——來自《村莊規劃用地分類指南》的實踐反饋與思考
村莊規劃用地標準在城鄉統籌、保障民生、集約節約利用土地資源及農村土地政策改革等背景下應運而生，是鄉村規劃建設發展的重要基礎。
《村莊規劃用地分類指南》的先行先試為鄉村規劃用地標準提供了良好的編制基礎和經驗建議，從實踐反饋看，鄉村規劃用地標準必須應對鄉村發展及市場環境的需要，進一步加強國家標準與地方性法規、導則協同構建，加強對非建設用地、混合用地的研究與管控，加強對“人地關系對應”的研究，引入政策要素增加鄉村規劃用地分類標準適用性，推動規劃管理體制和機制創新。
關鍵詞：城鄉統籌；村莊規劃用地標準；村莊規劃；規劃編制管理
一、村莊規劃用地分類背景
綜觀近年來的城鄉發展環境，《村莊規劃用地標準》的編制主要基于以下幾方面背景。
（一）應對鄉村發展和政策環境的變化
近年來，隨著我國鄉村規劃技術和管理水平的不斷提升，各地加強了村莊土地用途管制，提高了村莊用地集約節約水平，為農民創造了較好的生產生活條件，促進了鄉村經濟發展和社會穩定。
但由于歷史欠賬較多，目前仍存在用地粗放低效、建設散亂無序、基礎設施和公共設施不足、鄉村風貌退化等問題。同時，正在開展的鄉村土地確權、宅基地制度改革、集體經營性建設用地入市、建立城鄉統一的建設用地市場等農村土地制度改革工作，對鄉村土地資源規劃管理提出了新挑戰。
（二）促進城鄉統籌發展的需要
城鄉統籌、全面、健康、協調、可持續發展是當前城鄉發展的重要課題，是健全城鄉發展一體化體制機制，協調推進城鄉現代化和新型城鎮化的重要基礎。
首先，長期以來土地部門和建設部門管理的條塊分割導致土地統計、規劃及管理制度相對分離，與《城鄉規劃法》所要求的協調城鄉空間布局、集約高效合理利用城鄉土地、改善生態環境和保護耕地等要求不相適應。
其次，伴隨著城市基礎設施向鄉村延伸，城市公共服務事業向鄉村覆蓋，城市文明向鄉村輻射，城市用地的粗放無序發展也在不斷蠶食著鄉村土地。
同時，長期存在的城鄉二元結構體制使得村莊與城市土地的使用與管理以“雙軌制”的形式推進，城鄉用地分頭規劃、分頭實施的局面使得城鄉用地在空間上不能形成聯合、統一的系統，阻礙城鄉統籌的推進。
（三）彌補村莊規劃地分類標準缺失的需要
村莊用地分類和建設標準上有所缺失，村莊規劃無據可依。
2007版《鎮規劃標準(GB 50188—2007)》將村莊排除在外，僅在鎮村體系和規模分級中涉及到村莊的規模分級。《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB 50137—2011)》僅在城鄉用地分類中提到“村莊建設用地(H14)”和“非建設用地(E)”，但并未針對村域內建設用地、區域性建設用地和非建設用地進行進一步細分，簡單套用城市用地分類標準顯然不適應鄉村發展需求。《土地利用現狀分類(GB/T21010—2007)》為強化土地用途管制和宏觀調控，將城鄉用地在一個體系中細分，僅增加了對鄉村土地提取方法的說明，城鄉用地界定不清，鄉村用地類別缺失，對村莊規劃適用性不強。
從搜集到的23個省(市)、地區的地方標準、導則或編制辦法中發現，除北京、上海、山東省和湖南長沙等少數省 ( 市 ) 外，各地普遍缺乏系統完整的村莊規劃用地分類相關規定。
以上各用地標準、導則和編制辦法由于編制側重點不同，各種用地分類名詞概念的內涵、外延相互交織包含，不能為村莊規劃提供明確指導。
村莊規劃用地標準在一定程度上限定和塑造了鄉村各種土地使用活動，無論是編制村莊規劃、管控開發建設、落實空間發展政策，還是標識村域范圍內與區域利益密切相關的重要基礎設施、生態景觀等要素，都是在村莊規劃用地標準所搭建的框架下進行的。
在當前以城鄉協調、可持續發展為主旨、以關注民生為價值取向、以節約集約利用土地為前提的規劃背景下，村莊規劃用地標準應做出相應調整，才能適應城鄉規劃體系創新發展的訴求，有效適用于村莊規劃管理工作。
二、《指南》編制思考與有益探索
