摘要：本文將農產品質量安全監管模式分為以美國、加拿大為代表的相對松散型的農產品質量安全監管模式, 以日本、韓國為代表的相對集中型的農產品質量安全監管模式, 以澳大利亞、新西蘭為代表的聯合型的農產品質量安全監管模式, 以英國、荷蘭等歐盟成員國為代表的雙重型的農產品質量安全監管模式4類。首先研究不同模式下典型國家農產品質量安全監管機構設置、法律法規、風險控制和公共治理等方面的具體經驗與做法, 進而對4種不同監管模式進行了比較, 在此基礎上, 提出了中國農產品質量安全監管體系建設的政策建議, 以期為中國農產品質量安全監管機制的進一步優化提供有益借鑒。
1、引言
中國政府歷來重視農產品質量安全問題, 歷年的中央1號文件中多次提出提高農產品質量與加強食品安全監管, 2016年強調實施食品安全戰略。然而現階段中國農產品安全生產狀況依然不容樂觀, 根據2012年農業部農產品質量安全監管局專題調研, 53.1%的消費者認為中國農產品質量安全問題比較嚴重, 農產品安全生產與監管深陷“信任危機” (李淑芳等, 2014) [1]。
國際社會也曾飽受食品安全問題的困擾。20世紀90年代, 瘋牛病、口蹄疫、二噁英等食品安全危機爆發, 農產品質量安全問題凸顯。為加強農產品全程監管, 發達國家主要通過系統的機構設置、法律法規、風險控制和公共治理等措施, 構建了農產品質量安全監管體系, 保證農產品市場的正常運行。目前, 發達國家已建立起嚴密的農產品質量安全監管機制, 其寶貴經驗能為中國農產品質量安全監管體系的優化提供有益借鑒。
目前, 涉及國外農產品質量安全監管方面的研究成果較為豐富, 包含農產品質量安全監管體系與相關保障制度等方面, 既有對單個國家考察總結 (如周榮榮, 2003[2];邢文英等, 2012[3];葉苗, 2013[4]) , 也有對多個地區的綜合評價 (如修文彥等, 2008[5];唐勝軍等, 2011[6];王可山等, 2012[7]) , 但多以客觀評述為主, 很少涉及不同模式之間的比較分析。本文擬選擇美國、加拿大、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、英國、荷蘭等典型發達國家作為研究對象, 基于其農產品質量安全監管機制、監管力度與監管特點的不同, 將國際社會中現行的農產品質量安全監管模式劃分為4種類型:以美國、加拿大為代表的相對松散型的農產品質量安全監管模式, 以日本、韓國為代表的相對集中型的農產品質量安全監管模式, 以澳大利亞、新西蘭為代表的聯合型的農產品質量安全監管模式, 以英國、荷蘭等歐盟成員國為代表的雙重型的農產品質量安全監管模式。通過剖析不同模式下各個發達國家農產品質量安全監管機構設置、法律法規、風險控制和公共治理等方面的具體措施與做法, 總結其主要特征與經驗, 結合中國農產品質量安全監管體系的現狀, 提出政策建議。
2、相對松散型的農產品質量安全監管模式
相對松散型的農產品質量安全監管模式以美國、加拿大等聯邦制國家為主, 除聯邦具有最高的立法、司法和行政權力外, 各州 (省) 也具有相對獨立性。在聯邦政府的統籌下, 各州 (省) 自成體系, 輔以詳盡的法規條令, 執行具體的農產品質量安全監管工作, 實行國家和州 (省) 政府的分級管理模式。
2.1 美國
美國是聯邦制國家, 實行較為松散的農產品質量安全監管模式, 其農產品質量安全監管起步較早, 已形成了規范嚴格的制度與體系。美國農產品質量安全監管模式具有以下特征。
2.1.1 多部門協同的全程管理機制
美國在堅持“預防為主, 全程監控”的原則下, 實行聯邦政府與各州政府分級監管、多部門共同負責的管理機制。農業部食品安全及檢驗局、食品藥品管理局、環境保護署等主體機構職責明確、統一協調, 對農產品生產、加工、銷售環節實施“從農田到餐桌”的全程監測與管理。
