摘要：美國農村村容整潔,環境優美,得益于擁有完善的農村垃圾管理社會化服務體系,科學的垃圾分類管理方式,消費者良好的環境保護意識。美國農村垃圾管理呈現出主體多元化、服務多樣化和市場化運作等特點。農村垃圾管理服務供給和需求的有效銜接是美國農村垃圾管理的成功之道,對中國有效解決農村垃圾問題有重要借鑒意義。
1、引言
Breezewood Forest是美國東部森特郡帕頓鄉的一個農村社區, 其周圍還有十幾個規模不等的農村社區, 有的是聯排公寓, 有的是居民家庭自住的獨棟或聯排House。這些農村社區大都沿公路而建, 交通便利, 生活方便, 這些農村社區環境優美、村容整潔, 垃圾隨地亂丟現象比較少見, 通過對美國農村垃圾管理的現狀考察和經驗總結, 可為中國有效解決農村垃圾問題提供經驗借鑒。
2、農村垃圾管理服務的社會化
2.1 多元化的服務主體
美國農村垃圾管理服務供給主體不僅包括政府部門, 還包括企業、環境保護主義者等。有的以營利為目的, 有的則是非營利組織。森特郡垃圾回收利用與廢棄物管理局 (Centre County Recycling&Refuse Authority, CCRRA) 和Advanced Disposal (AD) 是Breezewood Forest等農村社區兩家主要的垃圾管理服務公司。在森特郡, 必須經過CCRRA培訓并頒發許可證才能從事垃圾收集和運輸業務。非法的垃圾處理行為可能引起環境污染和健康問題, 并帶來更大的垃圾管理成本, 因此, 任何私自運輸、傾倒、焚燒、填埋垃圾的行為都是非法的, 將會受到嚴懲。
CCRRA是一家當地的政府機構, 負責垃圾的回收利用, 以及廢棄物, 如化學物品、廢舊電池、舊家電等的健康、無害化處理。CCRRA的服務對象包括25 000余居民戶及來自農村、市郊和大學的500家商業機構。擁有分散在50個垃圾收集點的125個可回收垃圾箱。目前, CCRRA的垃圾回收利用率超過50%。AD是一家私人垃圾管理公司, 從事垃圾的收集、運輸、處置和回收利用, 該公司擁有5 400名雇員, 3 100多臺垃圾運輸車, 20多萬家企業客戶和200萬家居民客戶, 服務遍布全美19個州。農村固體垃圾委員會 (Rural Solid Waste Commission) 由明尼蘇達州Dakota郡的13個鎮和6個以農村為主的自發性的非營利組織, 旨在改善垃圾的回收利用, 減少居民和企業垃圾排放, 提高垃圾回收利用率, 公布農村垃圾管理信息。他們認為, 減少垃圾排放是降低垃圾管理成本的最簡單、最有效的方式。農村固體垃圾委員會的目標是使Dakota郡75%的垃圾得到回收利用。2015年, 該委員會發起了一場收集農業塑料薄膜的活動, 在4個月內收集了近10t塑料垃圾, 這些塑料垃圾將被制造成新的塑料。此外, 美國還有不少關于垃圾管理方面的行業協會, 如艾奧瓦州農村垃圾管理協會、紐約州固體垃圾管理協會、北美固體垃圾管理協會等。
2.2 服務的多樣化
CCRRA和AD的服務范圍非常廣泛, 不僅包括一般的生活垃圾, 還包括汽車垃圾, 家庭有害垃圾收集和處理, 以及垃圾回收利用, 即新產品的制造及舊產品的重新利用。垃圾的來源涉及農業、制造業、政府機構、賓館、學校、醫療衛生服務機構等。實際上, 美國從垃圾處理設施、垃圾箱的銷售和租賃, 垃圾的收集、運輸, 再到垃圾的回收利用, 新產品的開發, 垃圾知識宣傳教育等已經形成了完整的產業鏈。垃圾管理公司和政府部門可提供落葉收集處理服務, 通過輕便簡單的手持鼓風機把樹葉吹成一堆, 然后再用車載或手持吸塵器吸入到車廂中拉走, 或者堆放在路邊, 到時會有專門的運輸有機原料的垃圾運輸車來進行收集和回收利用, 制成有機肥料、塑料袋等。
2.3 市場化運作
