在全面加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新的歷史背景下，如何進(jìn)一步深化農(nóng)地制度改革，加快推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)成為十分緊迫且極具挑戰(zhàn)性的重大問題。農(nóng)地制度的改革不僅牽一發(fā)而動(dòng)全身，而且當(dāng)前還存在諸多關(guān)乎改革基本取向的理論紛爭(zhēng)，理論認(rèn)識(shí)上的模糊不清，在一定程度上是農(nóng)地制度改革實(shí)踐探索中的各種偏差難以有效校正的重要原因。本文就當(dāng)前農(nóng)地制度改革的若干重要問題闡述基本看法，希望有益于深化改革和調(diào)整相關(guān)政策。
一、農(nóng)地制度改革的重大性和緊迫性
一直以來，農(nóng)地制度都是農(nóng)村改革的核心問題。從宏觀層面看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革以農(nóng)村改革作為基本動(dòng)力源，而農(nóng)村改革的 “引爆點(diǎn)”則毫無疑問是土地承包制的推行。土地承包制通過重構(gòu)中國(guó)農(nóng)業(yè)微觀制度基礎(chǔ)，極大地釋放了傳統(tǒng)體制下長(zhǎng)期壓抑的生產(chǎn)潛能，促使中國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了巨大發(fā)展，但其固有的制度性缺陷也在發(fā)展過程中日漸顯現(xiàn)，這突出表現(xiàn)在下述四個(gè)方面: 一是改革之初的土地承包制度是按人口平分土地，這是典型的公平優(yōu)先的改革方式，雖然保證了改革的平穩(wěn)推進(jìn)，但卻形成了超小型的土地極度分散的格局，產(chǎn)生了 “一戶多地”“一地多戶”的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式。這種模式在自給性生產(chǎn)的條件下受到的影響相對(duì)較小，但是一旦生產(chǎn)面向市場(chǎng)，其效率低下和缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的局限性就日益顯現(xiàn)。二是基于公平需求，推行土地承包制度初期普遍是按人口變動(dòng)定期或者不定期地調(diào)整土地，“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”，導(dǎo)致土地細(xì)碎分散的矛盾進(jìn)一步加劇，而且農(nóng)民對(duì)土地很難產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，必然誘發(fā)粗放的短期化經(jīng)營(yíng)行為。三是土地按人口均分形成土地細(xì)碎化和經(jīng)營(yíng)分散化，使農(nóng)業(yè)的比較效益低下，矛盾進(jìn)一步凸顯。一方面種地不賺錢，另一方面農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)又不斷加重，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力外部流動(dòng)限制的逐步放松，農(nóng)業(yè)不可逆轉(zhuǎn)地走向兼業(yè)化、副業(yè)化。四是土地承包制初始的制度設(shè)計(jì)是只能在村社內(nèi)部進(jìn)行土地調(diào)整，在有限的地域空間之內(nèi)，供給和需求難以對(duì)接，所以在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)大都以農(nóng)戶之間代耕代種的方式實(shí)現(xiàn)，難以構(gòu)建真正意義上的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制。
在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景下，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的沖擊與上述土地承包制的制度缺陷交互式影響，加快了土地、勞動(dòng)力、資金等要素由鄉(xiāng)到城單向的外部性流失。正是因?yàn)檫@些矛盾的累積疊加，中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在實(shí)現(xiàn)大發(fā)展的同時(shí)也面臨 “五化” ( 農(nóng)村空心化、要素非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、務(wù)農(nóng)老齡化、農(nóng)業(yè)非糧化) “雙高” ( 高成本和高風(fēng)險(xiǎn)) 和 “一緊” ( 資源環(huán)境約束全面趨緊)的挑戰(zhàn)。
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地制度由于產(chǎn)權(quán)虛置和權(quán)能殘缺存在一系列缺陷，必須進(jìn)一步加快改革，否則不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不足以解決日漸嚴(yán)重的 “誰來種地” “種什么地” “怎么種地”等普遍的困惑性問題。同時(shí)，中國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，也發(fā)生了一系列的外部性重大變化，這些變化使曾經(jīng)相對(duì)穩(wěn)固的農(nóng)地制度的外部適應(yīng)性面臨越來越大的挑戰(zhàn)。
第一，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，消費(fèi)者需求正成為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的主導(dǎo)因素?，F(xiàn)階段，消費(fèi)者對(duì)提高中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的需求日趨強(qiáng)化，這要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，由外部需求端推動(dòng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換。而原有的分散化、細(xì)碎化的傳統(tǒng)小農(nóng)模式，對(duì)這一重大需求變化是難以適應(yīng)的，因而必然逐步走向衰落。
