性,缺乏項目庫的支撐。調研中發現,很多縣未建立動態的扶貧項目庫,扶貧項目立項隨意性大,散而小,不合實際,不夠科學。三是項目的規劃、申報、立項等程序缺乏群眾參與。項目從申報到立項實施缺少群眾參與,導致項目一邊實施一邊調整標準,甚至造成項目不符合群眾需求與扶貧實際而失敗。
2、扶貧項目過程管理不健全。一是缺乏項目過程監管。省級下放扶貧項目管理權限后,資金使用、項目審批、政府采購、招投標、項目管理、監管責任“六到縣”,但是缺少對縣政府的明確要求,實施沒有明確的程序和明確的責任人。二是項目驗收工作不規范。目前,扶貧項目的驗收方式過于單一,沒有考慮項目的進度和質量等多維度的驗收,對項目的過程中的資金管理、檔案管理、實施效益沒有進行量化考評,沒有出具項目驗收報告,對存在的問題沒有及時整改。三是決算審計重視不夠。多數扶貧違規違紀現象可以通過決算審計發現并處理,但普遍決算審計不到位。
3、扶貧項目管理體系不規范。一是鄉鎮財務管理不規范。鄉鎮財務人員緊張,項目管理、資金管理和檔案管理三項工作沒有制度規范,導致公款私存、大額提現、白條列支、資金撥付方式不合規等問題突出。二是扶貧項目資金監管缺乏明細。鄉鎮一級財政所沒有納入扶貧資金監管體系,扶貧資金的使用明細不能及時反映到財政監管體系內,使得扶貧資金監管的“最后一公里”容易出監管漏洞。三是檔案管理不健全。未建立扶貧項目檔案管理工作體系和工作制度,項目的申報文本、實施方案、資金文件、撥付憑證、竣工報告等資料歸檔收集不全面。
4、扶貧項目信息公示不到位。一是部分縣扶貧信息公示制度執行不到位。國務院巡查組在湖南巡查過程中接到舉報有人反映我省存在扶貧項目、資金信息公示不到位的情況。二是群眾知情權難保障。鄉鎮、村扶貧信息的公示不足,公示信息難以長時間保存,群眾的知情權難以落實。三是群眾監督力量未充分發揮。只有把扶貧信息通過合適的方式有效地傳遞到群眾面前,暢通群眾監督、反饋的渠道,群眾的監督作用才能真正發揮起來。
三、對策建議
加強對扶貧項目事前事中事后的全過程監管,要明確程序、壓實責任,注重程序監管、痕跡監管和群眾監督。
1、加強制度設計,嚴把項目規劃、申報、審批關。一是加強扶貧規劃建設。縣、鄉、村各級單位要針對貧困戶主要致貧原因,深入分析本地區資源條件,因地制宜科學制定本地區的扶貧規劃,同時扶貧規劃要與本地區的“十三五”規劃,政府部門規劃結合起來,產生聯動效應。二是加強項目科學論證,建立項目庫。鄉鎮、村級層面在項目立項前必須經過村民代表大會、村黨員大會、村民委員會的審核通過;縣級層面在項目立項前必須經過專家組的可行性研究,確保符合市場經濟規律和貼近貧困地區、貧困戶的實際需求。對扶貧項目實行計劃管理,建立項目庫,凡是納入項目庫的項目才可審批審報。三是加強項目審批管理,推行事前審計制度。要建立審批規則,推行事前審計,嚴格審查項目是否符合本地區扶貧開發規劃、是否符合國家和省里的扶貧政策、是否符合資金投向范圍、是否符合規范程序等。
2、加強事中管理,確保扶貧項目落在實處。一是明確職責。要明確縣級扶貧開發領導小組和各職能部門的領導責任,明確鄉鎮黨政一把手的監管責任,嚴格執行扶貧項目“法人負責制、合同管理制、建設監理制、工程招投標制、工程預決算審計制”等管理制度。二是把好項目運作履約關。項目實施一定要按合同或協議運作,不得隨意變動和更改項目計劃內容,保證扶貧項目建設的嚴肅性。要做到精準監管、動態監管,嚴格管理項目工程質量,重點把好工程質量監理關和項目工期關。
3、加強事后監管,確保扶貧項目效果到位。一是抓好項目竣工驗收責任制。項目完工后,要由縣扶貧辦牽頭,組織財政、審計、監察、有關職能部門專家和技術人員、項目業主代表等組成聯合驗收小組,對項目進行審核檢查驗收,各方須在驗收文件上簽字蓋章。驗收采取誰簽字誰負責的原則。二是抓好扶貧項目決算審計。抓好扶貧項目竣工決算審計,要嚴格審核原始票據的齊全性和關聯性,審核事項的真實性和票據的合規性,嚴格擠壓工程造價“水分”,嚴防扶貧資金使用過程中的“跑、冒、滴、漏”現象。三是完善項目報賬制度。實行縣、鄉兩級報賬制,對縣級立項的扶貧項目實施縣級報賬,對由村級項目實行鄉財政報賬,分級承擔責任,并通過國庫金支付提高撥付效率。四是加強扶貧項目檔案管理。要明確扶貧項目檔案管理制度和人員,建立健全項目檔案,從項目立項到驗收各個環節的文件資料都要嚴格按照規定收集、整理、歸檔。
4、優化扶貧項目程序,確保扶貧管理嚴密。一是規范資金撥付程序。要嚴格執行實行資金到項目、管理到項目、核算到項目的“三到”制度,所有的項目資金支出,必須按規定的程序申報,經審批后方可撥付資金,確保項目資金按進度及時安全到位。二是加強項目文件管理。所有項目資金從分配到使用都要發文明確,資金、項目、文號對應,要抄送相關部門單位歸檔備查。三是加強鄉鎮財政所的監管作用。推進鄉鎮財政所與經管站合署辦公,加大鄉鎮財政人員培訓力度。鄉鎮財政所要及時準確的把扶貧資金的明確上傳到扶貧資金管理系統,資金要明確到人到事。
5、加快推進“互聯網+監督”,發揮群眾和科技的監督力量。當前,省紀委牽頭正在推進全省“互聯網+監督”平臺建設,要把全省“互聯網+監督”平臺建設作為助推扶貧效果的重要科技手段,省、市、縣三級政府部門要按照扶貧工程總體部署,確定工程實施的內容、資金數目、地點及時間,并把它落實到鄉、村和戶,把內容在鄉鎮、村設置的“互聯網+監督”平臺進行公示。通過“互聯網+監督”平臺暢通群眾的知情、建議和投訴渠道,切實發揮群眾監督的作用。加強后臺的數據關聯分析,借助科技助推扶貧監管。
湖南省人民政府發展研究中心調研組
調研組組長:卞鷹(湖南省人民政府發展研究中心黨組書記、主任)
副組長:唐宇文(湖南省人民政府發展研究中心黨組成員、副主任)
成 員:左宏 胡躍平 龍花蘭
執 筆:胡躍平 左宏
中國鄉村發現網轉自:《對策研究報告》2017年第28期
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