摘要：當代中國農地制度經歷了土地改革、合作化運動、人民公社化和家庭承包經營等發展階段。其存續和變遷可以用“黏性生成-黏性稀釋”分析框架進行闡釋：制度環境與路徑依賴是制度黏性的生成誘因，對農地制度的存續發揮了重要作用；非正式制度的滲入是稀釋制度黏性的關鍵變量，非正式制度與正式制度之間的互動貫穿整個制度變遷過程，思想觀念和意識形態的變化對正式制度的加強、消解或建構具有重要影響。
關鍵詞：農村土地制度；制度黏性；制度存續；制度變遷；非正式制度
一、問題的提出與研究進展
（一）研究緣起與問題
新中國成立后，我國農地制度幾經變遷，土地產權的法律主體和實踐載體不斷變革，產權結構的目標取向也因時而異。隨著實踐的發展和社會的轉型，目前的土地產權結構與市場經濟發展要求之間出現了一些不適應，由于制度設計的不完善，農民權益、農業效率和農村發展等社會問題不斷凸顯，近年來出現了土地流轉不順、土地財政依賴和征地拆遷沖突等治理難題。如果將視野置于農業現代化、新型城鎮化、中后期工業化迅速發展與深度融合的宏闊場域中，我們會發現農村土地問題與當下國家重大發展戰略和整個經濟社會轉型緊密相連；將目光投向農民權益、農村穩定和社會公平的現實挑戰上，也會發現農村土地制度的有效供給、適時改革和創新探索直接關涉到農民生活水平的提升、農業生產的長效發展與農村社會的和諧穩定。毋庸置疑，正在進行的農地制度改革是全面深化改革進程中最重要、也是最敏感的話題之一。正因如此，農地制度的存續與變遷是我們必須回應和解釋的重大社會現實問題。將農地制度的時代性和問題性聯系起來，對其存續和變遷進行理論解讀是提升治理能力的現實要求，也是對農地制度進行改革完善的實證基礎。
我們以時間為刻度，以制度變遷階段為位序對農地制度進行回顧與評估（見表1），在此過程中遇到了以下問題：從制度存續的角度出發，在特定時期和實踐層面上，農地制度體系內部同時存在高效和低效的部分。為何低效制度得以生成和持續？農地制度的“低效閉鎖”效應是如何打破的？從制度變遷的角度來看，新中國成立以來的農地制度在產權結構分化的總趨勢下呈現出所有權的穩定性及其在實踐中的彈性化。家庭承包制之后農地所有權制度基本保持穩定，但在現實中卻有極大的彈性空間。那么此種制度安排背后的主導因素是什么？正是基于以上問題，本文嘗試在吸收已有研究成果的基礎上建構新的分析框架，從文本和實踐兩個角度解釋農地制度的存續和變遷。
（二）研究進展與局限
20世紀80年代至今，農地制度問題得到了學界持續的關注，農地制度的改革、績效和創新等問題激發了眾多學者的研究熱情，取得了大量有價值的研究成果。從分析范式上來看，當前受關注較多的“誘致性-強制性”制度變遷范式強調權力運作和制度變遷的向度；國家行為、地方政府行為、村干部和農民的偏好與認知等解釋路徑側重于對制度變遷主體及其相互之間互動與博弈的考察；而交易費用、產權配置、經濟績效等分析范式聚焦于成本和制度均衡的考量。更加綜合性的分析框架則對效率、公平及社會穩定三者間的關系在農地制度變遷中的重要作用，對農地制度變遷的歷史進程以及土地使用規則的“不確定性”進行了系統分析。
圍繞本文所側重的制度變遷邏輯和機理，以往的研究認為“生存危機”加速了土地制度的革新，“集體成員權”使耕地按人口均分成為內在邏輯，在更加抽象的意義上，農地制度變遷被視為漸進性的“自發演進”過程，其演進路向受到國家、地方政府、農民組織、村干部及農戶等“主體博弈”的影響。由此也引發了對地方治理結構的關注：地方政府和村干部的偏好與強勢地位對于土地權利和土地調整具有極大影響，集體決策在農地制度演變中的具有重要作用。當然，“路徑依賴”對農地制度變遷的影響貫穿始終，無論采用何種分析思路，都不應忽視這一因素的力量。
作為制度變遷理論的集大成者，諾斯首先開展了對意識形態的研究，認為非正式制度對制度變遷或維系發揮著重要的作用。相比之下，國內將影響農地制度存續和變遷的非正式制度因素納入研究的成果并不多見。從宏觀性角度看，制度變遷受到雙重秩序演化路徑的影響，因此在強調外部規則的同時不應忽視傳統文化、記憶等內部規則的重要作用，作為內部規則的組成部分，觀念因素不僅對農地制度變遷產生影響，同時對制度創新也發揮作用。與本文的研究更加切近的是，已有的研究提出了“思想解放”的解釋，認為農村改革歸功于真理標準的大討論，思想的解凍在制度變遷中發揮了潛移默化的作用。與此同時，新中國成立后中國共產黨主流意識形態的嬗變與土地政策的演化存在內在關聯。從“地方性知識”出發，農民經由土地而產生的一系列社會關系和文化規則屬于土地制度的組成部分，民間俗例和社會規范對制度變遷具有重要影響。更近一步，非正式制度往往會規范和協調社會秩序，是影響我國不同區域內異質性次生農地制度的重要因素。