第二，城市資本勢(shì)不可擋地大舉進(jìn)入農(nóng)村。過去由鄉(xiāng)村到城市的單向要素流動(dòng)的態(tài)勢(shì)已經(jīng)結(jié)束，基于新的投資選擇或者受回歸鄉(xiāng)村等其他因素的影響，不同規(guī)模的城市投資者正在以不同的方式進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而且進(jìn)程在不斷加快，規(guī)模在不斷擴(kuò)大，范圍在不斷拓展。在此過程中，原有單一戶籍意義上的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的格局不復(fù)存在，更多多元復(fù)合型的新主體快速生成，包括龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等。所以，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)在外部沖擊下出現(xiàn)了兩個(gè)重要?jiǎng)酉? 一是傳統(tǒng)的自給性小農(nóng)正在整體性趨于衰落; 二是城市工商資本正在以不同方式滲透農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。這對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對(duì)中國(guó)土地制度的影響將是極其深刻的。
第三，中國(guó)農(nóng)業(yè)的對(duì)外依存度被動(dòng)地不斷提高。大豆、玉米、小麥、水稻等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要糧食作物進(jìn)口量逐年遞增，肉蛋奶的進(jìn)口量也快速擴(kuò)張。這意味著中國(guó)極度分散、組織化程度不高的傳統(tǒng)小農(nóng)，不得不與實(shí)力強(qiáng)勁的國(guó)外農(nóng)業(yè)公司和農(nóng)場(chǎng)主在同一市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，面臨著巨大的外部沖擊。
因此，不能只從農(nóng)業(yè)內(nèi)部對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度改革的重大性和緊迫性進(jìn)行審視和觀察，還必須看到其外部適應(yīng)性亟需調(diào)整和提升。
二、深化農(nóng)地制度改革必須進(jìn)一步厘清政策目標(biāo)
從根本上考慮，不能把廣義上的解決農(nóng)民增收問題鎖定為中國(guó)農(nóng)地制度改革的直接目標(biāo)。中國(guó)農(nóng)地制度改革的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過優(yōu)化土地資源配置，重構(gòu)有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。從制度建構(gòu)的基本要求出發(fā)，中國(guó)農(nóng)地制度改革的進(jìn)程應(yīng)該逐步形成退出機(jī)制，凡是不能務(wù)農(nóng)或不愿意務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，都可以自主地選擇退出農(nóng)業(yè)。退出方式上，既可以是自愿有償?shù)膹氐淄顺?，也可以是保留集體成員身份的持股有限退出。中國(guó)的農(nóng)地制度改革不應(yīng)該以一種固化的方式保護(hù)傳統(tǒng)小農(nóng)，而應(yīng)該完成對(duì)稀缺的土地資源優(yōu)化重組的歷史使命，應(yīng)該讓龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等核心農(nóng)戶逐步在土地資源配置中發(fā)揮更重要的主體作用，成為農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的骨干。
需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管現(xiàn)實(shí)中家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中普遍地暴露了超小規(guī)模、分散化、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、進(jìn)入市場(chǎng)門檻高等一系列問題，但這并不能成為否定家庭經(jīng)營(yíng)的根本理由，從世界范圍來看，家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)最普遍的經(jīng)營(yíng)方式，也是中國(guó)必須堅(jiān)持的基本經(jīng)營(yíng)制度。從技術(shù)進(jìn)步的視角來看，工業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)手工業(yè)沿著社會(huì)分工的道路逐漸走向大規(guī)模工廠化生產(chǎn)，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展路徑與之不同，由于不能進(jìn)行橫向和縱向分工，生產(chǎn)過程沒有中間產(chǎn)品，這要求所有的生產(chǎn)者必須共同對(duì)最終成果負(fù)責(zé)，共同應(yīng)對(duì)生產(chǎn)過程中發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，要求生產(chǎn)者利益高度一致，不計(jì)較利益得失，而這些要求只有家庭成員能夠做到和適應(yīng)。