CCRRA公司雖然是一家政府機構, 但對一些廢棄物的處理仍需收取一定的費用。CCRRA公司針對不同居住區域, 每周有固定時間上門收集垃圾。人們會把早已整理好的可回收垃圾用統一的、帶有公司標志的紅色垃圾盆裝好, 其他垃圾則用塑料袋打包或是直接把垃圾桶放在路邊, CCRRA公司的工作人員會準時開車到家門口, 挨家挨戶地把垃圾集中到車上。另外, 每家每戶都會在房子周圍放置一個垃圾桶, 垃圾桶可以向CCRRA公司租賃, 實行網上申請和繳費, 通常在每年1月和7月各交一次費用。費用包括廢棄物、雜草、樹葉、灌木叢等的收集和回收成本。
AD作為一家私人投資公司, 其經營以市場為導向, 利潤為目標的垃圾管理公司。2015年, AD公司總資產達34.22億美元, 營業收入達13.96億美元, 凈利潤3 360萬美元。公司的收入來源中, 垃圾收集費收入7.71億美元, 占55.23%;垃圾管理費收入4.99億美元, 占35.82%;可回收利用產品銷售收入2 480萬美元, 占1.8%。另外, 公司對客戶收取的燃油費和環境費為8 580萬美元, 占6.15%。成本支出中, 垃圾的運輸、處理為最大支出, 約為8.67億美元。由于美國農村人口密度較小, 居住較為分散, 所以運輸成本也相對較高。
為了節省垃圾回收成本, 一些單位會選擇自行收集垃圾, 如當地公交站的垃圾則是由公交公司 (CATA BUS) 自己收集后送到垃圾中轉站。當地的大學自1997年就開始對校園內的垃圾進行回收再利用。目前, 該校89%的垃圾得到回收利用, 每年僅垃圾堆肥就達上千噸, 不僅美化了校園, 還節約了垃圾回收成本和購買肥料給校內樹木施肥的支出, 光購買肥料這一項每年就節省約17.5萬美元。
3、科學的垃圾分類管理方式
美國的垃圾分類比較細, 可回收利用垃圾主要分為6大類, 分別是紙張、金屬罐、塑料制品、無色玻璃、棕色玻璃和綠色玻璃。在垃圾箱或垃圾桶的顯著位置用YES和NO標出哪些垃圾屬于這類, 哪些垃圾不屬于這類, 不屬于這一類的垃圾就不要往里面投放。NO標出的垃圾種類有時要比YES標出的要多, 如紙張類只包括報紙、雜志、辦公室的粉碎紙、郵寄用紙和紙板, 但不包括比薩盒、含蠟的紙、皺褶紙、食品紙板盒、冰激凌盒和牛奶盒。金屬罐類只包括鐵制和鋁制罐, 但不包括鐵屑、金屬管和鍋鏟。塑料制品類只包括塑料瓶和塑料罐, 但不包括塑料箱、裝黃油酸奶和點心的塑料容器、塑料泡沫、塑料杯和塑料袋。無色玻璃只包括無色玻璃瓶和玻璃罐, 棕色玻璃則只包括棕色的玻璃瓶和玻璃罐, 綠色玻璃只包括綠色玻璃瓶和玻璃罐, 但都不包括蠟燭、燈泡、窗玻璃、飲料瓶、耐熱玻璃、玻璃盤、玻璃杯和玻璃鏡。從而消費者可以一目了然地對垃圾進行分類投放。除可回收利用垃圾外的其他垃圾則放入另外一個垃圾箱內。
說到垃圾桶或垃圾箱的設計, 垃圾管理公司會提供多種選擇, 如在住戶較多且集中的公寓, 可以選擇垃圾箱, 也可以選擇垃圾桶。如Vairo Village選擇的是垃圾箱, 長寬高約為4.5m、2.5m和2m的深紅色鐵制垃圾箱。垃圾箱被分隔為6個抽屜式的盒子, 分別對應著6大類可回收垃圾的投放位置, 其中紙張類、塑料類、金屬罐類盒子體積相對比較大一些。每個盒子都有蓋, 每個蓋上都列出了YES和NO的垃圾種類。由于體積相對較大, 像Vairo Village這樣擁有將近400套公寓的農村社區只需放置兩個這樣的垃圾箱就夠了。而Pennwood North, Nittany Crossing, Lions Crossing等公寓則是采用藍色的獨立垃圾桶, 6~8個獨立的垃圾桶集中放置在一起, 其中紙類、塑料類垃圾會各多放一個垃圾桶。每個垃圾桶都有蓋, 防止被雨雪弄濕, 垃圾桶的正面都列出垃圾類別, 以及YES和NO的垃圾。而對于居住較為分散的居民戶, 則很難做到把垃圾分為6類, 但每家每戶都會把可回收垃圾放在紅色的垃圾盆里。對于不可回收垃圾, 居住較為集中的公寓和居民家庭一般都會使用AD公司的綠色垃圾箱。