總體而言，現有研究取得了一些有價值的成果，但仍有局限：在時間跨度上，大多聚焦于改革開放以來的農地制度，缺乏較長時間的歷史性研究；在研究類型上，現有的描述性研究對于制度為什么變化，怎樣變化和變化程度等深層次問題的解釋還不夠；在理論依據上，多數研究者“只從自己研究的學科領域探討農村土地制度”，整體性、交叉性的研究存在進一步運用的可能。一些研究貢獻了較為宏觀的視角，如“結構—制度”分析、“多重制度邏輯”以及“制度與生活”等，這些視角從不同側面解讀制度變遷，但對于制度變遷過程并未作出令人滿意的解釋；在研究內容上，已有成果對非正式制度變量的分析力度還存在不足：一方面，對農民觀念、民間俗例的側重忽視了國家意識形態的統合作用；另一方面，對政治組織偏好和意識形態的傾斜則弱化了“地方性知識”的力量。由此引致的后果是對民眾需求和政策供給的互動著墨不多，對制度變遷的復雜性重視不夠。
基于此，本文要解決的核心問題是尋找影響和勾連農地制度存續與變遷的關鍵因素，考察制度變與不變的內在機理，并試圖在借助以往新制度經濟學分析進路的基礎上引入歷史制度主義理論，從非正式制度切入，發掘“低效制度的生成與持續”、“農地所有權的穩定性與彈性化”以及“作用于農地制度的關鍵因素”三者間的內在關聯。
二、黏性分析的引入
正式制度和非正式制度相互聯系、相互制約，從某種程度上說，后者甚至比前者更重要，因為大多數社會規則以非正式制度形式表現，而且有的正式制度本身就是由非正式制度脫胎而來。因此，本文試圖探尋非正式制度與正式制度的互動機制，通過建構“黏性分析”的研究框架重新解釋長時域農地制度存續和變遷的內在機理。
（一）學術脈絡及框架建構
“制度黏性”(institutional stickiness)一詞由Peter J. Boettke等人首先提出，他們認為諾斯等人的研究指出了路徑依賴和文化對制度的重要性，但并未解答這種“歷史影響”是怎樣起作用的，由此Boettke等提供了一個理解制度黏性的框架。在此基礎上，區別于制度持續性與制度彈性的研究框架得以建立，黏性制度的變革受到了關注。進一步，制度黏性依賴于包括主流政治文化在內的社會因素的結合。國外學者通過對技術、文化等因素的考察分析了制度黏性的強度，認為與前述因素距離越遠，制度黏性越弱。
綜合看來，Boettke等人主要是從新發展經濟學視域下考察外生制度、內生制度與地方性要素的互動及其對經濟增長的影響，制度黏性因其與本土性文化的距離遠近而減弱和增強；Ali Burak Güven則主要通過中層部門視角(sectoral perspective )和連續性概念(notion of continuity)的精確建構闡釋了黏性制度的改革；而Krasnozhon側重于從社會文化因素考察制度黏性的影響；平喬維奇（Pejovich）較早的研究也曾指出民主制度和地方性知識的社會距離引發了諸如接納、檢查和執行等交易費用。
不同于制度持續性、路徑依賴和供給滯后等概念，“制度黏性”更具開放性、連通性和動態性，黏性的生成直接作用于制度存續，黏性的稀釋則內蘊于制度變遷，由此這一概念也將制度的存續和變遷統攝于一個整體性框架內，實現了二者間的通聯，突出了制度的動態性和復雜性。因此，在農地制度分析中引入這一概念能夠為我們提供更加多元、系統和精細化的理解。正是基于這種判斷，本文對已有的黏性概念進行吸收和再造，提出“黏性分析”的研究框架，將“黏性”的內核與歷史制度主義理論相融匯，結合現實經驗與研究需要將其界定為正式制度存續的穩定狀態和“正常時期”，并預設（1）農地制度黏性具有特定生成機理，黏性一旦生成，制度即受其影響，不會隨著需求和績效等外部因素的變化而變化；（2）非正式制度對制度黏性具有稀釋或強化作用。至此，借助制度黏性的核心概念，我們初步建立了分析農地制度存續和變遷的“黏性生成-黏性稀釋”研究框架。
（二）分析進路與核心命題
在運用“黏性分析”的研究框架時，我們主要從三個方面提升其對現實的回應性和解釋力。第一，制度黏性具有普遍性，這種黏性一旦生成，無論是合理的制度還是低效的制度都會受其影響，從而具有一定時期的持續性。第二，制度黏性的生成或強化與其所處場域具有緊密聯系，在解讀制度存續時應將共時性分析和歷時性分析相結合，即一方面要把握制度所處的政治社會背景，另一方面也要檢視制度存續的歷史性因子。第三，制度黏性并非鐵板一塊，在特定時期和特定因素的長期作用或突發刺激下，制度黏性被沖淡，此時制度變遷得以生發。以上分析進路建立了制度存續和制度變遷之間的密切聯系和邏輯循環，二者既交替發生又相互作用，且作用的方向和程度存在多元性。
將“黏性分析”研究框架引入到農地制度存續和變遷的具體分析，本文試圖提出和驗證以下研究命題：
P1：農地制度黏性的生成受制度環境和路徑依賴影響，前者是共時性影響因子，后者是歷時性因子，二者共同作用于農地制度的存續和穩定。
