土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是農(nóng)民脫貧致富的命根子，是我們解決三農(nóng)問題最核心的關(guān)鍵。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須要以土地流轉(zhuǎn)為主抓手，不斷深化農(nóng)村土地制度改革，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，也為地方政府開辟了新的融資平臺，提供了新的路徑選擇。
一、目前農(nóng)村土地管理面臨的主要問題和困難
當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題與困難分別表現(xiàn)為主客觀兩方面。
在客觀上表現(xiàn)為：
1.權(quán)屬管理較亂。我國土地主要分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地兩大類。城市國有土地主要由國土部門管理，但廣大的農(nóng)村集體土地卻是多頭管理的情況。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)村經(jīng)營管理站管理，林業(yè)部門管理林權(quán)，國土部門管理宅基地和基本農(nóng)田等。如果把城市國有土地和農(nóng)村集體土地比喻為政府的左右兩手，那么政府還缺乏對農(nóng)村集體土地有效管理的右手。
2.資金投入較散。當前，對農(nóng)村集體土地的投入，主要由財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)開、扶貧、國土、畜牧、環(huán)保等部門分別代表政府承擔投資主體。由于部門分散等原因，項目重復建設(shè)、資金撒胡椒面等現(xiàn)象時常發(fā)生，農(nóng)業(yè)投入績效較低，政府的龍頭引導作用不強。
3.工程監(jiān)管較差。由于多種原因，豆腐渣工程在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中時有發(fā)生，不僅影響工程質(zhì)量，也嚴重影響黨群干群關(guān)系。主要原因還是在于農(nóng)林水等部門在建設(shè)中既當運動員，又是裁判員，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管部門。
在主觀上表現(xiàn)為：
農(nóng)民對土地命根子的權(quán)利意識較強，農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平、技術(shù)水平等較低。這導致了小農(nóng)經(jīng)濟的分散經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的矛盾，土地承包權(quán)的長期不變與農(nóng)村土地拋荒的矛盾，村莊空心化與美麗鄉(xiāng)村的矛盾等等，成為推進土地流轉(zhuǎn)，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要困難。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)路徑的改革設(shè)想
要深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需要我們必須以改革的精神來破解當前農(nóng)村土地管理中的各種難題。為此，筆者結(jié)合工作實際，提出如下不成熟的建議。
1.成立農(nóng)村集體土地管理局，促進土地集中流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集中居住。整合農(nóng)村經(jīng)營管理站、土地流轉(zhuǎn)中心、國土、林業(yè)等部門的土地管理職權(quán)，成立農(nóng)村集體土地管理局，代表政府履行對集體土地的統(tǒng)一管理。主要職責為：負責農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目招商引資，制定農(nóng)村土地規(guī)劃、整合各個涉農(nóng)項目、收儲集體土地以及依法開展土地流轉(zhuǎn)、宅基地交易與監(jiān)管等。主要運行方式為：農(nóng)村土地管理局依據(jù)土地基本保護價或市場價格，從村集體與農(nóng)民手中收儲土地，根據(jù)規(guī)劃和土地實際情況來確定土地開發(fā)的建設(shè)規(guī)模與內(nèi)容，整合各個涉農(nóng)項目，加強對項目宗地路、水、電、訊、肥等支持，包裝成土地招商項目提交土地流轉(zhuǎn)平臺發(fā)布，進行公開招拍掛。通過招拍掛形成的土地溢價租金（指超過土地收儲價格的部分）由土地管理局、發(fā)租土地的農(nóng)民以及村支兩委按約定比例或5:4:1分成，促進土地集中流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集中居住。
2.成立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司，促進資本集中下鄉(xiāng)和生態(tài)集中保護。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司（以下簡稱農(nóng)投公司）扮演政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體和工程監(jiān)管主體角色，是政府農(nóng)業(yè)投融資平臺。將國土部門的土地整理職能劃轉(zhuǎn)給農(nóng)投公司，負責農(nóng)村集體土地的一級開發(fā)。統(tǒng)一整合、管理、使用涉農(nóng)資金，把政府的涉農(nóng)財政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)投公司的項目投資，按約定分期收回投資，以改變目前土地投入散、效益低、生態(tài)差的問題，發(fā)揮政府投資的引導作用，引導資本集中下鄉(xiāng)和生態(tài)的集中保護。農(nóng)投公司的資金來源為：一是整合涉農(nóng)資金；二是項目投資收益；三是土地基金融資；四是市場主體投資；五是劃轉(zhuǎn)涉農(nóng)優(yōu)良資產(chǎn)。
3.成立土地流轉(zhuǎn)風險基金，促進產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展和公共服務(wù)集中推進。土地流轉(zhuǎn)風險基金的主要作用就是為發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)、籌集農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金提供融資抵押和風險防范。一是為農(nóng)投公司融資提供抵押擔保。二是為主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供融資擔保。三是化解拖欠租金、土地非農(nóng)化等風險，保護農(nóng)民合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)風險基金的資金主要來源為：一是財政撥款；二是土地租金溢價收益；三是項目收益；三是租金提成。
例證說明：
某縣農(nóng)村土地局以每畝500元的均價，向某村收儲土地1000畝，規(guī)劃為一個以果園種植為主的田園綜合體項目。由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)開、旅游等部門分別向上級主管部門爭取項目資金共500萬元，用于水電路訊等配套建設(shè)，作為該縣農(nóng)投公司對該項目的股份投資。甲企業(yè)通過招拍掛，公開競得該宗土地經(jīng)營權(quán)，租期10年，每畝年租金1000元，租金逐年繳納，首期租金列入土地流轉(zhuǎn)風險基金，期滿返還。對競拍的租金溢價部分，土地管理局、出租土地農(nóng)民、村支兩委事先約定按5:4:1比例分成。
效益分析：
農(nóng)民租金收益：①土地租金：500元*1000畝*10年=500萬元；②租金溢價分成：500元*1000畝*10年*40%=200萬元。合計700萬元。
土地管理局收益：租金溢價分成：500元*1000畝*10年*50%=250萬元。
村集體收益：租金溢價分成：500元*1000畝*10年*10%=50萬元
農(nóng)投公司收益：土地管理局按租金溢價收入的60%劃撥：250萬元*60%=150萬元。
土地基金收益：①土地管理局將租金溢價收入的40%滾入基金：250萬元*40%=100萬元；②經(jīng)營者首期租金：1000元*1000畝*1年=100萬元。合計200萬元。
