摘要：本文梳理了經濟新常態下國家和省級政府關于特色小鎮建設的實踐和政策演變, 并從產業、城市、人口和文化4個方面相互融合的特征, 分析了特色小鎮的內涵。在此基礎上, 提出了特色小鎮建設的主要融資渠道。本文認為, 特色小鎮融合了特色產業與相關產業、城市功能與社區功能、不同技能人口以及注重文化內涵的提升。同時, 本文從基礎設施建設、重大項目企業和中小企業3個方面討論了特色小鎮建設的融資方式。
1、引言
在連續高速增長20多年之后, 2011年中國經濟增速跌破兩位數, 開始轉向7%左右的中高速發展狀態, 從而進入新常態[1]。在新常態下, 快速發展的城鎮化進程也受到一定挑戰, 中國的經濟發展需要尋求一種新型的城鎮化發展方式[2]。新型城鎮化“新”的要義, 就是堅持以人為本, 即以人的城鎮化為核心, 合理引導人口流動, 有序推進農業轉移人口市民化, 穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋, 不斷提高人口素質, 促進人的全面發展和社會公平正義, 使全體居民共享現代化建設成果, 從而走出一條具有中國特色的城市與區域協同發展、城鎮與鄉村互動進步的現代化之路。《國家新型城鎮化規劃綱要(2014—2020年) 》明確指出, 當今中國, 城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展, 是現代化建設的核心內容, 彼此相輔相成。
但是怎么去建設這樣新型的城鎮化卻沒有現成的經驗, 在各方努力探索新常態下新型城鎮化發展方式的背景下, 由浙江省2015年開始大力推進的特色小鎮建設經驗得到了地方政府和中央的重點關注。那么在這樣的背景下, 梳理特色小鎮建設的發展過程, 梳理清楚其內涵, 對后續的特色小鎮建設經驗的推廣和理論研究是十分必要的。另外, 特色小鎮建設是一種新型城鎮化的實踐探索, 建設過程中需要大量的資金投入, 梳理出相關的融資渠道, 可以有效解決相關的資金需求, 讓這樣的實踐探索能夠有效地進行, 從而可以帶來更多的實踐經驗, 也是各方關注的問題。基于這兩方面, 本文首先梳理了特色小鎮支持政策的演變, 討論了特色小鎮的內涵, 并進一步總結分析了特色小鎮建設的融資渠道。
2、特色小鎮的政策演變
目前, 中國特色小鎮建設在地方和中央層面得到足夠的關注, 形成了全國性的政策。但是該政策的形成, 其實歷經了一段比較長的時期。起初特色小鎮建設節奏相對緩慢, 地方上的實踐探索經驗有限, 國家層面的政策支持和推廣力度也不足夠。2006年擁有豐富自然旅游資源的云南省, 率先提出建設旅游特色小鎮, 此后直到2014年的近10年中, 中國各個地方也有類似的政策出臺, 但是主體還是圍繞相關的旅游產業或者特色農業, 包括2009年四川平武縣、2011年甘肅蘭州新區、2012年四川都江堰和山東青島等一些省市、2013年江蘇揚州、2014年江蘇南京和山東煙臺等。
到2015年, 特色小鎮的建設和支持政策開始出現急劇的變化。隨著經濟新常態的進一步發展, 新型城鎮化建設的需求也日趨強烈。浙江省在對新型城鎮化的實踐探索中, 開始了特色小鎮的建設步伐。2015年5月, 浙江省計劃投資1 000億元打造100個特色小鎮, 并在隨后的6月公布了首批37個特色小鎮建設名單。2016年1月, 浙江省又公布了第二批42個特色小鎮建設名單[3]。