2.1.2 系統的法律法規及標準體系
美國農產品質量安全監管法律法規與標準全面繁多, 由國會與各州議會頒布, 涉及牛肉、棉花、乳制品等18類農產品。為保障安全、公平、高效的農產品生產與銷售秩序, 美國出臺了《聯邦食品、藥物和化妝品法》《聯邦肉類檢驗法》《禽類產品檢驗法》《蛋產品檢驗法》《食品質量保障法》和《公共健康事務法》等7部聯邦法律, 輔以各州獨立的農產品質量安全監管法規條令, 形成了綜合性條款與詳盡性規定兼備的系統性的法律法規體系。
2.1.3 多元化的認證體系
針對不同生產經營主體及不同行業、不同品種, 美國形成了多元化的農產品認證體系, 包含10多種各具特色的認證制度。除強制推行危害分析與關鍵控制點 (HACCP) 、良好農業規范 (GAP) 、良好生產規范 (GMP) 等認證外, 美國還建立了多種自愿認證制度, 如有機食品認證與公平貿易認證等, 在保障食品質量安全的同時提高農產品的市場競爭力。為支持認證制度的實施, 美國大力推行認證補貼與獎勵政策, 以提高各主體安全生產的積極性。
2.1.4 先進的檢測監測技術
美國對食源性疾病采取零容忍態度, 不斷加強公共衛生信息系統等現代化綜合數據庫的建設, 構建技術先進、全面嚴格的農產品質量安全檢測監測體系, 既對常規的農產品質量進行檢測, 也對隱含的質量安全風險進行評估。為控制各類添加劑、藥物及其他有害物質對人類健康的潛在威脅, 美國制定了國家殘留監控計劃和農藥殘留監控計劃, 監測農產品中的各類殘留狀況, 并定期向社會通報。
2.1.5 全程化的產品追溯體系
《公共健康安全與生物恐怖應對法》與《食品安全跟蹤條例》等法規條例的出臺, 標志著美國“從農田到餐桌”的全程化農產品可追溯制度的建立。美國農產品質量安全追溯體系采用ENA.UCC電子編碼系統, 利用二維碼、射頻識別等技術, 在從生產到銷售的整個產業鏈中, 根據追蹤目標的生產過程與主體特征, 建立了差異化的追溯規則, 涵蓋不同廣度、深度與精度, 實現了農產品生產環節可追溯、加工環節可追溯、運輸環節可追溯與銷售環節可追溯。
2.2 加拿大
作為世界上重要的農產品生產國與出口國, 加拿大十分重視農產品質量安全監管工作。加拿大農產品質量安全監管模式具有以下特征。
2.2.1 分級合作、廣泛參與的管理制度
加拿大農產品質量安全管理以農業部門負責為主, 聯邦層面的主要監管機構為農業與農業食品部及其下設的食品檢驗局、衛生部, 其中, 農業及農業食品部是農產品質量安全監管的主管部門, 食品檢驗局掌管農產品及相關投入品的質量標準的制定實施與檢測檢驗事宜;衛生部負責國內銷售食品及農產品相關標準與政策的制定。在聯邦政府的統籌監管下, 加拿大農產品質量安全監管遵循“分級合作、廣泛參與”的原則, 實行聯邦、省、市三級管理模式。
2.2.2 完備的法律法規及標準體系
加拿大農產品質量安全法律法規繁多, 如《食品檢驗局法》《食品和藥品法》《農產品法》《魚類檢驗法》《肉類檢驗法》《動物衛生法》《植物保護法》《植物育種者權利法》《肥料法》《飼料法》《種子法》《農業和農業食品管理貨幣處罰法》《消費品包裝和標簽法》《谷物條例》和《新鮮水果蔬菜條例》等。食品檢驗局與衛生部以法律法規的形式, 制定了強制性農產品質量安全標準, 涵蓋食品安全、產品檢驗、動物衛生、植物保護、生產資料管理、消費規范等多個方面。除此之外, 加拿大還制定了多項自愿性標準, 如有機農業標準等, 具有較大的靈活性。
2.2.3 嚴格高效的檢驗檢疫與風險評估體系
