以鄉村振興戰略統領現代化進程中的農業農村發展
這次十九大報告以“實施鄉村振興戰略”統領關于“三農”工作的部署，展現出從城鄉統籌、城鄉一體化到鄉村振興的清晰脈絡。這既保持了思路、目標的連續性，又根據新時代的要求， 在思路上進一步拓寬，在目標上進一步提高。思路上的拓寬，主要體現在明確提出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，突出農業農村優先發展、城鄉融合發展，意味著解決好“三農”問題要借助城市的力量，解決好城市的問題也要借助鄉村的力量，城市與鄉村應水乳交融、雙向互動、互為依存。目標上的提高，主要體現在明確提出要“加快推進農業農村現代化”，在以前多次單純強調農業現代化和新農村建設目標的基礎上， 這次新提出了農村現代化的目標。
以鄉村振興戰略統領現代化進程中的農業農村發展，主要基于以下考慮：
第一，這是解決發展不平衡不充分問題的需要。新中國成立以來、特別是改革開放以來，我國城鄉面貌都有很大改變，但城鄉二元結構明顯仍是目前我國最大的結構性問題。2016年我國城鄉居民收入倍差仍高達2.72，城鄉居民消費支出倍差也高達2.27。城鄉居民家庭彩色電視機、電冰箱、洗衣機、手機普及率的差距明顯縮小，但家用汽車、空調、計算機普及率的差距仍然很大。城鄉差距大、農村發展滯后，是我國發展不平衡的重要體現。農村生產力發展水平不高， 農民收入和消費水平低，基礎設施滯后，公共服務水平不高，是我國發展不充分的突出表現。放眼全世界，像目前我國這種城鄉差距也是不多的。這種局面不改變，將會阻礙我國現代化目標的實現。
第二，這是滿足人民日益增長的美好生活需要的需要。從城鎮居民來看，對農產品量的需求已得到較好滿足，但對農產品質的需求尚未得到很好滿足；不僅要求農村提供充足、安全的物質產品，而且要求農村提供清潔的空氣、潔凈的水源、恬靜的田園風光等生態產品， 以及農耕文化、鄉愁寄托等精神產品。從農村居民來看，不僅要求農業得到發展，而且要求農村經濟全面繁榮；不僅要求在農村有穩定的就業和收入，而且要有完善的基礎設施、便捷的公共服務、可靠的社會保障、豐富的文化活動，過上現代化的、有尊嚴的生活；不僅要求物質生活上的富足，而且要求生活在好山、好水、好風光之中。無論是從城市居民還是農村居民的角度，都要求全面振興鄉村。
第三，這是具備條件啟動實施的國家戰略。從農村內部來看， 十六大以來，城鄉統籌取得積極進展，在新農村建設方面采取了很多措施，農村水、電、路等基礎設施條件明顯改善，免費義務教育、新農合、新農保、低保等基本公共服務實現了從無到有的歷史性變化。近年來，一些地方在美麗鄉村建設方面摸索出了好的做法。截至2016 年底，全國農村生活垃圾處理率達到60%左右，處理污水的行政村比例達到22%。這為實施鄉村振興戰略奠定了扎實的基礎。從國家能力看，我國工業化城鎮化水平已有很大提高，2016年我國鄉村人口占比已下降到42.65%、第一產業就業占比已下降到27.7%、第一產業國內生產總值占比已下降到8.6%，有條件以城市這個“多數”帶到鄉村這個“少數”、以工業這個“多數”支援農業這個“少數”。這為實施鄉村振興戰略創造了良好條件。
第四，這是對其他國家經驗教訓的借鑒。美國、歐盟等發達國家和地區，都曾實行單一的農業政策，通過價格干預等措施促進農業發展和農民增收。面對環境問題惡化、年輕人口大量流失、鄉村不斷衰落，他們都轉向實行綜合性的鄉村發展政策，把農業生產、鄉村環境、農民福利等問題一攬子解決。日本、韓國工業化城鎮化發展到一定階段后，也都先后實施鄉村振興計劃。而拉美一些國家沒有能力或沒有政治意愿實施鄉村振興，大量沒有就業的人口涌向大城市，導致形成嚴重的社會問題，這是其落入中等收入陷阱的重要原因之一。我國正處于中等收入發展階段，能否像一些專家預測的那樣在2024年左右邁入高收入發展階段，進而順利地向現代化目標邁進，在很大程度上取決于“三農” 問題解決得如何。從正反兩方面情況看，我國現代化進程已到了實施鄉村振興戰略的時候。
