摘要：本文將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式分為以美國、加拿大為代表的相對松散型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 以日本、韓國為代表的相對集中型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 以澳大利亞、新西蘭為代表的聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 以英國、荷蘭等歐盟成員國為代表的雙重型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式4類。首先研究不同模式下典型國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)設置、法律法規(guī)、風險控制和公共治理等方面的具體經(jīng)驗與做法, 進而對4種不同監(jiān)管模式進行了比較, 在此基礎上, 提出了中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設的政策建議, 以期為中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制的進一步優(yōu)化提供有益借鑒。
1、引言
中國政府歷來重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題, 歷年的中央1號文件中多次提出提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與加強食品安全監(jiān)管, 2016年強調(diào)實施食品安全戰(zhàn)略。然而現(xiàn)階段中國農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)狀況依然不容樂觀, 根據(jù)2012年農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局專題調(diào)研, 53.1%的消費者認為中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題比較嚴重, 農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)與監(jiān)管深陷“信任危機” (李淑芳等, 2014) [1]。
國際社會也曾飽受食品安全問題的困擾。20世紀90年代, 瘋牛病、口蹄疫、二噁英等食品安全危機爆發(fā), 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題凸顯。為加強農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管, 發(fā)達國家主要通過系統(tǒng)的機構(gòu)設置、法律法規(guī)、風險控制和公共治理等措施, 構(gòu)建了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系, 保證農(nóng)產(chǎn)品市場的正常運行。目前, 發(fā)達國家已建立起嚴密的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制, 其寶貴經(jīng)驗能為中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的優(yōu)化提供有益借鑒。
目前, 涉及國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面的研究成果較為豐富, 包含農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系與相關(guān)保障制度等方面, 既有對單個國家考察總結(jié) (如周榮榮, 2003[2];邢文英等, 2012[3];葉苗, 2013[4]) , 也有對多個地區(qū)的綜合評價 (如修文彥等, 2008[5];唐勝軍等, 2011[6];王可山等, 2012[7]) , 但多以客觀評述為主, 很少涉及不同模式之間的比較分析。本文擬選擇美國、加拿大、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、英國、荷蘭等典型發(fā)達國家作為研究對象, 基于其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制、監(jiān)管力度與監(jiān)管特點的不同, 將國際社會中現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式劃分為4種類型:以美國、加拿大為代表的相對松散型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 以日本、韓國為代表的相對集中型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 以澳大利亞、新西蘭為代表的聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 以英國、荷蘭等歐盟成員國為代表的雙重型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式。通過剖析不同模式下各個發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)設置、法律法規(guī)、風險控制和公共治理等方面的具體措施與做法, 總結(jié)其主要特征與經(jīng)驗, 結(jié)合中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的現(xiàn)狀, 提出政策建議。
2、相對松散型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式