加拿大食品檢驗局下設22個實驗室, 并委托具有一定資質的大專院校及私人實驗室, 共同負責農產品、加工品、生產資料的檢驗檢疫工作。為降低有毒有害物質的威脅, 加拿大制定了化學物殘留、獸藥殘留、微生物污染等多項監測計劃, 為相關標準的制定及科學實驗的開展提供了翔實的數據支撐。與此同時, 加拿大還十分注重農產品質量安全風險的評估與管理, 衛生部制定相關的標準與制度, 食品檢驗局負責具體的執法監督工作, 根據危害程度與發生頻率, 將安全風險分為高、中、低3個等級, 對農產品及其生產經營主體實行分類與動態監管。
2.2.4 全程化的產品追溯與保障制度
加拿大聯邦、省及各地方政府與農產品生產企業合作, 以牲畜與家禽為主要追蹤目標, 基于動物識別、動物運轉、場所識別3大要素, 采用標簽、品牌與生產記錄等手段, 建立了國家農業與食品可追溯系統, 并由22個行業組織與15個聯邦、省及地方政府代表共同組建了“行業—政府”咨詢委員會, 為追溯系統的建立提供保障與監督。同時, 結合標簽管理、許可管理、強制認證、產品召回與駐廠檢查員等保障制度, 對加強農產品安全應急管理、提高產業競爭力、樹立消費者信心起到了重要作用。
2.3相對松散型的農產品質量安全監管模式主要特征
美國堅持“預防為主, 全程監控”的理念, 實行分級合作、多部門協同的管理模式, 建立了聯邦及各州系統的法律法規體系、多元化的認證制度、先進的檢測監測機制與嚴格的產品追溯體系, 實現了對農產品質量安全“從農田到餐桌”的全程管控, 成為食品監管最為規范的國家;加拿大以農業部門為主導, 分級合作、廣泛參與, 出臺了涉及農產品、生產資料、包裝標簽、處罰獎勵等方面的全面繁多的法律法規, 注重風險評估與檢驗檢疫工作, 建立了準確高效的農產品追溯與保障制度, 為農產品質量安全監管體系建設提供了技術與制度支撐。
由此, 相對松散型的農產品質量安全監管模式的主要特征是: (1) 以聯邦制國家為主。 (2) 農產品質量安全監管權責較為松散, 在聯邦政府的統籌下, 各州 (省) 相關機構具有相對獨立的立法、執法與監管權力。 (3) 除聯邦通行法律法規外, 各州 (省) 法律法規及標準自成體系。
3、相對集中型的農產品質量安全監管模式
與美國、加拿大等聯邦制國家相比, 該類模式管理權責較為集中, 相關法律法規及標準由中央統一制定, 地方機構只負責具體政策與工作執行。日本與韓國是典型的農產品質量安全監管權責較為集中的國家。
3.1 日本
日本歷來重視食品安全問題。為減少生產環境污染、降低食品安全風險、提高農產品質量、保障消費者權益, 日本不斷修改完善其農產品質量安全管理制度。日本農產品質量安全監管模式具有以下特征。
3.1.1 三方協同、相互制衡的監管模式
日本采用三方協同、相互制衡的農產品質量安全監管模式。農林水產省、厚生勞動省與食品安全委員會作為日本農產品質量安全監管的3大機構, 相互協作, 相互制約。中央管理機構負責制定方針政策, 地方農業機構及其他獨立行政組織執行具體的監管工作, 權責明晰。
3.1.2 綜合性與專業性相結合的法律法規體系
立法層面, 日本以《糧食、農業、農村基本法》為母法, 以《食品安全基本法》《食品衛生法》《農作物檢查法》《農林物資的規格化等相關法律》 (JAS法) 為基礎, 輔以《有機農業和特別農業栽培法》《植物防疫法》《家畜傳染病防治法》《種苗法》《農藥取締法》《肥料取締法》《飼料及其添加劑安全管理法》《包裝容器法》等多部法律條令, 形成了一套完善的農產品質量安全法律法規體系。
3.1.3 權威的質量安全認證體系
日本在《食品表示法》及《農林物資的規格化等相關法律》 (JAS法) 的基礎上, 經過多次修訂, 建立了系統的農產品質量安全認證體系。根據認證性質的不同, 可分為常規型認證與特殊認證兩類, 其中特殊認證是指特定日本農業標準 (JAS) 認證、有機JAS認證、生產信息公開JAS認證、定溫流通管理JAS認證等。有機JAS認證屬于特殊認證, 主要包含有機農產品、有機畜產品與有機加工食品3類, 生產者提出申請并經由認證機構判定符合有機JAS后, 即可獲得有機JAS認證標識。
