——基于土地托管和聯耕聯種實踐的分析
摘要:小農家庭經營的現代化構成了我國農業現代化的主要矛盾。以土地托管和聯耕聯種為代表的農業服務規模化實踐，是解決這一矛盾的有益探索。研究發現，兩種模式共同的運作機制在于，村社組織將農戶分散經營的關鍵生產活動整合起來形成規模，再作為中介對接外部的農業服務主體，從而實現農業服務的規模化。其中的關鍵在于，村社組織發揮主導作用將分散的農民進行組織化，從而彌補小農家庭經營的不足。在此過程中，既要尊重農民的意愿，又要發揮行政力量的推動作用。而當前在農民意愿協調、村社統籌作用發揮和政府部門推動三方面都存在一定的現實困境，直接制約了農業服務規模化的推進。對此，文章提出了若干對策建議。
關鍵詞:農業社會化服務；服務規模化；農民組織化；土地托管；聯耕聯種
一、問題的提出
當前，農業現代化構成了我國“四化同步”的短板。究其原因，關鍵在于人多地少的基本國情決定了小農家庭經營構成了我國農業經營的基本面，如何在小農戶經濟的基礎上實現農業現代化，不僅是我國面臨的難題，也是原住民國家普遍存在的問題。近年來，各級政府和學術界關于我國農業現代化的主流思路是，通過加快土地流轉發展各類新型農業經營主體來推進農業現代化。新型農業經營主體的興起在推進我國農業現代化方面確實成效顯著，但是卻帶來了不少經濟社會問題。而且我國的基本國情決定了未來相當長一段時期內小農仍將普遍存在，這就從根本上限制了新型農業經營主體的發展空間。因此，僅僅依靠新型農業經營主體不可能全面推進我國的農業現代化，仍然需要直面小農的農業現代化問題。
正是基于以上認識，2016年中央“一號文件”提出，“支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量……支持多種類型的新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模化服務”；2017年中央“一號文件”繼續指出，“大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”。由此可以看出，中央層面已經認識到，除了通過土地流轉等方式發展新型農業經營主體外，還需要通過土地托管、聯耕聯種等方式由新型農業服務主體提供規模化的農業社會化服務來帶動小農實現農業現代化。事實上，廣大小農長期以來普遍接受著由各類公益性和經營性的服務主體提供的農機、農技、農資和農產品的運輸、加工、銷售等社會化服務，但是卻難以實現農業現代化。原因在于小農的分散性使農業社會化服務難以實現規模化。因此，通過服務帶動來實現小農的現代化，必須依賴于農業社會化服務的規模化。本文的問題意識便是，在我國如何才能在小農普遍存在的基礎上實現農業社會化服務的規模化。
圍繞這一問題，學術界大體形成了三種不同的解決方案：第一種是農民專業合作社模式。即通過農民自發的合作成立專業性的合作社將分散的農戶整合起來，來分享生產、銷售、加工等環節的規模效益。從實踐來看，各種“異化”和“大農吃小農”的專業合作社成為主流，而且少數成功的案例也主要集中在經濟作物領域，基本不存在于糧食作物領域。第二種模式是“公司+農戶”模式。即通過龍頭企業與小農之間發展訂單農業來整合分散的農戶，以在公司和農戶雙贏的基礎上提高農民的組織化。但是也有學者提出這種組織化模式的主要受益主體為龍頭企業，小農在此過程中遭受著資本的“盤剝”從而走向“半無產化”。第三種是綜合農協模式。即借鑒日韓的農業發展模式，通過政府在全國建立立體的綜合農協體系來整合分散農戶，以實現生活、生產、銷售、加工、金融等各個領域的服務規模化。這種模式在我國目前主要停留在理念層面，尚未在現實中實踐，因此效果還未很好地呈現。
