摘要:統籌城鄉發展要求政府承擔促進農業農村發展的責任。中國政府以國家干預、政府主導為特征的農業農村政策，在農業發展、農民增收和城鄉協調發展等方面都已取得較大進展，但現有農業政策在提高農業生產率方面的限度卻日益顯現。有鑒于此，急需構建一個政府調控和引導農業農村發展的新的分析框架，在其中，政府需要界分與市場、農村社會組織之間的行為邊界，在充分尊重市場配置資源的基礎性作用、尊重農村社會自主管理的基礎上，體現政府職能的“兜底”特征；而且，政府在構建市場/社會運行的基本制度、匡正和補充市場/社會失靈、培育市場/社會主體等職能中需要進行邏輯先后排序。應用這一新的分析框架，加強和改善政府對農業農村發展的調控和引導，就需要基于農業市場化取向，改革農村基本經營制度和農業支持保護體系；以政府為主體，構建城鄉一體化的基本公共服務體系，創新農村社會管理體制；重構政府行政管理體制。
關鍵詞：統籌城鄉發展；政府；市場；社會
我國是世界上農村人口、農業（農村）勞動力最多的國家，我國的農業承載了世界上最多的人口，農業農村在國家建設和發展中極其重要。改革開放以來，農業農村為工業、城市的發展提供了豐裕的糧食、低成本的原料和勞動力，以及龐大的產品消費市場，是中國經濟社會發展取得成果的重要支撐。當前，我國正在從“轉型中國家”轉向“城市化國家”，在這一時期，農業農村工作尤其具有特殊的重要意義。中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，堅持改革開放，必須抓住農村改革這個重點；推動科學發展，必須加強農業發展這個基礎；促進社會和諧，必須抓住農村穩定這個大局。
政府需要在農業農村發展中承擔關鍵責任，這已成為當前我國農業農村發展研究中的共識。通過辨析農業農村發展的主要問題，研究者們已經提出了政府調控和引導農業農村發展的戰略路徑，討論了政府在促進農業發展、改革農村經營體制、推進城鄉基本公共服務均等化、構建農村社會保障體系和農村社會管理體制等方面的職能轉變要求，并在此基礎上提出了相應的政策建議。
政府是農業農村發展中的重要主體，但不是唯一主體，它需要在與市場、社會的互動中解決農業農村發展問題。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求，“堅持不懈推進農村改革和制度創新，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，加強和改善國家對農業農村發展的調控和引導”。這即是說，政府必須明確農業農村發展的戰略目標，選擇可行的實現路徑，轉變政府職能，創新公共管理體制以適應農業農村發展的新要求。同時，強調政府調控和引導農業農村發展，并不意味著政府完全替代市場和社會力量。只有恰當界分政府與市場、社會的邊界，政府才能真正找準調控和引導農業農村發展的著力點，形成政策的累積效應。
如何進行政府與市場、社會邊界的劃分？問題的答案難以在抽象的討論中獲得。“有多少個國家，就有多少種組織政治與經濟體制的方式”，如果加上政府與社會關系的維度，可能的模式將會更多。基于這樣一種認識，本文擬從評述我國政府現有的農業農村政策出發，構建一個農業農村發展中政府與市場、社會關系的新分析框架，并從中提出相應的政策建議。
一、我國政府的農業農村政策述評
十一屆三中全會后，以中央一號文件的密集頒行為標志，我國政府出現了兩輪對農業農村發展的集中關注。第一輪對農業農村的集中關注以1982-1986年連續五個中央一號文件為標志，它以建立健全家庭聯產承包責任制和發展鄉鎮集體企業為主要內容，形成了“放權讓利”的改革特征，從而大大促進了農業農村發展，也推動了工業、城市的發展。第二輪對農業農村的集中關注以2004-2009年連續六個中央一號文件為標志，它以農業發展、農民增收為主要目標，以取消農業稅、投資農村基礎設施建設、推廣農業技術等為主要內容，形成了“多予少取”的改革特征，從而對改善農業生產、縮小城鄉差距發揮了重要作用。下面我們主要對新世紀的農業農村政策展開回顧和評述，它們集中體現于農業發展、農民增收、協調城鄉發展這三個方面。
（一）農業發展
鞏固農業基礎地位、提高農業生產效率和維護國家糧食安全，是我國政府農業政策的主要目標，而如何確保糧食供給總量和價格穩定則是其核心內容。我國現有農業政策集中體現了國家干預特征，它強調對農業支持和保護力度提高的重要性，重視利用國家資源建設現代農業，采用宏觀調控政策實現農業生產的協調和農產品市場的穩定。同時，隨著現代農業的不斷發展，農業發展中的市場化要求日益凸顯，政府也開始在農業生產、組織中逐步引入市場機制。
