土地是農業發展的根本，是農村穩定的基礎，是農民脫貧致富的命根子，是我們解決三農問題最核心的關鍵。實施鄉村振興戰略，必須要以土地流轉為主抓手，不斷深化農村土地制度改革，促進城鄉融合發展。同時，中央關于農村土地流轉的相關政策，也為地方政府開辟了新的融資平臺，提供了新的路徑選擇。
一、目前農村土地管理面臨的主要問題和困難
當前農村土地流轉面臨的主要問題與困難分別表現為主客觀兩方面。
在客觀上表現為：
1.權屬管理較亂。我國土地主要分為城市國有土地和農村集體土地兩大類。城市國有土地主要由國土部門管理，但廣大的農村集體土地卻是多頭管理的情況。農村集體土地的所有權、承包權、經營權分別由鄉鎮政府、村委會、農村經營管理站管理，林業部門管理林權，國土部門管理宅基地和基本農田等。如果把城市國有土地和農村集體土地比喻為政府的左右兩手，那么政府還缺乏對農村集體土地有效管理的右手。
2.資金投入較散。當前，對農村集體土地的投入，主要由財政、農業、林業、水利、農開、扶貧、國土、畜牧、環保等部門分別代表政府承擔投資主體。由于部門分散等原因，項目重復建設、資金撒胡椒面等現象時常發生，農業投入績效較低，政府的龍頭引導作用不強。
3.工程監管較差。由于多種原因，豆腐渣工程在農村基礎設施建設中時有發生，不僅影響工程質量，也嚴重影響黨群干群關系。主要原因還是在于農林水等部門在建設中既當運動員，又是裁判員，缺乏統一權威的監管部門。
在主觀上表現為：
農民對土地命根子的權利意識較強，農業經營水平、技術水平等較低。這導致了小農經濟的分散經營與現代農業規模經營的矛盾，土地承包權的長期不變與農村土地拋荒的矛盾，村莊空心化與美麗鄉村的矛盾等等，成為推進土地流轉，落實鄉村振興戰略的主要困難。
二、農村土地流轉路徑的改革設想
要深入推進鄉村振興戰略，就需要我們必須以改革的精神來破解當前農村土地管理中的各種難題。為此，筆者結合工作實際，提出如下不成熟的建議。
1.成立農村集體土地管理局，促進土地集中流轉和農民集中居住。整合農村經營管理站、土地流轉中心、國土、林業等部門的土地管理職權，成立農村集體土地管理局，代表政府履行對集體土地的統一管理。主要職責為：負責農業農村項目招商引資，制定農村土地規劃、整合各個涉農項目、收儲集體土地以及依法開展土地流轉、宅基地交易與監管等。主要運行方式為：農村土地管理局依據土地基本保護價或市場價格，從村集體與農民手中收儲土地，根據規劃和土地實際情況來確定土地開發的建設規模與內容，整合各個涉農項目，加強對項目宗地路、水、電、訊、肥等支持，包裝成土地招商項目提交土地流轉平臺發布，進行公開招拍掛。通過招拍掛形成的土地溢價租金（指超過土地收儲價格的部分）由土地管理局、發租土地的農民以及村支兩委按約定比例或5:4:1分成，促進土地集中流轉和農民集中居住。
2.成立農業基礎設施建設投資公司，促進資本集中下鄉和生態集中保護。農業基礎設施建設投資公司（以下簡稱農投公司）扮演政府對農業基礎設施投資主體和工程監管主體角色，是政府農業投融資平臺。將國土部門的土地整理職能劃轉給農投公司，負責農村集體土地的一級開發。統一整合、管理、使用涉農資金，把政府的涉農財政撥款轉變為農投公司的項目投資，按約定分期收回投資，以改變目前土地投入散、效益低、生態差的問題，發揮政府投資的引導作用，引導資本集中下鄉和生態的集中保護。農投公司的資金來源為：一是整合涉農資金；二是項目投資收益；三是土地基金融資；四是市場主體投資；五是劃轉涉農優良資產。
3.成立土地流轉風險基金，促進產業集中發展和公共服務集中推進。土地流轉風險基金的主要作用就是為發展主導產業、籌集農村基礎設施建設資金提供融資抵押和風險防范。一是為農投公司融資提供抵押擔保。二是為主導產業發展提供融資擔保。三是化解拖欠租金、土地非農化等風險，保護農民合法權益。土地流轉風險基金的資金主要來源為：一是財政撥款；二是土地租金溢價收益；三是項目收益；三是租金提成。
例證說明：
某縣農村土地局以每畝500元的均價，向某村收儲土地1000畝，規劃為一個以果園種植為主的田園綜合體項目。由林業、農業、水利、農開、旅游等部門分別向上級主管部門爭取項目資金共500萬元，用于水電路訊等配套建設，作為該縣農投公司對該項目的股份投資。甲企業通過招拍掛，公開競得該宗土地經營權，租期10年，每畝年租金1000元，租金逐年繳納，首期租金列入土地流轉風險基金，期滿返還。對競拍的租金溢價部分，土地管理局、出租土地農民、村支兩委事先約定按5:4:1比例分成。
效益分析：
農民租金收益：①土地租金：500元*1000畝*10年=500萬元；②租金溢價分成：500元*1000畝*10年*40%=200萬元。合計700萬元。