立足現代化目標， 準確把握鄉村振興“五句話、二十字”總要求的深刻內涵
兩相比較，這次提出的“五句話、二十字”總要求，除“鄉風文明”外，其他要求的變化不僅體現在字面的調整上，更體現在內涵的深化上。
從“生產發展”到“產業興旺”，要求農業農村經濟更加全面地繁榮發展。無論是新農村建設還是鄉村振興，第一位的任務都是發展生產力、夯實經濟基礎。但在不同形勢下，發展生產力的著力點是不同的。2005年前后，農業面臨的主要矛盾是供給不足，發展農業生產、提高農產品供給水平是主要任務。經過這些年的努力，我國農業綜合生產能力有了很大提高，農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。面向未來，我國農業綜合生產能力還需要進一步提高，而且要把提高農業綜合效益和競爭力作為主攻方向。
與此同時，還要拓展發展農村生產力的視野，全面振興農村二三產業， 防止農村產業空心化。當年，鄉鎮企業“異軍突起”開辟了我國工業化的第二戰場，雖然分散布局造成環境污染、土地資源低效利用，但提供了大量就業，使一些鄉村完成了資本積累。隨著上世紀90年代初期鄉鎮企業改制、集中布局的推進，以及90年代后期土地管理制度的調整，除了碩果僅存的部分“明星村”，全國大多數鄉村的二三產業發展都陷入低谷。如果這個局面不改變，農村局限于發展農業、農業局限于發展種養，在我國這種資源稟賦條件下，農民不可能得到充分就業， 鄉村不可能得到繁榮發展。現代化的農村，不僅要有發達的農業，而且要有發達的產業體系。為此，要瞄準城鄉居民消費需求的新變化，以休閑農業、鄉村旅游、農村電商、現代食品產業等新產業新業態為引領，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推動農業向二三產業延伸， 促進農村一二三產業融合發展，使農村產業體系全面振興。
從“生活寬裕”到“生活富裕”，要求持續促進農民增收、促進農民消費升級、提高農村民生保障水平。2005年前后，我國農村居民生活水平剛剛從溫飽轉向小康， 消費支出的恩格爾系數仍高達46% 左右，處于聯合國劃分的40%-50% 的小康標準范圍內，總體上剛剛溫飽有余。按每人每年2300元（2010 年不變價格）的現行農村貧困標準，2005年全國農村還有貧困人口28662萬人，占農村人口的比重高達30.2%。當時，農業稅剛剛取消，農業剩余勞動力轉移剛剛邁過劉易斯第一拐點、就業很不充分，新農合制度剛剛建立、籌資水平和保障程度很低，低保和新農保制度尚未建立，農村義務教育尚未全面免費。基于當時這種現實，把“生活寬裕”作為未來新農村的一種愿景， 是恰當的。隨著這些年農民就業和收入來源的多元化，農村教育、醫療、養老、低保制度的完善，農民生活水平和質量有了很大改善。2016年全國農村居民消費支出的恩格爾系數為32.2%，即將跨越聯合國劃分的30%-40%的相對富裕標準， 進入20%-30%的富足標準。2016年全國農村貧困人口僅剩下4335萬人，僅占農村人口的4.5%。這表明，即便按國際標準，把“生活富裕”作為未來鄉村振興的一種愿景，也是切實可行的。實現“生活富裕”，必須注重提高農民的就業質量和收入水平，把農民作為就業優先戰略和積極就業政策的扶持重點，加強職業技能培訓，提供全方位公共就業服務，多渠道促進農民工就業創業；推動城鄉義務教育一體化發展，努力讓每個農村孩子都能享有公平而有質量的教育，使絕大多數農村新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育；完善城鄉居民基本養老保險制度，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，統籌城鄉社會救助體系、完善最低生活保障制度。