可回收垃圾被運輸到垃圾管理站, 重新加工成玻璃瓶、塑料瓶 (桶) 、易拉罐再利用。不可回收的垃圾則形成垃圾堆。垃圾堆的選址、設計和建設非常講究, 垃圾堆一般建在地面上, 并且要與周圍環境, 尤其是要與地下水分開, 垃圾堆的底部通常鋪一層結實的、不易刺破的高密度 (HDP) 塑料, 塑料厚度為0.75~2.5mm, 底部也可能同時鋪上黏土和合成塑料, 垃圾堆上面需要用泥土覆蓋。垃圾堆達到一定規模就要被關閉30年, 并隨時進行監測和維護, 尤其是對垃圾滲濾液和地下水的檢測。在無氧狀態下, 垃圾堆中的垃圾會被細菌分解, 并產生大量的甲烷, 可作為燃料, 或用來發電。不過, 經過多年的垃圾填埋, 美國也正面臨無地可堆的窘境。所以, 美國現在越來越重視垃圾的回收利用和堆肥率, 并取得了較好的效果 (Subramania and Technologies, 2000) 。目前垃圾堆這種處理方式正在減少, 垃圾堆由1998年的7 924個下降到2006年的1 754個。
4、消費者良好的環境保護意識
從垃圾管理服務供給的角度來看, 美國農村垃圾管理服務設施完善, 分類較為科學, 但如果沒有消費者良好的環境保護意識和對垃圾管理服務的多樣化需求, 就不可能有環境優美、干凈整潔的鄉村面貌。首先, 體現在垃圾分類方面, 人們會事先在家里把塑料桶、飲料瓶、果醬瓶等一些可回收垃圾做簡單沖洗后再分類裝好, 然后投放到相應的垃圾箱或垃圾桶中, 從而大大節約了垃圾管理公司的處理成本。事實上, 不僅是當地人這么做, 一些外來租住者也在潛移默化中成為了他們中的一員。其次, 不亂丟垃圾和私自處理垃圾。在這里, 隨地亂丟垃圾現象十分少見。此外, 人們也不會私自焚燒和填埋垃圾, 因為這是違法行為, 如美國農村有大量的農作物秸稈, 大都被打包后拿去作為飼料、造紙原料, 或打碎后秸稈還田作為肥料等, 而不是焚燒。第三, 美國人特別喜歡養寵物, 超市里的寵物口糧比人吃的糧食還多。可是, 在地面上卻很少能見到寵物的排泄物。這是因為人們都習慣性帶著塑料袋對寵物排泄物進行了處理, 村里的一些公園, 會在固定位置免費提供這樣的塑料袋。
5、經驗借鑒
垃圾管理曾經是美國社會中最重要的問題之一。據估計, 美國每年人均產生的垃圾接近或超過1t, 農村垃圾問題尤為嚴重 (Ayer and Hogan, 1977) 。然而, 經過多年整治, 美國農村垃圾問題已經得到有效解決, 甚至比一些大城市要成功得多。對比中國的情況, 目前中國農村垃圾問題依然突出 (王愛琴等, 2016;Huang et al., 2013) , 農村垃圾管理服務供給整體上處于較低水平, 垃圾管理設施不健全, 垃圾分類處理方式較為粗放, 人們的垃圾管理意識有待加強。美國農村垃圾管理的經驗對中國今后有效解決農村垃圾問題有重要借鑒。
5.1 加強立法工作, 規范主體行為
美國涉及農村垃圾管理的法律法規非常完備。早在1965年, 美國國會就通過了《固體垃圾處理法》 (SWAD) , 后來又對該法案進行了多次修訂, 直至今日仍然在發揮作用, 對各州頒布的垃圾管理法有一定的引導和約束作用 (Connolly, 2003) 。1976年, 美國頒布了《資源保護及再利用法》, 作為政府管理固體垃圾和有害垃圾處理的一部主要的聯邦法。另外, 美國還出臺了《油再利用法》 (1980年) 《醫療垃圾追溯法》 (1988年) 《污染防治法》 (1990年) 等一系列配套法律, 各州也可以制定自己的垃圾管理法律規章。美國是一個信用制度比較完善的社會, 任何違法行為都可能使信用受到影響。相比之下, 中國現有涉及農村垃圾管理的法律法規包括《環境保護法》《城市市容和環境衛生管理條例》《固體廢棄物污染防治法》《循環經濟促進法》《水污染防治法》《清潔生產促進法》等, 但專門針對農村垃圾管理的法律法規較為缺乏, 農村垃圾管理立法工作嚴重滯后。今后必須加強和完善農村垃圾立法管理相關法規, 通過立法對與垃圾管理相關行為主體的行為進行約束或規范。
5.2 提高服務供給能力, 重視污染源頭控制