相對松散型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式以美國、加拿大等聯(lián)邦制國家為主, 除聯(lián)邦具有最高的立法、司法和行政權(quán)力外, 各州 (省) 也具有相對獨立性。在聯(lián)邦政府的統(tǒng)籌下, 各州 (省) 自成體系, 輔以詳盡的法規(guī)條令, 執(zhí)行具體的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作, 實行國家和州 (省) 政府的分級管理模式。
2.1 美國
美國是聯(lián)邦制國家, 實行較為松散的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管起步較早, 已形成了規(guī)范嚴格的制度與體系。美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式具有以下特征。
2.1.1 多部門協(xié)同的全程管理機制
美國在堅持“預防為主, 全程監(jiān)控”的原則下, 實行聯(lián)邦政府與各州政府分級監(jiān)管、多部門共同負責的管理機制。農(nóng)業(yè)部食品安全及檢驗局、食品藥品管理局、環(huán)境保護署等主體機構(gòu)職責明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào), 對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售環(huán)節(jié)實施“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)測與管理。
2.1.2 系統(tǒng)的法律法規(guī)及標準體系
美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律法規(guī)與標準全面繁多, 由國會與各州議會頒布, 涉及牛肉、棉花、乳制品等18類農(nóng)產(chǎn)品。為保障安全、公平、高效的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售秩序, 美國出臺了《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》《聯(lián)邦肉類檢驗法》《禽類產(chǎn)品檢驗法》《蛋產(chǎn)品檢驗法》《食品質(zhì)量保障法》和《公共健康事務法》等7部聯(lián)邦法律, 輔以各州獨立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法規(guī)條令, 形成了綜合性條款與詳盡性規(guī)定兼?zhèn)涞南到y(tǒng)性的法律法規(guī)體系。
2.1.3 多元化的認證體系
針對不同生產(chǎn)經(jīng)營主體及不同行業(yè)、不同品種, 美國形成了多元化的農(nóng)產(chǎn)品認證體系, 包含10多種各具特色的認證制度。除強制推行危害分析與關(guān)鍵控制點 (HACCP) 、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范 (GAP) 、良好生產(chǎn)規(guī)范 (GMP) 等認證外, 美國還建立了多種自愿認證制度, 如有機食品認證與公平貿(mào)易認證等, 在保障食品質(zhì)量安全的同時提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。為支持認證制度的實施, 美國大力推行認證補貼與獎勵政策, 以提高各主體安全生產(chǎn)的積極性。
2.1.4 先進的檢測監(jiān)測技術(shù)
美國對食源性疾病采取零容忍態(tài)度, 不斷加強公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)等現(xiàn)代化綜合數(shù)據(jù)庫的建設, 構(gòu)建技術(shù)先進、全面嚴格的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測監(jiān)測體系, 既對常規(guī)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進行檢測, 也對隱含的質(zhì)量安全風險進行評估。為控制各類添加劑、藥物及其他有害物質(zhì)對人類健康的潛在威脅, 美國制定了國家殘留監(jiān)控計劃和農(nóng)藥殘留監(jiān)控計劃, 監(jiān)測農(nóng)產(chǎn)品中的各類殘留狀況, 并定期向社會通報。
2.1.5 全程化的產(chǎn)品追溯體系
《公共健康安全與生物恐怖應對法》與《食品安全跟蹤條例》等法規(guī)條例的出臺, 標志著美國“從農(nóng)田到餐桌”的全程化農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度的建立。美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系采用ENA.UCC電子編碼系統(tǒng), 利用二維碼、射頻識別等技術(shù), 在從生產(chǎn)到銷售的整個產(chǎn)業(yè)鏈中, 根據(jù)追蹤目標的生產(chǎn)過程與主體特征, 建立了差異化的追溯規(guī)則, 涵蓋不同廣度、深度與精度, 實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)可追溯、加工環(huán)節(jié)可追溯、運輸環(huán)節(jié)可追溯與銷售環(huán)節(jié)可追溯。
2.2 加拿大
作為世界上重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國與出口國, 加拿大十分重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作。加拿大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式具有以下特征。
2.2.1 分級合作、廣泛參與的管理制度