數據來源：1978-2006年數據來自國家統計局：《中國統計年鑒2007》，北京：中國統計出版社，2007年；2007年數據參見財政部《關于2007年中央決算的報告》；2008年數據參見財政部《關于2008年中央和地方預算執行情況與2009年中央和地方預算草案的報告》。
備注：2007、2008年數據為中央財政支出，其包含了中央財政轉移后由地方用于“三農”的支出，在內容上除了農業外，還有政府用于農村公共服務、社會保障等的支出，口徑上大于2006年及以前數據。
國家財政用于農業支出的數量和比重不斷提高，是近年來政府支持和保護農業的重要表現。表1顯示了1978年改革開放以來國家財政用于農業支出的數量和比重。可以看到，從2004年起，國家財政用于農業支出的總量出現了較大提升，并在此后保持了較高增長速度；在中央政府“新增財政主要用于農村”的要求下，國家財政用于農業支出的比重也以前所未有的增速不斷提高。2008年，中央財政用于“三農”的總量達到5955.5億元，比上年增長37.9%；2009年，中央財政預算用于“三農”支出安排為7161.4億元，比上年增長20.2%。
政府對農業發展的國家干預特征也體現于農業政策的目標和內容之中。張曉山指出，當前我國農業經濟形勢變化的最重要特征是農產品市場供求關系形成了新格局，農產品需求明顯增長，而農產品供給增長受到的資源約束也更加明顯，在這一背景下，恢復和提高主要農產品的生產能力應成為政府政策的主要內容，發展現代農業構成了新農村建設的主要任務，但這必須在農產品市場穩定的前提下進行。在穩定和效率的雙重目標下，我國農業政策重視在形式上借鑒現代農業發展的基本經驗，重視提高農業生產中的資本、技術等現代生產要素比重，試圖通過國家投資建設農業科技創新基地、提高農業機械化水平程度等方式實現對傳統農業的改造；同時，政府在宏觀上對區域間農產品生產數量和種類進行協調，并對主要農產品價格實施調控，農業服務體系、農村流通服務體系建設也都服從于政府對農產品市場的干預要求。就農產品總量穩定這一目標而言，國家干預的農業政策取得了較好效果（表2）。
數據來源：2001-2006年數據來自國家統計局：《中國統計年鑒2007》；2007、2008年數據引自國家統計局2007、2008年《國民經濟和社會發展統計公報》。
當前，國家干預仍然是我國農業政策的主要特征，但隨著新農村建設的不斷推進，僅靠政府投資技術、資本建設現代農業的限度日益暴露，對農業生產分工深化、技術附加值提升和農產品貿易自由的需求不斷凸顯。已有研究者指出，如何在農業生產中引入新的生產要素和實現要素重新配置，不僅在技術上，更在組織、制度上實現創新，是現代農業的必然要求。作為這一訴求的反映，農業生產組織化、企業化等開始成為政府農業政策中的高頻詞匯。而且，農業生產組織化也日益以市場為取向，土地制度等農村基本經營制度出現松動。一些地方政府官員認為，無論是實現科技興農、在農業生產中引進金融資本，還是轉變農業生產組織方式，都必然要求土地等農業生產要素實現一定程度的市場化流轉。中共十七屆三中全會明確將土地經營權流轉的管理和服務作為下一階段政府調控和引導農業發展的重要政策之一。這一“松綁”，既為土地流轉注入了新活力，也提出了政府如何在促進農業發展中超越國家干預、實現角色轉型的新議題。
（二）農民增收
拓寬農民收入渠道、保障農民參與勞動力市場的合法權益，是農民增收政策的核心內容。與農業發展政策的國家干預傾向不同，政府農民增收的重要性，它在政策內容上集中體現為城鄉一體化的勞動力市場建設、針對農業勞動力能力提升的就業服務供給等。從農村居民收入總量和構成的變化來看，農民增收政策取得了較好效果，但與此同時，農村勞動力的大量外流造成了現代農業發展的困境，政府直接培訓農民等就業服務的績效有限，農村勞動力轉移缺乏可持續性等問題日益嚴峻。
三次產業產值比例與就業結構的失調是農林牧漁業從業人員收入低于其他行業職工平均工資的重要原因。2003年，僅占國民生產總值12.8%的一產卻容納了49.1%的就業人口，產業間就業結構的調整成為提高農民收入的重要途徑。2004年中央一號文件指出：農民可以進入“法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。”這為農村內部的農業勞動力轉移就業提供了契機；而“進一步清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定和不合理收費，簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手續，防止變換手法向進城就業農民及用工單位亂收費”的規定，則降低了農村勞動力進入城市就業的門檻。