美國農村垃圾管理服務設施比較完善, 每個農村社區、每家每戶都會配備足夠的垃圾桶 (箱) , 垃圾管理公司也能提供 (租賃或出售) 各種垃圾處理工具, 每個農村社區都會有專人負責垃圾的收集和運輸工作。并且, 美國農村垃圾收集、分選大都實現了自動化, 工作人員在駕駛室內通過操作桿就能把垃圾箱或垃圾桶輕輕松松地倒入垃圾運輸車中, 垃圾的分選也是通過機器進行, 從而大大節省了勞動力。當然, 高質量的農村垃圾管理服務設施意味著較高的投入, 投入成本與農村垃圾管理服務質量存在一定的正向關系 (Hall and Jones, 1973) 。來自Statista的數據顯示, 2008—2015年, 美國對污水和垃圾處理方面的公共投資每年都在200億美元以上, 2015年為248億美元。然而, 中國農村垃圾管理服務設施尚不健全, 供給能力較差, 一些村莊連垃圾收集點、垃圾箱或桶、清潔員、運輸車等基本設施都沒有。此外, 中國農村垃圾管理大都是先污染后治理的模式, 忽視源頭控制, 在中國廣大的農村地區, 不可降解塑料制品隨處可見, 已經成為危害農村環境的主要污染源頭之一。因此, 必須大力提高農村垃圾管理服務供給能力建設, 加強農村垃圾污染源頭控制。
5.3 以市場為導向, 引入社會資本
美國垃圾管理服務, 尤其是垃圾的收集和回收利用, 特殊垃圾處理, 垃圾管理設施等正在向私有部門轉移。政府則通過簽訂合同、授權和資產剝離等方式逐步退出部分垃圾管理市場。1995年, 美國政府通過與私人企業簽訂合同的方式, 把社區36%的生活垃圾收集、40%的路邊可回收垃圾收集和30%的可回收垃圾再加工業務承包給了私人企業 (Walls, 2003) 。2007年, 根據國際市縣管理協會 (International City/County Management Association, ICMA) 的報道, 美國超過57%的郊區政府、29%的農村鄉鎮和39%的大城市已經把居民垃圾收集業務外包給了私人部門。美國現有2萬余家垃圾管理公司。然而, 要想在市場中立足, 就必須創新垃圾管理模式, 提高市場競爭力, 從而農村垃圾管理服務供給能力不斷增加, 服務質量不斷提高。競爭還導致垃圾管理服務市場的不斷集中, 形成規模經濟, 進而降低垃圾管理成本。中國目前主要還是以政府主導下的農村垃圾管理為主, 農村垃圾管理主體、資金投入等較為單一。這種垃圾管理往往由于人事變動、資金短缺、政績工程等原因而不可持續。因此, 今后應逐步引入市場機制, 引導社會資本投向農村垃圾管理。
5.4 發揮政府和非營利組織的作用
與好的公共產品 (public good) 相反, 垃圾是一種不好的公共產品 (public bad) , 會減少社會利益和增加社會成本, 不過政府可以制定排他性政策, 為垃圾管理公司創造投資機會。同時, 垃圾還具有負外部性特點, 會導致環境污染, 尤其是非法的垃圾處理行為, 對水、空氣等污染更為嚴重 (Portney and Stavins, 2000) 。因此, 各級政府對農村垃圾進行干預是非常必要的。
5.5 加強宣傳教育, 提高環境意識
美國各級政府、垃圾管理公司等會通過各種形式, 如卡通片、視頻、網絡、手冊、現場培訓等多種方式向公眾宣傳垃圾知識。1990年, 美國還專門制定了《國家環境教育法》, 設立了環境教育辦公室, 并由國家環保局牽頭成立了環境教育顧問委員會, 開展了各種環境教育和培訓項目, 另外還設立了環境教育獎和國家環境教育培訓基金, 以推動該法律的實施, 最終提高公眾的環境意識和環境知識。從長遠來看, 不斷提高人們的環境保護意識才是中國農村垃圾問題得以解決的根本。光有良好的垃圾服務設施還不行, 如果人們意識不到環境的重要性, 對農村垃圾管理工作不支持、不參與, 仍然隨意處置垃圾, 那么農村垃圾管理就不會取得成功。因此, 要加強對人們的宣傳教育, 從思想上提高人們的環境保護意識, 提高人們對農村垃圾管理的參與程度。
中國鄉村發現網轉自：世界農業 2017年05期
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