這樣大力度的特色小鎮建設實踐, 開始得到中央的關注。2016年7月住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部在聯合發布的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》中提出, 到2020年, 要培育1 000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮, 并在產業形態、宜居環境、傳統文化、設施服務和體制機制等方面提出了明確的要求。同時指出, 縣級人民政府是培育特色小鎮的責任主體, 需制定支持政策和保障措施, 整合落實資金, 完善體制機制, 統籌項目安排并組織推進, 由鎮人民政府負責做好實施工作。緊接著2016年10月, 國家發展和改革委員會發布了《關于加快美麗特色小 (城) 鎮建設的指導意見》, 細化了對特色小鎮建設的要求, 就探索發展路徑、打造產業平臺、培育經濟動能、強化設施支撐、公共服務供給、宜居生態環境、多元主體參與、拓展要素配置等各個方面給予了政策指導和定位, 同時也提出要防止“新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”, 要努力走出一條特色鮮明、產城融合、惠及群眾的新型小城鎮之路。同月11日, 住房和城鄉建設部公布了第一批127個特色小鎮名單。接著中央財經領導小組辦公室、國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部聯合召開特色小 (城) 鎮經驗交流會, 在全國范圍內交流和推廣特色小鎮建設的成功經驗。相關的政策發展過程, 詳見表1。
在這樣的政策背景下, 特色小鎮的建設出現爆發式增長, 從2015年的37個, 增加到2016年102個, 2017上半年又大幅增加到159個。表2匯集了截至2017年上半年各省市特色小鎮的建設數量。特色小鎮建設任務重、項目多、資金缺口大, 迫切需要發揮市場主體作用, 加大商業金融的支持力度, 積極引導社會資本進入小城鎮。在中央及國務院各部委全面推動建設特色小鎮的政策背景下, 國家開發銀行先后與國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部聯合發布《關于開發性金融支持特色小 (城) 鎮建設促進脫貧攻堅的意見》, 力圖通過建立長效合作機制, 充分發揮開發銀行“投資、貸款、債券、租賃、證券、基金”綜合服務功能和作用, 全面支持特色小鎮建設。2017年4月, 住房和城鄉建設部和中國建設銀行又達成合作協議, 努力為小城鎮建設推進商業金融支持。地方政府和各級住房和城鄉建設部門也充分認識到了商業金融支持小城鎮建設的重要意義, 堅持用新發展理念統籌指導小城鎮建設, 加強組織協作, 創新投融資體制, 加大金融支持力度, 確保項目資金落地, 全面提升小城鎮建設水平和發展質量。
3、特色小鎮的內涵與特征
3.1 特色小鎮的內涵
目前特色小鎮尚無明確定義, 從國內外的實踐看, 其主要指將地域性傳統特色資源產業與現代化高端稟賦要素深度融合而打造的產業集聚、旅游開發、人文居住三合一的新型城鎮化模式。根據國家發展和改革委員會《關于加快美麗特色小 (城) 鎮建設的指導意見》, 特色小 (城) 鎮包括特色小鎮、小城鎮兩種形態:特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業, 集聚發展要素, 不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺;特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元, 特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。特色小鎮和小城鎮相得益彰、互為支撐。浙江省率先建設的特色小鎮是指前者意義上的不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺, 住房和城鄉建設部公布的首批127個特色小鎮建設名單則是后者意義上的行政區劃鎮。