2014年7月建設部印發的《指南》，是國家層面的村莊規劃用地標準缺失十幾年后，為適應集體經營性建設用地入市等農村土地政策改革背景下的一次有益探索，以“指南”形式發布，更多體現的是政策的引導性，為村莊規劃的編制、實施與管理提供框架基礎，代表了功能安排和開發管理的意向。
（一）建立了完整的村域用地分類體系，有利于統籌鄉村土地資源
1.實現村域用地一張表覆蓋
考慮到村莊用地范圍小、規劃層級少的情況，《指南》突破城市用地標準中“城鄉用地 (H)”和“城市建設用地(H11)”分類兩張表的形式，采用一張表覆蓋村域范圍內所有用地類型，將村莊用地分為“村莊建設用地 (V)”“其他建設用地(N)”“非建設用地(E)”三大類，便于更好地統籌村莊土地資源，適應新時期村莊規劃編制、用地統計與管理、土地確權等工作。
2.簡化用地類型，實現與現行標準對接
村莊存在建設規模小、用地功能復合多變的特點，過于詳細的用地分類不利于反映村莊現狀情況和編制村莊規劃。簡化用地類型，建立一套“城鄉統籌”和“多規合一”的村莊規劃用地分類體系，實現村莊土地管理和空間規劃的整合，更有利于村莊發展。
(1)與城市用地標準的銜接。
《指南》與城市用地標準中的“城鄉用地分類”和“城市建設用地分類”兩張表上的用地進行“一對一”和“一對多”對接，基本滿足城鄉統籌的要求。
城市用地標準將城鄉用地分為七類，《指南》將這七類用地交叉合并，將“村莊建設用地 (H14)”從“城鄉居民點建設用地 (H1)”中提出并進行細分，其余“城鄉居民點建設用地(H11、H12、H13)”以及“區域交通設施用地(H2)”、“區域公共設施用地(H3)”、“特殊用地(H4)”、“采礦用地(H5)”、“其他建設用地(H9)”合并為“其他建設用地 (N)”( 圖 1)。這些用地權屬不屬于村集體管轄范圍，通常由上位規劃劃定，不是村莊規劃的重點，因此不再細分。
村莊建設用地的中類劃分，根據“宜粗不宜細”的原則和用地彈性需求，結合村莊土地使用特征，對城市建設用地大類進行了相應合并，滿足最基本的用地類別要求(圖2)。
(2)與土地利用現狀分類的對接。
《指南》非建設用地中的農林用地，采用與土地利用現狀分類對接的形式，依據農村建設與管理特點，對土地利用現狀中的“農林用地”作了相應調整，分為“設施農用地 (E21)”、“農用道路 (E22)”和“其他農林用地 (E23)”，并在內容定義中將“設施農用地”和“農用道路”與傳統內涵進行區分，加強對兩類用地的非法開發管控。
3.加強對非建設用地的管控，維系村莊人地關系
現有可參考的村莊規劃用地分類側重于村莊居民點的建設用地分類，而非整個村域范圍的用地分類。歷經千百年時間自然孕育演化出來的鄉村聚落，無論是阡陌小道、房舍聚落，還是農田林帶、河流丘陵，最珍貴的是人與土地的倫理，對村莊自然景觀風貌、生態要素及農業產業發展的忽視，割裂了人與土地互相依存的關系，造成村莊建設用地低水平擴張和村莊風貌缺失，不利于生態文明的發展。《指南》在非建設用地方面強化了對農業生產要素的空間布局引導及相關建設行為的管控，加強了對村莊生態安全和景觀風貌的重視。
（二）建立用地層級與適用范圍的對應關系，增強指南適用性
1.各層級分類體系側重點不同
《指南》以土地使用性質為主導，輔以用地權屬、公益性和盈利性開發等政策性要素，形成“大—中—小”三級樹形體系，不同用地分類層級側重有所不同。
大類用地強調“全域管控”的思路，綜合考慮用地功能和權屬。主要功能在于劃定村域內與區域利益相關的結構性空間要素，如村莊居民點、農林用地、區域性重要設施、生態管控區、農業用地、自然景觀用地等具有不同開發原則和重要保護意義用地的邊界。
中類用地按照“宜粗不宜細”的分類原則，以用地功能和開發性質為主要分類依據。主要功能在于落實村域內各類用地政策、指導規劃編制與審批、保障村民基本生產生活權益。
小類用地按照“用地類型全覆蓋”的原則，涵蓋村莊最基本的功能要素，代表了中央建設主管部門對村莊小類具體用地功能安排和開發管理的意向。
2.建立用地層級與適用范圍的對應關系