P2：農地制度黏性在特定時期會被稀釋，這一時期就是制度變遷的斷裂節點，但制度變遷的方向和程度并不固定，非正式制度在此過程中可能發揮關鍵作用。
提出非正式制度的作用，主要基于以下考慮：首先，制度的構成要素包括正式規則、非正式規則以及有效的實施，它們共同框定了經濟激勵結構。一般來說，如果非正式制度與正式制度相適應，那么可以提高制度績效。如果非正式制度滯后甚至與正式制度不相容，二者之間的“緊張”將阻礙正式制度的實施，消解正式制度的效率。其次，新制度經濟學和新制度主義政治學關注非正式制度，但尚未把研究觸角伸向農地制度領域。最后，非正式制度對制度變遷的作用機理顯然還未引起國內學界的重視，已有的關注也并未形成系統的分析框架。因此，我們在分析農地制度存續與變遷機理的過程中將非正式制度因素引入，嘗試建構新的分析進路。
簡言之，本文以正式制度“黏性”為起點，試分析其生成原因并以此解釋農地制度的存續。選取非正式制度因素作為關鍵變量，探尋它對制度黏性的稀釋，進而對制度變遷的推動作用（圖1）。進一步，本文試圖建立農地制度存續和變遷的整體性分析框架：以“正式制度?非正式制度”的互動機制作為核心觀照，形成“黏性生成-黏性稀釋”的分析進路，借此解讀我國農地制度的存續和變遷機理。
三、現實經驗的回應與驗證
“黏性分析”框架試圖通過建構新范式對農地制度進行更細致、系統的解釋。同時，新范式的建構不能停留在精巧的模型或抽象的文本上，必須經過現實經驗的驗證。下文以新中國成立以來的現實經驗為依托，論述農地制度黏性的生成和稀釋，借此考察農地制度存續與變遷。
（一）制度環境與路徑依賴：農地制度黏性的生成
根據命題1，制度環境和路徑依賴通常是引起農地制度黏性重要變量，二者從不同側面闡釋了制度存續的原因。歷史制度主義者也強調制度產生和演變的“背景”，重視制度演進和制度起點之間的關聯，認為現有制度是歷史進程的遺產。基于此，本文分別借助制度環境和路徑依賴概念來考察制度黏性的成因，并試圖解讀這種制度黏性對制度存續的作用機制。
1．制度環境
作為一個復雜多元的網絡結構，制度環境直接作用于具體制度的存續和變遷，因此不能僅僅關注微觀、單一的制度因果鏈條，而應把握具體制度所鑲嵌的整個體系。基于這種認識，我們分別從宏觀和中觀角度考察中國農地制度面臨的制度環境。在宏觀方面，選取“體制模式”、“發展戰略”和“改革方式”三個維度來展開分析，這三個維度分別約束著制度變遷的方向、制度目標的側重和制度供給的方式。
從體制模式上看，我國曾采用計劃經濟體制和“全能主義”政治體制，與此相適應，供給主導型制度變遷方式逐漸形成并鞏固。這就決定了我國農地制度環境具有以政府為主導的強制性特征，微觀主體的談判能力和契約地位不強，農村土地承包契約關系是一種單邊規制關系。自上而下的制度變遷方向使政府成為“第一行動集團”，在一定程度上用行政干預代替了市場機制，針對農村土地問題制訂出各項土地政策、辦法和決定等，土地制度存續的泛化特點與此緊密相關。
從發展戰略上看，囿于低水平的經濟發展和動蕩的國際形勢，新中國成立后確立了重工業趕超戰略，這使我國快速建成了比較完備的重工業體系。然而這一戰略的缺陷在相當長時期內難以扭轉：“經濟發展戰略、資源配置體制與微觀經營主體構成‘三位一體’的整體，在資本稀缺的農業經濟中，以重工業優先作為發展戰略，就會形成扭曲要素和產品價格的宏觀政策環境，內在生成以計劃為基本手段的高度集中的資源配置制度和沒有自主經營權的微觀經營機制”，其實踐體現即工業的國有化與農業的人民公社化。此外，發展戰略有助于解釋土地制度存續的沖突特點，制度的沖突正是優先發展大城市和重工業戰略與新型發展戰略之間的摩擦。
從改革方式上看，中央政府的改革以微觀環節為切入點，宏觀政策環境的改革相對滯后，微觀單位自主權的擴大推動了市場結構替代傳統結構的制度變遷過程，家庭聯產承包責任制即十一屆三中全會以來微觀環節放權讓利改革的重要成果。同時，這種改革方式決定了我國農地制度的供給呈現微觀放活、宏觀滯后的特點，造成了農地制度存續結構上的不適應和制度供給的真空地帶，并誘發了以制約增長速度和舊體制周期復歸為表征的“治亂循環”現象。
在中觀層面，不同階段的農地制度都面臨著相應的制度環境。如果僅對每個新制度起源時的制度環境進行分析，我們很可能忽略制度環境的穩定性特征，也不可能發現制度環境作為共時性因子對農地制度存續的作用。實際上，拋開制度變遷的關鍵節點和制度環境的重大變化，制度環境對農地制度的作用更多地表現為“存續”而非“變遷”。新中國成立以來我國農地制度大致經歷了四個階段，而在每一階段的時間跨度之內，制度環境在發生重大變革之前對農地制度的作用主要是維持性的。