分析說明：做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以有效實現(xiàn)政府、農(nóng)民、集體和市場主體的多方共贏。如果我們在工作中注重與主導產(chǎn)業(yè)培育、精準扶貧工作、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)做好相結(jié)合，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的目標。
三、做好土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持的幾個原則
1.必須堅持適度規(guī)模經(jīng)營的原則。土地流轉(zhuǎn)是土地適度規(guī)模經(jīng)營的必經(jīng)之路，土地適度規(guī)模經(jīng)營是土地流轉(zhuǎn)的有效保障。從風險上看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中各種風險同時存在，特別是受自然條件影響大，一旦出現(xiàn)天災人禍，適度規(guī)模經(jīng)營有更強的抗風險能力；從管理上看，適度規(guī)模經(jīng)營能顧得過，管得好，經(jīng)營起來得心應(yīng)手，過大規(guī)模會增加經(jīng)營和管理難度，且大規(guī)模經(jīng)營勢必會剝奪大部分農(nóng)民的土地權(quán)益，造成土地流轉(zhuǎn)成為大規(guī)模的農(nóng)民被動擠出過程，極為不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中合理確定土地經(jīng)營規(guī)模，需要既堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法保護農(nóng)民對承包土地的占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，又注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，防止土地過度集中和違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。各地土地經(jīng)營適宜的規(guī)模標準不一而足，要依據(jù)自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的適宜標準。從許多地方的實踐來看，土地經(jīng)營規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當于當?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的、土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛娣e10至15倍的，比較適合多數(shù)地區(qū)的生產(chǎn)需求，應(yīng)當給予重點扶持。
2.必須堅持因地制宜的原則。土地流轉(zhuǎn)要堅持做到分類指導實施，因地制宜流轉(zhuǎn)。各地自然條件不同，山區(qū)、平川區(qū)和城市郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，即使在村與村之間、同村農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的差異也很大，推進土地流轉(zhuǎn)要因地制宜、因村而異、因戶不同，不能操之過急，不能搞“一刀切”，更不能搞強迫命令，侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。在地形平坦、土質(zhì)較好、適合大機械耕作的的平川區(qū)域、城鎮(zhèn)郊區(qū)，可規(guī)模較大地實行土地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、公司經(jīng)營的作用，采取土地租賃或土地使用權(quán)入股，農(nóng)民變業(yè)主、變股東，從事土地較大規(guī)模適度經(jīng)營，帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收；在土地分散、耕作不便的丘陵山區(qū)、撂荒地，則應(yīng)該實行規(guī)模較小的土地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮村組作用，大規(guī)模開展土地置換重組，肥瘦找補，變小塊為大塊，變多塊為一塊，實行家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社和承包大戶經(jīng)營為主；在一些資源大縣的礦山采空塌陷區(qū)等整村搬遷區(qū)域，土地流轉(zhuǎn)成本較高，可將整村土地為規(guī)模進行流轉(zhuǎn)，以有能力的治災主體企業(yè)經(jīng)營為主或參與經(jīng)營。
3.必須堅持與培育主導產(chǎn)業(yè)、精準扶貧工作、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合的原則。一是堅持把推進土地流轉(zhuǎn)與培育主導產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。要圍繞培育主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項目，制定農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，明確土地流轉(zhuǎn)區(qū)域內(nèi)主導產(chǎn)業(yè)，引導土地經(jīng)營者在不改變產(chǎn)業(yè)布局和主導產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，以多種方式流轉(zhuǎn)土地，使土地向主導產(chǎn)業(yè)集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。二是堅持與精準扶貧工作相結(jié)合。立足農(nóng)民土地資源，引導農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)土地，尤其是要帶動貧困戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，培育壯大一批以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為主體的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶等，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，幫助貧困戶“摘帽”致富，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將“土地流轉(zhuǎn)+產(chǎn)業(yè)扶貧”這一方式打造成推動精準扶貧的有效方式。三是堅持與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合。通過加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，廣泛吸納社會上的工商資本參與到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)當中來，努力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，積極探索“土地流轉(zhuǎn)+美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)新途徑，著力打造現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、集約化的集生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、旅游、休閑為一體的鄉(xiāng)村旅游文化基地，在帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)添一抹亮色。
作者系東安縣委常委、組織部長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：紅網(wǎng)
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