1、快速城鎮化下的新農村問題
伴隨工業化、城鎮化深入推進，我國農業和農村發展正在進入新的發展階段。黨中央和國務院十分重視解決農業、農村和農民的“三農”問題，特別最近的“十九大報告”進一步提出了“實施鄉村振興戰略”，“把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”，堅持農業農村優先發展，確保國家糧食安全、生態安全、社會安全。2018年中央農村工作會議明確實施鄉村振興戰略目標：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。2018年中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，進一步將實施鄉村振興戰略擺到決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務、新時代“三農”工作的總抓手的高度。許多經濟和城鎮化發達地區，城市反哺鄉村、工業支持農業蔚然成風。
然而，由于快速城鎮化，農村人口流入城市地區速度加快，農村社會結構出現實際人口結構老齡化現象明顯；由于農村人口流出、農業勞動力投入不足，依靠農藥和薄膜等農業科技和成本增加，一方面推高了農業綜合生產成本上升，另一方面加劇了農村地區河流水系、農作物廢棄垃圾和土壤等生態環境的面源污染，鄉村地區生態安全、環境安全和糧食安全面臨威脅；由于村鎮規劃缺乏區域性研究，在生活空間方面，傳統村鎮規劃對鄉村居民點體系的規劃引導不夠，村鎮居民點規模小、布局散、村莊空心化現象嚴重，一方面導致公共設施和社會設施配置不經濟，另一方面也阻礙了鄉村地區現代化進程；在生產空間方面，傳統村鎮規劃不重視鄉村產業發展，一方面村鎮規劃對農業發展和非建設用地的忽視使農業發展和農業項目建設缺乏空間引導，另一方面由于村鎮規劃未能在鎮域、鄉域范圍內實現對工業發展和集體建設用地的統籌布局，使鄉鎮企業布局呈現“村村點火、戶戶冒煙”，導致生產要素浪費和環境污染擴散。由于國家快速城鎮化，一方面，刺激了農產品需求總量剛性增長、消費結構快速升級，農副產品生產專業化、農戶兼業化和農業大戶化，市場需求、信息不對稱和農產品價格也導致了農產品生產的供求結構失衡，農業對外依存度明顯提高；另一方面，刺激了大城市地區的產業園區和房地產快速發展，導致郊區無序蔓延嚴重，城鄉結合部人居環境矛盾加劇、生活居住品質快速下降，有的甚至出現農村土地及其承載的發展權持續流失，失地農民增加，農村經濟凋敝，城鄉矛盾加劇的惡性循環。
綜上所述，不難看出，快速城鎮化導致農業資源要素在農村地區的快速流失，擴大了城鄉差異以及傳統農業地區和快速城鎮化地區的不平衡發展，國家的糧食安全、生態安全和環境安全正在經受嚴峻的挑戰。與此同時，我國人口眾多，人均適合農業的水土資源不足，工業化、城鎮化進程進一步加劇了資源供給矛盾，如何在資源環境硬約束下保障農產品有效供給和質量安全、提升農業可持續發展能力，也是必須應對的一個重大挑戰。此外，國家現代化、信息化，增強了城鄉互動聯系，加速城鄉資源要素流動，如何在城鎮化深入發展背景下加快新農村建設、實現城鄉共同繁榮、避免“拉美模式城市化”弊病，也是我國城鎮化過程必須解決的重大問題。正視這些現實挑戰，破解這些關鍵難題，為新時代鄉村規劃學科發展提供了巨大的實踐舞臺和社會需求。
2、新時代下的鄉村規劃
基于快速城鎮化背景下的鄉村規劃目標和國家需求，毫無疑問，建構在功能分區、按級配置和規模效益理論基礎上的城市規劃原理進行鄉村規劃存在全面系統的不適應性，需要按照系統優化、協同發展、公平包容理念建構鄉村發展理論，按照農業區位、生活圈理念建構鄉村空間規劃理論，按照公共產品、公共政策理念建構鄉村規劃制度理論，按照公眾參與、協商規劃理念建構鄉村規劃方法論，從鄉村發展、空間布局、制度安排和規劃實施四個層面展開鄉村規劃的理論創新。
