在當前農村土地“三權分置”的改革背景下，集體土地從本質來看只是被大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法占有。農村土地集體所有制是非典型土地公有制，是土地用途管制之下的一項“三農”基本制度。那么，誰才是農村集體土地所有者？從我國城鄉二元體制長期差異化發展的歷史進程來看，農村集體土地的集體所有與城市土地的國家所有矛盾嗎？如何理解農村土地集體所有，以符合中國國情、體現中國特色、堅持土地公有制、遵循城鄉經濟社會發展規律？因此，準確把握農村土地集體所有制本質屬性，將對“三農”制度設計或深化改革具有重要作用。
一、農村集體土地實際只是被大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法占有
（一）農村集體土地非集體經濟組織成員所有
集體經濟組織成員對集體土地只具有使用權，并不具有所有權。否則，集體土地就會變相成為私有土地，這既與農村土地集體所有制不相符合，也與我國土地公有制不相符合。集體土地本身并非農民財產，只有在承包土地上投入勞動、在宅基地上建造住宅、將承包土地依法流轉出去，其農產品才有可能轉化成商品，其住宅、流轉收益等才能納入財產范圍。農村集體土地也非集體經濟組織成員集體所有。倘若農村集體土地屬于集體經濟組織成員集體所有，那么集體土地最終歸集體經濟組織成員所有，而且由于其理想化而在政策上不具有實踐性。
（二）農村集體土地也非集體經濟組織所有
就集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經濟組織對集體土地并不具有實質的所有權：集體經濟組織不能自主決定集體土地歸屬，其土地歸屬只能由國家法律政策統一規范或由國家有計劃地推進改革；集體經濟組織并不向集體經濟組織成員收取地租之類土地使用費，集體經濟組織成員可依法地無償地使用或占有承包土地、宅基地；集體經濟組織對集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權。其實，集體經濟組織并非經濟實體，也非實體組織，它在農村集體土地產權上只具有地理邊界功能。
（三）農村集體土地實際只是被大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法占有
（1）承包土地：現享有土地承包權的，主要限于第一輪土地承包的集體經濟組織成員，并在第二輪延續承包關系的家庭，且在第二輪土地承包到期后再延長30年。然而，目前有近3億農民工在城鎮常住或落戶，在累計75年甚至更長承包期里有許多不再屬于集體經濟組織成員。現行“增人不增地、減人不減地”的家庭承包政策，導致既有相當部分享有土地承包權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包權。
（2）宅基地：集體經濟組織成員依其成員權，既可以依法申請取得宅基地使用權，也可以依法購買本集體經濟組織成員的住宅而連帶取得宅基地使用權。宅基地使用權還可以依繼承權取得，除了集體經濟組織成員，非集體經濟組織成員也可以因依法繼承住宅而連帶取得宅基地使用權。
（3）鄉鎮企業用地、村內公益建設用地等：尤其是二十世紀八、九十年代在農村集體土地上發展的鄉鎮企業，有相當部分被兼并重組，從而被非集體經濟組織成員或集體經濟組織以外企業依法占有。而村內公益建設用地由集體經濟組織成員或非集體經濟組織成員依法使用。
當然，他們只是依法占有集體土地，對集體土地并不具有所有權，既不能買賣也不能抵押集體土地所有權。當整戶人員成為非集體經濟組織成員或整戶消亡且無繼承人時，其承包土地、宅基地就應依法收回；當農村集體土地上的鄉鎮企業破產，其土地也應依法收回。綜上，可將農村土地集體所有制中的“集體所有”解讀為農村集體土地被大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法占有。
二、農村土地集體所有制是非典型土地公有制
（一）農村土地集體所有制的本質是土地公有制
全面取消農業稅后，農村土地集體所有制讓農民依法地無償地使用或占有土地，實現了耕者有田、建宅有地，成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現人類的自我解放奠定了堅實基礎。農村土地集體所有制既是人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發展的必然趨勢之一。農村土地集體所有制與資本主義社會、封建社會、奴隸社會的土地私有制存在根本性區別。土地私有制讓中國封建社會始終擺脫不了農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史怪圈，也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農村土地集體所有制符合中國農業農村實際，遵循農業農村發展規律，是中國農村土地所有制的歷史選擇，也是具有中國特色的土地所有制。