在最初的政策中，政府對農村內部的勞動力轉移和向城鎮的勞動力轉移給予了同等的重視，但在鄉鎮企業吸收農業剩余勞動力日漸式微的情況下，以“城市化”吸納農業剩余勞動力，已成為中國農業勞動力轉移的重要形式。由此，城鄉一體化的勞動力市場建設構成了政府調控和引導農業勞動力轉移的重要內容。由于農村勞動力總體上教育程度較低、技能水平不高，政府將勞動力培訓等就業服務也列入了促進勞動力轉移的政策體系。2003年，政府出臺了《2003-2010年全國農民工培訓規劃》，由農業部、財政部、勞動和社會保障部等六部門共同組織實施農村勞動力轉移培訓陽光工程。截至2008年12月，已有16個省市完成示范性培訓任務，另有8個省市完成90%以上的培訓任務。
農民增收政策的效果主要體現在兩方面。第一，農業勞動力轉移數量上升。2005年農村從業人員中從事農林牧漁業的勞動力比重已降至59.5%，其中還包括兼業非農的勞動力（圖1）。2008年第二次《全國農業普查主要數據公報》則顯示，2006年全國農村外出從業勞動力已達13181萬人。從產值和就業結構來看，2007年一產占GDP比例為11.3%，就業人口則降至40.8%，相比2003年有所改善。第二，農村居民非農收入提高。圖2是90年代到2006年農村居民人均純收入的構成情況，其中，農林牧漁業收入比重逐年下降，而工資性收入比重則不斷提高。相應地，2004年后農村居民人均純收入實現了較快增長（表3）。當然，當前我國城鄉居民的收入差距仍未有明顯縮小。
在農民增收政策取得良好成效的同時，這一以促進勞動力參與市場為主要取向的政策也開始顯現其限度，這些限度已經體現或指明了政策的未來走向。首先，以提高農民參與市場程度、能力為導向的增收政策與以國家干預為特征的農業發展政策不相協調。表4描述了2006年我國農村勞動力的文化程度構成，其中農村勞動力的文化水平較外出勞動力的文化程度更低，這意味著農村勞動力的轉移并非均質進行，具有較高文化程度的勞動力更傾向于流動到非農產業就業以獲取更高回報。從各類數據分析來看，具備較強勞動能力（性別、年齡、受教育程度等）的壯勞力轉移較多。通過勞動力轉移盡管能夠減少務農人員總量以促進現代農業發展，但較高素質勞動力的大量外流使得“3861部隊”（婦女、兒童）成為農業生產的主力，這已成為制約現代農業發展的重要因素。上述政策的第二個限度體現在政府就業、培訓服務的有效性逐漸受到質疑。從數量上看，各省完成示范性培訓的比例已經較高，但農民工培訓所獲技能與滿足就業之間的鴻溝仍然顯著，企業招工難與農民工就業難并存的現象凸顯了這一限度。作為對這一問題的應對，一些地方政府開始尋求引入市場機制，采用培訓券、訂單培訓等方式實現轉移培訓與市場需求的對接，或借助社會力量，鼓勵社區、非政府組織向農村轉移勞動力提供非規模化的就業服務。政府通過轉變公共服務供給中的角色，尋求與市場、社會建立合作關系以提高績效。
現有農民增收政策的第三個限度體現在農村勞動力就業轉移的制度設計中。在城鄉二元分割的體制下，農村勞動力轉移僅僅體現為促進就業的意義，附著于戶籍制度的政府社會管理和公共服務職能尚未發生相應轉變，這導致了農民工群體的形成。在2008年世界性金融危機發生后，農民工群體受到的強烈沖擊凸顯了其社會權利缺失的困境。基于此，政府如何有計劃地實現農民工市民化，與調控和引導農業農村發展的第三類主要政策--協調城鄉發展政策密切相關。
（三）協調城鄉發展
縮小城鄉差距是政府協調城鄉發展政策的核心目標，其政策內容集中體現為旨在改善農村面貌的基礎設施建設、提升農民能力的各類公共服務供給和體現政府再分配職能的社會保障體系建設等，而公共財政體制是協調城鄉發展政策的制度基礎。就政策變遷角度看，政府協調城鄉發展的政策已經從“硬件”建設逐漸走向“軟件”建設，并在公共服務的供給范圍和水平上體現出逐步增長態勢。當前政策設計聚焦于如何促進公共財政從增量投入向存量結構調整轉變，促進農村公共服務的制度化建設并進而突破公共服務的城鄉二元結構，而較少涉及調動社會力量共同參與公共事務治理等方面。