加拿大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理以農(nóng)業(yè)部門負責為主, 聯(lián)邦層面的主要監(jiān)管機構(gòu)為農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)食品部及其下設的食品檢驗局、衛(wèi)生部, 其中, 農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)食品部是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主管部門, 食品檢驗局掌管農(nóng)產(chǎn)品及相關(guān)投入品的質(zhì)量標準的制定實施與檢測檢驗事宜;衛(wèi)生部負責國內(nèi)銷售食品及農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)標準與政策的制定。在聯(lián)邦政府的統(tǒng)籌監(jiān)管下, 加拿大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管遵循“分級合作、廣泛參與”的原則, 實行聯(lián)邦、省、市三級管理模式。
2.2.2 完備的法律法規(guī)及標準體系
加拿大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)繁多, 如《食品檢驗局法》《食品和藥品法》《農(nóng)產(chǎn)品法》《魚類檢驗法》《肉類檢驗法》《動物衛(wèi)生法》《植物保護法》《植物育種者權(quán)利法》《肥料法》《飼料法》《種子法》《農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品管理貨幣處罰法》《消費品包裝和標簽法》《谷物條例》和《新鮮水果蔬菜條例》等。食品檢驗局與衛(wèi)生部以法律法規(guī)的形式, 制定了強制性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準, 涵蓋食品安全、產(chǎn)品檢驗、動物衛(wèi)生、植物保護、生產(chǎn)資料管理、消費規(guī)范等多個方面。除此之外, 加拿大還制定了多項自愿性標準, 如有機農(nóng)業(yè)標準等, 具有較大的靈活性。
2.2.3 嚴格高效的檢驗檢疫與風險評估體系
加拿大食品檢驗局下設22個實驗室, 并委托具有一定資質(zhì)的大專院校及私人實驗室, 共同負責農(nóng)產(chǎn)品、加工品、生產(chǎn)資料的檢驗檢疫工作。為降低有毒有害物質(zhì)的威脅, 加拿大制定了化學物殘留、獸藥殘留、微生物污染等多項監(jiān)測計劃, 為相關(guān)標準的制定及科學實驗的開展提供了翔實的數(shù)據(jù)支撐。與此同時, 加拿大還十分注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險的評估與管理, 衛(wèi)生部制定相關(guān)的標準與制度, 食品檢驗局負責具體的執(zhí)法監(jiān)督工作, 根據(jù)危害程度與發(fā)生頻率, 將安全風險分為高、中、低3個等級, 對農(nóng)產(chǎn)品及其生產(chǎn)經(jīng)營主體實行分類與動態(tài)監(jiān)管。
2.2.4 全程化的產(chǎn)品追溯與保障制度
加拿大聯(lián)邦、省及各地方政府與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)合作, 以牲畜與家禽為主要追蹤目標, 基于動物識別、動物運轉(zhuǎn)、場所識別3大要素, 采用標簽、品牌與生產(chǎn)記錄等手段, 建立了國家農(nóng)業(yè)與食品可追溯系統(tǒng), 并由22個行業(yè)組織與15個聯(lián)邦、省及地方政府代表共同組建了“行業(yè)—政府”咨詢委員會, 為追溯系統(tǒng)的建立提供保障與監(jiān)督。同時, 結(jié)合標簽管理、許可管理、強制認證、產(chǎn)品召回與駐廠檢查員等保障制度, 對加強農(nóng)產(chǎn)品安全應急管理、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、樹立消費者信心起到了重要作用。
2.3相對松散型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式主要特征
美國堅持“預防為主, 全程監(jiān)控”的理念, 實行分級合作、多部門協(xié)同的管理模式, 建立了聯(lián)邦及各州系統(tǒng)的法律法規(guī)體系、多元化的認證制度、先進的檢測監(jiān)測機制與嚴格的產(chǎn)品追溯體系, 實現(xiàn)了對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“從農(nóng)田到餐桌”的全程管控, 成為食品監(jiān)管最為規(guī)范的國家;加拿大以農(nóng)業(yè)部門為主導, 分級合作、廣泛參與, 出臺了涉及農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)資料、包裝標簽、處罰獎勵等方面的全面繁多的法律法規(guī), 注重風險評估與檢驗檢疫工作, 建立了準確高效的農(nóng)產(chǎn)品追溯與保障制度, 為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設提供了技術(shù)與制度支撐。
由此, 相對松散型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的主要特征是: (1) 以聯(lián)邦制國家為主。 (2) 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)責較為松散, 在聯(lián)邦政府的統(tǒng)籌下, 各州 (省) 相關(guān)機構(gòu)具有相對獨立的立法、執(zhí)法與監(jiān)管權(quán)力。 (3) 除聯(lián)邦通行法律法規(guī)外, 各州 (省) 法律法規(guī)及標準自成體系。
3、相對集中型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式
與美國、加拿大等聯(lián)邦制國家相比, 該類模式管理權(quán)責較為集中, 相關(guān)法律法規(guī)及標準由中央統(tǒng)一制定, 地方機構(gòu)只負責具體政策與工作執(zhí)行。日本與韓國是典型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)責較為集中的國家。