所以家庭經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)業(yè)來說，具有最強(qiáng)的適應(yīng)性和生命力，正因如此，不管是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)方式都無一例外的是家庭經(jīng)營(yíng)，并沒有出現(xiàn)超越家庭經(jīng)營(yíng)的更高層級(jí)的經(jīng)營(yíng)方式。更重要的是，家庭經(jīng)營(yíng)并不必然是傳統(tǒng)的、落后的、過時(shí)的生產(chǎn)方式，更不等同于分散化的自給性小農(nóng)，事實(shí)上家庭經(jīng)營(yíng)具有巨大的容納生產(chǎn)力的空間。從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，農(nóng)業(yè)中的家庭經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷了從小規(guī)模到大規(guī)模、從自給性到商品性、從小而全到專業(yè)化的演進(jìn)過程。因此，農(nóng)地制度改革必須有利于穩(wěn)定和鞏固家庭經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展僅僅以城市工商資本為支撐是不可靠的，必須建立在以農(nóng)業(yè)為終生職業(yè)、以鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為基本空間的農(nóng)民家庭及其合作體的基礎(chǔ)之上。而要穩(wěn)定和鞏固農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的基本制度，首要問題是有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。土地問題涉及億萬農(nóng)民最切身利益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭，農(nóng)民既是最重要的土地權(quán)益的利益主體，又是最需要保護(hù)的弱勢(shì)群體，推進(jìn)農(nóng)地改革決不能使農(nóng)民被動(dòng)地失去土地。土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展過程不能演變成其他利益主體對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪過程，更不能成為無地農(nóng)民群體被動(dòng)擠出的過程。因此，有效穩(wěn)定家庭經(jīng)營(yíng)和保護(hù)農(nóng)民利益，是農(nóng)地制度改革的關(guān)鍵和基本底線。
同時(shí)，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利必須與當(dāng)前農(nóng)民實(shí)際分化速度不斷加快的現(xiàn)實(shí)相契合，必須重點(diǎn)瞄準(zhǔn)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等發(fā)展型的核心農(nóng)戶，農(nóng)地制度改革中保護(hù)農(nóng)民利益最關(guān)鍵的應(yīng)該是還權(quán)賦能，使農(nóng)民能夠擁有自主選擇的基本權(quán)利，不能讓一些城市工商資本和部分鄉(xiāng)村干部 “合謀”對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行行政干預(yù)，代農(nóng)民做主，損害農(nóng)民利益。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，并不等于要把離開土地的這部分農(nóng)民的收入增長(zhǎng)希望寄托于土地租金的上漲，離開土地的這部分農(nóng)民，如果是沒有能力務(wù)農(nóng)的，應(yīng)該為其提供更加完備的社會(huì)保障和公共服務(wù)。對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民，他們的收入增長(zhǎng)應(yīng)該在非農(nóng)領(lǐng)域?，F(xiàn)實(shí)表明，只是土地租金的不斷上漲并不能真正形成農(nóng)民收入的持續(xù)性增長(zhǎng)機(jī)制，相反，過高的土地租金抬高了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的門檻，客觀上壓縮了各種新的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體本就較為有限的盈利空間。一旦政府給予政策優(yōu)惠的福利效應(yīng)趨于遞減，市場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)過程難以持續(xù)，部分外來投資者必然會(huì)選擇 “跑路”。此時(shí)留下的就只能是受損傷的土地、代付的土地租金和勞務(wù)費(fèi)，最后利益受損的仍然是農(nóng)民。
因此，必須從提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的宏觀視角來思考中國(guó)農(nóng)地制度改革。同理，衡量中國(guó)農(nóng)地制度改革成效的基本標(biāo)尺，也應(yīng)是在土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度擴(kuò)大的過程之中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了什么樣的重大變化，其產(chǎn)業(yè)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力是否顯著提升，而實(shí)際務(wù)農(nóng)的農(nóng)民收入增長(zhǎng)則應(yīng)是一個(gè)與之自然伴生的結(jié)果。
三、農(nóng)地制度改革應(yīng)當(dāng)選擇市場(chǎng)化推進(jìn)的基本路徑