土地革命時期，中國共產黨的新民主主義革命能取得成功，很大一部分原因是滿足了農民的土地訴求。土地問題歷來是中國革命和農民起義的核心問題，平分土地是在革命勝利后進一步回應農民需求的舉措。建國初期，國家面臨著國內外各種威脅和挑戰，推行土地改革，兌現均田承諾，有助于提升人民群眾的國家認同。與此同時，經過長期戰亂的新中國生產力較為落后，實行農民土地所有制可以調動農業勞動者的生產積極性，促進農業生產和國民經濟的恢復和發展。因此，新民主主義革命的成功和新中國成立這一制度環境使土地改革得以迅速推進，并保持了一定時期的存續和穩定。
農業合作化時期，農民個體經營的發展限度逐漸顯露，生產的分散性限制了農業經營規模，無法持續擴大再生產，而單個農戶經濟力量的薄弱往往導致生產工具不足，農田水利設施建設難以推進，導致農業對自然災害的抵御能力較差，這種現實生產條件的制約是當時推進農業合作化的重要背景。此外，農村出現了兩極分化趨勢，1955年，毛澤東在《關于農業合作化問題》的報告中提出農村新富農和“資本主義自發勢力”不斷發展，造成了對貧農經濟地位的威脅，如果任其發展，農村中的兩極分化必然會更加嚴重。對農村形勢的這種判斷是提出過渡時期總路線、推進農業合作化并保持其穩定存續的重要依據。
人民公社化時期，中蘇關系幾經波折最終破裂，嚴峻的國內外形勢迫使國家統合力量，大力推動工業化，這就要求克服農業分散經營的弊端，為工業發展提供保障。此外，當時在一些地區已經出現了人民公社，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》指出：“在克服右傾保守思想，打破了農業技術措施的常規之后，出現了農業生產飛躍發展的形勢……在目前形勢下，建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社，是發展的必然趨勢”。在這樣的政治環境下，1958年5月，中共八大二次會議通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線，人民公社化運動在全國掀起了高潮。在現實環境尤其是政治環境的影響下，內源型的資本積累和工業發展方式使農地制度黏性大大增強，人民公社化時期的農地制度持續了20余年。
家庭聯產承包責任制時期，農地制度演進與改革開放的步伐基本一致。改革開放初期，“農業學大寨”依然占主流地位，集體農業生產的“磨洋工”造成了農村的極度衰敗。以情況較為嚴重的安徽省為例，1977年有90%的生產隊不能維持溫飽，有很多“生產靠貸款，吃糧靠返銷，用錢靠救濟”的“三靠縣”，甚至有10%的隊仍在生存線上掙扎。極度的貧苦和部分地區的自然災害逼出了小崗村包產到戶的自發探索，人們開始尋求與接受新的農業生產發展模式，突破了傳統的禁區。此后隨著改革開放的縱深推進和政治環境的進一步優化，家庭聯產承包責任制逐漸形成并實現了長期化、規范化和初步法制化。進入新世紀，“三農”問題引發了更加廣泛的關注，農地制度與農業現代化、工業化和新型城鎮化協同發展，農村稅費改革、新農村建設和統籌城鄉發展等宏觀制度環境對農地制度黏性產生了顯著影響，此后全面深化改革的共識不斷凝聚，大大開闊了我國農業發展的道路。從整體上看，家庭聯產承包責任制時期的制度環境使這一制度得以存續，并不斷得到優化。
至此，農地制度黏性的生成機制就不難理解了，從宏觀層面看，構成制度環境的體制模式、發展戰略和改革方式引發了農地制度黏性。從中觀層面看，每個階段的政治社會環境對制度黏性產生了強化或維持等多個面向的作用，維持了高效或低效農地制度的存續。此外，制度安排也是歷史“慣性”的產物，其變遷方向、程度和績效都受到“路徑依賴”的影響。
2.路徑依賴
路徑依賴強調初始制度設置的重要性和制度糾偏的成本。如果初始制度配置科學，接近或達到制度耦合狀態，制度變遷進入良性循環狀態；如果制度設計不科學，或原來與市場需求相適應的制度安排，隨著時間的推移而出現制度時滯，那么制度變遷通常會陷入“低效閉鎖”的惡性循環狀態，表現出一種“內卷化”效應。路徑依賴性使農地制度黏性得以強化，較高的糾偏成本使農地制度調整多為漸進性的邊際調整，因此即使是低效的農地制度也可能長期存在并難以破解。
農地制度路徑依賴性的主線是土地“所有權-經營權”的不同配置方式。雖然現行農地制度與新中國成立初期相比發生了根本性的改變，但其變遷過程由于受路徑依賴影響而經歷了“四步走”的邊際調整過程，不同階段的農地制度或存在所有權上的沿襲，或存在經營權上的因循。從所有權角度分析，我們會發現集體所有權的路徑依賴性更強，農民擁有土地所有權僅僅持續了7年（1949-1956），而集體作為土地所有權主體卻從人民公社時期一直持續至今（1958-2015），并且在可預見的將來還會持續下去。