土地管理局收益：租金溢價分成：500元*1000畝*10年*50%=250萬元。
村集體收益：租金溢價分成：500元*1000畝*10年*10%=50萬元
農投公司收益：土地管理局按租金溢價收入的60%劃撥：250萬元*60%=150萬元。
土地基金收益：①土地管理局將租金溢價收入的40%滾入基金：250萬元*40%=100萬元；②經營者首期租金：1000元*1000畝*1年=100萬元。合計200萬元。
分析說明：做好農村土地流轉，可以有效實現政府、農民、集體和市場主體的多方共贏。如果我們在工作中注重與主導產業培育、精準扶貧工作、美麗鄉村建設做好相結合，就一定能夠實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的目標。
三、做好土地流轉應堅持的幾個原則
1.必須堅持適度規模經營的原則。土地流轉是土地適度規模經營的必經之路，土地適度規模經營是土地流轉的有效保障。從風險上看，農業生產中各種風險同時存在，特別是受自然條件影響大，一旦出現天災人禍，適度規模經營有更強的抗風險能力；從管理上看，適度規模經營能顧得過，管得好，經營起來得心應手，過大規模會增加經營和管理難度，且大規模經營勢必會剝奪大部分農民的土地權益，造成土地流轉成為大規模的農民被動擠出過程，極為不利于農村社會穩定。因此，在土地流轉過程中合理確定土地經營規模，需要既堅持農村基本經營制度，依法保護農民對承包土地的占有、使用、流轉和收益等權利，又注重提升土地經營規模，防止土地過度集中和違背農民意愿、片面追求超大規模經營的傾向。各地土地經營適宜的規模標準不一而足，要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準。從許多地方的實踐來看，土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的、土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10至15倍的，比較適合多數地區的生產需求，應當給予重點扶持。
2.必須堅持因地制宜的原則。土地流轉要堅持做到分類指導實施，因地制宜流轉。各地自然條件不同，山區、平川區和城市郊區農村經濟發展不平衡，即使在村與村之間、同村農戶與農戶之間的差異也很大，推進土地流轉要因地制宜、因村而異、因戶不同，不能操之過急，不能搞“一刀切”，更不能搞強迫命令，侵犯農民的合法權益。在地形平坦、土質較好、適合大機械耕作的的平川區域、城鎮郊區，可規模較大地實行土地流轉，充分發揮產業大戶、龍頭企業、公司經營的作用，采取土地租賃或土地使用權入股，農民變業主、變股東，從事土地較大規模適度經營，帶動農業增效、農民增收；在土地分散、耕作不便的丘陵山區、撂荒地，則應該實行規模較小的土地流轉，充分發揮村組作用，大規模開展土地置換重組，肥瘦找補，變小塊為大塊，變多塊為一塊，實行家庭農場、農業合作社和承包大戶經營為主；在一些資源大縣的礦山采空塌陷區等整村搬遷區域，土地流轉成本較高，可將整村土地為規模進行流轉，以有能力的治災主體企業經營為主或參與經營。
3.必須堅持與培育主導產業、精準扶貧工作、美麗鄉村建設相結合的原則。一是堅持把推進土地流轉與培育主導產業相結合。要圍繞培育主導產業和優勢項目，制定農業結構調整規劃，明確土地流轉區域內主導產業，引導土地經營者在不改變產業布局和主導產業的基礎上，以多種方式流轉土地，使土地向主導產業集中，發展適度規模經營和集約經營。二是堅持與精準扶貧工作相結合。立足農民土地資源，引導農民有序流轉土地，尤其是要帶動貧困戶參與現代農業產業，培育壯大一批以農村土地流轉為主體的農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場和種養大戶等，促進土地承包經營權流轉，幫助貧困戶“摘帽”致富，促進農業轉型升級，將“土地流轉+產業扶貧”這一方式打造成推動精準扶貧的有效方式。三是堅持與美麗鄉村建設相結合。通過加強農村土地流轉，廣泛吸納社會上的工商資本參與到美麗鄉村建設當中來，努力推進農業產業調整，積極探索“土地流轉+美麗鄉村”建設新途徑，著力打造現代化、產業化、集約化的集生態、產業、旅游、休閑為一體的鄉村旅游文化基地，在帶動當地經濟發展的同時為美麗鄉村建設添一抹亮色。
作者系東安縣委常委、組織部長
中國鄉村發現網轉自：紅網
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