建立健全公共財政體制一直是協調城鄉發展政策的重點，它是落實各項公共服務供給的基礎。有論者認為，必須靠國家投入為主，提高公共財政覆蓋農村的范圍，提高農業支出占財政支出的比重。“十一五”規劃要求：“擴大公共財政覆蓋農村的范圍，確保財政用于‘三農’投入的增量高于上年，新增教育、衛生、文化財政支出主要用于農村，中央和地方各級政府基礎設施建設投資的重點要放在農業和農村。”從內容上看，政府對農村的投入以實現“村容整潔”的基礎設施建設為起點，逐步走向教育、醫療、公共衛生和社會保障體系等領域。在政府主導下，農村公路建設、飲水工程建設、農村能源建設以及電力、網絡建設等都取得了良好成效，同時，醫療、養老等農村社會保障體系初步建立，農村公共衛生、教育情況得到改善。《2008年我國衛生改革與發展情況》顯示，我國農村公共衛生的各類統計指標均有明顯提升，新型農村合作醫療取得明顯進展。截至2008年9月，全國有8.14億人參加新農合，參合率達到91.5%，全國籌資達到710.0億元，2008年前三季度新農合支出429.1億元，累計受益3.7億人次。在教育領域，我國在2005年頒發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，要求逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制，以應對后稅費時期的鄉鎮財政困境。養老保險是農村社會保障體系的核心內容，在一些地區率先進行新型農村養老保險試點后，2009年中央一號文件要求“抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度”。2009年《政府工作報告》也將“新型農村社會養老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣（市）”作為年度政府主要任務。這意味著政府在建立制度性財政支持農村醫療、教育后，將進一步建立農村養老保險的制度性財政保障體系。在公共財政投入總量和比例日益提高的背景下，協調城鄉發展政策將從加大投入逐步轉向制度設計、政策制定等更為中、微觀層面，而提高資金使用效率和效益則成為政策的核心取向。
協調城鄉發展政策的制度化趨勢體現在兩個方面。第一，公共財政向農村的投入由項目化向制度化轉變，由增量投入向存量結構調整轉變。換言之，農村基礎設施建設、公共衛生、基礎教育以及社會保障體系建設等都應納入政府日常管理事務之中，形成制度化的協調城鄉發展政策。第二，城市化快速擴張和農民工頻繁流動要求政府正視城鄉關系的處理。從已有政策來看，政府多傾向于將城市化進程中的郊縣“失地”農民作為過渡群體加以對待；而限于公共財政能力，各項協調城鄉發展政策仍未能體現城鄉銜接的特征，但在一些發達地區，已有地方政府試圖以城鄉一體化為目標進行公共服務的制度設計。在農民工問題上，繼2007年9月教育部頒發《中小學學生學籍信息化管理基本信息規范》，宣布對義務教育采取屬地化的學籍管理模式，改革教育經費劃撥模式并將農民工子女義務教育服務的提供納入城市政府職能范圍后，2009年2月人力資源和社會保障部向全社會公開征集對《農民工參加基本養老保險辦法》、《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》的意見，也顯示了對農民工問題的重視。但這些辦法存在固化農民工群體的傾向，消除城鄉二元結構的取向仍不明顯。
總體而言，我國現有農業農村政策顯示了政府承擔促進農業農村發展責任的決心，并在農業發展、農民增收和城鄉協調發展等方面都取得了較大進展。但與此同時，國家干預影響了市場在資源配置中基礎性作用的發揮，政府主導忽略了社會共同參與治理對公共服務績效提升的積極作用，對農業農村發展中以工促農、以城帶鄉背景的把握不足導致了一些政策間存在著不協調甚至沖突。這些問題集中表現為，現有農業政策促進農業生產效率提高的限度日益顯現，政府公共服務供給的效率和效益未盡如人意；農業勞動力轉移政策與現代農業發展所需的人力資本之間產生矛盾，協調城鄉發展政策與城市化推進、農民工流動之間存在脫節等方面。相應地，在界分政府與市場、社會邊界的基礎上，重塑政府的角色，是加強和改善政府調控、引導農業農村發展的當務之急。
二、國外政府調控和引導農業
農村發展的經驗教訓
就內容而言，國外政府的農業農村政策均包含了農業發展、農民增收和協調城鄉發展的內容。在實現路徑上，市場機制的積極作用盡管在各國不斷得到肯定，但基于各國經濟社會發展的不同階段，它的發揮方式卻呈現了較大差異：具備較強政府能力和較完備公共服務體系的歐美國家多關注農業政策本身，并逐步發展出了一套適應農業市場化的農業政策；那些傳統農業經濟基礎深厚的新興工業化國家則多重視消除那些制約農業市場化的制度因素，重視培育農民和弱質農業生產市場主體，同時強調政府在匡正市場失靈中的重要性。從政府與社會關系來看，歐美國家的實踐經驗凸顯了社會力量參與治理公共事務的顯著成效。一些拉美國家發展的教訓表明，缺乏一個現代化、理性化的政府體制和公共管理體系，將會制約發展中國家包括農業農村發展在內的整個現代化進程。