3.1 日本
日本歷來重視食品安全問題。為減少生產(chǎn)環(huán)境污染、降低食品安全風險、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、保障消費者權(quán)益, 日本不斷修改完善其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度。日本農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式具有以下特征。
3.1.1 三方協(xié)同、相互制衡的監(jiān)管模式
日本采用三方協(xié)同、相互制衡的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式。農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省與食品安全委員會作為日本農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的3大機構(gòu), 相互協(xié)作, 相互制約。中央管理機構(gòu)負責制定方針政策, 地方農(nóng)業(yè)機構(gòu)及其他獨立行政組織執(zhí)行具體的監(jiān)管工作, 權(quán)責明晰。
3.1.2 綜合性與專業(yè)性相結(jié)合的法律法規(guī)體系
立法層面, 日本以《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》為母法, 以《食品安全基本法》《食品衛(wèi)生法》《農(nóng)作物檢查法》《農(nóng)林物資的規(guī)格化等相關(guān)法律》 (JAS法) 為基礎, 輔以《有機農(nóng)業(yè)和特別農(nóng)業(yè)栽培法》《植物防疫法》《家畜傳染病防治法》《種苗法》《農(nóng)藥取締法》《肥料取締法》《飼料及其添加劑安全管理法》《包裝容器法》等多部法律條令, 形成了一套完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系。
3.1.3 權(quán)威的質(zhì)量安全認證體系
日本在《食品表示法》及《農(nóng)林物資的規(guī)格化等相關(guān)法律》 (JAS法) 的基礎上, 經(jīng)過多次修訂, 建立了系統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證體系。根據(jù)認證性質(zhì)的不同, 可分為常規(guī)型認證與特殊認證兩類, 其中特殊認證是指特定日本農(nóng)業(yè)標準 (JAS) 認證、有機JAS認證、生產(chǎn)信息公開JAS認證、定溫流通管理JAS認證等。有機JAS認證屬于特殊認證, 主要包含有機農(nóng)產(chǎn)品、有機畜產(chǎn)品與有機加工食品3類, 生產(chǎn)者提出申請并經(jīng)由認證機構(gòu)判定符合有機JAS后, 即可獲得有機JAS認證標識。
3.1.4 全程化的風險管理制度
瘋牛病的沉重打擊使日本政府開始關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險管理工作的重要性。農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省以《農(nóng)林水產(chǎn)省與厚生勞動省食品安全風險管理標準步驟書》為依據(jù), 以有害化學物質(zhì)、有害微生物為主要監(jiān)控對象, 對農(nóng)畜水產(chǎn)品、食品、飼料中的污染及危害因素進行檢驗檢測, 其下設58個食品質(zhì)量檢測機構(gòu), 負責國內(nèi)及進口農(nóng)產(chǎn)品的檢測、監(jiān)測、評估與監(jiān)督工作。日本還建立了食品標簽制度, 對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營全過程進行詳細的記錄與追蹤。
3.2 韓國
韓國在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管過程中十分注重保障消費者安全與權(quán)益, 不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量, 增強消費者信心與市場競爭力。韓國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式具有以下特征。
3.2.1 中央負責、垂直管理的監(jiān)管機制
韓國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)通過多次分化重組, 最終形成了以農(nóng)林水產(chǎn)食品部為核心的監(jiān)管體系, 負責農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品在生產(chǎn)、流通、銷售過程中的安全監(jiān)管工作。韓國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作實行垂直管理, 農(nóng)林水產(chǎn)食品部下設的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理局、畜產(chǎn)品質(zhì)量管理局等機構(gòu)制定相關(guān)的政策標準與法律規(guī)章, 地方機構(gòu)實施具體的監(jiān)管工作。
3.2.2 健全有力的法律法規(guī)及標準體系