綜合來看以上三種模式，前兩種主要是市場運作下的自發模式，第三種則主要是行政運作下的干預模式，而且自發模式的實踐并不理想，干預模式未得實踐。那么，現實中是否存在介于兩者之間的第三條道路？實際上，中央“一號文件”提到的土地托管、聯耕聯種等以村社主導的農業服務規模化已經在實踐中出現。近年來，學術界對各種模式已經從經驗和理論層面進行了不少研究。但是仍然缺乏在綜合比較各種模式基礎上的對村社主導的農業服務規模化的機制研究。
鑒于此，本文將基于土地托管和聯耕聯種兩種模式的實踐，來綜合探討我國村社主導的農業服務規模化的運作機制及其現實困境。下文將首先呈現小農家庭經營的優勢和不足，以及土地托管和聯耕聯種兩種模式的主要做法和成效，在此基礎上，將重點分析兩種農業服務規模化實踐共同的運作機制和現實困境，最后提出若干針對性建議。2015年10月和2017年4月筆者及所在研究團隊分別赴江蘇省S縣和山東省W縣進行了為期20多天的專題調研。兩地分別作為聯耕聯種和土地托管的發源地，對于探討兩種模式的運作機制具有較強的代表性。本文的經驗材料主要來源于這兩次調研。
二、小農家庭經營的問題與農業服務規模化實踐
（一）小農家庭經營的優勢與不足
我國和東亞其他國家一樣，小農家庭經營占據了農業經營主體的絕對多數。但是，我國小農家庭經營的面積卻比日本和韓國的經營面積還要小。這一基本事實構成了思考我國農業問題的基本前提。
小農家庭經營既有其明顯的優勢，也存在明顯的不足。其優勢集中體現在精耕細作上。與普遍存在磨洋工問題的集體農業和雇工農業不同，小農家庭經營主要使用自有勞動力。由于家庭擁有完全的剩余索取權，因此，其在經營過程中不僅不存在磨洋工問題，而且幾乎在每個環節上都會進行非常精細的管理，甚至是不計成本的投入。精耕細作的直接后果便是土地產出率較高而勞動生產率較低，與以美國為代表的“大而粗”的農業模式產生的高勞動生產率、低土地產出率形成鮮明對比。有研究表明，當前我國小農家庭經營的畝產比家庭農場、種糧大戶和工商企業等新型農業經營主體的畝產都要高。
與此同時，小農家庭經營的不足更加突出。主要有以下四個方面：第一，由于自身經營規模較小，其與社會化服務對接困難。在我國，小農家庭經營的面積一般都在十畝以內，而且農戶之間都是分散經營。面對小而散的農戶，無論是公益性的政府服務部門還是經營性的市場服務主體都很難與其對接。分散的農戶雖然會自發進行一定程度的整合，但與服務主體對接不僅無法實現服務的規模化，而且由于缺乏談判地位，因此容易受到公益性服務部門的忽視和經營性服務主體的盤剝。
第二，由于地塊分散，其生產效率較低。全國大部分農村地區農戶的承包地都是插花分布的，一般都有三五塊甚至十塊以上。土地的細碎化不僅增加了農戶的勞動強度和生產成本，而且限制了農業機械化的應用和提高。
第三，由于農業勞動者呈老齡化趨勢，限制了農業新技術的推廣。近年來，隨著農村中青年勞動力的外出務工經商，農業勞動力的老齡化不斷加劇。老年人不僅在重體力環節力不從心，導致很多年輕人不得不在農忙時節返鄉協助，而且其對新技術的采用缺乏積極性，從而限制了農業技術的更新和推廣。
第四，由于農戶具有絕對的經營權，使農業生產很難統合起來。分田到戶以來，“分”的層次得到不斷加強，“統”的層次逐漸減弱。這使很多本該統合起來的環節無法落實，如統防統治、秸稈還田、農田灌溉等。
小農家庭經營的以上不足直接限制了我國農業現代化的實現。正是基于農戶所具有的優勢和不足，山東W縣和江蘇S縣所探索的土地托管和聯耕聯種模式，試圖在保留小農家庭經營權的基礎上探索農業服務的規模化，以發揮小農家庭經營的優勢并彌補其不足。
（二）土地托管模式及其效果