在中國(guó)的現(xiàn)行體制下，農(nóng)地利益關(guān)系非常復(fù)雜，存在眾多制約因素，有的矛盾甚至可能一觸即發(fā)，產(chǎn)生危及社會(huì)穩(wěn)定的嚴(yán)重后果。因此，在推進(jìn)農(nóng)地制度改革過程中，政府承擔(dān)著重要的制度和政策設(shè)計(jì)任務(wù)，以確保改革不會(huì)走偏或失控。而且，在改革的啟動(dòng)期，由于體制阻力較大，社會(huì)響應(yīng)不足，政府適度運(yùn)用行政性手段推進(jìn)改革是十分必要的。但是，必須防止政府過度介入，超越邊界。政府不是無所不能的，如果過度迷信行政權(quán)力，在土地流轉(zhuǎn)中大包大攬，代民做主，只會(huì)適得其反。事實(shí)上，當(dāng)前某些地方出現(xiàn)的動(dòng)輒成千上萬畝的土地大規(guī)模集中、低效率利用現(xiàn)象，在其背后都能找到當(dāng)?shù)卣?guī)模偏好的政策選擇: 或者簡(jiǎn)單地對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，規(guī)模越大，補(bǔ)貼越多; 或者對(duì)種苗、大棚、倉貯設(shè)施直接補(bǔ)貼，項(xiàng)目申報(bào)則是報(bào)的項(xiàng)目越大，給的資金越多。這樣單一的補(bǔ)貼方式，不僅加強(qiáng)了外來投資者的政策福利依賴性，而且實(shí)際上強(qiáng)化了非理性土地規(guī)模擴(kuò)張的扭曲行為。對(duì)外來投資者來說，如果可以以低成本進(jìn)入土地經(jīng)營(yíng)過程，同時(shí)能夠獲得政府可觀的政策紅利，那么超越其實(shí)際經(jīng)營(yíng)能力的大規(guī)模土地?cái)U(kuò)張就是一種有利可圖的逐利選擇。因?yàn)榧幢憬?jīng)營(yíng)不善，資金鏈斷裂，最后買單的仍然是地方政府。大量實(shí)踐證實(shí)，當(dāng)前在各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷攀升的背后，地方政府是做大經(jīng)濟(jì)、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的重要推手。土地經(jīng)營(yíng)業(yè)主 “跑路”現(xiàn)象頻發(fā)，也和當(dāng)?shù)卣唐诨邔?dǎo)致的 “風(fēng)險(xiǎn)放大”直接相關(guān)。比較而言，以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶，普遍獲得政府的政策支持較少，對(duì)市場(chǎng)的依賴程度較大，在土地流轉(zhuǎn)中市場(chǎng)化特征更顯著，更加注重把土地規(guī)模嚴(yán)格控制在實(shí)際經(jīng)營(yíng)能力之內(nèi)，更加重視規(guī)模理性，因而穩(wěn)定性更強(qiáng)。
因此，在當(dāng)前背景下，改革中國(guó)的農(nóng)地制度、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)回到改革的原點(diǎn)，即逐步完備市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)各種經(jīng)營(yíng)主體給予適度補(bǔ)貼的政策導(dǎo)向雖然是必要的，但不能以 “吃偏飯”、不平等的政策安排，損害要素配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所要求的均衡平等的市場(chǎng)制度，不能以損害市場(chǎng)機(jī)制為代價(jià)來推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?？傊?dāng)前一些以不同方式存在的強(qiáng)化行政干預(yù)的農(nóng)地制度改革取向是不足取的，雖然這種改革取向具有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，可能在推動(dòng)土地大規(guī)模集中方面取得短期成效，但與市場(chǎng)化逆向而行的方式必然產(chǎn)生長(zhǎng)期性制度危害。推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該以市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善作為基本取向。決不能讓農(nóng)業(yè)從分散化向規(guī)模化轉(zhuǎn)化過程中，簡(jiǎn)單地落入高補(bǔ)貼、無產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的陷阱之中。具體而言，當(dāng)前土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策導(dǎo)向，更需要關(guān)注的不是越來越多的、直接的財(cái)政補(bǔ)貼，而是建立和完善更有效率的土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系。與此同時(shí)，還需要高度重視改善適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的外部條件，其中最重要的有三個(gè)方面，一是完善共同性生產(chǎn)條件，如農(nóng)田整理、田間道路和灌溉體系等; 二是支持共同性生產(chǎn)服務(wù)體系的發(fā)展，包括機(jī)耕機(jī)收、疫病防治、產(chǎn)銷服務(wù)等; 三是支持金融保險(xiǎn)服務(wù)發(fā)展。
四、農(nóng)地三權(quán)分置改革需要重視和破解的關(guān)鍵問題
三權(quán)分置改革是對(duì)農(nóng)地制度改革的深化和創(chuàng)新，不僅為解決農(nóng)地經(jīng)營(yíng)兼業(yè)化、粗放化、短期化等問題提供了有效途徑，而且促使土地經(jīng)營(yíng)方式從“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”，漸進(jìn)性地演變?yōu)椤凹w所有，農(nóng)戶承包，多元主體經(jīng)營(yíng)”，形成了立體復(fù)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。不僅突破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主體單一格局，而且不斷提升城鄉(xiāng)開放度，還為進(jìn)一步優(yōu)化配置生產(chǎn)要素提供了關(guān)鍵性支撐。