韓國在《農(nóng)漁業(yè)、農(nóng)漁村及食品產(chǎn)業(yè)基本法》的基礎上, 出臺了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理法》《環(huán)保農(nóng)漁業(yè)培養(yǎng)及有機食品等管理和支援的相關(guān)法律》《肥料管理法》《農(nóng)藥管理法》《種子產(chǎn)業(yè)法》《飼料管理法》《家畜傳染病預防法》等多部法律條令, 為其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的執(zhí)法監(jiān)管工作提供了有力的法律保障。在相關(guān)立法的約束下, 韓國發(fā)布了近2 000項農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準, 包含由衛(wèi)生部制定的安全衛(wèi)生標準及農(nóng)林水產(chǎn)食品部下設的國立農(nóng)產(chǎn)物品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理院制定的質(zhì)量等級標準與包裝規(guī)格標準, 建立了健全的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系。
3.2.3 全面嚴格、經(jīng)費充足的檢測制度
韓國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測工作全面嚴格、經(jīng)費充足, 檢測機構(gòu)各有分工, 主要包含以下3類:農(nóng)林水產(chǎn)食品部下設的國立農(nóng)產(chǎn)物品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理院、國立獸醫(yī)科學檢疫院及其地方機構(gòu)主要負責農(nóng)產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品的檢驗檢疫、疾病預防、衛(wèi)生控制及相關(guān)的研究工作;海洋漁業(yè)部下設的水產(chǎn)品檢查所及其地方機構(gòu)側(cè)重于水產(chǎn)品的檢驗檢疫工作;食品藥品安全局下設的檢驗所及其地方機構(gòu)關(guān)注在市場中流通的農(nóng)產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品的檢驗檢測與監(jiān)測工作。
3.2.4 有序高效的認證系統(tǒng)
韓國農(nóng)林水產(chǎn)食品部下設國立農(nóng)產(chǎn)物品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理院, 負責制定農(nóng)產(chǎn)品認證標準、實施農(nóng)產(chǎn)品認證與事后跟蹤、審核管理私人認證機構(gòu)等工作。目前, 韓國農(nóng)產(chǎn)品認證包括環(huán)境友好型認證、產(chǎn)品品質(zhì)認證及畜產(chǎn)品認證、水產(chǎn)品認證等方面, 在國立農(nóng)產(chǎn)物品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理院及私人認證機構(gòu)的共同努力下, 建立了有序高效的認證系統(tǒng)。
3.3 相對集中型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式主要特征
日本農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)協(xié)作整合、相互制衡, 將綜合性法律與專業(yè)性法規(guī)相結(jié)合、常規(guī)性認證與特殊性認證相結(jié)合, 建立了嚴格的風險管理與檢驗檢疫制度, 具有權(quán)責集中、協(xié)同統(tǒng)一的特點;韓國以農(nóng)林水產(chǎn)食品部為核心, 在食品藥品安全局、海洋漁業(yè)部等機構(gòu)的共同監(jiān)管下, 形成了責權(quán)集中、垂直管理、法規(guī)健全、技術(shù)先進、認證有效、經(jīng)費充足的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式。
相對集中型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的主要特征是: (1) 以單一制國家為主。 (2) 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)責較為集中, 地方機構(gòu)只負責具體政策與工作執(zhí)行。 (3) 由中央機構(gòu)負責相關(guān)法律法規(guī)及標準的制定, 地方不具有立法權(quán)。
4、聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式
該類模式適用于經(jīng)濟、社會、農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況較為相似的國家, 以澳大利亞和新西蘭為例。1991年澳大利亞、新西蘭頒布《澳大利亞、新西蘭食品標準法典》, 確立了食品及農(nóng)產(chǎn)品聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式, 由澳大利亞新西蘭食品法規(guī)部長委員會與澳大利亞新西蘭食品標準局負責相關(guān)法律法規(guī)及標準的制定與維護, 形成了系統(tǒng)化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制。
4.1 澳大利亞、新西蘭
澳大利亞、新西蘭農(nóng)牧業(yè)發(fā)達, 是世界上重要的羊毛、乳制品與肉類品出口國, 兩國在相似的宏觀環(huán)境下, 建立了典型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式。澳大利亞、新西蘭農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式具有以下特征。
4.1.1 自上而下、權(quán)責明晰的管理體系
澳大利亞農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機構(gòu)由上至下分為聯(lián)邦政府、州政府與地方議會三級, 各級機構(gòu)職能交叉較少, 分工明確。聯(lián)邦管理機構(gòu)包括農(nóng)林漁業(yè)部及檢驗檢疫局, 致力于宏觀政策的制定與進出口農(nóng)產(chǎn)品的管理;州級機構(gòu)具有一定的獨立性, 負責研究制定相關(guān)的政策與標準, 開展監(jiān)督、教育工作;區(qū)、縣等地方機構(gòu)則在本轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行具體的監(jiān)管執(zhí)法任務。