我國的土地托管實踐以山東省最有影響。該省的土地托管最早由W縣供銷社發起，并在全省推廣。2010年，W縣供銷社為了推進供銷社自身改革，開始探索土地托管服務。縣供銷社通過調研發現，中青年農民主要以務工為主，家里只有老弱婦幼留守，雙搶時外出務工的壯勞力需要回家幫忙才能完成農業生產，從而形成了“打工顧不上種地，種地耽誤掙錢，親朋鄰居幫忙欠情分，花錢種地成本高，土地撂荒心不甘”的局面。為此，W縣供銷社提出了以“農民外出打工，供銷社為農民打工”為口號的土地托管。
所謂土地托管，是指在不改變農戶家庭承包經營的基礎上，農戶將部分或全部生產環節委托給供銷社，由其為農戶提供有償服務。實踐中，土地托管又分為“全托管”和“半托管”兩種形式。顧名思義，全托管是指農業生產的所有環節都進行托管，而半托管則是將部分生產環節托管。其中，半托管占據絕對多數。下面僅介紹半托管的具體做法。
在W縣土地半托管中，托管環節主要有農機服務和農資采購兩大塊。具體而言，在農機方面，每年小麥和玉米收種兩大環節，村委會將農戶分散的需求進行整合，實現土地的連片；與此同時，供銷社整合社會上的農機與村委會對接。這樣就實現了收割、耕地、播種和運輸等農機服務上的規模化。而在農資采購上，也由村委會作為中介，一方面收集農民的農資采購信息，另一方面聯系供銷社采購種子、化肥、農藥等農資。供銷社不僅保障農機作業和農資的質量，而且根據測土配方提供測土配方肥。
從土地托管的實踐來看，主要取得了以下成效：第一，由于村委會和供銷社的整合，農戶在聯系農機和農資服務上省去了不少麻煩，老人只需負責監督和管理即可，青壯年在農忙時不必再返鄉幫忙；第二，由于統一使用農機和采購農資，不僅提高了農機作業效率，而且由于實現了一定程度的規模效益，農機和農資的價格比市場價低10%左右；第三，由于實現了收割和耕種的相對統一，后續的病蟲防治和灌溉等田間管理也比較容易實現統一；第四，由于農機手和供銷社會給作為中介的村委會提取一定的協調費，可在一定程度上壯大集體經濟；第五，由于通過土地托管，農戶實現了一定的組織化，公益性的服務部門就可以通過這個通道推廣統防統治、測土配方等新技術。
（三）聯耕聯種模式及其效果
聯耕聯種模式發源于江蘇省S縣。這種模式最早是由農民首創。2012年秋種時，S縣興橋鎮青華村農民為了提高機械作業效率以降低成本，通過自主協商在同一匡田里打破不同農戶田塊之間的田埂，采取統一翻耕、統一播種，從而大大提高了機械作業效率。2013年夏收期間，縣農委在基層調研中發現這種模式，將其總結為“聯耕聯種”，并于 2013 年秋播開始在全縣試點推廣。據縣農委的統計，到 2015 年夏收時，全縣 1 /3 的水稻種植已經實行“聯耕聯種”，小麥 “聯耕聯種”面積達到全縣小麥種植面積的1/2以上
按S縣農委的說法，“聯耕聯種是在村兩委引領和農業部門的服務下，采取‘農戶+農戶+合作社’的新型家庭合作經營模式，是在持續穩定家庭聯產承包經營基礎上，在農戶完全自愿的前提下，由村組統一組織，破除田埂，以打樁等形式確定田間界址，將碎片化的農地集中起來，實現有組織的連片種植，再由服務組織提供專業化服務，推進生產上聯耕聯種，逐步走向聯管聯營”。
其具體做法是：每年春播和秋播兩季，由村委會或者集體經濟組織出面協調，以村民小組為單位，農民自愿參與，依照自然條件將同一匡田的田埂打破整合為大田塊，采用大中型拖拉機統一耕田，在政府農業技術部門的指導下，統一選種購種育種并統一播種。當然，后續的田間管理仍由農戶自己負責。
盡管聯耕聯種只是在耕種兩個環節實現了統一，但是其卻產生了一系列的連帶效果。第一，由于統一耕種，這些農戶就可以聯合起來統一購買農資，獲取其中的規模效益；第二，由于破除了田埂就可以統一使用大中型機械進行耕種，從而提高了機械化水平和機械作業效率，進而降低了農戶的機械成本；第三，由于大家統一了品種和耕種時間，雖然在后續的田間管理中還是分散進行，但是卻比之前更有利于分散的農戶在防蟲治病、灌溉、收割等方面實現統一；第四，由于通過聯耕聯種分散的農戶形成了一定程度的組織化，農業部門在農技推廣中有了更加便利的對接廣大農戶的通道，從而有利于水稻機插秧和小麥條播等技術的推廣。