我國村莊量大面廣，村莊發展階段、產業路徑、村民生產生活習慣千差萬別，很難像城市一樣制定一套細化、統一的用地標準指導村莊規劃。《指南》建立了用地層級與適用范圍的對應關系，更有利于地方因地制宜、靈活發展：采用全國統一的大類、中類用地劃分標準，為地方用地分類的制定設立一個約束框架，并以小類用地作為參考，將小類用地的制定納入地方性標準，允許地方在約束框架下依據實際需求使用《指南》全部或部分用地類別，或者進一步細分小類用地。
（三）在功能分類基礎上適當引入政策性要求，落實用地政策
以單一功能分類為標準劃分村莊用地類型很難完整地界定土地的所有屬性，無法有效控制市場經濟背景下復雜多元的開發活動。《指南》在保證用地不交叉的情況下，在功能分類的基礎上適當引入政策性要求，更有利于引導開發行為，落實用地政策。
1.引入用地權屬概念
村域內國有用地和集體用地交叉并存、權屬復雜。《指南》中的大類用地根據用地權屬將建設用地分為“村莊建設用地(V)”和“非村莊建設用地(N)”，宏觀上控制了區域重大設施用地和城市建設用地的隨意蔓延對村莊用地的侵占，體現了“節約、集約和高效利用土地、合理布局各類建設用地，控制建設用地占用農用地”的發展思路。
2.區分公益性和經營性用地
滿足村民基本生產生活需求，加強對公共利益的關注和保障是村莊規劃最基本的價值規范，最直觀的方法是在用地分類中區分公益性和經營性用地，這與十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提及的“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地”是一致的。
據此原則，《指南》將“公共服務用地(V2)”和“村莊基礎設施用地(V4)”劃分為公益性用地，將獨立占地的、具有生產經營功能的“村莊產業用地(V3)”劃分為經營性用地。
“剛性”保障公益性用地，對政府職能的缺位形成約束和監督；“彈性”控制經營性用地，為農村關聯產業經營和農村新型產業的發展提供基礎，為慎重探索農村集體經營性建設用地入市和后續土地開發控制提供有效依據。
3.依據村莊特點調整和強化某些用地
傳統村莊規劃更偏向于對村莊生活用地的規劃，對于村莊第
三、第三產業，以及農業生產設施等生產要素的空間布局考慮不足。
《指南》依據村莊特點調整和強化了某些用地，如為適應現代農業發展需要，完善設施農用地管理，防止以發展設施農業為名，擅自將農用地改為建設用地、擴大建設用地規模，將“設施農用地(E21)”單列為小類用地，以便有針對性地提出管理要求；
又如“村莊公共場地 (V22)”的設置，有利于引導適應于村民休閑活動需求的公共場地的設置，而非形式化的景觀化、盆景式的綠地廣場設計。
這些依據村莊特點強化和調整的用地還包括混合式住宅用地(V12)、村莊商業服務業設施用地(V31)、村莊道路用地 (V41)、村莊交通設施用地(V42)及農用道路(E22)等。
四、《指南》實踐反饋及問題探討
2016 年 3 月因《城鄉用地標準》修編，建設部面向全國各地規劃技術與管理人員開展了對城市、鎮、村莊國家用地標準和《指南》的使用情況的調研，課題組獲得了較為全面的《指南》實踐反饋 (共收到實踐反饋 912份，其中有效反饋839份，占91.9%)，《指南》在受到普遍認可的同時，也反映出一些需要進一步深入研究的問題。
（一）《指南》的適用條件有待明晰
89%的調研對象所在地執行了《指南》，其余未執行《指南》的情況包括：
有地方仍在沿用舊版城市用地分類標準，如廣東珠海；
有地方采用新版城市用地標準，如廣東廣州、黑龍江佳木斯；部分地方采用地方技術管理規定，如浙江省、廣東東莞、江蘇南京、福建泉州、湖南長沙、陜西西安和寧夏銀川部分村莊。
可大體看出，未使用《指南》的地方多屬于我國經濟發展及村莊規劃走在全國或地區前列的地區，地方技術管理規定更能適應實際需求。