新西蘭農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全由農(nóng)林部、漁業(yè)部和食品安全監(jiān)管局共同負責, 政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和合作社有機協(xié)調(diào), 建立了中央與地方自上而下的管理機制。
4.1.2 聯(lián)合制定的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系
澳大利亞、新西蘭成立了食品聯(lián)合管理系統(tǒng), 制定了權(quán)威性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系, 由技術(shù)法規(guī)、安全標準、質(zhì)量等級標準3部分構(gòu)成。
澳大利亞、新西蘭現(xiàn)行的技術(shù)法規(guī)為《澳大利亞、新西蘭食品標準法典》《食品法規(guī)2005》, 由澳大利亞新西蘭食品法規(guī)部長委員會制定。《澳大利亞、新西蘭食品標準法典》根據(jù)《立法法案2003》編制而成, 包含通用性食品標準、食品標準、食品安全標準 (澳大利亞) 、主要生產(chǎn)標準 (澳大利亞) 和附表5部分內(nèi)容, 其中食品安全標準 (澳大利亞) 、主要生產(chǎn)標準 (澳大利亞) 僅適用于澳大利亞。除聯(lián)合制定的法律法規(guī)與標準以外, 新西蘭還出臺了《食品法案2014》《農(nóng)業(yè)化合物和獸醫(yī)藥品法案1997》《動物產(chǎn)品法案1999》和《酒產(chǎn)品法案2003》等法案規(guī)范, 進一步保障了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全高效、公平的市場環(huán)境。
澳大利亞、新西蘭農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準分為農(nóng) (獸) 藥殘留、致病菌等強制性標準與產(chǎn)品品質(zhì)等自愿性標準, 由澳大利亞新西蘭食品標準局負責審議修訂。而質(zhì)量等級標準則主要由行業(yè)協(xié)會制定與推廣, 通過對外觀及品質(zhì)的規(guī)范與界定, 進一步保證了相關(guān)法律法規(guī)的有效實施。
4.1.3 非政府機構(gòu)主導的專業(yè)化認證機制
澳大利亞農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證體系形式多樣、專業(yè)性強, 以行業(yè)協(xié)會等非政府機構(gòu)認證為主, 注重對生產(chǎn)過程的管控, 推出了新鮮農(nóng)產(chǎn)品放心認證、糧食等級認定、質(zhì)量保證 (QA) 、畜產(chǎn)品識別追溯系統(tǒng) (NLIS) 、AUS-MEAT標志、澳大利亞肉類標準 (MSA) 等典型認證模式。
4.1.4 公開化的監(jiān)管信息系統(tǒng)
為保障對農(nóng)產(chǎn)品的全程管控, 實現(xiàn)質(zhì)量安全可追溯, 澳大利亞建立了完善的檢測監(jiān)測機制、殘留監(jiān)控計劃、風險預警管理制度與識別追溯系統(tǒng), 新西蘭制定了食品安全審計監(jiān)控制度、國家化學污染物項目與獨立驗證項目監(jiān)測計劃、風險管理體系與監(jiān)管控制方案及農(nóng)產(chǎn)品召回制度, 通過全透明公開化的信息披露, 促使企業(yè)提高質(zhì)量安全信用水平。
4.2聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式主要特征
澳大利亞與新西蘭通過共同建立食品聯(lián)合管理系統(tǒng), 形成了全面的法律法規(guī)與標準、認證、信息體系, 制定了較為完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度。
聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的主要特征是: (1) 聯(lián)合監(jiān)管國家經(jīng)濟、社會、農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況較為相似。 (2) 管理機構(gòu)存在重合。 (3) 受共同法律條款的約束。
5、雙重型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式
該模式以歐盟成員國為主。為保障各成員國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的安全性與標準化, 歐盟于2000年發(fā)布《食品安全白皮書》, 并于2002年建立食品安全管理局。歐盟在食品安全管理局的統(tǒng)一控制下, 以《歐盟通用食品法》為基本法, 輔以《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》及相關(guān)法律條令與標準, 建立了一體化的歐盟質(zhì)量安全監(jiān)管體系。英國與荷蘭是典型的受歐盟組織及本國政府雙重監(jiān)管的國家。
5.1 英國
2016年6月23日, 英國舉行脫歐公投, 脫歐已成定局, 但在正式脫歐前, 仍受歐盟與本國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的共同約束, 實行雙重型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式。英國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式具有以下特征。
5.1.1 專業(yè)化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式
