背景:2014年3月16日，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》正式出臺（后文簡稱《規劃》）。隨后，許多省份也啟動了省級新型城鎮化規劃的編制工作。這一具有重要戰略地位、對我國未來城鎮化發展具有極大影響力的規劃，能否得到有效執行，是一個具有重要現實意義研究問題。
基于鮑威爾“三流合一”政策執行模型，我國學者李瑞昌結合中國的實際情況，構建了“三流合一”椎體結構分析框架。按照這一框架，政策執行的第一個子過程就是政策流變過程，是指政策從中央傳遞到地方的過程。本文主要關注國家新型城鎮化戰略通過規劃文本向省級政府的傳遞情況。研究對象為截止到2015年底出臺的國家與省域共18份新型城鎮化規劃文本，借鑒國外相對成熟的城市總體規劃文本的評估技術框架，以內容分析為主要研究方法，從文本結構與文本理念傳遞兩個方面，對國家和省級新型城鎮化規劃文本進行分析，從政策流變過程考察國家新型城鎮化規劃在省級層面的政策傳遞情況。主要研究結論如下：
(1) 省級新型城鎮化規劃文本在要素完備性及要素結構上整體呈現出與《規劃》文本相似的特征。在要素完備性上，《規劃》文本與88％的省級文本(15 省) 均具備基礎事實、目標政策兩個元素，但缺失規劃愿景與行動計劃兩個元素。在要素結構上，國家與省級新型城鎮化規劃文本的基礎事實與政策均能較好支撐目標，但是目標的量化程度有待提高，行動計劃也有待進一步理清，且要素結構的遞進式線型邏輯不夠順暢。不過，不少省級新型城鎮化規劃在行動計劃方面的內容都比《規劃》更加詳細?？梢?，各省的新型城鎮化規劃文本中都在一定程度上承繼了中央規劃政策。
(2) 宏觀層面規劃理念得到有效傳遞。從理念傳遞的角度看，省級新型城鎮化規劃文本在第一、第二模塊中至少有一個模塊表現了“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”理念，盡管各省的新型城鎮化規劃文本在各理念的呈現形式與闡述的詳略程度上存在一定差異，但是可以認為省級新型城鎮化規劃大體實現了《規劃》的核心理念傳遞。
(3) 各省的新型城鎮化規劃受自然地理條件、文化傳統、經濟發展水平以及規劃制定者對新型城鎮化的理解等條件的約束，在文本內容上與《規劃》文本存在差異，且各省之間也有差異。這是中央政策在向地方傳遞過程中的正常表現，從側面反映了我國各地方政府根據自身條件，因地制宜地執行中央政策，是央地關系健康的表現?？傮w而言，《規劃》在省級層面得到了較好的政策執行。但即便如此，也并不排除政策空轉現象。新型城鎮化規劃目標是否能夠實現，還需要進一步評估各級政府是否采取有效的政策工具落實政策目標。此外，缺乏清晰有力的愿景陳述內容是當前我國戰略性規劃中的通病。央地規劃文本同時缺乏愿景陳述要素，是我國戰略性規劃編制急需解決的問題。
一般而言，政策通常包括目標和實現目標的方法。從這個角度說，城市規劃特別是城市總體規劃及區域規劃等都是政策，與一般政策不同的是它們是具有空間屬性的政策?？v觀國外城市規劃的發展歷程，其大體經歷了從“關注物質空間”到“關注社會經濟”再到“作為公共政策”的轉變。21 世紀以來，處于社會經濟體制轉型中的我國城市規劃，也開始從過去以物質空間為主的技術規劃向公共政策轉型。在此期間，許多城市規劃與公共管理等領域的學者從概念、價值、特征和目標等角度對城市規劃的公共政策屬性展開了探討。本文從公共政策執行的角度對我國新型城鎮化規劃展開實施評估研究，是將城市規劃作為公共政策進行評估的一次有益嘗試。
作者系中國人民大學公共管理學院副教授
中國鄉村發現網轉自：《規劃師》2017（9）
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