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瞿國然:農(nóng)村土地集體所有制是非典型土地公有制

[ 作者:瞿國然  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù): 更新時間:2017-11-22 錄入:實習編輯 ]

在當前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革背景下,集體土地從本質(zhì)來看只是被大部分集體經(jīng)濟組織成員和部分非集體經(jīng)濟組織成員依法占有。農(nóng)村土地集體所有制是非典型土地公有制,是土地用途管制之下的一項“三農(nóng)”基本制度。那么,誰才是農(nóng)村集體土地所有者?從我國城鄉(xiāng)二元體制長期差異化發(fā)展的歷史進程來看,農(nóng)村集體土地的集體所有與城市土地的國家所有矛盾嗎?如何理解農(nóng)村土地集體所有,以符合中國國情、體現(xiàn)中國特色、堅持土地公有制、遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律?因此,準確把握農(nóng)村土地集體所有制本質(zhì)屬性,將對“三農(nóng)”制度設(shè)計或深化改革具有重要作用。

一、農(nóng)村集體土地實際只是被大部分集體經(jīng)濟組織成員和部分非集體經(jīng)濟組織成員依法占有

(一)農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟組織成員所有

集體經(jīng)濟組織成員對集體土地只具有使用權(quán),并不具有所有權(quán)。否則,集體土地就會變相成為私有土地,這既與農(nóng)村土地集體所有制不相符合,也與我國土地公有制不相符合。集體土地本身并非農(nóng)民財產(chǎn),只有在承包土地上投入勞動、在宅基地上建造住宅、將承包土地依法流轉(zhuǎn)出去,其農(nóng)產(chǎn)品才有可能轉(zhuǎn)化成商品,其住宅、流轉(zhuǎn)收益等才能納入財產(chǎn)范圍。農(nóng)村集體土地也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有。倘若農(nóng)村集體土地屬于集體經(jīng)濟組織成員集體所有,那么集體土地最終歸集體經(jīng)濟組織成員所有,而且由于其理想化而在政策上不具有實踐性。

(二)農(nóng)村集體土地也非集體經(jīng)濟組織所有

就集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言,集體經(jīng)濟組織對集體土地并不具有實質(zhì)的所有權(quán):集體經(jīng)濟組織不能自主決定集體土地歸屬,其土地歸屬只能由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國家有計劃地推進改革;集體經(jīng)濟組織并不向集體經(jīng)濟組織成員收取地租之類土地使用費,集體經(jīng)濟組織成員可依法地無償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄兀患w經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制,幾近沒有處分權(quán)。其實,集體經(jīng)濟組織并非經(jīng)濟實體,也非實體組織,它在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。

(三)農(nóng)村集體土地實際只是被大部分集體經(jīng)濟組織成員和部分非集體經(jīng)濟組織成員依法占有

(1)承包土地:現(xiàn)享有土地承包權(quán)的,主要限于第一輪土地承包的集體經(jīng)濟組織成員,并在第二輪延續(xù)承包關(guān)系的家庭,且在第二輪土地承包到期后再延長30年。然而,目前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶,在累計75年甚至更長承包期里有許多不再屬于集體經(jīng)濟組織成員。現(xiàn)行“增人不增地、減人不減地”的家庭承包政策,導致既有相當部分享有土地承包權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟組織成員,也有相當部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。

(2)宅基地:集體經(jīng)濟組織成員依其成員權(quán),既可以依法申請取得宅基地使用權(quán),也可以依法購買本集體經(jīng)濟組織成員的住宅而連帶取得宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)還可以依繼承權(quán)取得,除了集體經(jīng)濟組織成員,非集體經(jīng)濟組織成員也可以因依法繼承住宅而連帶取得宅基地使用權(quán)。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村內(nèi)公益建設(shè)用地等:尤其是二十世紀八、九十年代在農(nóng)村集體土地上發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),有相當部分被兼并重組,從而被非集體經(jīng)濟組織成員或集體經(jīng)濟組織以外企業(yè)依法占有。而村內(nèi)公益建設(shè)用地由集體經(jīng)濟組織成員或非集體經(jīng)濟組織成員依法使用。

當然,他們只是依法占有集體土地,對集體土地并不具有所有權(quán),既不能買賣也不能抵押集體土地所有權(quán)。當整戶人員成為非集體經(jīng)濟組織成員或整戶消亡且無繼承人時,其承包土地、宅基地就應(yīng)依法收回;當農(nóng)村集體土地上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn),其土地也應(yīng)依法收回。綜上,可將農(nóng)村土地集體所有制中的“集體所有”解讀為農(nóng)村集體土地被大部分集體經(jīng)濟組織成員和部分非集體經(jīng)濟組織成員依法占有。