3.2 特色小鎮的特征
特色小鎮區別于傳統的工業園區, 是以特色產業為核心, 將特色產業、地域文化、宜居環境和公共配套充分結合, 帶動該區域經濟轉型升級、持續發展的一種新型組織形態, 其對于激活本土特色產業和文化內涵、提供高端要素資源配置產品等具有重大的突破性意義。在建設及運營定位上, 特色小鎮強調產城融合, 以實現產業轉型升級、就業人口聚集、地域文化傳播為目標, 做到產業與旅游業融合、產業與人居環境融合、產業與地域文化融合, 形成“產、城、人、文”各要素全面發展的新型城鎮化發展模式[4]。可以說, 特色小鎮的生命力在于各種融合的有機實現, 競爭力也在于優勢與不足的融合發展[5]。
3.2.1 特色小鎮融合特色產業與相關產業
特色小鎮應著力于聚焦某個自身具有相對優勢或比較優勢的產業, 全力圍繞其上下游打造全供應鏈的產業體系, 從而激發小鎮經濟增長的動力與活力。由此來看, 產業的選擇是特色小鎮建設首要考慮的問題, 地方政府應把本地發展現狀、市場需求、產業前景充分結合考慮, 最大化挖掘當地產業資源, 做好小鎮定位和規劃工作[3]。同時, 特色產業要與旅游產業結合, 打造雙產業驅動引擎。實現各產業的融合發展, 是特色小鎮產業發展的方向和特色, 從而也為打破傳統的產業分割積累豐富的實踐經驗。總體而言, 目前各個地方的特色小鎮建設 (如浙江省, 見圖1) , 主要集中在現代制造、休閑旅游、傳統文化、教育科技和商貿流通等方面, 相關的“特”色產業, 就是立足在這些方面。
3.2.2 特色小鎮注重融合城市功能與社區功能
特色小鎮是現代化的新型城鎮化區域, 城市功能和社區功能必不可少, 在發展特色產業的同時, 應注重完善基礎設施建設和公共服務配套, 全面提升小鎮建設的整體品質和服務供給, 打造成設施配套完善、治理能力達標、環境品質宜居、就業土壤肥沃的現代化城鎮社區, 真正實現產業升級和城市建設融合發展。
3.2.3 特色小鎮融合不同技能人口
人口聚集是城鎮化的主要表現之一, 也是關乎特色小鎮發展壯大的土壤是否肥沃的關鍵性指標。特色產業與旅游產業并重的雙產業架構能夠帶來兩種不同的人口聚集模式:一方面, 發展特色產業能夠從產業聚集的角度充分帶動就業人口的顯著增長, 就業人口自然形成常住人口群體, 繼而其各方面需求將內生性地推動基礎設施建設和公共服務配套, 以及地產、金融等現代服務業的發展, 進而打牢特色小鎮作為新型城鎮化模式的人力要素根基;另一方面, 旅游產業從外部帶來流動性旅游人口, 從而形成多樣化的消費產業結構, 消費產業會吸引大量的服務業就業人口。這兩種人口聚集模式的融合將深入影響特色小鎮的可持續發展, 甚至可以說是其長遠發展的源頭活水。
3.2.4 特色小鎮注重文化內涵的提升
特色小鎮的建設與其文化內涵是分不開的, 文化要素能夠提升小鎮特色產業發展的原動力, 對歷史傳統民俗、文化風貌底蘊的傳承和弘揚, 能夠提升小鎮特色產業的含金量和價值外延, 能夠切實豐富小鎮內涵、增強小鎮競爭力, 在兩者的高度有機融合發展下, 小鎮才能創造出真正的文化附加值, 這正是特色小鎮的價值所在。
4、特色小鎮建設融資渠道分析
特色小鎮建設是一種新型城鎮化的實踐探索, 建設過程中需要大量的資金投入, 如浙江省計劃5年內投資1 000億元用于100個特色小鎮的建設。梳理出相關的融資渠道, 有效解決相關的資金需求, 讓這樣的實踐探索能夠有效地進行, 從而可以帶來更多的實踐經驗。