現(xiàn)在中國(guó)有2億多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，雖然土地依賴性大幅下降，但其市民化過程并不徹底，進(jìn)城的穩(wěn)定性缺乏保障。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工而言，土地的保障性功能有所降低但依然存在，因此不放棄承包權(quán)而讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)、離地而不失地且不失利就成為其具有現(xiàn)實(shí)合理性的必然選擇。中國(guó)城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)極其艱巨，進(jìn)城農(nóng)民的市民化面臨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度條件的雙重約束，因而必然是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在此背景下，土地三權(quán)分置改革通過放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障了進(jìn)城農(nóng)民的基本土地權(quán)益，提高了極為稀缺的耕地的利用效率，有效破解上述現(xiàn)實(shí)困境，為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定有序的城鎮(zhèn)化提供了有價(jià)值的政策選擇。
就現(xiàn)實(shí)來看，盡管土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)實(shí)行較長(zhǎng)時(shí)間并取得重要進(jìn)展，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是普遍存在三方面問題: 一是集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)主體虛置?，F(xiàn)實(shí)表明，盡管大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織都以不同方式參與了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際過程，但總體上明顯存在流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺位現(xiàn)象，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的使用 “不知情”，對(duì)土地毀損、質(zhì)量下降、改變用途等缺乏基本監(jiān)管，所有權(quán)主體地位有所缺失。二是農(nóng)民土地被流轉(zhuǎn)。由于土地權(quán)能殘缺，地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模偏向明顯，熱衷于推動(dòng)土地大規(guī)模連片集中，因而土地流轉(zhuǎn)中存在過度的行政干預(yù)，農(nóng)民獨(dú)立的土地權(quán)益得不到有效保障，對(duì)土地流轉(zhuǎn) “不安心”。三是土地流轉(zhuǎn)后短期化利用問題突出。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏法律約束力，土地流轉(zhuǎn)后不履行土地流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象普遍存在，受讓土地的各種主體難以進(jìn)行長(zhǎng)期性土地投資，對(duì)土地流轉(zhuǎn) “不踏實(shí)”。
在集體經(jīng)濟(jì)組織 “不知情”、農(nóng)民 “不安心”和經(jīng)營(yíng)者 “不踏實(shí)”的背景之下，深化農(nóng)地制度改革的一個(gè)關(guān)鍵問題就是重構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)體系，以制度創(chuàng)新穩(wěn)定各個(gè)主體的利益預(yù)期。農(nóng)村土地三權(quán)分置改革的創(chuàng)新點(diǎn)正是在于土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，其核心和關(guān)鍵就是通過完善產(chǎn)權(quán)制度為進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)提供穩(wěn)定的制度支撐?？梢灶A(yù)見，在深化改革過程中，由于產(chǎn)權(quán)更加清晰，產(chǎn)權(quán)保護(hù)更加有效，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模會(huì)更大，流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性會(huì)更強(qiáng)，土地利用效率會(huì)更高。但是必須清醒地認(rèn)識(shí)到，土地三權(quán)分置改革涉及集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者多元主體之間的利益調(diào)整，特別是事關(guān)農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)安全等重大問題，必須在明確改革目標(biāo)基礎(chǔ)上堅(jiān)守底線，防范風(fēng)險(xiǎn)，有序推進(jìn)。因此應(yīng)特別重視破解如下兩個(gè)方面的關(guān)鍵問題。