1999年, 英國對多部門共同領(lǐng)導的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理模式進行了改革, 整合成立了食品標準局與環(huán)境、食品及農(nóng)村事務部, 并在郡、區(qū)下設相應機構(gòu), 實行垂直管理, 共同組成了專業(yè)性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系。作為歐盟成員國, 英國農(nóng)產(chǎn)品也需要接受歐盟食品安全管理局的監(jiān)管, 以確保整個食品鏈的安全運行。
5.1.2 歐盟通行標準與本國法規(guī)條令相結(jié)合的法律法規(guī)及標準體系
英國的食品與農(nóng)產(chǎn)品安全法規(guī)大多源自于歐盟, 由歐盟條約及國內(nèi)法規(guī)兩部分構(gòu)成。英國在遵循歐盟通行標準的基礎上, 出臺了一系列符合本國實際的法律法規(guī), 即《食品安全法案》《食品標準法案》《食品衛(wèi)生法案》《一般食品法規(guī)2004》和《食品安全和衛(wèi)生 (英格蘭) 條例2013》等綜合性的基本法令, 也包括涉及農(nóng)產(chǎn)品進出口、生產(chǎn)資料、肉制品管理的詳盡的專門性規(guī)定, 為英國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管提供了強有力的法律支撐。
5.1.3 嚴格的追溯召回及保障制度
英國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的特色之一是實行嚴格的農(nóng)產(chǎn)品追溯與召回制度, 建立“從農(nóng)田到餐桌”的農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)資料追蹤機制, 要求對生產(chǎn)、加工、運輸、儲存、銷售全過程進行詳細記錄。同時, 英國還建立了食品危害報警系統(tǒng)、食物中毒通知系統(tǒng)、化驗所匯報系統(tǒng)、流行病學通信及咨詢網(wǎng)絡系統(tǒng), 對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作起到了良好的輔助作用。
5.2 荷蘭
畜牧業(yè)是荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導產(chǎn)業(yè), 其產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的70%左右。為了提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平和食品安全程度, 荷蘭在歐盟食品安全管理局等組織及相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管下, 建立了以飼料質(zhì)量控制體系、豬肉質(zhì)量控制體系、乳制品質(zhì)量控制體系為基本構(gòu)架的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理和認證體系。荷蘭農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式具有以下特征。
5.2.1 飼料質(zhì)量控制體系
飼料的生產(chǎn)與流通是影響畜產(chǎn)品質(zhì)量安全至關(guān)重要的一環(huán)。作為歐盟成員國, 荷蘭在歐盟通行飼料標準的約束下, 以ISO 9002質(zhì)量管理標準和HACCP技術(shù)標準為基礎, 結(jié)合各飼料生產(chǎn)、加工、流通部門內(nèi)部及部門間的管理標準與協(xié)議, 建立了飼料質(zhì)量控制GMP標準。依照GMP標準, 荷蘭動物飼料生產(chǎn)委員會、動物飼料質(zhì)量局、國家家畜和肉類檢測局等部門對飼料產(chǎn)品質(zhì)量進行管控與檢測, 而動物飼料商品委員會則負責為符合標準的產(chǎn)品發(fā)放GMP合格證。
5.2.2 豬肉質(zhì)量控制體系
作為豬肉出口大國, 荷蘭豬肉產(chǎn)品具有生態(tài)、安全、健康等特點。為保障產(chǎn)品的高質(zhì)量, 在遵循ISO、GMP、HACCP等標準的同時, 荷蘭建立了食物鏈整體控制體系, 要求肉類從生產(chǎn)到銷售的每一環(huán)節(jié)都應遵守相關(guān)的規(guī)范與要求。其中, 最為有效的是豬肉質(zhì)量強制性注冊與識別體系, 通過該體系可識別動物產(chǎn)地來源、快速獲取產(chǎn)品信息、追尋產(chǎn)品所處狀態(tài), 為產(chǎn)品溯源提供了便利。
5.2.3 乳制品質(zhì)量控制體系
荷蘭乳制品質(zhì)量控制體系主要包括GMP和奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量控制 (KKM) 等兩方面。GMP體系側(cè)重于對整個食物鏈的追溯性、早期預警和提前干預;而KKM體系則對乳制品生產(chǎn)過程中的獸藥使用、動物健康、奶類生產(chǎn)程序、飼料、水、衛(wèi)生、消毒、殘留量水平和環(huán)境等方面進行了詳盡的規(guī)定。
5.3 雙重型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式主要特征
作為歐盟成員國, 英國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全受歐盟組織與本國政府的共同管理, 形成了專業(yè)化的監(jiān)管體系, 在歐盟及本國法律法規(guī)及標準的雙重約束下, 英國十分注重產(chǎn)品追溯系統(tǒng)及相關(guān)配套制度的建立, 為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的提高提供了強有力的保障;荷蘭以畜牧業(yè)和奶業(yè)為主導, 以歐盟及國內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)為基礎, 在農(nóng)業(yè)、自然管理和漁業(yè)部、健康、衛(wèi)生、體育部和具有資質(zhì)的專業(yè)協(xié)會等多部門的共同監(jiān)管下, 通過飼料質(zhì)量控制、豬肉質(zhì)量控制、乳制品質(zhì)量控制體系, 形成了協(xié)調(diào)、健全的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。