3.1.4 全程化的風險管理制度
瘋牛病的沉重打擊使日本政府開始關注農產品質量安全風險管理工作的重要性。農林水產省、厚生勞動省以《農林水產省與厚生勞動省食品安全風險管理標準步驟書》為依據, 以有害化學物質、有害微生物為主要監控對象, 對農畜水產品、食品、飼料中的污染及危害因素進行檢驗檢測, 其下設58個食品質量檢測機構, 負責國內及進口農產品的檢測、監測、評估與監督工作。日本還建立了食品標簽制度, 對農產品的生產經營全過程進行詳細的記錄與追蹤。
3.2 韓國
韓國在農產品質量安全監管過程中十分注重保障消費者安全與權益, 不斷提高農產品質量, 增強消費者信心與市場競爭力。韓國農產品質量安全監管模式具有以下特征。
3.2.1 中央負責、垂直管理的監管機制
韓國農產品質量安全監管機構通過多次分化重組, 最終形成了以農林水產食品部為核心的監管體系, 負責農產品、水產品、畜禽產品在生產、流通、銷售過程中的安全監管工作。韓國農產品質量安全監管工作實行垂直管理, 農林水產食品部下設的農產品質量管理局、畜產品質量管理局等機構制定相關的政策標準與法律規章, 地方機構實施具體的監管工作。
3.2.2 健全有力的法律法規及標準體系
韓國在《農漁業、農漁村及食品產業基本法》的基礎上, 出臺了《農產品質量管理法》《環保農漁業培養及有機食品等管理和支援的相關法律》《肥料管理法》《農藥管理法》《種子產業法》《飼料管理法》《家畜傳染病預防法》等多部法律條令, 為其農產品質量安全的執法監管工作提供了有力的法律保障。在相關立法的約束下, 韓國發布了近2 000項農產品質量安全標準, 包含由衛生部制定的安全衛生標準及農林水產食品部下設的國立農產物品質農產品質量管理院制定的質量等級標準與包裝規格標準, 建立了健全的農產品質量安全標準體系。
3.2.3 全面嚴格、經費充足的檢測制度
韓國農產品質量安全檢測工作全面嚴格、經費充足, 檢測機構各有分工, 主要包含以下3類:農林水產食品部下設的國立農產物品質農產品質量管理院、國立獸醫科學檢疫院及其地方機構主要負責農產品、畜禽產品的檢驗檢疫、疾病預防、衛生控制及相關的研究工作;海洋漁業部下設的水產品檢查所及其地方機構側重于水產品的檢驗檢疫工作;食品藥品安全局下設的檢驗所及其地方機構關注在市場中流通的農產品、畜禽產品、水產品的檢驗檢測與監測工作。
3.2.4 有序高效的認證系統
韓國農林水產食品部下設國立農產物品質農產品質量管理院, 負責制定農產品認證標準、實施農產品認證與事后跟蹤、審核管理私人認證機構等工作。目前, 韓國農產品認證包括環境友好型認證、產品品質認證及畜產品認證、水產品認證等方面, 在國立農產物品質農產品質量管理院及私人認證機構的共同努力下, 建立了有序高效的認證系統。
3.3 相對集中型的農產品質量安全監管模式主要特征
日本農產品質量安全監管機構協作整合、相互制衡, 將綜合性法律與專業性法規相結合、常規性認證與特殊性認證相結合, 建立了嚴格的風險管理與檢驗檢疫制度, 具有權責集中、協同統一的特點;韓國以農林水產食品部為核心, 在食品藥品安全局、海洋漁業部等機構的共同監管下, 形成了責權集中、垂直管理、法規健全、技術先進、認證有效、經費充足的農產品質量安全監管模式。
相對集中型的農產品質量安全監管模式的主要特征是: (1) 以單一制國家為主。 (2) 農產品質量安全監管權責較為集中, 地方機構只負責具體政策與工作執行。 (3) 由中央機構負責相關法律法規及標準的制定, 地方不具有立法權。
4、聯合型的農產品質量安全監管模式