（一）農業政策的選擇和變遷
美國積極的農業政策始于大蕭條時期的羅斯福政府，為了避免農產品總量過剩導致的價格下跌，政府采用對撂荒農民進行貨幣補償和制定農產品價格支持等政策維持農業健康運行。第二次世界大戰后的歐共體為提高農業生產率、改善農業人口生活水平、穩定市場、保證以合理價格向消費者供給產品，制定了《羅馬條約》。而隨著國際市場糧食供給總量的穩定，各國政府農業政策的基本目標從維持農產品價格、穩定農產品市場、改善農業人口生活水平，逐步轉向了提高農業生產率及其市場競爭力。到20世紀80年代，原有以政府干預為主的農業政策導致了農業生產過剩、農民收入下降和政府財政支出過重等問題，市場機制在農業生產中的重要性得到重新認識，這在第三世界國家也是如此。人們逐漸認識到，相比于直接干預農業生產，政府如何創造環境，構建一個自我調節的市場機制將更有助于農業發展目標的實現，而政府為促進農業發展而花費在基礎設施建設等方面，將比直接花費在嚴格意義上的農業部門更劃算。由此，以世界貿易組織1994年簽訂的《烏拉圭農業協議》、克林頓總統1996年簽署的《聯邦農業改進和改革法》等為標志，各國農業政策逐步轉向強調市場機制基礎性作用的調控和引導方式。一項分析報告顯示，與1986-1988年相比，OECD成員國在2003-2005年間減少了對農業生產的總體支持，并且更注重采用扭曲性較小的“不掛鉤”支付方式。
在農業政策目標發生轉變后，政府如何通過工具選擇以消除對市場的扭曲，以及策略性地適應WTO規則，就成為農業政策研究領域的重要議題。如歐盟在WTO規則下采取并隨即被美國仿效的“藍箱”政策改革，引發了國際農業專家與研究者的熱議，得到了各國政府尤其是農業大國的重新審視和對待。從政策工具選擇來看，“農業選擇權”的出現就是一種典型反映，即政府提供各種扶持農業的項目，農民可以自己決定是否參與，這種權利在產品控制政策方面尤其受到尊重。這一方式被認為能夠在不破壞市場價格信號的前提下，減少農民市場風險，增加農產品出口和減少政府支農開支。
可以看到，歐美國家政府最初重視市場機制作用是以農產品生產穩定為前提的，而市場化帶來的農業生產效率提高則鞏固了農產品市場的穩定性，并提高了農業競爭力，改善了農民收入狀況。
（二）土地制度改革與農業生產市場主體培育
與歐美國家不同，新興工業化國家和地區的傳統農業經濟根深蒂固，落后的農業生產與落后的工業生產并存。在趕超型經濟發展戰略下，政府廣泛而強烈地干預經濟運行的幾乎所有方面。一個強政府，在培育現代市場經濟體制和產業結構上扮演著關鍵角色。
東亞新興工業化國家和地區的政府選擇了“以農業培養工業，以工業扶植農業”的發展戰略，學習西方發達國家對農業農村進行大規模的財政補貼和投資，除了實施價格保護、農業直補外，政府主導的土地制度改革和農業合作社發展是新興工業化國家和地區農業農村政策的突出特點。韓國政府于1994年頒布《農地基本法》，廢除1949年《土地改革法》對農戶最大土地擁有量的限制；1997年起實施農民退休支付計劃規定，超過65歲的農民如果愿意把土地出售或出租給專業農民5年以上，可一次性獲得每公頃2580美元的補貼。這些政策、措施使小農經營逐步轉向了較為寬松的土地流轉。在農業合作社發展方面，伴隨著“新村運動”的開展，韓國政府積極引導農業合作社的組織與專業化功能，使其逐漸成長為獨立自治、多功能發揮的農業合作組織。隨著農業合作社向現代企業化管理與經營一體化的轉變，政府角色也從積極引導走向了規范和稽查。
在經濟發展中的技術官僚理性和務實的公共政策，曾被世界銀行評價為持續繁榮增長的動力根源。但是，強政府角色并未能始終實現新興工業化國家的持續發展。從土地改革來看，韓國政府長期限制農戶土地流轉和規模經營，導致農業市場化程度始終無法提高，“新村運動”盡管強調發揮農民的積極性和參與性，但這種政治性的動員并沒有形成一種源于農業農村自身的內在動力。可以認為，未能及時轉變的政府角色造成了韓國現代農業發展不足。
（三）協調城鄉發展的公共服務和收入再分配體系
在通過改革農業政策、農業經營制度以推進現代農業建設、提高農民參與市場能力的同時，構建城鄉一體化的社會保障體系、提供均等可及的公共服務，從而縮小城鄉差距，協調城鄉發展，是各國政府調控和引導農業農村發展的重要內容。從政策目標來看，政府財政支持的公共服務和收入再分配體系除了致力于消除農民面對的自然、市場雙重風險，穩定其收入、生活水平外，還包含了投資人力資本、社會資本，以提高農民參與市場能力的目標。因此，歐美國家特別強調社會保障體系建設以及農村基礎教育、公共衛生、醫療保健等公共服務的供給。