二、農(nóng)村土地集體所有制是非典型土地公有制

(一)農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制

全面取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村土地集體所有制讓農(nóng)民依法地無償?shù)厥褂没蛘加型恋兀瑢崿F(xiàn)了耕者有田、建宅有地,成為了土地的主人,不再依附于土地,鏟除了滋生土地食利階級的土壤,為促進社會的公平正義、實現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅實基礎(chǔ)。農(nóng)村土地集體所有制既是人類社會進步的一項重要制度,也是人類社會發(fā)展的必然趨勢之一。農(nóng)村土地集體所有制與資本主義社會、封建社會、奴隸社會的土地私有制存在根本性區(qū)別。土地私有制讓中國封建社會始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史怪圈,也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制符合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際,遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律,是中國農(nóng)村土地所有制的歷史選擇,也是具有中國特色的土地所有制。

(二)農(nóng)村土地集體所有制是非典型的土地公有制

全面取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村集體土地,并不屬于全民所有,而是以各集體經(jīng)濟組織為地理邊界,以其大部分集體經(jīng)濟組織成員和部分非集體經(jīng)濟組織成員依法地無償?shù)厥褂没蛘加械摹R婪ǖ責o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地,是鑒于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)的實際,為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的較為理性的制度安排。這并不如經(jīng)營性國有土地,是通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現(xiàn)土地公有屬性的。農(nóng)村集體土地以各集體經(jīng)濟組織為地理邊界,是由于國家或任一層級政府通常不能親自經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)管成本過高而作出的較為理性的制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證,也被改革開放以來實行土地承包經(jīng)營制度所取得的顯著成就所證明。

(三)農(nóng)村集體土地本可被依法地無償?shù)卣魇諡閲型恋?/span>

我國實行土地公有制,又在農(nóng)村實行集體所有制,集體經(jīng)濟組織成員對集體土地并不具有所有權(quán)。征地前,對被征地農(nóng)民給予住房、就業(yè)、上學、養(yǎng)老等安置,給予農(nóng)作物、建筑物等補償,還支付安置補助費。因此,從名目上,征收農(nóng)民土地不宜支付土地補償費。它也應(yīng)與征收國有土地一樣,沒有土地補償費——退還折算后剩余土地出讓金或其他土地使用費,實質(zhì)是對其財產(chǎn)而非對土地本身進行補償。當然,為破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)而使一些宅基地閑置起來這一困境,可探索宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償,而是一種變通的制度安排。

(四)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)依法繳納相關(guān)土地稅費

當農(nóng)村集體土地用作經(jīng)營性建設(shè)用地時,它在土地用途上與國有經(jīng)營性建設(shè)用地并無本質(zhì)區(qū)別。為了堅守耕地紅線,保障糧食安全,加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位;為了建設(shè)公平競爭的市場環(huán)境,形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地市場,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系;為了遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律,符合農(nóng)村土地集體所有制政策初衷,堅持土地公有制,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)依法繳納相關(guān)土地稅費。另外,可研究制定農(nóng)村住宅用于農(nóng)家樂、住房出租等經(jīng)營時的稅收制度。擬將上述稅費專項用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,尤其是用于逐步縮小農(nóng)村之間的區(qū)域性差距。

三、農(nóng)村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項“三農(nóng)”基本制度

(一)對土地實行用途管制是世界通行做法

土地是稀缺資源,是人類經(jīng)濟活動的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會產(chǎn)生非常強的外部性,既會影響每個人的切身利益,也會影響一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展,甚至會影響一個國家的長遠利益;既關(guān)系到公共利益與個人利益的建構(gòu)與平衡,也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此,任一國家對土地利用,包括農(nóng)業(yè)用地,都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家,也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地利用必須按規(guī)劃分類管理、分類利用,不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用,尤其要防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化。如果要對農(nóng)業(yè)用地進行開發(fā)建設(shè),就必須在土地利用總體規(guī)劃約束性指標之下按相關(guān)程序?qū)徟<偃绮话赐恋乩每傮w規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫е峦恋乩玫臒o序、土地市場的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變。當然,政府為了公共利益,可以根據(jù)土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃依法征收農(nóng)村土地。但其中的土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國土地利用總體規(guī)劃,公共利益宜由中央政府嚴格界定——當然,全國土地利用總體規(guī)劃隨經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展而在保持大體穩(wěn)定的前提下做必要調(diào)整。這既能減免地方政府為了地方利益或短期利益而隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益等問題,也能促進節(jié)約集約用地、倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。政府也根據(jù)土地利用總體規(guī)劃,有計劃地開展退耕還林還草還湖、復墾閑置建設(shè)用地等。