一方面，應(yīng)有效解除農(nóng)民的后顧之憂。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地三權(quán)分置改革的實(shí)際政策取向普遍傾向于強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，以提高土地連片集中水平，加速土地規(guī)?；M(jìn)程。在此情況下，如果相關(guān)政策調(diào)控不力或不當(dāng)，就完全有可能出現(xiàn)以擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)為由損害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象。實(shí)踐中，農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)擔(dān)憂普遍存在并且不應(yīng)被忽視，一是擔(dān)心轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)后失去原有的優(yōu)惠政策，一是害怕經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資會(huì)導(dǎo)致自身的承包權(quán)受損。因此，必須合理區(qū)分惠農(nóng)民政策和強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策的差異，一切以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為對(duì)象的惠農(nóng)政策都應(yīng)保持基本的穩(wěn)定性，不能因經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而有所改變。同時(shí)，土地抵押融資如果存在風(fēng)險(xiǎn)，需要按協(xié)議實(shí)施拍賣，其喪失的只應(yīng)是土地承包期剩余時(shí)間的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能以任何方式影響農(nóng)民的基本承包權(quán)利。
另一方面，應(yīng)有效抑制地方政府的規(guī)模沖動(dòng)。由于體制慣性作用和地方政府的規(guī)模偏好，所以一旦缺乏有效約束，農(nóng)地三權(quán)分置改革完全有可能因無序推進(jìn)而變形走樣，在一些地方導(dǎo)致大規(guī)模圈占農(nóng)地、改變農(nóng)地用途、損害農(nóng)民土地權(quán)益等現(xiàn)象，偏離激活土地資源和增進(jìn)農(nóng)民福利的改革目標(biāo)。今后，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民自主決策、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督和政府部門外部監(jiān)控三大機(jī)制，堅(jiān)持因地制宜，循序推進(jìn)。
五、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)相互兼容
農(nóng)業(yè)中的規(guī)模經(jīng)營(yíng)包含土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)兩種不同類型，而現(xiàn)在對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有著越來越多的質(zhì)疑甚至批評(píng)，主要認(rèn)為單純追求土地規(guī)模的擴(kuò)大不僅脫離中國(guó)耕地資源嚴(yán)重稀缺的基本國(guó)情，而且極易導(dǎo)致以行政手段集中土地的行為，在土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民利益。同時(shí)，服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)得到了越來越多的認(rèn)同，認(rèn)為其更加符合多種約束條件下的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展需求，具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性，應(yīng)當(dāng)成為替代土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要選擇。事實(shí)上，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)二者之間不應(yīng)當(dāng)是非此即彼的關(guān)系。一方面，如果土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以完全封閉的自成體系方式發(fā)展，經(jīng)營(yíng)主體自行建立生產(chǎn)基地和物流體系，自行加工營(yíng)銷，這種高成本、高產(chǎn)出的方式在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足和政府高補(bǔ)貼的特定條件下，也許還有一定的生存和發(fā)展空間，一旦市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇以及政府補(bǔ)貼減少，這種完全封閉、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的局限性就會(huì)充分顯現(xiàn)。從趨勢(shì)上看，中國(guó)農(nóng)業(yè)的社會(huì)分工不斷深化，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都需要通過服務(wù)外包來降低成本，以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的結(jié)合來提高發(fā)展效率。另一方面，各種提供生產(chǎn)性服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織，在面臨眾多分散細(xì)小的自給性小農(nóng)時(shí)很難有所發(fā)展，因?yàn)橹挥型恋剡m度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能為服務(wù)外包創(chuàng)造有效需求。