通過以上介紹可以看到，土地托管和聯耕聯種都是在不改變農戶獨立經營的基礎上，很大程度上實現了農機服務、農資采購、農技推廣等農業社會化服務的規模化，從而在發揮家庭經營優勢的同時克服了小農家庭經營所存在的不足。這種路徑不同于主流的通過流轉土地發展新型農業經營主體的農業現代化道路，而是在探索一條以農民為主體或保護小農的農業現代化道路。在筆者看來，這種農業現代化道路的核心機制即在于村社組織主導的農民組織化。
三、村社主導的農民組織化：農業服務規模化的運作機制
農業服務規模化的關鍵是將原本分散的服務需求進行整合，從而與農業社會化服務組織進行對接，因此對分散農民的組織化至關重要。從兩者模式的實踐來看，其共性是發揮村社組織在農民合作和協調服務中的主導作用和行政力量的推動作用。
（一）農民組織化及其環節
小農家庭經營過程中，農戶不僅分散地進行田間管理，而且各自的耕地呈現細碎化狀態，種植品種各有不同，耕、種、收等各生產環節也獨自進行，在使用農機和采購農資上都分散進行。這使小農家庭經營無論在生產還是購買服務上都無法實現規模效益。而土地托管和聯耕聯種兩種模式在保留農戶田間管理的同時，通過在其他環節將分散的農戶進行組織化以整合分散的農業生產，實現了農業服務的規模化。具體而言，農民的組織化主要體現在以下四個方面。
第一，整合細碎土地。在分田到戶及二輪延包時，無論是山東W縣還是江蘇S縣都與全國大部分地區一樣，均按照土地的肥瘦、遠近、水源條件等進行搭配分田，從而形成了“一戶多田”和“一田多戶”的土地細碎化局面。在W縣，一戶一般有三五塊；在S縣，一戶則有七八塊甚至上十塊。土地細碎化直接限制了農機的規模化作業。針對這個問題，S縣的聯耕聯種模式則是通過在同一匡田中打破田埂,在田界處打樁的形式整合細碎化土地；而W縣的土地托管模式則是在實行該模式前通過土地大調整將每戶的土地集中在一塊，在此基礎上再將每戶的土地在不破田埂的情況下整合成相對連片的一匡田來對接農機服務。兩種模式在整合細碎化土地上各有優劣，但都在一定程度上使細碎化土地實現了整合，為農機的規模化作業提供了基礎。
第二，協同種植品種。通過整合細碎土地只能為機耕環節提供基礎，在種植環節提高機械化效率還需要實現種植品種的相對一致。而分散的農戶在品種選擇上完全出于自發，而且每戶一般都會選擇兩個及以上的品種以分擔風險，這樣在同一個村莊可能就會出現十幾個品種并存的局面。而土地托管和聯耕聯種也在試圖改變這種局面。在W縣，土地托管之前在當地農技部門的技術引導和財政補貼下，90%以上的農戶已經在小麥選種上實現一致，供銷社在推動土地托管中通過村委會給農戶提供若干備選的玉米種，并引導農戶選擇主打品種。由于土地半托管沒有要求破除田埂，因此對品種的統一沒有過高的要求。而聯耕聯種要求同一匡田要共同耕種，因此要求種植品種必須統一。在聯耕聯種實行后，在農業部門和村社組織的引導下，同一匡田里的小麥和水稻品種實現了統一，而一個村所種植的品種也由原來的十多種減少為1~2種優新品種。
第三，統一機械作業。細碎土地的整合和種植品種的協調為機械的統一作業提供了前提，但是在統一機械作業上也需要對農民進行組織。因為分散的農戶原本是依據自身的社會關系從社會上自請農機進行作業，因此相鄰地塊的農戶完全可能使用不同的農機，這就限制了農機的作業效率。聯耕聯種是由村委會統一為同一匡田里的農戶安排農機進行耕和種，而土地托管則是通過供銷社和村委會共同協調為參加土地托管的農戶安排機械進行統一收割和耕種。
