背景:2014年3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》正式出臺（后文簡稱《規(guī)劃》）。隨后，許多省份也啟動了省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制工作。這一具有重要戰(zhàn)略地位、對我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展具有極大影響力的規(guī)劃，能否得到有效執(zhí)行，是一個具有重要現(xiàn)實(shí)意義研究問題。
基于鮑威爾“三流合一”政策執(zhí)行模型，我國學(xué)者李瑞昌結(jié)合中國的實(shí)際情況，構(gòu)建了“三流合一”椎體結(jié)構(gòu)分析框架。按照這一框架，政策執(zhí)行的第一個子過程就是政策流變過程，是指政策從中央傳遞到地方的過程。本文主要關(guān)注國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略通過規(guī)劃文本向省級政府的傳遞情況。研究對象為截止到2015年底出臺的國家與省域共18份新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本，借鑒國外相對成熟的城市總體規(guī)劃文本的評估技術(shù)框架，以內(nèi)容分析為主要研究方法，從文本結(jié)構(gòu)與文本理念傳遞兩個方面，對國家和省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本進(jìn)行分析，從政策流變過程考察國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在省級層面的政策傳遞情況。主要研究結(jié)論如下：
(1) 省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本在要素完備性及要素結(jié)構(gòu)上整體呈現(xiàn)出與《規(guī)劃》文本相似的特征。在要素完備性上，《規(guī)劃》文本與88％的省級文本(15 省) 均具備基礎(chǔ)事實(shí)、目標(biāo)政策兩個元素，但缺失規(guī)劃愿景與行動計(jì)劃兩個元素。在要素結(jié)構(gòu)上，國家與省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本的基礎(chǔ)事實(shí)與政策均能較好支撐目標(biāo)，但是目標(biāo)的量化程度有待提高，行動計(jì)劃也有待進(jìn)一步理清，且要素結(jié)構(gòu)的遞進(jìn)式線型邏輯不夠順暢。不過，不少省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在行動計(jì)劃方面的內(nèi)容都比《規(guī)劃》更加詳細(xì)。可見，各省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本中都在一定程度上承繼了中央規(guī)劃政策。
(2) 宏觀層面規(guī)劃理念得到有效傳遞。從理念傳遞的角度看，省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本在第一、第二模塊中至少有一個模塊表現(xiàn)了“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”理念，盡管各省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本在各理念的呈現(xiàn)形式與闡述的詳略程度上存在一定差異，但是可以認(rèn)為省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃大體實(shí)現(xiàn)了《規(guī)劃》的核心理念傳遞。
(3) 各省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃受自然地理?xiàng)l件、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及規(guī)劃制定者對新型城鎮(zhèn)化的理解等條件的約束，在文本內(nèi)容上與《規(guī)劃》文本存在差異，且各省之間也有差異。這是中央政策在向地方傳遞過程中的正常表現(xiàn)，從側(cè)面反映了我國各地方政府根據(jù)自身?xiàng)l件，因地制宜地執(zhí)行中央政策，是央地關(guān)系健康的表現(xiàn)。總體而言，《規(guī)劃》在省級層面得到了較好的政策執(zhí)行。但即便如此，也并不排除政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，還需要進(jìn)一步評估各級政府是否采取有效的政策工具落實(shí)政策目標(biāo)。此外，缺乏清晰有力的愿景陳述內(nèi)容是當(dāng)前我國戰(zhàn)略性規(guī)劃中的通病。央地規(guī)劃文本同時缺乏愿景陳述要素，是我國戰(zhàn)略性規(guī)劃編制急需解決的問題。
一般而言，政策通常包括目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法。從這個角度說，城市規(guī)劃特別是城市總體規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃等都是政策，與一般政策不同的是它們是具有空間屬性的政策。縱觀國外城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，其大體經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”到“關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)”再到“作為公共政策”的轉(zhuǎn)變。21 世紀(jì)以來，處于社會經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中的我國城市規(guī)劃，也開始從過去以物質(zhì)空間為主的技術(shù)規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型。在此期間，許多城市規(guī)劃與公共管理等領(lǐng)域的學(xué)者從概念、價值、特征和目標(biāo)等角度對城市規(guī)劃的公共政策屬性展開了探討。本文從公共政策執(zhí)行的角度對我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃展開實(shí)施評估研究，是將城市規(guī)劃作為公共政策進(jìn)行評估的一次有益嘗試。
作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《規(guī)劃師》2017（9）
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