與此相同，鄉村規劃的內涵也發生了巨大的轉變。當前的鄉村已經由單一的承載農業生產、農民生活轉向承載多元發展復合功能，鄉村規劃需要向適應鄉村發展的全面轉型，鄉村規劃也需要從農業發展、村鎮建設的條條規劃轉向農村現代化的全面轉型。傳統的村鎮建設藍圖式規劃、農業和土地利用的自上而下式規劃、脫離農民意愿的精英式規劃等均顯現規劃的失效和相互之間的沖突，新時代鄉村規劃需要轉向“多規合一”的綜合性規劃、資源保護的制度性規劃、面向村民和集體產權的服務型規劃以及政府、市場和社會共同遵守和執行的契約型規劃。新時代鄉村規劃，將舍棄“官本位”，轉向“民為先”，建構一套自下而上、上下貫通的農村現代化的規劃思路和邏輯。
我國進入社會主義新時代，也賦予鄉村更多的發展機遇。這主要在于：鄉村較城市是一個更龐大的復雜巨系統，不僅僅具有生產生活功能，也存在生態環境功能，以及水、電、路、電信、資本等物質能量信息輸入功能；既有生活空間，也有生產和生態空間，而且與城市相反，生產和生態空間占據核心地位；既要接受農業、村鎮建設、國土資源、環境、水利、電力等國家縱向管理體系的管理，也要實施村自治、鄉鎮和縣分層次的行政管理。新時代鄉村規劃，需要解構互相嵌套的鄉村發展系統，從鄉村構成的系統要素、系統功能和系統結構梳理不同層次鄉村規劃的核心要素、主體內容和規劃內涵。
新時代鄉村規劃，其規劃目標無疑應該是綜合平衡的，即應同時兼顧生態安全、經濟發展和社會平等三方面的綜合效益。然而，在面對一個具體的鄉村區域時，一方面由于個體情況千差萬別其發展的主導因素和主要問題各有不同，另一方面由于鄉村的規模和體量小，一個主導因素或主要問題往往決定著整個系統的發展走勢，再加上高速城市化時期鄉村系統的非自主性使其主導因素的不確定性大大增加，這也為新時代鄉村規劃方法論提出了實用性、有效性和可操作性方面的挑戰。
新時代鄉村規劃，需要依據國家主體功能區規劃，從區域規劃和長遠規劃的視角，拆開相互嵌套、關聯互鎖的鄉村系統，以生產、生活、生態的“三生空間”為基礎，劃分永久農村地區和城鎮化地區，建立縣、鎮(鄉)、村三級四類，包括生態保護、產業發展、土地利用、居民點體系/布局、支撐體系建設以及管理實施等作為規劃主體內容的鄉村地區新型空間規劃體系。從鄉村規劃的工具理性出發，建構全要素全過程的平臺式規劃、面向需求導向的抽屜式規劃以及以問題導向為主結合目標要求的協同式規劃，力圖使鄉村規劃去繁就簡、實用可操作。
不言而喻，新時代鄉村規劃，具有系統性、層次性、綜合性和鮮明的目標導向性，發展要素的有效不等于系統功能有效，系統功能有效不等于系統整體有效。要使鄉村規劃達到預期的規劃效果，需要按照規劃內容和內在邏輯關系，科學合理地設計不同層級、不同空間尺度及其相互之間的規劃技術接口和內容接口。在縣—鄉鎮—村縱向空間層次上，以鄉村發展目標統領各層次規劃，按規劃內容逐層深入。鑒于規劃體系的復雜性，各層次規劃接口設計以簡化、重疊不重復、彈性和剛性等思路進行縱橫向鄉村空間規劃接口設計，達到“目標路徑指引，各模塊規劃內容縱向共同作用”的整體效果。為了增加鄉村規劃的彈性，各層次鄉村規劃內容接口設計，特別注重了既能保持規劃的主體框架又能兼顧可能擴展的規劃要素和內容模塊，強化了支線拓展/替換接口、支撐體系逐層具象接口和立體實施管理接口的設計，并使鄉村規劃的目標、內容和實施一一貫穿其中。
2018年2月25日
中國鄉村發現網轉自:村莊與城市 微信公眾號
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