(二)我國更有必要加強土地用途管制

人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度,也決定了我國農(nóng)業(yè)更應(yīng)自力更生、更應(yīng)把飯碗牢牢端在自己手中。加強土地用途管制既是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境這一基本國策的必然要求,也是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措;既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,也是中華民族生生不息、實現(xiàn)偉大復興的重要基礎(chǔ)。如果不加強農(nóng)業(yè)用地管制,就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位甚至影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。對農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房,就不宜讓其合法化,主要是它不但不符合土地利用規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃,而且往往違背了農(nóng)村土地集體所有制。另外,土地價格只有在實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、落實全國土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,在適宜市場競爭的領(lǐng)域或環(huán)節(jié),才能發(fā)揮土地配置的基礎(chǔ)性作用。

(三)農(nóng)村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項 “三農(nóng)”基本制度

農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷,是集體經(jīng)濟組織成員可依法地無償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄亍⒋鍍?nèi)公益建設(shè)用地等集體土地;而且主要針對常住農(nóng)村及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員,承包土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,宅基地上的住宅主要用于自住。之所以能無償?shù)厥褂眉w土地,主要是由于:農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、農(nóng)業(yè)比較效益不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險市場風險比較大、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn),為促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展而創(chuàng)造出的符合中國國情、具有中國特色、遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、具有強大生命力的一項“三農(nóng)”基本制度。農(nóng)村集體土地,包括農(nóng)業(yè)用地、宅基地等,應(yīng)符合全國土地利用總體規(guī)劃。一旦將集體土地用于經(jīng)營性建設(shè),農(nóng)村土地集體所有制在法理上就失去了正當性,也違背其政策初衷,政府就應(yīng)向土地使用權(quán)人依法征收相關(guān)土地稅費;一旦集體土地被依法征收,集體土地變成了國有土地,就應(yīng)實行國有土地管理制度。

(四)推進農(nóng)村綜合配套改革確保農(nóng)地不被非法地非農(nóng)化、非糧化

鑒于農(nóng)地農(nóng)用的用途管制、農(nóng)村經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為本的經(jīng)濟定位、農(nóng)業(yè)需要遵循生物生長規(guī)律、農(nóng)村資源要素集聚度往往遠低于當?shù)爻擎?zhèn)等,要求推進農(nóng)村綜合配套改革,以從根本上確保農(nóng)地不被非法地非農(nóng)化、非糧化。

(1)逐步理順農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策,確保稻谷、小麥、玉米三大谷物基本自給。在確保國家糧食安全的前提下,以市場需求為導向,讓價格機制有效引導農(nóng)業(yè)資源的配置。完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和農(nóng)業(yè)補貼配套改革,農(nóng)產(chǎn)品價格主要由市場決定,對務(wù)農(nóng)者實行直接補貼。提高農(nóng)民財政轉(zhuǎn)移性收入,避免農(nóng)產(chǎn)品市場異常波動造成農(nóng)民減收。

(2)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,著眼于推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,努力做到農(nóng)村與城鎮(zhèn)各美其美。尤其是:在農(nóng)業(yè)補貼對象上,主要針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員;在農(nóng)業(yè)補貼力度上,努力做到務(wù)農(nóng)收入與非農(nóng)收入大體相當;在提供農(nóng)村基本公共服務(wù)上,主要針對常住農(nóng)村的居民,尤其是常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員;在農(nóng)村居民養(yǎng)老保險上,將其基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標準逐步銜接起來,之后隨農(nóng)村低保標準同步調(diào)整。展望未來,政府扶持“三農(nóng)”的力度會有增無減。

(3)改革能進能出的戶籍制度。現(xiàn)階段的重點,是促進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)就業(yè)落戶,通過農(nóng)村人口的減少而擴大人均耕地面積,推進土地適度規(guī)模經(jīng)營,促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。探索以享有或曾享有土地承包權(quán)作為集體經(jīng)濟組織成員資格認定主要基準改革,允許在農(nóng)村依法享有土地承包權(quán)且具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口可返鄉(xiāng)落戶集體經(jīng)濟組織。這猶如市場自動調(diào)節(jié)一樣,集體經(jīng)濟組織成員在市場導向及政策導向之下,在改革戶籍制度后能進能出中,努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)平衡。即農(nóng)村土地集體所有制本身允許集體經(jīng)濟組織成員既能遷出也能遷入,在人口流動中促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(4)深化農(nóng)村土地制度改革。改革現(xiàn)行家庭承包土地為農(nóng)民承包土地,即土地主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包。將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟組織成員納入社會救助范圍,并建立長效幫扶機制。改革征地安置補償制度,用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費,其標準為當?shù)爻擎?zhèn)居民人均年消費支出金額的五倍左右。探索宅基地有償退出制度改革,其退地條件、補償標準、資金來源等,可參照近年來重慶市的地票制度改革。

綜上所述,可將農(nóng)村土地集體所有制的概念概括為:歸國家所有、受用途管制的農(nóng)村土地,以集體經(jīng)濟組織為地理邊界,在全面取消農(nóng)業(yè)稅后,由集體經(jīng)濟組織成員及其家庭成員依法地無償?shù)厥褂没蛘加小?/span> 

(作者單位:重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會) 


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