該類模式適用于經濟、社會、農業發展狀況較為相似的國家, 以澳大利亞和新西蘭為例。1991年澳大利亞、新西蘭頒布《澳大利亞、新西蘭食品標準法典》, 確立了食品及農產品聯合型的農產品質量安全監管模式, 由澳大利亞新西蘭食品法規部長委員會與澳大利亞新西蘭食品標準局負責相關法律法規及標準的制定與維護, 形成了系統化的農產品質量安全監管機制。
4.1 澳大利亞、新西蘭
澳大利亞、新西蘭農牧業發達, 是世界上重要的羊毛、乳制品與肉類品出口國, 兩國在相似的宏觀環境下, 建立了典型的農產品質量安全聯合型的農產品質量安全監管模式。澳大利亞、新西蘭農產品質量安全監管模式具有以下特征。
4.1.1 自上而下、權責明晰的管理體系
澳大利亞農產品質量安全管理機構由上至下分為聯邦政府、州政府與地方議會三級, 各級機構職能交叉較少, 分工明確。聯邦管理機構包括農林漁業部及檢驗檢疫局, 致力于宏觀政策的制定與進出口農產品的管理;州級機構具有一定的獨立性, 負責研究制定相關的政策與標準, 開展監督、教育工作;區、縣等地方機構則在本轄區內執行具體的監管執法任務。
新西蘭農產品質量安全由農林部、漁業部和食品安全監管局共同負責, 政府監管部門、行業協會、企業和合作社有機協調, 建立了中央與地方自上而下的管理機制。
4.1.2 聯合制定的農產品質量安全標準體系
澳大利亞、新西蘭成立了食品聯合管理系統, 制定了權威性的農產品質量安全標準體系, 由技術法規、安全標準、質量等級標準3部分構成。
澳大利亞、新西蘭現行的技術法規為《澳大利亞、新西蘭食品標準法典》《食品法規2005》, 由澳大利亞新西蘭食品法規部長委員會制定。《澳大利亞、新西蘭食品標準法典》根據《立法法案2003》編制而成, 包含通用性食品標準、食品標準、食品安全標準 (澳大利亞) 、主要生產標準 (澳大利亞) 和附表5部分內容, 其中食品安全標準 (澳大利亞) 、主要生產標準 (澳大利亞) 僅適用于澳大利亞。除聯合制定的法律法規與標準以外, 新西蘭還出臺了《食品法案2014》《農業化合物和獸醫藥品法案1997》《動物產品法案1999》和《酒產品法案2003》等法案規范, 進一步保障了農產品質量安全高效、公平的市場環境。
澳大利亞、新西蘭農產品質量安全標準分為農 (獸) 藥殘留、致病菌等強制性標準與產品品質等自愿性標準, 由澳大利亞新西蘭食品標準局負責審議修訂。而質量等級標準則主要由行業協會制定與推廣, 通過對外觀及品質的規范與界定, 進一步保證了相關法律法規的有效實施。
4.1.3 非政府機構主導的專業化認證機制
澳大利亞農產品質量安全認證體系形式多樣、專業性強, 以行業協會等非政府機構認證為主, 注重對生產過程的管控, 推出了新鮮農產品放心認證、糧食等級認定、質量保證 (QA) 、畜產品識別追溯系統 (NLIS) 、AUS-MEAT標志、澳大利亞肉類標準 (MSA) 等典型認證模式。
4.1.4 公開化的監管信息系統
為保障對農產品的全程管控, 實現質量安全可追溯, 澳大利亞建立了完善的檢測監測機制、殘留監控計劃、風險預警管理制度與識別追溯系統, 新西蘭制定了食品安全審計監控制度、國家化學污染物項目與獨立驗證項目監測計劃、風險管理體系與監管控制方案及農產品召回制度, 通過全透明公開化的信息披露, 促使企業提高質量安全信用水平。
4.2聯合型的農產品質量安全監管模式主要特征
澳大利亞與新西蘭通過共同建立食品聯合管理系統, 形成了全面的法律法規與標準、認證、信息體系, 制定了較為完善的農產品質量安全監管制度。
聯合型的農產品質量安全監管模式的主要特征是: (1) 聯合監管國家經濟、社會、農業發展狀況較為相似。 (2) 管理機構存在重合。 (3) 受共同法律條款的約束。
5、雙重型的農產品質量安全監管模式