特色小鎮相關資金需求主要包括3大方面:一是鎮中基礎設施及其配套工程的建設;二是鎮中產業龍頭企業的產業項目建設和流動資金需求;三是鎮中重無形資產、輕有形資產的中小企業的融資需求。考慮到特色小鎮建設的融資需求, 下面嘗試梳理出不同的融資渠道, 從而可以保障不同資金需求的有效實現。針對不同的需求, 政府部門和金融機構要在對融資主體、擔保結構、還款現金流等問題充分考慮的基礎上, 積極提供渠道、創新產品, 做到區別對待、分類支持。
4.1 基礎設施及其配套建設項目
4.1.1 政府采購模式
對于土地平整、道路、廠房和環境整治等無收益的純公益性項目, 可由政府主導, 充分利用其信用優勢向銀行融資。具體操作模式是:政府與小鎮建設主體 (一般為國有建設開發類企業) 就具體實施項目簽訂政府購買服務協議, 約定雙方的權利義務以及政府逐年向建設主體撥付的財政資金金額, 建設主體以此協議項下應收賬款作為質押向銀行融資, 緩解財政資金壓力。
因為土地的國有產權安排, 政府對公共項目的投入, 如道路、土地平整等, 是在進行土地的初級開發, 后續土地的有效使用, 能夠帶來相關增值稅的收入。這樣一種政府采購模式, 其實跟中國的土地所有制是能夠很好融合的。也有相關研究從理論和實證分析上, 說明了這樣一種投融資方式的經濟效率, 地方政府在“招商引資”上的競爭和政府治理的轉型是解釋中國經濟基礎設施投資決定的重要因素[6]。
另外, 特色小鎮建設涉及生態生產生活等各個方面, 單個行業的子項目投資金額較小、涉及行政審批煩瑣, 政府采購模式能夠將小鎮諸多建設內容統一包裝, 向銀行申請整體授信, 再根據具體區塊、建設進度等分別簽訂合同。
4.1.2 公私合營 (PPP) 模式
對于小鎮建設中的文化、旅游和污水處理等有收益的項目, 可由政府引入具有專業經驗的城市運營商對特色小鎮進行建設和運營, 私人部門參與投融資能有效減輕政府的財政負擔, 加快基礎設施建設。具體來說, 由政府采取招投標或者競爭性磋商等方式選擇具有小鎮建設所需實力的社會資本, 雙方按照權責對等原則簽訂PPP協議, 社會資本方負責基礎設施的建設、運營及維護等工作, 并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲取場地租金、物業費用和垃圾處理費等合理投資回報, 政府部門則負責監管基礎設施建設及公共服務的價格和質量, 確保國有資產保值增值、公共利益最大化。社會資本方則以PPP協議項下收益作為質押向銀行融資[7]。
黨的十八屆三中全會提出, “允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。中國官方首次使用PPP的概念是在2014年, 財政部《關于2014年中央和地方預算草案的報告》中明確要“推廣運用PPP模式, 支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制”。此后, 各級政府開始積極實踐PPP模式下的投融資形式。根據國家發展和改革委員會的數據, 2015年5月的PPP項目庫中已經推出1 043個項目, 總投資1.97萬億元。同年的12月16日, 國家發展和改革委員會在PPP線上項目庫發布了第二批PPP推介項目, 共計1 488個項目、總投資2.26萬億元, 涵蓋農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域。總體而言, PPP模式是對目前地方政府土地財政的一種補充或者改善的形式, 有巨大的發展前景, 特色小鎮借助于這樣一種投融資模式, 可以有效解決相關的資金需求。
4.1.3 資產證券化模式