農地制度路徑依賴性的特征主要有三方面，一是制度內核的延續性，二是產權格局的穩定性，三是經營形式的分散性。自1958年以來，農地的所有權主體一直是“集體”，雖然“集體”的意涵隨著制度調整有所變化，但集體所有的框架從未被突破，這種制度內核一直延續至今。在集體所有的框架內，地權的分解（使用權、經營權及承包權的分離）在一定程度上解決了農民生產積極性和糧食供給等問題，但就所有權而言，農地的產權格局具有高度的穩定性。此外，改革開放以來的農地制度改革以穩定社會功能為目的，以家庭經營為起點，使得農業規模經營的制度供給無法擺脫路徑依賴的影響，農地經營呈現出規模不斷細化的分散性特征。
造成這種路徑依賴性的本質原因包括以下幾個方面：一是制度目標的初始設定。在改革初期，制度目標主要是解決溫飽問題、增加糧食產量，對農地制度的總體目標和實施路徑缺乏系統和明確的設計。隨著實踐的發展，這種以增產為目的，以發揮土地社會功能為起點的改革與農民的增收需求和經濟效益的提升越來越不適應。二是路徑選擇的成本考量。農地制度改革是多項制度安排和發展戰略的節點，對其進行改革就必須輔之以多項配套改革措施，涉及領域廣，改革成本高。三是制度改革的成本分攤機制使得推行改革的政府部門需要支付成本和代價，決策者往往選擇維持不變。此外，權利和租金的壟斷者也會提升農地制度變遷的成本，從而引發一定時期內的體制鎖定。由此，初始制度限定了后續改革范圍，制度起點規制了演進路向，制度變遷的成本降低了決策者行動的可能性。
值得注意的是，雖然制度環境和路徑依賴誘發了農地制度的黏性，使制度得以存續，但制度的變遷的動力也是多元的，尤其是非正式制度的存在和演變對制度黏性的稀釋發揮著關鍵作用。
（二）非正式制度滲入：農地制度黏性的稀釋
已有的研究成果認為，非正式制度具有自發生成性、非強制性、廣泛滲透性和長期持續性特征，往往構成正式制度的實施基礎，對行為規則起著拓展、限制和細化作用。歷史制度主義特別關注制度之間的連接問題，將制度狀態分為正常時期和關鍵節點時期，分別指代制度的存續和斷裂狀態。在制度斷裂的關鍵節點上，制度演變擺脫路徑依賴的影響，制度黏性得到稀釋，從而使變遷得以發生。
由命題2出發，非正式制度對社會經濟發展具有促進或阻礙作用，對正式制度配置的作用也是雙重的。非正式制度與正式制度的協調或緊張關系是影響制度變遷和制度績效的重要因素，在某些情況下，前者對后者具有決定性作用。所以，在制度變遷的關鍵節點上，往往伴隨著非正式制度與制度體系的沖突，直至達成新的平衡。基于此，本文選取非正式制度中的思想觀念和意識形態作為觀察指標，分析新中國成立后四階段農地制度變遷的發生機制，即非正式制度的滲入對正式制度黏性的稀釋機制。
1.第一階段：1949年—1952年
土地改革階段，農地制度變遷的關鍵性節點是新中國的成立，此時土地產權狀態轉變為農民個體所有，農民有自由經營、買賣及出租其土地的權利。在思想觀念方面，這一時期占主導地位的是“耕者有其田”的樸素愿望，人們普遍認為“封建地主土地所有制”是農村經濟和中國社會發展的桎梏，農民迫切要求得到土地，擺脫地主階級的壓迫。這種觀念恰好與政府鞏固新生政權，恢復和發展農業生產等政治考量相適應。因此，新中國成立后土地改革迅速開展，至1952年底，國家通過制度供給和強制力量使3億多農民無償獲得了7億多畝土地。將封建地主土地所有制轉變為農民土地所有制，既實現了新民主主義革命任務，又回應了長久以來“不患寡而患不均”的平均地權思想，是國家對土地改革實踐的總結，也是當時主流觀念同民眾需求相契合的成果。
從意識形態上看，革命型意識形態在新中國成立初期占主導地位，《土地改革法》以法律形式確認農民的土地產權，是“新民主主義革命的邏輯延續和實踐展開”，也是中國共產黨完成遺留革命任務的過渡性安排。另一方面，對“美好平均主義世界的終極目標的承諾，是革命意識形態的合法性基礎”，在解放戰爭時期，中國共產黨通過土地改革使農民取得土地，獲得了戰爭的勝利，新中國成立后繼續推行的土地改革同樣是為了打破地主對土地的壟斷，向平均土地的目標邁進。此外，新中國成立后，原有的社會結構被打破，各項社會事業百廢待興，這些轉折對執政者和全社會的意識形態產生了重大影響，農地制度的改革，正是由這種意識形態逐漸上升為政策和法律的。
總體上看，這一階段基層群眾的需求與上層價值目標存在契合點，從而使得根本性的制度變遷得以發生，經濟效益得到大幅提升。然而，此后個人私有制對社會主義精神的沖擊和個體小農的局限性也慢慢凸顯，隨著過渡時期的臨近，影響農地制度變遷的意識形態發生了顯著的變化。
2.第二階段：1953年—1956年