該模式以歐盟成員國為主。為保障各成員國農產品生產的安全性與標準化, 歐盟于2000年發布《食品安全白皮書》, 并于2002年建立食品安全管理局。歐盟在食品安全管理局的統一控制下, 以《歐盟通用食品法》為基本法, 輔以《歐盟食品及飼料安全管理法規》及相關法律條令與標準, 建立了一體化的歐盟質量安全監管體系。英國與荷蘭是典型的受歐盟組織及本國政府雙重監管的國家。
5.1 英國
2016年6月23日, 英國舉行脫歐公投, 脫歐已成定局, 但在正式脫歐前, 仍受歐盟與本國農產品質量安全監管體系的共同約束, 實行雙重型的農產品質量安全監管模式。英國農產品質量安全監管模式具有以下特征。
5.1.1 專業化的農產品質量安全監管模式
1999年, 英國對多部門共同領導的農產品質量安全管理模式進行了改革, 整合成立了食品標準局與環境、食品及農村事務部, 并在郡、區下設相應機構, 實行垂直管理, 共同組成了專業性的農產品質量安全管理體系。作為歐盟成員國, 英國農產品也需要接受歐盟食品安全管理局的監管, 以確保整個食品鏈的安全運行。
5.1.2 歐盟通行標準與本國法規條令相結合的法律法規及標準體系
英國的食品與農產品安全法規大多源自于歐盟, 由歐盟條約及國內法規兩部分構成。英國在遵循歐盟通行標準的基礎上, 出臺了一系列符合本國實際的法律法規, 即《食品安全法案》《食品標準法案》《食品衛生法案》《一般食品法規2004》和《食品安全和衛生 (英格蘭) 條例2013》等綜合性的基本法令, 也包括涉及農產品進出口、生產資料、肉制品管理的詳盡的專門性規定, 為英國農產品質量安全監管提供了強有力的法律支撐。
5.1.3 嚴格的追溯召回及保障制度
英國農產品質量安全監管的特色之一是實行嚴格的農產品追溯與召回制度, 建立“從農田到餐桌”的農產品及生產資料追蹤機制, 要求對生產、加工、運輸、儲存、銷售全過程進行詳細記錄。同時, 英國還建立了食品危害報警系統、食物中毒通知系統、化驗所匯報系統、流行病學通信及咨詢網絡系統, 對農產品質量安全監管工作起到了良好的輔助作用。
5.2 荷蘭
畜牧業是荷蘭農業生產的主導產業, 其產值占農業總產值的70%左右。為了提高農產品質量水平和食品安全程度, 荷蘭在歐盟食品安全管理局等組織及相關法律法規的監管下, 建立了以飼料質量控制體系、豬肉質量控制體系、乳制品質量控制體系為基本構架的農產品質量安全管理和認證體系。荷蘭農產品質量安全監管模式具有以下特征。
5.2.1 飼料質量控制體系
飼料的生產與流通是影響畜產品質量安全至關重要的一環。作為歐盟成員國, 荷蘭在歐盟通行飼料標準的約束下, 以ISO 9002質量管理標準和HACCP技術標準為基礎, 結合各飼料生產、加工、流通部門內部及部門間的管理標準與協議, 建立了飼料質量控制GMP標準。依照GMP標準, 荷蘭動物飼料生產委員會、動物飼料質量局、國家家畜和肉類檢測局等部門對飼料產品質量進行管控與檢測, 而動物飼料商品委員會則負責為符合標準的產品發放GMP合格證。
5.2.2 豬肉質量控制體系
作為豬肉出口大國, 荷蘭豬肉產品具有生態、安全、健康等特點。為保障產品的高質量, 在遵循ISO、GMP、HACCP等標準的同時, 荷蘭建立了食物鏈整體控制體系, 要求肉類從生產到銷售的每一環節都應遵守相關的規范與要求。其中, 最為有效的是豬肉質量強制性注冊與識別體系, 通過該體系可識別動物產地來源、快速獲取產品信息、追尋產品所處狀態, 為產品溯源提供了便利。
5.2.3 乳制品質量控制體系
荷蘭乳制品質量控制體系主要包括GMP和奶業產業鏈質量控制 (KKM) 等兩方面。GMP體系側重于對整個食物鏈的追溯性、早期預警和提前干預;而KKM體系則對乳制品生產過程中的獸藥使用、動物健康、奶類生產程序、飼料、水、衛生、消毒、殘留量水平和環境等方面進行了詳盡的規定。