資產證券化, 是指以基礎資產未來所產生的現金流為償付支持, 通過結構化設計進行信用增級, 在此基礎上發行資產支持證券的過程。其與特色小鎮建設的契合點在于, 對小鎮具有穩定收益預期的資產進行包裝, 使其資本化, 繼而產生良好的現金流。在操作層面上具體來說, 主要是要做好資金募集、合理使用、股權退出等工作, 政府要明確好金融機構和運營商在其中的職能及運營定位。初期, 金融機構和運營商占有顯化后資產的股權, 資產證券化包裝后募到的資金, 一部分返還金融機構, 使其實現股權退出;另一部分由政府及運營商對小鎮實現其正常運行。該模式的主要優勢, 一是短期金融資本可較快退出;二是能夠保證金融資本與運營商相互監督與制衡, 實現小鎮的專業化運營。
除以上方式外, 還可通過發行企業債、政府債以及項目收益票據等金融產品對特色小鎮基礎設施建設類項目予以支持。
4.2 重大產業項目 (龍頭企業)
4.2.1 基于項目現金流的中長期貸款
產業項目融資, 最常見的是由該大型企業根據項目建設內容設立項目公司向銀行申請中長期項目貸款, 由該企業提供擔保并以項目達產后的現金流為該項目還款。中長期銀行貸款期限長、額度大, 且其在建設期 (提款期) 內能夠穩定供應, 不會產生較大波動, 可以有效優化企業債務結構、匹配項目資金期限, 為小鎮的產業發展所需資金提供穩定源泉。若一家銀行無法滿足該項目的所有資金需求, 可由一家實力較強的大型銀行作為牽頭行, 組織若干家銀行組成銀團, 明確資金安排方案, 共同支持小鎮特色產業建設。
4.2.2 投貸聯動
投貸聯動是指, 一方面通過股權投資基金入股項目公司, 增加項目資本金;另一方面為項目建設配套足額中長期項目貸款。其本質是, 具有不同風險偏好和收益要求的金融機構, 圍繞企業的差異化投融資需求, 建立緊密的利益共同體, 由投資收益抵補信貸風險, 實現企業信貸風險和收益的匹配。投貸聯動既考慮了企業的融資需求, 又考慮了中國的金融體系特點, 能夠充分發揮銀行業金融機構在客戶資源、資金資源方面的優勢, 有效增加企業的金融供給。另外, 投貸聯動同時還可提供財務顧問服務, 幫助特色小鎮中的產業企業上市融資、做大做強。這樣一種創新的融資渠道, 可以有效地解決特色小鎮建設過程中龍頭產業的融資需求。
4.2.3 融資租賃
對于需要購置大量機器設備的產業項目, 可積極采用融資租賃模式解決融資難問題。操作上, 租賃公司作為出租人, 小鎮產業企業作為承租人, 承租人對租賃設備的質量和供貨人提出要求, 出租人出資 (使用自有資金或向銀行融資) 購買該設備并租給承租人使用, 承租人則分期向出租人支付租金, 租期屆滿后, 租賃物件所有權歸承租人所有。融資租賃是集融資與融物于一體的新型融資模式, 其特點表現在當承租方支付租金出現困難時, 作為出租方的租賃公司可以回收或處理租賃物品, 因此, 對企業資信和擔保的要求不高, 有利于特色小鎮產業項目建設的企業解決資金瓶頸。
4.3 中小企業流動資金需求
大多數特色小鎮在整體基礎設施及配套等建設完成以后, 其產業內生增長動力主要來自于鎮中中小微企業的快速穩定發展, 因此, 能否持續解決其資金需求至關重要。以民營企業為主的中小微企業主要的融資困境在于其信用結構搭建難度大 (輕資產) 、抵押物較少的屬性, 所以, 必須通過政府增信、股權投資等創新金融模式和產品, 為其提供穩定和可靠的融資渠道。
4.3.1 銀行貸款類
(1) 批發式轉貸。針對特色小鎮中小產業企業單體融資金額小、信用結構搭建難度大 (輕資產) 等特點, 可以通過批量支持、政府平臺增信分別予以解決。批發式轉貸, 以國家開發銀行設計的中小企業統貸模式為例, 推動當地政府部門主動擔當, 建立風險分擔和補償機制, 以其平臺公司或大型龍頭企業作為債務承接主體, 由擔保公司或其他大型企業提供擔保, 若干家中小企業為該筆流動資金的實際用款人, 借款平臺負責按時歸集各家企業貸款的本息并向銀行還款。這種批發式融資模式實際操作情況良好, 可為特色小鎮中發展特色優勢產業的各類創新創業型中小企業帶來較大幫助。