在公共服務均等化落實較好的情況下，城市與農村區域的經濟發展差異是導致城鄉公共服務供給不均等的重要原因。在歐美國家，為了實現城鄉的協調發展，它們通常在經濟援助、社會保障和公共服務等項目上設立專項的轉移支付計劃，由中央政府統籌撥款給欠發達的農村地區。這意味著，均等化的公共服務供給體系是以制度化的轉移支付體系為保障的。
除了公共服務體系的制度設計外，歐美國家在公共服務供給中體現了社會共同參與公共事務治理的重要性。薩拉蒙在考察了美國福利體制中政府與非營利部門的伙伴關系后指出，在美國聯邦政府提供了絕大部分政府人員服務項目的資金、州和地方政府承擔了大部分的管理工作后，非營利組織事實上承擔著絕大部分服務的供給職能，“私營化”已經是美國公共服務領域長期存在的事實。歐美其他國家的實踐也體現了類似特征，如德國的志愿組織是其福利供應制度體系中的強大支柱。越來越多的研究者指出，由政府和志愿者組織、社區等社會力量在公共衛生、教育、環境和其他政策領域形成多組織合作，通過利用潛在的“資源依賴結構”，有助于提高資源的使用效率。
（四）政府能力
與歐美發達國家和新興工業化國家形成鮮明對比的是非洲和拉美國家，政府農業農村發展政策的失靈常常源自農業政策之外的政府體制及其治理能力。研究者們指出，許多第三世界國家的政府具有“柔性國家”特征，它們“軟弱、不安全，勉強執行政策”，“發展中的國家政府總是組織得不好，支持農業發展的能力有限”，以致“來自贊助者的關于管理失敗的許多抱怨、緩慢的決策，以及不完善的經濟政策常常根源于政府體系”。人們發現，低收入國家農業農村的發展中，宏觀經濟和產業政策的效果受到農產品貿易政策、交通基礎設施、農業研發技術推廣和勞動力知識水平等限制，而地方政府缺乏良好的財政制度和管理能力，也是導致大量農業支持計劃失敗的主要原因。基于此，世界銀行和一些學者提出，應以賦予農民權利、加強政府自身建設來促進農業農村發展。政府體制重構、農民就業培訓、農村公共服務提供等，盡管也是歐美、新興工業化國家調控和引導農業農村發展的重要組成部分，但這些問題顯然在發展中國家更為突出。弱政府、無能政府或失敗國家，是許多發展中國家治理失敗的主要原因之一。由于缺乏一個有效的公共管理體制，使得發達國家以市場化促進農業農村發展的成功經驗，無法在許多發展中國家取得良好效果。對于發展中國家的農業農村發展來說，不僅要關注如何選擇更適合本土的政策工具，更要關注如何構建一個能理性選擇政策工具并對其有效貫徹執行的政府體系。
在這方面，一些拉美國家提供了典型案例。20世紀50年代以來，拉美國家的工業化、城市化進程加快，到70年代末一直維持著較快的經濟增長。但從80年代以來，一些拉美國家進入停滯甚至倒退階段，被學者們詬病為“拉美陷阱”或“拉美現象”，也有學者反對如此寬泛地談論拉美現象，反對將一切負面現象歸結為“拉美陷阱”。所謂“拉美現象”主要表現為：經濟與社會發展失衡，分配不公、貧困現象嚴重；城市與農村發展失衡，城鄉差距不斷擴大。在對拉美經濟發展停滯的原因總結中，政府與市場關系處理失當、對市場機制的過度依賴、政府財政轉移支付和再分配能力的缺失等，構成了學者們關注的重點。
三、加強和改善政府對農業農村發展的調控和引導
在政府與市場、社會之間進行選擇是復雜的，因為它是在不完全政府與不完全市場、不完全社會之間的不完全結合。綜合前文論述，我們試圖提出一個農業農村發展中政府與市場、社會關系的新分析框架。
（一）農業農村發展中政府與市場、社會關系的分析框架
農業農村發展首先體現為農業經濟發展問題，城鄉就業市場的一體化則加大了政府提高農業生產效率、擴大農業贏利空間的緊迫性。經濟發展是勞動分工演進的一個過程，而市場能夠通過逐步的社會試驗發現勞動分工的有效模式。我們盡管已經積累了許多關于市場失靈的系統性理論，但無數事實證明，“市場體制在資源的使用上，往往在特定的時間段中更有效率，并且隨時更具創新性”。即便不考慮政府失靈的可能，以國家干預為特征的農業政策雖然可以學習已經被發達國家借助于市場試驗得到的勞動分工有效模式，通過采用增加要素投入、變化生產組織形式等方式促進現代農業建設，但正如楊小凱所指出，若體制沒有自我創造經濟發展和制度創新能力的制度基礎設施，模仿只可能在短期內創造績效，并且是以犧牲社會試驗機會為代價的。當模仿潛力耗盡或勞動分工網絡日益復雜時，這種策略的長期代價將超過其短期收益。政治經濟學家的實證研究表明，在農業發展中，國家干預市場失敗同時可能引發政府失敗，并且難以保證后者不壞于前者。農業政策中的國家干預除了導致農業生產率提高空間有限，還可能帶來政府財政壓力過重等后果，這已在多國實踐中得到證明。因此，政府需要認識市場機制在資源配置中的基礎性作用，以及篩選農業生產組織方式的有效性，在促進農業經濟發展中將其置于優先地位。
