當前中國城鎮化已經進入轉型階段，速度在減緩，質量在提升。上一輪城鎮化快速發展為經濟社會結構帶來了巨大變化的同時，也面臨一系列社會問題，使人們對城鎮化發展趨向引發質疑。在經濟新常態和供給側結構性改革的大背景下，未來中國城鎮化發展的約束條件已經發生很大變化，這就要求我們調整城鎮化發展思路，促進城鎮化發展轉型升級，及時制定具有針對性和差異化的政策引導城鎮化健康發展。
城鎮化進程中的認識與政策誤區
一個時期以來，許多地方把城鎮化當作推進經濟增長的主要手段。一些地方政府有一種求快的心理，把城鎮化作為拉動GDP的抓手、形象工程的手段、土地財政收入的來源，進而不斷擴大城鎮面積，希望通過加速推進城鎮化來拉動經濟增長。這種認識之下，是狂飆突進式的造城運動。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心調查顯示，據不完全統計，截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區數量3500多個。研究顯示，我國的新城新區發展，普遍面臨著規劃上過度超前、定位上同質化、過度依賴房地產拉動等突出問題。這些新城新區，規劃人口達34億，規劃能容納全世界近一半人口！中國經歷了全世界規模最大、速度最快的城市化進程。而伴隨著這個進程，中國也正經歷著全世界規模最大、速度最快的造城運動。
其實不用什么更多的調查，你看看各地的新聞報道、政府報告和規劃就知道，近些年，造城在各地大規模地、狂飆突進式地展開。一個中等省份，可以規劃100多個新城、幾百個工業園區；一個大城市可以規劃建設近20個新城、新區、新鎮；一個三四線城市規劃建設三四個新城、新區、新鎮不在話下；一個縣城總會有一兩個新城、新區、新鎮，建三四個工業園區。新城的規劃，后面是人口的規劃，本來一個縣城的新區，動輒20萬、30萬人。在東北某縣，本來全縣人口才40萬，規劃20年后，縣城城鎮人口要達到50萬，打造一個大城市，變成一個區域中心城市。魄力和勇氣很值得贊賞。
激進的城鎮化發展模式帶來了一系列負效應。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策，助長了新城新區在空間上擴展；政府投資、金融資本注入是新城新區發展的重要推手，政府不計債務規模及后果的投融資開發模式為“造城運動”推波助瀾，所以地方政府在新城新區建設上都是大手筆、大氣魄。但是隨之而來的就是巨額的地方債務。
另外對小城鎮建設的認識也有偏差。上一輪城鎮化人口流向主要是從農村進入城市，尤其是進入大城市，下一階段人口城鎮化主要是從小城鎮到大城市。現在小城鎮的發展思路要改變，大中小城市均衡發展的思路要轉變。現在不是把小城鎮做大規模的時候，現在小城鎮的任務是保護好生態，保護好歷史，保護好文化，為將來的人口回流打好基礎。大城市的擴張會伴隨著小城鎮的衰敗，除非那些有特色的小城鎮。這是市場的選擇。
城鎮化的兩個新變化
城鎮人口結構的變化。人口呈現一定程度的收縮。以遼寧省為例，2014年中國城市建成區近5年增加面積排行榜上，大連排第10位，沈陽排第15位。遼寧常住人口全國占比由2000年的3.27%下降到2015年的3.19%；城鎮人口全國占比由2000年的4.1%下降到2015年的3.83%；2000年到2015年間，遼寧總人口增加了144萬人，在全國新增總人口中占比為1.82%；遼寧城鎮人口增加了1050萬人，在全國城鎮新增人口占比為3.4%。遼寧人口自然增長率低于全國平均水平，2010年首次出現人口負增長。
人口增量呈現向沈陽、大連集聚的態勢。2000-2015年期間，沈陽、大連兩個城市新增人口506.4萬人，占全省新增人口比重48%。2000年沈陽和大連兩市城鎮人口占全省的37.3%，2015年這一比重達到41.2%。中心城市的分量越來越重，主要是大城市在未來城市化建設和區域經濟競爭中的地位和作用提升，伴隨大城市人口占比增加，經濟占比上升。沈陽、大連兩市GDP全省占比由2000年的47.8%上升到2015年的52.3%。
城鎮化融資結構的變化。上一輪城鎮化融資主要有兩種方式：一是通過地方政府融資平臺向銀行借貸，二是發行地方債。由于融資平臺的貸款激增及由此引發的潛在政府債務風險問題，國家開始實行由中央代發地方債的方式解決城鎮化融資，但實際效果并不是十分理想，地方債被限制主要是由于擔心潛在的結果可能會造成地方債務膨脹，對金融系統形成沖擊。在經濟“新常態”和深化改革的背景下，PPP模式成為投融資改革的重要方向，政府從過去公共產品的直接“提供者”，轉變為“合作者”和“監管者”。
城鎮化轉型升級的重點領域
城鎮化建設將從空間城鎮化模式轉向人的城鎮化，城鎮的發展將從注重規模擴展向改善城市功能轉變。未來的城鎮化政策要轉為促進城市緊湊型發展，提高城市競爭力，城市布局應從重視“區域擴散”向重視“人口集聚”轉變。