(2) 無形資產質押貸款。對于擁有專利技術以及相關知識產權的具有較好發展前景的中小企業, 金融機構可考慮開發以專利權等收益權作為標的的金融產品, 對特色小鎮中小企業予以支持。無形資產質押的擔保作用在于當債務人不能履行債務時, 債權人有權依法以該無形資產折價或者以拍賣、變賣該無形資產的價款優先受償。因此, 構建完善的無形資產評估機制和履約保障機制, 以提高銀行對無形資產質押融資產品和模式創新的意愿。
4.3.2 產業基金類
(1) 政府擔保基金。擔保基金指幫助中小企業提供擔保向銀行獲取流動資金貸款的基金, 常見的政府類擔保基金是償債基金 (類似于政府風險池) , 其由政府、擔保公司、銀行按一定的擔保比例分擔風險 (出資) , 著重對具有一定高科技含量、市場空間的小鎮中小企業進行專項扶持, 貸款出現風險時, 基金承擔一定的償還責任。而企業方面, 則可以要求股東承擔無限期償還賬務的職責, 支付賠償金后, 中小企業作為借款方仍有償還全部債務的義務, 擔保機構仍然有權追索企業所欠債務。同時, 要通過設立專門部門, 對特色小鎮鎮中的有貸款意向的中小企業, 加強擔保前的風險評估、擔保后的跟蹤監督, 及時指導和解決發現的問題[6]。
(2) 政府引導基金。政府引導基金指由政府少量出資撬動社會資本, 共同以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金, 支持創新創業型中小企業發展。近幾年, 中國政府引導基金迎來爆發式增長, 其不以營利為目的, 通過發揮政府財政資金“四兩撥千斤”作用, 能夠以股權投資方式有效破解中小企業融資難題, 推動和促進特色小鎮產業發展。
(3) 創投基金。創投基金的主要投放對象一般是銀行不愿提供資金的科技高、產品新、成長快的風險投資型企業, 其作為長期性投資, 在于追求長期資本增值, 對中小企業而言具有短期內無需還本付息的優良屬性[8]。以2012年啟動運營的“北京市小城鎮發展基金”為例, 其首期提供資金25億元, 投向北京42個特色小鎮, 創投基金能夠彌補政府投資資金量小的尷尬, 資金來源充足、穩定, 且具備較強的優質資源整合能力。
對于特色小鎮中實力相對薄弱的企業, 除以上融資模式外, 還應積極探索股權眾籌、應收賬款質押、產業鏈金融、商鋪租賃經營權質押等創新融資路徑, 加大引入社會資本的力度, 以市場化機制支持其發展。
5、建議
5.1 權責清晰、形成合力, 推動各方和諧致力于小鎮建設
特色小鎮建設是系統性工程, 投入大、周期長, 首先需要地方政府作為小鎮項目的主導方和啟動方, 切實做好實施規劃和增信背書, 地方財政做好托底支持。其次, 要走產業為核心、市場化運作的路線, 運營商處于重要位置, 其穩定而可持續的運營能力直接影響到小鎮價值的提升。第三, 現代經濟社會發展離不開高質量的金融資源, 大大小小的專業投融資機構在小鎮建設運營過程中扮演著極其重要的角色, 直接決定著其建設效率和發展程度。因此, 上述各方應在實施主體明確的基礎上形成利益共同體, 發揮各自優勢、形成整體合力, 在特色小鎮的建設過程中相輔相成、并行不悖。
5.2 需求導向、因“鎮”施策, 創新金融產品提供融資融智支持
特色小鎮、鎮鎮不同, 主要體現在產業特色不同、建設主體不同、資金需求量不同、地方政府財力不同。市場各金融機構應根據自身經營特點, 結合特色小鎮建設需求, 量體裁衣, 增強金融服務的導向性, 以傳統金融業務為基礎, 積極創新, “融資”與“融智”相結合, 圍繞融資主體提供多樣化、個性化的金融服務方案, 真正滿足特色小鎮的建設、發展與運營需要。
作者單位：國家開發銀行江蘇分行;
中國鄉村發現網轉自：世界農業2017年第9期
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