農業農村的發展同時是一個縮小城鄉差距、實現社會公平發展的問題。楊小凱和賴斯的分析表明，在經濟從低水平分工向高水平分工演進的過程中，將會出現城鄉非對稱分工的轉型階段，城市居民借助高交易效率產生的高專業化水平將得到比農村居民更高的人均真實收入，這意味著轉型期的城鄉協調發展需要非市場機制的補充調節；另一方面，市場通過非人格化的競爭機制促進了公平，但它難以應對參與市場主體由于起點差異和來自自然、社會不確定性下各類風險導致的非公平性，城鄉一體化勞動力市場構建中對農民工就業培訓的需求正顯示了起點非公平性的負面影響，這就要求非市場機制承擔起農村教育、醫療、公共衛生和社會保障等供給的責任，但非市場機制中的主體并不只有政府一家，它還包括了各類社會主體，如社區、非營利組織等，政府承擔社會管理和公共服務責任，并不意味著對其他供給主體的取代和排斥。奧斯特羅姆夫婦曾經提出公共服務制度結構概念，區分了公共服務的供給和生產。而以新公共管理和治理理論的興起為代表，政府可選擇的職能履行工具更是得到了巨大拓展。公共服務的供給者也可以是非政府組織，如果將由多種多樣供應單位和生產單位組成的公共服務業看成公共經濟，它將根據多樣性改善公民福利。非政府組織逐漸介入公共服務供給領域的事實表明，政府僅僅需要在社會未能履行供給職能的領域承擔責任，即承擔“兜底”職能。基于這種認識，與農村經濟發展中市場機制之于效率的作用一樣，鼓勵農村社會組織自主管理，同樣能夠增進城鄉協調發展。農村社會主體參與的重要性主要體現在兩個方面：第一，采用村民自治等形式實現農民意愿的表達和集結，鼓勵農民參與公共事務治理，能夠克服政府日常活動中官僚機制的固有消極特征，如拖沓、武斷等；第二，通過培育和構建社會組織，政府能夠獲得相比官僚制更為有效的行動工具。從20世紀70年代政府開始區分自身作為提供者和生產者的角色開始，第三部門組織作為政府行動工具，在各類旨在促進公平的公共服務供給中得到了蓬勃發展，一些發達國家的經驗甚至顯示，第三部門組織作為工具并非補充性的，而是和市場機制一樣具有基礎性、優先性的地位。
討論政府與市場、社會的關系是為了在不完善事物中進行不完全選擇。肯定市場實現效率的基礎地位和社會協調公平的積極作用，并不意味著政府的完全退出，政府仍然需要擔負促進經濟社會發展的重任。一方面，市場、社會無法自我運行，政府需要為市場、社會運行提供制度基礎，如通過制度構建減少分工和專業化導致的協調成本上升等。另一方面，政府需要分析市場、社會的不足來調整自身職能，應對市場失靈、社會失靈，防止社會自我調節機制造成危害。而且，經濟社會發展導致的政府事務復雜性和多樣性，以及市場、社會機制有限性導致政府需要“為那些它們不能真正控制的項目”負責的困難程度加深，都進一步凸顯了政府資源的有限性，并對政府能力提高提出要求。弗朗西斯·福山在《國家建構》中區分了國家活動范圍和權力強度的概念，指出新自由主義者僅關注了政府職能范圍的縮小，卻忽視了政府力量強度的建設，造成了非洲國家的治理失敗，而一些拉美國家的發展實踐也印證了福山的批評。人們日益看到，一個高度自律、有效的政府能夠在農業發展中發揮更大的作用。
必須指出，政府在為市場、社會提供運行的制度基礎，補充和匡正市場、社會失靈之外，它還必須重視對市場、社會能力的培育和發展。后發國家市場和社會主體都相對較為弱小，在農業農村中尤其如此。在這一背景下，政府不僅需要認識市場和社會自主管理的重要性，還需要對它們提供階段性的扶持和培育，防范因為其能力不足而導致市場失靈、社會失靈。同時，新興工業化國家的已有經驗顯示，政府的這一扶持應隨著市場、社會的能力提升而逐步退出，以防止政府行政力量對市場、社會自主性的侵蝕。
圖3描述了以政府職能范圍為關注點的政府與市場、社會關系。它表示，市場、社會分別是促進經濟發展、協調公平發展的首要路徑，政府則需要承擔農業農村發展中的“兜底”職能；在市場、社會能夠發揮作用的領域，政府應避免多此一舉的干預，但它仍然需要在提供市場/社會運行制度、匡正市場/社會失靈以及培育市場/社會主體中發揮作用；最后，政府能力建設是政府落實以上職能的基礎保障。基于此，政府是農業農村發展中市場和社會力量的最終補充，它強調了政府職能的“兜底”性，通過將市場/社會置于優先地位，突出了政府不同職能的邏輯次序：構建市場/社會運行制度環境是政府的首要職能，匡正和補充市場/社會失靈需要以不破壞市場和社會機制為前提進行，而培育市場/社會主體則是政府階段性的工作職能，需要隨著市場/社會能力的提升而調整、弱化。
（二）加強、改善政府調控和引導農業農村發展的新思路