正因如此，在實(shí)踐中土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)往往是一種復(fù)合存在的狀態(tài)，或者并存，或者融合。在嚴(yán)格意義上，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不應(yīng)有優(yōu)劣之分，只是在不同區(qū)域可能表現(xiàn)出差異化的適應(yīng)程度，在土地稀缺的南方地區(qū)，服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展更快，而在土地資源相對(duì)豐裕的北方地區(qū)，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)則發(fā)展更好，但這只是因資源不同導(dǎo)致的數(shù)量差異，并不能成為兩種規(guī)模經(jīng)營(yíng)相互否定或相互替代的理由。
此外，如何劃定土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前各地普遍面臨的政策難題。就土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言，“適度”應(yīng)當(dāng)是多維度共同影響的動(dòng)態(tài)性指標(biāo)，與之相關(guān)的因素包括土地條件、生產(chǎn)手段、生產(chǎn)項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)能力、外部服務(wù)系統(tǒng)等等。所以在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，簡(jiǎn)單地確定多少畝土地適度，多少畝不適度，是非常困難的。以水稻為例，在自流灌溉及機(jī)械化水平相對(duì)較高的地區(qū)，300—500 畝可能是適度的，但是在相對(duì)偏遠(yuǎn)、機(jī)械化程度不高、灌溉不便的地區(qū)，可能 100—200 畝即是適度。再如，如果種植的是食用菌等高附加值的經(jīng)濟(jì)作物，可能 3—5 畝就已經(jīng)完全適度。適度也是動(dòng)態(tài)變化的，也許當(dāng)前適度，當(dāng)生產(chǎn)條件顯著改善和生產(chǎn)方式大幅度升級(jí)之后，現(xiàn)有的適度就會(huì)變?yōu)椴贿m度。況且，規(guī)模大并不一定是粗放的，規(guī)模小也不一定是精細(xì)的。因此，極度糾結(jié)于如何確定土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適度標(biāo)準(zhǔn)，是值得深思的，因?yàn)閺谋举|(zhì)上判斷，這并非是各個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體真正的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)踐表明，只要沒有超常的政策激勵(lì)，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通常都能夠理性控制自身的實(shí)際經(jīng)營(yíng)規(guī)模。換言之，明確劃定土地規(guī)模的適度標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上并不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的真實(shí)需要。換個(gè)角度觀察，政府更希望明確劃定不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適度標(biāo)準(zhǔn)，然后據(jù)此更方便地實(shí)施差異性支持政策。因此，劃定土地規(guī)模的適度標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府而言實(shí)際上就演化成為了制定并實(shí)施簡(jiǎn)單化的產(chǎn)業(yè)支持政策的一種方式。由此可見，確定土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)更大程度上是政府的需要，而不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際需求。在農(nóng)業(yè)支持政策不精準(zhǔn)、成本高的缺陷日益顯現(xiàn)背景下，校正和優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策支持體系已成為一項(xiàng)極為緊迫的改革任務(wù)，對(duì)推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言，針對(duì)每個(gè)經(jīng)營(yíng)主體直接給錢、給物的低效政策支持方式已難以為繼，政策優(yōu)化和創(chuàng)新的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是關(guān)注共同性需求，改善土地整理、田間道路和灌溉系統(tǒng)等生產(chǎn)條件，建設(shè)技術(shù)推廣、機(jī)耕機(jī)收和疫病防治等服務(wù)體系，完善品牌打造、擔(dān)保融資和風(fēng)險(xiǎn)防控等外部支撐。這樣優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策后，由政府來劃定土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的重要性，就必然會(huì)降低。
作者郭曉鳴，系四川省社會(huì)科學(xué)院二級(jí)研究員、四川省首批新型智庫“四川省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究智庫”首席專家。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第2期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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