此外，實踐反饋中多次提到存在城中村、城緣村這類空間異質性明顯、土地權屬復雜、規劃管理容易缺位的村莊與《指南》的適用關系，這類型村莊與城市在空間、功能上更為緊密，但其行政級別屬于鄉村，具有村莊特征，不可簡單將其劃分為城市用地；但若僅按行政級別劃分為村莊用地，則又與其實際已成為或即將成為城市建成區一部分的情況有沖突。
（二）對建設用地大類到小類的認可度梯次降低
調研對象對將村莊建設用地分為 3個大類、10 個中類、15 個小類的平均認可度分別為 97.9%、96.6%、61.0%，認可度呈梯次降低(圖3)。我國地域廣闊，各地村莊發展差異巨大，很難像城市用地標準細分至小類并要求各地統一執行，調研結果從實踐層面肯定了《指南》編制時確定的將小類用地的制定納入地方技術管理規定的思路，但不可否認的是該思路將對村莊規劃管理提出新的挑戰。
（三）小類非建設用地認可度遠低于小類建設用地認可度
小類非建設用地認可度遠低于小類建設用地認可度，甚至不足40%。
例如，
湖南政府提出基于對農林用地保護嚴格程度，建議將基本農田、生態公益林及原始次森林等需要重點保護的農林地歸為一類；
遼寧丹東政府提出農村道路數量多、占地面積大，為保護生態環境，建議對農村道路進行細分，不能一概而論；
江西安源政府提出設施農用地在規劃編制階段，難以將用地規模和位置確定下來。
鑒于目前非建設用地日益受到重視與其在規劃日常監管能力和執行力度上的欠缺之間的矛盾，須吸取各地建議，進一步研究非建設用地分類，并針對不同類別的非建設用地提出相應的管控措施。
（四）用地統計在實際工作中存在困難
調研對象普遍認同“依據產權屬性將村域內的國有土地單列為非村莊建設用地，由上位規劃對其進行控制，村莊規劃層面僅在規劃圖中予以展示”的思路。
但湖南衡陽政府提出，由于上下層級規劃采用不同用地標準，或是國土與規劃部門用地統計依據不同，用地界線和用地產權在實際工作中很難確定，導致調研和規劃階段所用的用地分類冗雜交叉，出現用地使用申報與產權確定時規劃與國土部門確認的土地用途不一致的情況。
（五）對混合用地的表達和控制方法仍有不足
《指南》創新地提出了“混合住宅用地”的概念，但實際工作中存在我國農村宅基地標準和審批條件由各省(區、市 ) 自行制定的客觀因素，以及村莊建筑功能動態變化的特征，體現土地兼容性的表達方法不明確容易引起該類用地的誤用。
例如，浙江紹興和廣東珠海市政府提出帶有賓館與超市性質的村民自建住房是否需要通過界定經營性建筑面積比例以確定為混合式住宅用地有待商榷，混合住宅用地在管理上有何不同需要進一步明確。
此外，針對村莊用地和建筑功能高度復合的用地，以單一功能為主的土地使用性質劃分難以涵蓋市場開發下的復合功能用途。
例如，有些旅游產業發展較好的村莊，村委會等公共管理職能與對外旅游接待展示功能在同一地塊或建筑內混合，該地塊涵蓋了“公共服務設施用地 (V21)”和“商業服務業用地(V31)”兩類公益性和經營性土地類別，如何在村莊規劃管理中對其進行表達和控制，需要進一步深入研究。
五、“村莊規劃用地標準”編制展望
《指南》的創新思路及實踐反饋為“村莊規劃用地標準”的編制奠定了良好的基礎，后續需要對以下問題進一步研究和探討。
（一）完善多元功能目標的用地分類標準體系
作為村莊規劃的基礎框架，村莊規劃用地分類目標體系的建立與村莊規劃應是協同一致的關系，對時代發展訴求下的村莊用地分類功能的進一步認識，為人們提供了一個更加多元的視角來思考用地分類改革的方向，主要體現在“落實用地管控、體現城鄉統籌、促進村莊發展、延續傳統文化、體現公共政策屬性”( 圖 4)。
遵循這個目標體系，村莊規劃用地分類完善路徑就是以“城鄉統籌”“多規銜接”的用地分類為基礎，由單一用地用途管制功能向多元功能的用地分類體系轉變。
（二）允許各地在國標框架內自行擴展用地分類，協同構建用地分類體系