基于上述分析框架，可以得出結論：
明確農業發展中市場機制的基礎地位，構建符合市場化要求的制度環境，為農業市場化、組織化的推進提供制度基礎設施，是當前我國政府調控和引導農業發展的首要職能。從具體內容來看，政府應深化和擴展農村經營體制改革，促進農用土地流轉、土地經營權和宅基地抵押貸款發展；創新農村金融體制和產品，擴大農業貸款抵押范圍，將農田、土地、林地、牧場等承包經營權、宅基地和農村住房的使用權等納入農業貸款抵押范圍；促進村級集體資產的股份制和非身份化；適度放松糧食產品市場，加強農產品標準化和農產品質量安全工作等規范市場運作。在統籌城鄉發展的背景下，農村經營體制的改革目標應注重城鄉基本制度的對接，建立城鄉一體化的市場經濟制度環境。
基于農業中的市場失靈，及其相對于工業的弱質性，政府應致力于匡正市場失靈，建立和完善農業發展中適應市場機制的支持保護體系。在當前時期，培育農業生產市場主體也是政府應承擔的重要職責。從政策內容來看，政府應加強農業基礎設施建設，建立農業科技支撐體系，健全現代農業服務體系，改革農產品價格保護制度和農產品市場調控體系，轉變農業生產補貼方式，完善農業保險制度和強化金融、信貸對農業的支持等，以此降低市場對農業生產的沖擊，彌補農業生產中的市場失靈。另一方面，政府應依據農業產業的網絡關系，培育現代農業生產、加工、經營、銷售的主體，提高農民參與市場的能力，促進農業生產組織化。
基于縮小城鄉發展差距、促進社會公平發展的目標，政府應以城鄉一體化為取向，建設并完善城鄉基本公共服務體系，履行制度設計和財政供給的職能。城鄉基本公共服務的供給體系應以提高農民參與市場能力、降低農民參與市場風險和縮小城鄉居民收入差距為主要目標，而如何適應城市化快速擴張和人口流動現狀，則是各項基本公共服務制度設計中必須加以應對的問題。基于此，政府需要繼續鞏固前一階段對農業農村的財政投入，強化對農村勞動力的教育和培訓，完善城鄉一體以及跨地區的勞動力市場和就業管理服務體系，建立并完善社會保障體系，并加強社會保障制度間的接續和轉換；逐步消除附著在戶籍之上的教育、就業、社會保障、醫療、住房等權利差異和身份歧視，在農村各項公共服務制度設計中有計劃、有步驟地實現城鄉銜接，加強和擴展公共服務的屬地化管理服務。
基于社會作為政府行動工具的積極意義，政府應創新農村社會管理體制，培育社會組織參與公共事務治理的能力，建立健全一個能夠凝聚各方力量的管理主體結構。政府需要承擔起供給社會主體運行制度環境、培育社會主體參與公共事務治理能力的職能。農村社會力量的發育不僅有助于將政府從大量公共服務的生產中解放出來，提升政府公共服務的整體供給能力，還將有助于推進農村社會加強自我管理，并推進農村非農產業的發展。從具體的政策內容來看，政府需要繼續規范和深化以村民自治為代表的基層民主，并采用政府購買服務等方式促進社會組織的成長和發育，在此過程中引導和規范社會組織供給服務水平。
為了加強和改善對農業農村發展的調控和引導，政府需要進行自身的管理體制改革和制度創新。這里的政府管理體制改革主要包括黨政領導體制、各層級政府間的職責分工機制、部門協調機制和農業農村工作的考核評價機制等。長期以來，我國政府的行政管理體制以城市工作為中心，事實上已經成為強化城鄉二元結構的制度基礎。在這一體制中，各級政府農業農村工作職責分工不明、部門職能沒有覆蓋城鄉、部門職能分割與交叉并存，除政府“農口”部門外，政府其他職能部門對農業農村的管理和支持嚴重缺位，農業農村工作在政績評價體系中不受重視、指標設置欠科學等問題沒有得到根本改善，黨政機關與各職能部門農業農村工作激勵力度不足。有鑒于此，政府需要全面重構其行政管理體制，理順各部門統籌城鄉發展的職能分工，調整政府財政預算的結構和比例，將農業、農村、農民工作納入各部門的日常工作職責范疇，形成“農外部門跳入三農抓城鄉統籌，農口部門跳出三農抓組織協調”的農業農村工作長效機制，打破部門分割和城鄉分治局面；明確各層級間政府職責分工，按照轉型期人口快速大量流動和協調區域間平衡發展的要求，強化中央政府統籌協調的職能，明確地方政府對轉移勞動力的屬地化管理和服務責任，加大政府財政對欠發達地區的支持力度，平衡區域間發展；依據調整后的部門職能和層級政府分工，建立適應城鄉統籌發展的工作考評機制。
參考文獻和注釋：略
作者：郁建興，浙江大學公共管理學院教授；高翔，浙江大學公共管理學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學》2009年第6期
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