合作化運動階段，農地制度變遷的關鍵性節點是過渡時期總路線的提出和社會主義改造戰略的實施，此時農地所有權形態為農民所有，集體經營。在思想觀念方面，1953年過渡時期總路線提出，國家對非社會主義經濟進行改造，“沒有農業社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義“一化三改”成了過渡時期的核心任務，而農業的社會主義改造（農業合作化）就是其中的組成部分之一。黨中央認為農業個體經濟較為分散和脆弱，存在兩極分化的危險，也不能滿足工業發展的原材料需求，必須“組織起來”。國家力主追求高尚純潔的社會精神面貌，高度重視改造人的主觀世界，在三個改造的宣傳和實施過程中，對廣大人民群眾也進行了一次深刻的社會主義思想教育。剛剛“翻身解放”的農民對社會主義思想較為支持，思想重建的努力也對人們的觀念產生了深刻的影響，這也是當時的土地政策得以順利推行的非正式制度原因，而這種社會主義的制度實踐在一定程度上又進一步加固了群眾的思想觀念。
在意識形態方面，對社會主義價值目標的追求占據主導地位，對馬列主義和毛澤東思想的宣傳、對反馬克思主義的批判是這一時期的主流意識形態。中央雖然明確了“疾風暴雨式的階級斗爭基本結束”，但依然強調意識形態的重要作用。此時由新民主主義社會向社會主義社會過渡、實施社會主義改造是民眾與國家都認同的意識形態，在此背景下，農民土地私有制沒有生長的土壤。中央早在1951年12月就對推進農業互助和農民組織發展做出了部署，1953年2月發布了《中共中央關于發展農業生產合作社的決議》。自此農業合作化運動進入新階段，并提出了“互助組-初級社-高級社”的發展藍圖。此后的相關政策加速了農業合作化進程，確認了合作社的集體經濟性質。1955年初，毛澤東提出了“農村社會主義風暴”即將到來的預示，七屆六中全會召開后各地掀起了“社會主義的高潮”，入社農戶占全國農民比例在1955年10月是32.5%，1956年12月為96.2%，農業合作化在1956年底基本實現。
總體而言，農業合作化是中國共產黨“團結和領導動搖的小生產者”，用合作社鞏固領導權的策略選擇與農民對社會主義思想認可，發展生產的迫切要求相結合的產物，推動了農地制度向第二階段變遷。此后，農民逐漸產生了思想上的猶疑和顧慮，1956年下半年在各地開始出現了“拉牛退社”的現象，中央因此開展了兩條道路大辯論的社會主義教育運動，制止住了退社風潮。在此進程中，制度慣性和意識形態剛性的力量不容忽視，以政治運動方式追求高度組織化目標的農業合作化運動為下一步的人民公社化提供了思想條件。
3.第三階段：1957年—1978年
人民公社化階段，農地制度變遷的關鍵性節點是加速建設社會主義、“跑步進入共產主義”的戰略，這一時期的農村土地產權狀態是集體所有，集體經營。在思想觀念上，由于受到國內外形勢和急躁冒進的工作思路影響，這一時期在經歷了全面建設社會主義的短暫思想導向后立即轉向了“左”傾思想。1958年“大躍進”迅速蔓延，“共產風”泛濫，同年通過的《關于在農村建立人民公社的決議》認為“共產主義的實現已經不再遙遠”，僅兩個月后就在全國基本上實現了人民公社化。人民公社體制下，高級社的一切財產無償歸公，生產資料公有化、勞動成果統一分配、社員共同勞動等特點鮮明地體現了當時追求社會關系的絕對公平和所有制的純潔性政策指向。
在意識形態上，決策者未能抓住農村發展困境的真正原因，而是希望通過群眾性政治運動等手段革除舊意識形態，以新的意識形態來整合民眾，提升制度的合法性。由此導致了制度和現實的進一步脫節，發展困境更加明顯，進一步加劇了意識形態剛性，直到1966年演化為“以階級斗爭為綱”的極端意識形態。在此過程中人們感受了意識形態的巨大力量，意識形態與制度裝置之間陷入極不協調的狀態，造成極其嚴重的利益漏失和效率損耗，人民公社時期農民的“出勤不出力”，“大田種不過自留地”即是明證。此后進行的糾“左”和“三級所有、隊為基礎”的調整未能挽回農業發展的頹勢甚至停滯，以階級斗爭和學習班等方式對農民進行的思想馴化也收效甚微。
客觀上說，人民公社化運動是受“左”傾思想影響的決策結果，當時“試驗大同世界的理想”和農村社教的政治壓力與農民改變現狀的愿望存在結合點，正是在這種意識形態的引領下形成了“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化、政社合一”的人民公社體制。囿于當時的現實困境，執政者“優先發展重工業”的偏好使“通過在農村迅速建立公有制成為當時在既定的約束條件下實現對農村的超經濟控制的理性選擇”，人民公社體制在一定程度上也是國家賴以提取農業剩余的制度基礎。
4.第四階段：1978年至今
家庭聯產承包責任制階段，農地制度變遷的關鍵性節點是“解放思想，實事求是”宣言和“改革開放”重大決策帶來的思想觀念和意識形態的轉換，集體所有、家庭經營的農地制度在這一時期開始逐漸取代公社型集體所有制，并得到穩定和完善。