延續《指南》編制思路，在國家標準用地分類約束框架下，允許地方結合實際情況自行擴展用地分類體系。國家標準用地分類約束性框架體現戰略政策導向，更加注重對資源環境、重大設施和村民生產生活條件的保護，對農村土地制度改革和市場行為作出引導與約束；各地編制地方性法規和導則，以較為規范的形式明確用地細分方向，結合地方實際情況進一步演繹用地政策，直接指導宅基地審批管理、產業發展和商業開發等具體建設行為。二者緊密關聯，協同構建用地分類體系。
（三）重視非建設用地的研究與管控，促進生態文明發展
新型城鎮化背景下的城鄉規劃已從外延式發展轉向限定邊界、優化空間結構的內涵式發展，對非建設用地的研究與管控有利于保護資源和生態環境安全，促進城鄉統籌發展。
近期中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》和國家發展改革委等 9 部委印發的《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》( 發改環資〔2016〕1162 號 )，從政策層面回應了城鄉無序發展和現行土地制度引發的利益驅動對非建設用地破壞的困境，與之相對應的是技術方面必須加緊對非建設用地規劃管理的研究，尤其類似設施農用地、農用道路這類容易以發展設施農業為由，擅自違法建設的用地，要做出明確的規劃與管控指引。
（四）加強對混合用地的研究，增加用地開發彈性
慎重推進農村土地政策改革，在保障公益性用地的同時，增加經營性用地的開發彈性，是村莊規劃的發展方向。針對農民自營產業變動頻繁以及市場尋求土地效益最大化的狀況，混合用地的提出僅僅是引導村莊用地功能兼容性的開端，更多土地垂直方面的混合使用，還需要通過對具體建設行為的管理來實現，所以需要合并研究混合用地的界定及規劃管理體系的構建，否則含義不清管理不明的混合用地會帶來建設上的混亂和環境質量的惡化。
（五）引入政策區分類，為體現政策意圖的補充性用地留出空間
在市場外部環境和村莊發展差異巨大的情況下，可借鑒美國“規劃單元開發”( 符合總體開發強度和用途構成的情況下，允許一些基地整合為一個開發單元，取代原有區劃而作為約束開發的法定條件 ) 或我國“特色小鎮”( 非行政區劃的鎮，而是符合條件的政策功能平臺的鎮 ) 的方式，通過“政策區”這種附加分類方式，增加對先行先試區或不確定因素的適應性，類似城中村、城緣村這類與城市發展更為密切的村莊也可探索研究以“政策區”的方式進行規劃管理。
（六）引入復合因子，加強對人地對應關系的研究
因農村宅基地標準和審批條件由各省 ( 區、市 ) 自行制定和村莊地形地貌較城市更為復雜這些客觀因素的存在，導致村莊用地規模和人均建設用地一直是困擾鄉村規劃編制的最大難題。
確定人地對應關系是研究的重點，村莊用地規模和人均建設用地是否需要在城市氣候區因子的基礎上引入諸如地形地貌、經濟產業等復合因子作為參考有待研究。
也有人提出過于復雜的參考因子不利于確定人地對應關系，或國家標準用地分類層面不需做出具體量的規定，而是通過類似“開發控制手冊”的方式對村莊用地使用做出明確指引，將人地對應關系定量職能賦予地方更具有可行性，這需要進一步研究論證和廣泛征求意見。
（七）加強規劃管理政策與法律研究，形成規劃編制管理的良性互動
僅通過修編新的用地分類標準不可能解決規劃中遇到的所有問題，制定用地分類體系的意義也并不僅僅在于規劃用地功能本身，更重要的是在對鄉村動態發展本質的認識和理解基礎上，通過規劃編制與管理的良性互動促進鄉村發展。
例如，在實踐中用地功能不同的公益性和經營性建設用地均屬于集體土地，均以征收的方式取得，這種集體土地公益性征收泛化不僅損害被征地集體和農民的合法權益，而且造成政府權威受損、土地利用率下降及環境問題嚴重等諸多危害，故應及時制定專門的集體土地公益性征收實體法和集體土地征收程序法 。
在城鄉發展“三分規劃、七分管理”的共識下，加強規劃管理政策和法律研究，形成規劃編制與管理的良性互動顯得尤為重要。
作者單位：新疆新土地城鄉規劃設計院 信息中心
中國鄉村發現網轉自：規劃師雜志
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