（二）農村土地集體所有制是非典型的土地公有制
全面取消農業稅后的農村集體土地，并不屬于全民所有，而是以各集體經濟組織為地理邊界，以其大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法地無償地使用或占有的。依法地無償地使用或占有集體土地，是鑒于農業比較效益低、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮的實際，為鞏固農業基礎地位、統籌城鄉經濟社會協調發展而作出的較為理性的制度安排。這并不如經營性國有土地，是通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現土地公有屬性的。農村集體土地以各集體經濟組織為地理邊界，是由于國家或任一層級政府通常不能親自經營農業用地或者農業勞動監管成本過高而作出的較為理性的制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行土地承包經營制度所取得的顯著成就所證明。
（三）農村集體土地本可被依法地無償地征收為國有土地
我國實行土地公有制，又在農村實行集體所有制，集體經濟組織成員對集體土地并不具有所有權。征地前，對被征地農民給予住房、就業、上學、養老等安置，給予農作物、建筑物等補償，還支付安置補助費。因此，從名目上，征收農民土地不宜支付土地補償費。它也應與征收國有土地一樣，沒有土地補償費——退還折算后剩余土地出讓金或其他土地使用費，實質是對其財產而非對土地本身進行補償。當然，為破解住宅所有權“綁架”宅基地使用權而使一些宅基地閑置起來這一困境，可探索宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。
（四）農村集體經營性建設用地應依法繳納相關土地稅費
當農村集體土地用作經營性建設用地時，它在土地用途上與國有經營性建設用地并無本質區別。為了堅守耕地紅線，保障糧食安全，加強農業基礎地位；為了建設公平競爭的市場環境，形成城鄉統一的經營性建設用地市場，構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系；為了遵循城鄉經濟社會發展規律，符合農村土地集體所有制政策初衷，堅持土地公有制，農村集體經營性建設用地應依法繳納相關土地稅費。另外，可研究制定農村住宅用于農家樂、住房出租等經營時的稅收制度。擬將上述稅費專項用于農業農村發展，尤其是用于逐步縮小農村之間的區域性差距。
三、農村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項“三農”基本制度
（一）對土地實行用途管制是世界通行做法
土地是稀缺資源，是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益；既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發展與生產關系的調適。因此，任一國家對土地利用，包括農業用地，都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地利用必須按規劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其要防止農業用地被非法地非農化、非糧化。如果要對農業用地進行開發建設，就必須在土地利用總體規劃約束性指標之下按相關程序審批。假如不按土地利用總體規劃及城鄉規劃使用或審批土地，必然會導致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結構的改變。當然，政府為了公共利益，可以根據土地利用規劃及城鄉規劃依法征收農村土地。但其中的土地利用規劃應符合全國土地利用總體規劃，公共利益宜由中央政府嚴格界定——當然，全國土地利用總體規劃隨經濟社會的不斷發展而在保持大體穩定的前提下做必要調整。這既能減免地方政府為了地方利益或短期利益而隨意調整土地利用規劃、寬泛界定公共利益等問題，也能促進節約集約用地、倒逼經濟轉型升級。政府也根據土地利用總體規劃，有計劃地開展退耕還林還草還湖、復墾閑置建設用地等。
（二）我國更有必要加強土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，也決定了我國農業更應自力更生、更應把飯碗牢牢端在自己手中。加強土地用途管制既是堅持節約資源和保護環境這一基本國策的必然要求，也是實施主體功能區戰略的關鍵舉措；既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現偉大復興的重要基礎。如果不加強農業用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農業基礎地位甚至影響城鄉經濟社會持續健康發展。對農村小產權房，就不宜讓其合法化，主要是它不但不符合土地利用規劃或城鄉規劃，而且往往違背了農村土地集體所有制。另外，土地價格只有在實施主體功能區戰略、落實全國土地利用總體規劃的基礎上，在適宜市場競爭的領域或環節，才能發揮土地配置的基礎性作用。