從“村容整潔”到“生態宜居”，要求促進農業農村可持續發展，建設人與自然和諧共生的現代化農業農村。2005年前后，我國農業仍處于增產導向的發展階段，沒有精力關注農業資源環境問題。農村還不富裕，沒有定力和底氣抵制城市污染下鄉。農村建設缺乏規劃，人居環境臟亂差，大多數農村處于“垃圾靠風刮、污水靠蒸發”的狀況。基于這種現實，同時為了避免大拆大建，當時僅僅提出了“村容整潔”的要求。目前，我國農業生產中存在的資源和環境問題已得到充分暴露，有必要也有能力促進農業綠色發展。農民衣食住行等物質生活條件得到改善，對優美生態環境的需要日益增長。發展休閑旅游養老等新產業，吸引城市消費者，也要求有整潔的村容村貌、優美的生態環境、怡人的居住條件。適應這些新的變化，未來有必要把“生態宜居”作為鄉村振興的重要遵循。為此，要以體制機制創新促進農業綠色發展，強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治；加大農村生態系統保護力度，開展農村綠化行動，完善天然林保護制度，擴大退耕還林還草； 開展農村人居環境整治行動，繼續搞好農村房前屋后的綠化美化、垃圾和污水處理、村內道路硬化。
從“管理民主”到“治理有效”，要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系。2005年前后，農村稅費改革正在推進，公共財政覆蓋農村剛剛開始，農村基礎設施和公益事業還需要農民負擔部分費用；鄉村債務較為嚴重，如何化解需要審慎決策；農業補貼制度剛剛建立，補貼資金如何真正發放到農民手中需要周密部署； 農村基層民主選舉制度還不完善。解決好這些問題，緩解農村社會矛盾，當時把著力點放在“管理民主”上，強調在農村社區事務管理中村干部要尊重農民的民主權利， 規范的是干群關系。隨著農村人口結構、社區公共事務的深刻調整， 以及利益主體、組織資源的日趨多元，僅僅依靠村民自治原則規范村干部與群眾的關系是不夠的。人口流動的增多、外來資本的進入、產權關系的復雜化，需要靠法治來規范和調節各類關系。自治和法治都是有成本的，如果能夠以德化人、形成共識，促進全社會遵守共同行為準則，就可以大幅度降低社會運行的摩擦成本。為此， 需要在完善村黨組織領導的村民自治制度的基礎上，進一步加強農村基層基礎工作，根據農村社會結構的新變化、實現治理體系和治理能力現代化的新要求，健全鄉村治理機制。
實施鄉村振興戰略首先要打贏精準脫貧攻堅戰
從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。十九大報告明確提出，要突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。
打贏精準脫貧攻堅戰要注意三點。一是發揮我們的制度優勢。強化黨政一把手負總責的責任制， 繼續動員全黨全國全社會力量，堅持大扶貧格局。無論是地方還是中央，無論貧困地區還是發達地區， 無論是扶貧專業部門還是各機關單位，都有責任和義務。二是根據脫貧進展，實行分類指導。經過幾年的扶持，部分建檔貧困戶、貧困村甚至貧困縣將陸續脫貧出列，對他們應“扶上馬送一程”，繼續實行現行扶持政策，把脫貧的基礎搞扎實。對剩下的貧困戶、貧困村、貧困縣，應集中力量打攻堅戰，尤其是要重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。三是提高脫貧質量。在中央高位推動、地方各級黨委政府高度重視下，在較短時期內集中大量資源， 可以實現收入、生活水平維度的脫貧目標。但人的觀念改變、能力提高是一個漸進的過程，貧困地區基礎設施和營商環境的改善也需要一個較長過程。只有在這些方面取得實質性進展，才是高質量的脫貧。要注重扶貧同扶志、扶智相結合，培養貧困地區和貧困群眾的內生發展動力。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2017年第21期
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