在過渡和確立時期，農民面臨巨大的生存壓力，“共產主義是天堂，人民公社是橋梁”的宣傳話語被廣大群眾的“生存倫理”所突破，個別地區的農戶頂著巨大的政治風險訂立了“賭咒契約”，自發進行包產到戶的改革。在此背景下，思想觀念的轉變再一次發揮了巨大的作用，真理標準問題的大討論、“三個有利于”標準的提出和“解放思想、實事求是”思想路線有力推動了國家經濟發展和農地制度變遷，使個別地區的改革實踐擴展到了整個國家，制度變遷的擴張效應明顯：到1983年，“實行大包干的生產隊數達57.6萬多個，占當年實行責任制生產隊總數的98.3%”。在穩定和發展時期，包產到戶的爭議消除，社會階段論、社會主義本質論和社會主義市場經濟理論相繼提出，包括學術界對農地制度長達10余年的持續性研究，引領了社會主義建設事業，激發了廣大干部、群眾的思想轉變。1982年中央“一號文件”獲得了廣大群眾的強烈反響，此后四年的中央一號文件連續聚焦農業發展，為長期穩定和規范家庭聯產承包責任制，調整農村產業結構和深化農村改革指明了方向。與此同時，基層也對土地使用制度安排進行了積極的探索，如兩田制、規模經營、土地股份合作制和“四荒”使用權拍賣等。
在穩固和深化時期，出現了思想觀念方面的新問題，一是溫飽問題基本解決后，過度重視土地的社會保障和提供“口糧”功能與農民“增加收入”的要求產生了矛盾，也和既存的制度結構之間出現了不適應。二是長期存在的“重城輕鄉”、“重工輕農”等觀念的“慣性”仍然巨大，使農地制度變遷難以突破城鄉分割的狀態，農民權益受到了侵害。另一方面是要求從根本上變革農地制度的呼聲漸弱，全社會就完善現行制度達成了思想共識，中央提出了土地承包關系再延長30年不變，鼓勵增人不增地、減人不減地，允許土地使用權依法有償轉讓，制度內涵得到較大拓展。
在完善和轉折時期，整個社會也處于轉型階段，中央經濟集權觀念的剛性、地方政府以地生財的偏好以及農民模糊的產權意識相疊加，致使農地制度的缺陷集中凸顯，出現了土地審批的種種問題、地方財政對土地的嚴重依賴以及農民土地權益的損失。另一方面，“三農”問題引起了全社會的高度關注，農村改革的訴求更加強烈。在這樣的思想環境和現實條件下，國家先后推動了農村稅費改革、農民增收等一系列舉措，使農村的改革發展進入到了新的時期。
意識形態方面，改革開放以來的意識形態強調以經濟建設為中心，但在推進改革的過程中也出現過新舊思想的緊張，并一度使改革陷入停滯。1978年12月，十一屆三中全會發布的決定為農地制度戴上了“兩個不許”的“緊箍咒”。一面是嚴峻的農業發展形勢，一面是強大的意識形態壓力，整個社會存在較大的思想分歧，“談包色變”是普遍現象，這種爭論和憂慮直到1980年7月才有所緩和。1980年5月，鄧小平指出包產到戶的地區“都增產了，效果很好”；1981年12月，第一次全國農村工作會議召開，形成了1982年的一號文件，直至1992年的南方談話最終統一了認識。此后的主流意識形態促進了農地制度改革的深化，包括家庭承包經營制度的完善和創新，農地管理制度的法制化建設等方面。21世紀以來，主流意識形態推動了農地制度的創新和發展，包括穩定和完善農村基本經營制度、現有土地承包關系長久不變，改革征地制度，保障農民合法權益，健全嚴格規范的農地管理制度等。
黨的十八大和三中全會以來，全面深化改革和依法治國的思想與意識形態凝聚了全社會的共識，政府、集體、個人的觀念逐步向“改革是最大的紅利”轉變，這對農地制度改革產生了積極影響。步入經濟社會和農村發展的“新常態”后，我國在既有框架內對農地制度進行了總體設計，提出了轉折性目標，農地制度變遷進入了更加活躍的新階段。
綜觀整個第四階段的農地制度變遷，國家通過意識形態適應和引領制度變革，使二者達成新的均衡，充分發揮了意識形態為制度配置提供解釋、辯護和社會整合的功能，保障了土地制度的順利運行，降低了改革的成本，同時也使我們認識到了意識形態發展的反復性。意識形態對正式制度的作用是復雜的、長期的、雙向的，意識形態既可能促進也可能阻礙正式制度變遷，而制度變遷既可能是正向的，也可能是反向的。一條普遍的規律是：意識形態先于正式制度而存在，指引行為者創造制度變革的條件，并逐漸使主流意識形態演變為政策、法律等正式制度形式。正式制度反過來又會影響意識形態，二者不斷的生產與再生產。農地制度變遷可能永遠沒有終點，這種制度變遷機制不斷地推動制度在均衡與非均衡狀態之間的轉化。
四、總結與討論
（一）研究發現