第四，共同采購農資。統一耕種需要統一采購種子，而這個平臺也為農戶共同采購化肥和農藥等農資提供了基礎，從而可以解決農戶分散采購農資的弊端。土地托管和聯耕聯種兩種模式都是通過村委會作為中介進行采購。所不同的是，聯耕聯種中村委會在采購農資時可以根據價格優勢來選擇農資商，從而爭取更低的價格；而土地托管由于是供銷社推動，所以村委會只是從供銷社購買農資，當然供銷社也會進行優惠。
（二）村社組織的主導作用
通過以上環節的整合和對農民的組織，原本分散進行的農業生產在關鍵環節上實現了組織化和規模化。其中組織化構成了服務規模化的前提和基礎。從以上各環節的組織過程中可以看出，村社組織在其中發揮了主導作用。
這種主導作用主要體現在組織農民和協調服務兩個方面。S縣農委將這種做法稱為“一手聯系農戶，一手聯系社會化服務”。在組織農民方面，以上四個環節農民由分散經營走向協同運作的過程中，都是由村社干部作為組織主體出面進行組織。在組織過程中，村社干部主要借助于自身的職能、能力與威信來協調組織農民。比如，在整合細碎土地時，W縣的村社組織主要借助土地調整來實現，在當地，土地調整恰是村社干部的基本職能，其通過召集村民代表會議和村民大會形成集體決議從而推動土地調整。而在S縣則是由村社干部對同一匡田里的農戶的說服工作來實現細碎土地的整合，這主要是依賴于村干部的工作能力和平時建立的威信。而兩地在協調種植品種、統一機械作業和共同采購農資等環節組織農民時，基本都是借助村社干部的工作能力和威信來說服農民的。村社組織將分散的農民組織起來后，再與社會化服務主體進行對接就相對容易，但是仍需要有主體協調雙方的對接工作。比如，選擇哪家的農資，統計農戶的購買數量，需要聯系多少農機，怎樣安排農機作業等都需要進行協調。從土地托管和聯耕聯種兩種模式來看，都是由村社干部來承擔協調服務工作。
通過村社組織在組織農民和協調服務中的主導作用，兩地形成了“小農+村社組織+社會化服務”模式。這種模式在保障和提高小農利益的前提下實現了農業服務的規模化。而在服務規模化帶來的規模效益由農戶共享的同時，組織農民的成本則主要是由村社組織來承擔。因為在聯耕聯種模式中村社組織從中不收取任何費用，而土地托管模式中村委會雖然會有少量的協調費，但是遠低于其在組織農民和協調服務中所花費的人財物成本。這可稱之為“成本自擔、收益共享”機制。這一點也是其合作社和服務主體組織農民的關鍵所在。有研究表明，糧食作物種植領域農民自發進行的合作社不僅在實現服務規模化程度上是有限的，而且其組織成本往往會高于合作收益。而農資商和農機手為了實現自身服務的規模化，也可能采取一些措施通過市場化運作在一定程度上組織農民，比如有學者研究的“嵌套式服務”。但是這種模式不僅在推進農業服務的規模化上有限，而且其帶來的規模效益主要由贏利最大化的服務主體分享，小農從中獲益很少。
村社主導的組織化，其優勢不僅體現在“成本自擔、收益共享”方面，更體現在村社組織本身所具有的獨特優勢上。第一，村社組織作為集體經濟組織本來就具有“統”的職能和傳統。首先，村社組織在集體時期和分田到戶初期在一家一戶“辦不好、不好辦或者辦了不合算”的生產活動中都發揮了重要的“統”的職能；其次，在分田到戶后村社組織仍然具有“統”的職能，只是近年來分的層面越來越強化，統的層面不斷弱化，而村社主導的組織化正是加強“統分結合”的重要抓手。第二，村社組織作為村民自治組織本身具有農民自治的組織基礎。首先，村社組織仍然具有完整的組織體系，這為村社主導的組織化提供了組織基礎；其次，村民自治制度具有較為完善的制度體系來保障村民民主權利的實現，盡管現實仍然不如人意。
（三）行政力量的推動作用