城市更新。城市更新的實質是注重城市內涵增長，是城鎮化建設供給側改革的重要內容。經過這些年大規模的城市建設，城鎮建設用地日趨緊張，而一些城區工業用地利用率低下，新興城市中等收入群體對人居環境品質與生活質量提升提出了更高要求，城市更新能提供更多的發展空間和公共空間，因此城市更新需求較大，目前城市更新已經從物質環境改造逐步演繹出綜合化整合性的城市發展理念。未來城市更新的著力點主要包括城區老工業區、舊居民區、舊商業區這三種類型。比如遼寧，作為國家城區老工業區搬遷改造重點支持地區，2015年8月城區老工業區搬遷改造被國家列為專項建設基金項目重點支持領域之一，到2022年這一期間城區老工業區搬遷改造會成為城鎮化建設的一個主要內容。要充分利用好國家政策，出臺更具吸引力的地方政府配套政策去跟進，吸引社會資本進入，以產業重構、城市功能完善、生態環境修復和民生改善為著力點，要充分利用騰退土地，重點發展現代服務業，在更新中實現產業重新定位。
城市群建設。隨著國家京津冀都市圈、長江經濟帶發展規劃的陸續出臺，城市之間的競爭越來越體現為以核心城市為中心的城市群或大都市圈的競爭。目前，國內關于城市群的研究認為，我國有十大城市群：京津冀、長三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關中、川渝城市群。在遼寧，遼中南城市群最初成型起步早，但遼中南城市群當前人均產值地均效益等指標都不高，城市群建設道路還很漫長。2015年城市數據團基于城市群規模和內部聯系度的綜合發展得分分析，遼中南城市群排名第八，得分僅高于以西安為中心的關中城市群和以福州為中心的海峽西岸城市群；而從城市群內部聯系度的分析看，遼中南城市群排名第九，僅高于川渝城市群。遼寧城鎮化發展在很大程度上取決于遼中南城市群的發展，這是“十三五”遼寧城鎮化轉型升級的重點領域。
智慧城市建設。新型城鎮化和“互聯網+”是“十三五”期間智慧城市建設的驅動力。在此之前的智慧城市建設由于標準、技術、體制機制等一系列問題，設計分散、各自運營，系統與系統之間很難提供整體性的解決方案。“十三五”期間，智慧城市建設更側重于城市整體設計而不僅僅是單個部門的數據共享。未來城市建設主要側重于推進與市民生活密切相關的公共服務信息化進程，構建政府、企業和社會組織合作的公共服務體系；推動互聯網與傳統產業融合發展，開展線下制造與線上商務相結合的制造模式；擴大電子商務發展空間，加快發展基于互聯網的交通、醫療、健康、養老、教育、旅游、社會保障等新興服務。
城鎮化轉型升級的路徑
改善融資環境，轉換城市發展動力。改善金融環境，實施金融創新，增強社會資本進入PPP項目的積極性，形成一種市場的自下而上的民間的內生動力，促進金融資本和項目融合，發揮資本在城市轉型升級中的作用。企業通過PPP參與原本由政府承擔的基礎設施建設運營，主要是為了追求穩定的預期收益。通過金融創新，解決PPP項目融資、股權退出等問題。提高社會資本參與PPP項目的積極性，不僅需要PPP項目滿足社會資本參與的理性條件，即收益、成本、責任與風險要求，還需要提高資本的流動性，只有能退出，才會有積極進入。政府依據企業所提供的產品或服務，通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，給予其合理的投資回報。政府要做到不與民爭利，守信用。
形成合理的城鎮化空間格局，促進城市緊湊發展。從要素流動趨勢看，目前城市發展仍處于集聚發展階段，政策在促進城鎮化集約發展、促進產業和人口地域集聚方面還有很大空間。下一程的城鎮化要換一個維度思考，要提高城市密度，促進城市緊湊發展，提高城市承載力。大城市的集聚效應強，要順應城鎮化發展規律，支持和鼓勵大城市發展。促進大城市現代服務業的發展，使之成為城市經濟的重要支撐和新的增長點。建立和完善大城市綜合交通體系、現代通信體系、信息網絡體系和人才儲備體系。要把小城鎮納入區域城市體系之中，加強基礎設施建設，提高小城市與外部的經濟聯系能力。降低企業生產成本或居民生活成本，吸引企業和人口集聚。根據不同經濟區域的主體功能，統籌考慮經濟布局、就業崗位、人口居住、資源環境，達到人口的適度集中和布局的合理，保證城鎮在其自身的環境容量和區域的資源承載力限度之內持續發展。
引導城市間合理分工，促進城市群發展。城市群發展進程很大程度上取決于中心城市、核心城市的發展，取決于中心城市、核心城市能否為周邊城市的發展提供更好的服務與支持，推進板塊內部產業擴散式轉移是實現建設大都市圈的有效途徑。因此，中心城市、核心城市應發揮聚集作用，提高在城市群中的能級，真正成為具有強大競爭力和區域認同感的現代化區域性中心城市；進一步強化作為區域性中心城市的使命感，通過加強對整個城市群的融入意識和服務功能。優化城市群內部產業分工與協作，大城市要著重發展高技術、商貿和金融等現代服務業，中小城市要提升產業的專業化水平；小城鎮產業發展要與“三農”緊密結合，充分發展各具特色的農產品加工業，與農業相關的倉儲、運輸、農機具銷售及維修、農業生產資料供應和農產品銷售等生產型服務業，觀光、休閑、體驗農業等鄉村旅游業等。積極培育產業集群，以產業的網絡化發展引致城市群網絡化的發展。區域政策方面，應向精致的區域服務體系轉變，新興產業以輕資產、少土地、重服務等需求為主，對土地稅收為主的優惠政策并不敏感，更需要在勞動力、高技術人才、服務環境等方面的政策創新。
（本文作者：梁啟東為遼寧社科院副院長、研究員，趙玉紅為遼寧社科院經濟所副所長、研究員）
中國鄉村發現網轉自；欽點智庫 微信公眾號
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