農地制度變遷是新中國成立后整個制度變遷的縮影，與政治、經濟、社會、文化的發展和轉型存在廣泛的關聯，因此我們的研究重點是將替代性研究框架運用于農地制度變遷的具體分析。研究發現，第一，中國農地制度具有黏性，這種黏性對農地制度呈現出兩個面向的影響，即黏性生成后對農地制度存續的維持和黏性稀釋后對農地制度變遷的推動；第二，制度環境和路徑依賴從不同的側面形塑了制度變遷的黏性狀態。一方面，構成制度環境的體制模式、發展戰略和改革方式從宏觀上對同期農地制度的存續狀態產生了廣泛而深刻的影響。而不同階段的政治環境從中觀上不同程度地作用于農地制度的穩定性，對于制度黏性具有強化和維持等多個面向的作用。另一方面，路徑依賴性通常會使制度變遷陷入“低效閉鎖”的惡性循環，難以突破制度的凝滯和固化狀態。第三，當前學術界關注較少的非正式制度因素在特定的政治、歷史條件約束下對農地制度的配置和變遷具有重要作用，思想觀念和意識形態等非正式制度因素是稀釋制度黏性的關鍵變量，由此也驗證了新制度經濟學中的“主觀主義模型”和意識形態理論。具體而言，“耕者有其田”思想與革命型意識形態使土地改革成為當時的理性選擇；社會主義思想與批判型意識形態推動了農業合作化運動；“左”傾思想將農地制度引向人民公社化；實事求是思想與建設型意識形態將工作重心扭轉到經濟建設方面，這使家庭聯產承包責任制的持續完善以及土地制度創新獲得了非正式制度條件。
至此，我們完成了“黏性生成-黏性稀釋”研究框架在農地制度變遷中的邏輯演進和理論解釋。框架的核心觀照是正式制度與非正式制度的互動機理。無論是權力主體，利益集團，還是個體行為者，其理性都會受到特定制度的塑造，既有的思想觀念、意識形態和個人偏好等非正式制度因素只有扎根于正式制度之后才具有規制和激勵作用，由此正式制度和非正式制度之間的“互構”或“緊張”狀態不斷演進，推動著彼此的進一步變遷和循環。制度變遷的一條重要路徑是非正式制度向正式制度形態轉換（政策化和法律化），二者相依共生，相輔相成。
理解中國的制度變遷，必須首先把握上層的價值目標取向與基層民眾的需求。在實踐中，如果原有制度出現不適應，不能滿足群眾需求，民眾會將這種不滿的思想投射到頂層，決策者對民眾需求或基層實踐進行風險評估，判斷可能發生的制度變遷的性質。如果制度變遷的需求與頂層偏好契合，那么變遷發生，反之，這種需求就得不到制度化的反饋和國家層面的推行，甚至可能成為意識形態的批判對象。進一步，以契合點的存在為前提，上層通過社會輿論的方式營造意識形態，進行改革動員，意識形態的改變又會反過來影響社會輿論的進一步配合，只有二者不斷的互動和強化，才能使制度變遷進入到制度化實施準備階段，最終推動制度變遷（圖2）。
不可回避的是，思想觀念、意識形態等要素對正式制度的影響是多面向的：既可能引致不合理制度的崩解，促進新制度的建構，也可能維護甚至“加強”不合理制度。因此，應該注重從歷史文化的視角理解農地制度的產生和演變，重視非正式制度的演化，引導思想觀念，避免意識形態僵化和對峙，充分發揮非正式制度的解釋性、合法性和社會整合功能，使農地制度與政治制度、經濟實踐相互促進。
從更宏觀的視角來看，國家治理體系和治理能力現代化戰略，就是在社會轉型和矛盾頻發背景下力圖解決社會公平公正問題，而解決這一問題最接地氣的選擇是要解決好土地制度問題。因此，全面深化改革的意識形態和公共政策都應彰顯這一基本判斷，使廣大民眾不僅分享改革紅利，而且更加積極地創造價值。當然，關于如何提升土地制度對社會問題和改革戰略的回應，我們還需要更深入的研究。
（二）研究展望
當前，各項農地制度設計和試點相繼進行，作為社會重大現實問題，今天的農地制度改革相較于過去更加艱難，更需審慎，因而圍繞農地制度進行的研究相較于過去也更具重要性和針對性。在當前的經濟體制和政治生態下，農地制度的變遷是多因素疊加、多主體參與及多元訴求共存的重大問題，其復雜程度非同一般，如何對農地制度進行實踐層面上的改良和學理層面的分析是一個很大的挑戰。“黏性分析”框架的提出試圖將制度變遷研究引向歷史的、文化的和整體性的視角，通過制度黏性解釋制度的產生、維持、特征和演變。與此同時，由于客觀條件限制，本文的分析在一定程度上簡化了制度演變的復雜機理，有些問題未能涉及。要理解農地制度的產生和演變，我們還需要在研究框架、研究方法上進行更多的嘗試，對這一問題進行更加全面、深入的審視。
對于農地制度變遷的研究，在引入西方理論的同時也應立足于中國實際，汲取本土理論的營養。在研究方法上要超越新制度經濟學和應用計量經濟學模型，引入政治學、社會學等學科的研究方法，依托于權威的數據平臺，使得研究結論更具科學性與說服力。
作者：王敬堯（華中師范大學政治與國際關系學院教授，博士生導師，中國縣域發展研究中心主任） 魏來（華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生）
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學》2016年02期
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