從兩種模式的實踐來看，農業服務規模化實現過程中地方政府發揮了重要的推動作用。離開地方政府的推動，不僅無法有效引導農戶和服務主體積極參與農業服務規模化實踐，而且村社組織的主導作用也很難發揮出來，從而直接影響到農業服務規模化的效果。大體而言，地方政府的推動作用主要體現在以下三個方面。
第一，行政壓力。正如前文所述，村社組織在農業服務規模化實踐中起主導作用，而服務規模化帶來的收益主要由農戶共享，組織成本則由自己承擔。在這種情況下，理性的村社組織必然缺乏動力去推動農業服務規模化。因此，需要外力推動村社組織。在當前，最有效的推動力量來自于地方政府的行政壓力。在S縣，由于縣委縣政府特別重視聯耕聯種工作，很多鄉鎮都將聯耕聯種工作納入對村干部的績效考核，直接影響村干部的工資和獎金，從而調動了村干部推動聯耕聯種的積極性。而在W縣，由于縣鄉政府并未直接將土地托管作為行政任務向村干部施壓，所以導致村干部推動土地托管的積極性普遍不高。
第二，行政指導。這包括兩個方面：首先是政策宣傳。例如S縣充分利用廣播、電視、宣傳車等媒介大力宣傳，并通過召開村社干部會、黨員代表會、農民田頭現場說明會等形式將聯耕聯種模式講解透徹，從而引導干部和村民理解并參與聯耕聯種。其次是技術指導。農業服務規模化在農業生產的諸多環節實現了組織化，這對政府的公益性服務提出了新的要求，同時農業部門通過這種新的組織平臺為農戶和服務主體提供更加優質的服務和指導，也將提高各方的參與積極性。
第三，資源傾斜。即地方政府整合相關資金和項目向實行農業服務規模化的相關主體進行傾斜，以激勵其參與的動力。比如，S縣整合“秸稈還田”“糧食高產創建”“一噴三防”等項目資源，對參加“聯耕聯種”的農民按照55元/畝的標準進行補貼，對聯耕聯種工作全縣排名前十名的村級組織給予一次性3萬元的獎勵。W縣則是借助“秸稈還田”和“一噴三防”項目資源對參加土地托管的農戶提供免費深耕和發放部分免費農藥。
四、農業服務規模化的現實困境
從兩種模式的農業服務規模化實踐來看，盡管都取得了一定的成效，但是也面臨著一些共同的困境。如果不能較好地克服這些現實困境，農業服務規模化將很難持續運轉和順利推廣。農業服務規模化的成功之處恰在于農民的組織化，同樣其面臨的現實困境也主要集中在農民組織化方面。下面主要從農民、村社和政府三個層面來分析這一困境。
（一）分化農民的意愿難以協調
農民意愿構成了農業服務規模化推行的基本前提。分田到戶以來尤其是隨著打工經濟的興起，農民分化的程度不斷加劇。當前，農戶在農業勞動力稟賦、生產資料占有量、農業社會關系等方面都發生了巨大分化，從而使不同農戶對農業服務規模化產生了完全不同的態度。比如，對于那些缺乏勞動力和農業機械并在雇請機械和采購農資上不方便的農戶來講，由于村社主導的農業服務規模化為其解決了機械作業和采購農資上的難題，大大減輕了其在關鍵生產環節中的負擔，因此這部分農戶比較支持農業服務規模化，甚至有不少原本將土地流轉出去的農戶在農業服務規模化興起后又重新收回土地自己耕種。但是對于那些擁有強壯農業勞動力和小型機械，或親朋好友從事農機和農資服務的農戶，由于農業服務規模化會對他們的土地占有量、機械使用率和親朋好友的服務量造成一定沖擊，因此這些農戶對農業社會化服務持不支持甚至反對態度。加上農戶對新興事物的接受程度有所差別，最終使農戶對農業服務規模化產生了兩種截然相反的態度。從W縣和S縣兩地來看，兩者的比例各占一半左右。