5.3 雙重型的農產品質量安全監管模式主要特征
作為歐盟成員國, 英國農產品質量安全受歐盟組織與本國政府的共同管理, 形成了專業化的監管體系, 在歐盟及本國法律法規及標準的雙重約束下, 英國十分注重產品追溯系統及相關配套制度的建立, 為農產品質量安全的提高提供了強有力的保障;荷蘭以畜牧業和奶業為主導, 以歐盟及國內的相關法律法規為基礎, 在農業、自然管理和漁業部、健康、衛生、體育部和具有資質的專業協會等多部門的共同監管下, 通過飼料質量控制、豬肉質量控制、乳制品質量控制體系, 形成了協調、健全的農產品質量安全監管體系。
雙重型的農產品質量安全監管模式的主要特征是: (1) 實行該模式的國家均為區域組織成員, 該組織具有標準化的農產品質量安全法律規章與監管機制, 適用于所有成員國。 (2) 各國具有自身監管機制, 受區域組織與本國機構的雙重約束。 (3) 該模式以歐盟成員國為主。
6、結論與啟示
6.1 研究結論
在農產品質量安全監管體系建設的過程中, 發達國家面向政府、企業、消費者的不同訴求, 結合本國實際, 建立了各具特色的監管機制。
受國家結構形式、法律法規與具體國情的制約, 各國農產品質量安全監管機制分化成了不同模式。表1比較、分析了典型國家不同農產品質量安全監管模式的特征。
表1 不同農產品質量安全監管模式的特征比較
不同模式下的發達國家農產品質量安全監管經驗與啟示
6.2 啟示
各國在機構設置、法律法規、風險控制和公共治理等方面的成功經驗, 為中國農產品質量安全監管體系的建設提供了寶貴的經驗。
6.2.1 建立體系健全、執法有力的法律法規及標準體系
一是要做到農產品質量安全監管有法可依, 遵循“從農田到餐桌”的全程監管理念, 兼顧綜合性與專業性, 建立系統全面、互相銜接的法律法規及標準體系, 為農產品質量安全監管體系建設提供法律保障。二是要確保監管機構科學執法、嚴格執法, 強化監管部門的法治責任, 規范監管人員的執法手段、執法過程。
6.2.2 構建協調統一、權責明晰的管理機制
中國農產品質量安全監管涉及多個領域, 受農業、經貿、供銷、外貿、衛生、質量檢驗、工商、環保等眾多部門的共同管理, 重復交叉點多, 責權不明, 效率較低。在農產品質量安全監管體系的建設中, 應借鑒各國成功經驗, 改革現有的管理機制, 明確規范與界定各部門的職責分工, 逐步確立協調統一、權責明晰、權威高效的農產質量安全監管機制。
6.2.3 制定權威系統、規范透明的配套制度
一是制定多元嚴格、過程規范的認證制度, 在遵循國際通用規則的基礎上, 因地制宜地制定滿足本地區需求的認證制度, 同時加強認證力度、規范認證程序, 確保認證結果的可信度與權威性。二是制定權威系統、技術先進的檢測檢驗制度, 不斷升級質量檢驗中心與實驗室, 配備先進的技術與儀器設備, 完善質量安全檢測檢驗網絡體系。三是制定嚴密配套、公開透明的保障制度, 建立從生產到銷售全過程、公開化的農產品質量安全風險評估系統、產品追溯系統、產品召回機制與信息公開平臺, 同時加強對監管人員科學執法、農業企業安全生產、消費者積極維權的培訓與教育。四是制定賞罰分明、行之有效的獎懲制度, 充分利用法律賦予的各項強制性手段, 不斷完善農產品質量安全監管體系與工作考評機制, 將農產品質量水平、生產經營者信用等級、監管人員考核結果與獎懲機制相結合, 構建賞罰分明、行之有效的獎懲機制, 激發各主體安全生產的積極性。
作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所 北京市大興區農村委員會
中國鄉村發現網轉自：世界農業 2017,06
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