（三）農村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項 “三農”基本制度
農村土地集體所有制的政策初衷，是集體經濟組織成員可依法地無償地使用或占有承包土地、宅基地、村內公益建設用地等集體土地；而且主要針對常住農村及從事農業生產經營的集體經濟組織成員，承包土地主要用于農業生產經營，宅基地上的住宅主要用于自住。之所以能無償地使用集體土地，主要是由于：農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，而農業生產效率較低、農業比較效益不高、農業生產風險市場風險比較大、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮，為促進城鄉經濟社會持續健康發展而創造出的符合中國國情、具有中國特色、遵循城鄉經濟社會發展規律、具有強大生命力的一項“三農”基本制度。農村集體土地，包括農業用地、宅基地等，應符合全國土地利用總體規劃。一旦將集體土地用于經營性建設，農村土地集體所有制在法理上就失去了正當性，也違背其政策初衷，政府就應向土地使用權人依法征收相關土地稅費；一旦集體土地被依法征收，集體土地變成了國有土地，就應實行國有土地管理制度。
（四）推進農村綜合配套改革確保農地不被非法地非農化、非糧化
鑒于農地農用的用途管制、農村經濟以農業為本的經濟定位、農業需要遵循生物生長規律、農村資源要素集聚度往往遠低于當地城鎮等，要求推進農村綜合配套改革，以從根本上確保農地不被非法地非農化、非糧化。
（1）逐步理順農產品價格形成機制。堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，確保稻谷、小麥、玉米三大谷物基本自給。在確保國家糧食安全的前提下，以市場需求為導向，讓價格機制有效引導農業資源的配置。完善農產品價格形成機制和農業補貼配套改革，農產品價格主要由市場決定，對務農者實行直接補貼。提高農民財政轉移性收入，避免農產品市場異常波動造成農民減收。
（2）加大財政轉移支付力度。堅持農業農村優先發展，著眼于推進農業農村現代化，努力做到農村與城鎮各美其美。尤其是：在農業補貼對象上，主要針對從事農業生產經營的集體經濟組織成員；在農業補貼力度上，努力做到務農收入與非農收入大體相當；在提供農村基本公共服務上，主要針對常住農村的居民，尤其是常住農村的集體經濟組織成員；在農村居民養老保險上，將其基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，之后隨農村低保標準同步調整。展望未來，政府扶持“三農”的力度會有增無減。
（3）改革能進能出的戶籍制度。現階段的重點，是促進農村剩余勞動力向城鎮就業落戶，通過農村人口的減少而擴大人均耕地面積，推進土地適度規模經營，促進現代農業發展。探索以享有或曾享有土地承包權作為集體經濟組織成員資格認定主要基準改革，允許在農村依法享有土地承包權且具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口可返鄉落戶集體經濟組織。這猶如市場自動調節一樣，集體經濟組織成員在市場導向及政策導向之下，在改革戶籍制度后能進能出中，努力實現城鄉經濟社會發展的動態平衡。即農村土地集體所有制本身允許集體經濟組織成員既能遷出也能遷入，在人口流動中促進城鄉一體化發展。
（4）深化農村土地制度改革。改革現行家庭承包土地為農民承包土地，即土地主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。改革征地安置補償制度，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，其標準為當地城鎮居民人均年消費支出金額的五倍左右。探索宅基地有償退出制度改革，其退地條件、補償標準、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。
綜上所述，可將農村土地集體所有制的概念概括為：歸國家所有、受用途管制的農村土地，以集體經濟組織為地理邊界，在全面取消農業稅后，由集體經濟組織成員及其家庭成員依法地無償地使用或占有。
(作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會)
(掃一掃，更多精彩內容！)