當然，農民對待農業服務規模化的態度或意愿分化是非常正常的。如果能使兩種模式同時運行，通過相互比較和競爭，具有競爭力和生命力的模式自然會勝出。但是在當前土地細碎化和農民土地產權不斷強化的背景下，農民的意愿分化直接限制了農業服務規模化的推行。正如前文所述，農業服務規模化需要對細碎化土地進行一定程度的整合。但是由于土地呈細碎化和插花分布，支持和反對農業服務規模化農戶的田塊往往交叉分布，而無論土地托管還是聯耕聯種都要求同一匡內的所有農戶全部參與方可實施。土地細碎化現實和農業服務規模化要求構成了直接矛盾。理論上，可以通過將持相同態度的農戶的田塊調整為一片，從而化解這一矛盾。但是在當前土地確權背景下，農戶的土地承包經營權在不斷被強化，而村社的土地調整權則不斷被壓縮甚至遭到禁止。所以，實踐中基層干部只能通過對同一匡田里不支持的農戶進行說服工作，而這種說服工作對于農業服務規模化的推行和推廣十分有限。
（二）村社組織的統籌受到限制
從上文的分析來看，農業服務規模化需要村社組織在統籌分散農戶的農業生產中發揮主導作用。但是從W和S兩縣實際來看，村社組織的統籌能力和動力兩方面都受到很大限制，主要體現在經濟能力較弱，組織能力不強，內生動力不足三方面。
首先，經濟能力較弱直接限制了村社統籌能力。兩地的絕大部分村莊都沒有集體收入，只能依靠政府的轉移支付維持組織運轉，而且村社干部的工資普遍較低。農業服務規模化作為村社組織的一種新增任務，其產生的組織成本主要由村社組織自己承擔。這給原本就入不敷出的村社組織增加了巨大經濟負擔。同時，沒有經濟能力的保障，也很難真正調動村社干部的積極性來推動農業服務規模化。
其次，組織能力不強使村社統籌缺乏組織基礎。稅費改革后，農村普遍經歷了合村并組、精簡人員的改革。改革后雖然村社的組織體系依然存在，但是人員大大減少，而其服務和管理的范圍卻大幅增加。在如此大的范圍展開農業服務規模化實踐，使村社的組織能力捉襟見肘。
最后，內生動力不足使村社統籌缺乏可持續性。從兩地的實踐來看，村社組織推動農業服務規模化的主要動力來自于行政力量的推動，而其本身的內生動力存在明顯不足。這主要是因為農業服務規模化對于村社干部來講是件“吃力不討好”的工作。顯然，農業服務規模化極大地增加了村社干部的工作量，但是農業生產中產生的一些風險和問題，村民往往將其歸咎于村社干部，從而使其承擔了無限責任。根本在于村社干部和村民之間沒有形成良好的權責利平衡模式。
（三）政府部門的推動缺乏體系
正如前文所述，行政力量在農業服務規模化實踐中起到重要的推動作用，不僅構成了村社組織發揮統籌作用的直接動力，而且發揮著行政指導和資源傾斜的作用。但是從兩地的實踐來看，政府部門的推動作用仍然缺乏體系性。
首先，從縱向的層級來看，各級政府對農業服務規模化的認識和重視程度沒有形成統一。盡管兩種模式都被寫入中央“一號文件”，但是畢竟中央沒有出臺統一的文件對其進行推廣，因此各級政府在推動農業服務規模化實踐力度上存在很大差別，即使在土地托管和聯耕聯種模式的發源地也是如此。以W縣為例，前幾年縣委縣政府對土地托管比較重視，但也主要是重點推動若干試點，并未在全縣推廣，因此鄉鎮一級就會因鄉鎮政府的認識和重視程度不同而有所差別。實際上，只有極個別鄉鎮真正在推動土地托管工作。這使當地的土地托管只是零星地發生，并未在全縣范圍內形成“氣候”。
其次，從橫向的部門來看，各自為政使現有資源無法形成合力。公益性農業服務的部門化在使服務專業化的同時也帶來了資源的整合難題。現有為農服務資金和項目的分配主要是通過部門實現的，因此各個為農服務部門都掌握著大量資源。但是各自為政的局面使這項資源在地方難以實現有效整合。而農業服務規模化本可以作為打通和整合資源的平臺，但是部門利益限制了這種整合。以W縣為例，土地托管主要是由縣供銷社推動，而供銷社可以調動的資源是非常有限的，因此在行政指導和資源傾斜上非常乏力。而農業、水利、科技等涉農部門則因為部門利益和政績考慮，少有向土地托管進行資源傾斜，從而直接限制了土地托管的推廣。