雙重型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的主要特征是: (1) 實行該模式的國家均為區(qū)域組織成員, 該組織具有標準化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律規(guī)章與監(jiān)管機制, 適用于所有成員國。 (2) 各國具有自身監(jiān)管機制, 受區(qū)域組織與本國機構(gòu)的雙重約束。 (3) 該模式以歐盟成員國為主。
6、結(jié)論與啟示
6.1 研究結(jié)論
在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設的過程中, 發(fā)達國家面向政府、企業(yè)、消費者的不同訴求, 結(jié)合本國實際, 建立了各具特色的監(jiān)管機制。
受國家結(jié)構(gòu)形式、法律法規(guī)與具體國情的制約, 各國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制分化成了不同模式。表1比較、分析了典型國家不同農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的特征。
表1 不同農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的特征比較
不同模式下的發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管經(jīng)驗與啟示
6.2 啟示
各國在機構(gòu)設置、法律法規(guī)、風險控制和公共治理等方面的成功經(jīng)驗, 為中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的建設提供了寶貴的經(jīng)驗。
6.2.1 建立體系健全、執(zhí)法有力的法律法規(guī)及標準體系
一是要做到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有法可依, 遵循“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管理念, 兼顧綜合性與專業(yè)性, 建立系統(tǒng)全面、互相銜接的法律法規(guī)及標準體系, 為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設提供法律保障。二是要確保監(jiān)管機構(gòu)科學執(zhí)法、嚴格執(zhí)法, 強化監(jiān)管部門的法治責任, 規(guī)范監(jiān)管人員的執(zhí)法手段、執(zhí)法過程。
6.2.2 構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一、權(quán)責明晰的管理機制
中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管涉及多個領(lǐng)域, 受農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、供銷、外貿(mào)、衛(wèi)生、質(zhì)量檢驗、工商、環(huán)保等眾多部門的共同管理, 重復交叉點多, 責權(quán)不明, 效率較低。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的建設中, 應借鑒各國成功經(jīng)驗, 改革現(xiàn)有的管理機制, 明確規(guī)范與界定各部門的職責分工, 逐步確立協(xié)調(diào)統(tǒng)一、權(quán)責明晰、權(quán)威高效的農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量安全監(jiān)管機制。
6.2.3 制定權(quán)威系統(tǒng)、規(guī)范透明的配套制度
一是制定多元嚴格、過程規(guī)范的認證制度, 在遵循國際通用規(guī)則的基礎上, 因地制宜地制定滿足本地區(qū)需求的認證制度, 同時加強認證力度、規(guī)范認證程序, 確保認證結(jié)果的可信度與權(quán)威性。二是制定權(quán)威系統(tǒng)、技術(shù)先進的檢測檢驗制度, 不斷升級質(zhì)量檢驗中心與實驗室, 配備先進的技術(shù)與儀器設備, 完善質(zhì)量安全檢測檢驗網(wǎng)絡體系。三是制定嚴密配套、公開透明的保障制度, 建立從生產(chǎn)到銷售全過程、公開化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估系統(tǒng)、產(chǎn)品追溯系統(tǒng)、產(chǎn)品召回機制與信息公開平臺, 同時加強對監(jiān)管人員科學執(zhí)法、農(nóng)業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)、消費者積極維權(quán)的培訓與教育。四是制定賞罰分明、行之有效的獎懲制度, 充分利用法律賦予的各項強制性手段, 不斷完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系與工作考評機制, 將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平、生產(chǎn)經(jīng)營者信用等級、監(jiān)管人員考核結(jié)果與獎懲機制相結(jié)合, 構(gòu)建賞罰分明、行之有效的獎懲機制, 激發(fā)各主體安全生產(chǎn)的積極性。
作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所 北京市大興區(qū)農(nóng)村委員會
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè) 2017,06
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