最后，從歷時性來看，“人走政息”局面普遍存在。當某項政策已經形成制度化，就會較少受到領導更替的影響。但是土地托管和聯耕聯種等農業服務規模化實踐作為新生事物均處于探索階段，因此很容易受到領導更替的影響。其既可以為前任領導帶來政績，也容易受到后任領導的冷落，從而使農業服務規模化的實踐和推廣缺乏持續性。
五、總結與討論
我國人多地少的基本國情決定了小農家庭經營仍將長期存在。如何實現小農家庭經營的農業現代化，構成了我國農業現代化的主要矛盾和矛盾的主要方面。以土地托管和聯耕聯種為代表的農業服務規模化實踐，能夠較好地發揮小農家庭經營的優勢并克服其不足，是在小農家庭經營基礎上實現農業現代化的有益探索。研究發現，兩種模式共同的運作機制在于村社主導的農民組織化。即村社組織利用自身優勢將分散進行的關鍵農業生產環節進行整合，形成規模后再作為中介對接外部的農業服務主體，從而實現農業服務的規模化。在村社組織農民過程中，既需要尊重農民的意愿，又需要發揮村社的統籌作用，也離不開行政力量的推動。而當前分化農民的意愿難以協調，村社組織的統籌能力有限，政府部門的推動缺乏體系都構成了農業服務規模化推進的重要障礙。
在當前農民專業合作社和“公司+農戶”兩種模式在推動農業服務規模化上并不理想，而日韓的綜合農協模式很難短期內在我國推廣的情況下，探索村社主導的農業服務規模化具有重要意義。村社主導的農民組織化路徑本質上是對鄧小平提出的“第二次飛躍”的有益探索，即“應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經營”。隨著農業生產力的不斷發展，小農家庭分散經營的不足日益凸顯，亟需村社組織介入到一家一戶“辦不好、不好辦或者辦了不合算”的生產活動發揮統籌功能，從而推進小農家庭經營的農業現代化。這需要有效破解村社主導的農業服務規模化面臨的現實困境。為此，可以從以下三方面著手。
第一，探索分化農戶的利益協調機制。在推進村社主導的農業服務規模化中，尊重農戶的意愿和權利是首要前提。在農戶已經發生嚴重分化的情況下，需要探索部分農戶選擇分散經營和其他農戶選擇農業服務規模化兩種模式協調發展的機制。其關鍵在于允許農戶通過民主決策進行土地調整來實現兩類農戶的土地整合，使兩類農戶的土地在各自區域內實現集中連片。通過兩種模式的比較和競爭，逐步有序地過渡到農業服務規模化全面覆蓋的局面。
第二，提高村社組織的統籌能力和動力。為了應對統籌能力弱化問題，一方面應該激勵村社壯大集體經濟，另一方面政府部門應該設立農業服務規模化專項資金，用于村社干部的工作經費以及臨時雇用幫手。為了解決村社組織內在動力不足問題，一方面應該充分發揮村民的積極性，避免村社干部大包大攬，探索兩者之間的權責利平衡模式，另一方面將農業服務規模化列為村社組織的基本工作，并實行有效的獎懲制度。
第三，實現體系化的政策支持。首先，在中央層面應該出臺相應政策推動村社主導的農業服務規模化，從而形成上下一致的政策導向。其次，整合各部門的相關資源向農業服務規模化進行傾斜。最后，各級政府應保持農業服務規模化的持續性，以充分發揮農業服務規模化的優勢。
作者簡介：孫新華（1985——），男，安徽碭山人，社會學博士，華中農業大學社會學系、華中農業大學農村社會建設與管理研究中心研究人員。主要研究方向為農村社會學與農業治理。目前出版專著1部，在《中國社會科學內部文稿》、《開放時代》、《中國行政管理》、《南京農業大學學報（社會科學版）》等學術期刊發表論文20余篇，其中在CSSCI期刊發表論文17篇，被《人大復印資料》全文轉載2次。主持教育部人文社科基金和湖北省社科基金各1項。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2017年第6期
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