摘要：小農(nóng)家庭經(jīng)營的現(xiàn)代化構(gòu)成了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要矛盾。以土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種為代表的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐, 是解決這一矛盾的有益探索。研究發(fā)現(xiàn), 兩種模式共同的運(yùn)作機(jī)制在于, 村社組織將農(nóng)戶分散經(jīng)營的關(guān)鍵生產(chǎn)活動(dòng)整合起來形成規(guī)模, 再作為中介對(duì)接外部的農(nóng)業(yè)服務(wù)主體, 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)?；?。其中的關(guān)鍵在于, 村社組織發(fā)揮主導(dǎo)作用將分散的農(nóng)民進(jìn)行組織化, 從而彌補(bǔ)小農(nóng)家庭經(jīng)營的不足。在此過程中, 既要尊重農(nóng)民的意愿, 又要發(fā)揮行政力量的推動(dòng)作用。而當(dāng)前在農(nóng)民意愿協(xié)調(diào)、村社統(tǒng)籌作用發(fā)揮和政府部門推動(dòng)三方面都存在一定的現(xiàn)實(shí)困境, 直接制約了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的推進(jìn)。對(duì)此, 文章提出了若干對(duì)策建議。
一、問題的提出
當(dāng)前, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化構(gòu)成了我國“四化同步”的短板。究其原因, 關(guān)鍵在于人多地少的基本國情決定了小農(nóng)家庭經(jīng)營構(gòu)成了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本面, 如何在小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 不僅是我國面臨的難題, 也是原住民國家普遍存在的問題[1]。近年來, 各級(jí)政府和學(xué)術(shù)界關(guān)于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主流思路是, 通過加快土地流轉(zhuǎn)發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的興起在推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面確實(shí)成效顯著, 但是卻帶來了不少經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題[2-3]。而且我國的基本國情決定了未來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)小農(nóng)仍將普遍存在, 這就從根本上限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展空間。因此, 僅僅依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不可能全面推進(jìn)我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 仍然需要直面小農(nóng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題。
正是基于以上認(rèn)識(shí), 2016年中央“一號(hào)文件”提出, “支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量……支持多種類型的新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)?；?wù)”;2017年中央“一號(hào)文件”繼續(xù)指出, “大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體, 通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式, 加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”。由此可以看出, 中央層面已經(jīng)認(rèn)識(shí)到, 除了通過土地流轉(zhuǎn)等方式發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體外, 還需要通過土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種等方式由新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體提供規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)來帶動(dòng)小農(nóng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。事實(shí)上, 廣大小農(nóng)長期以來普遍接受著由各類公益性和經(jīng)營性的服務(wù)主體提供的農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸、加工、銷售等社會(huì)化服務(wù), 但是卻難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。原因在于小農(nóng)的分散性使農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?。因此, 通過服務(wù)帶動(dòng)來實(shí)現(xiàn)小農(nóng)的現(xiàn)代化, 必須依賴于農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的規(guī)?；?。本文的問題意識(shí)便是, 在我國如何才能在小農(nóng)普遍存在的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模化。
圍繞這一問題, 學(xué)術(shù)界大體形成了三種不同的解決方案:第一種是農(nóng)民專業(yè)合作社模式。即通過農(nóng)民自發(fā)的合作成立專業(yè)性的合作社將分散的農(nóng)戶整合起來, 來分享生產(chǎn)、銷售、加工等環(huán)節(jié)的規(guī)模效益[4]。從實(shí)踐來看, 各種“異化”和“大農(nóng)吃小農(nóng)”的專業(yè)合作社成為主流[5-7], 而且少數(shù)成功的案例也主要集中在經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域, 基本不存在于糧食作物領(lǐng)域[8]。第二種模式是“公司+農(nóng)戶”模式。即通過龍頭企業(yè)與小農(nóng)之間發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)來整合分散的農(nóng)戶, 以在公司和農(nóng)戶雙贏的基礎(chǔ)上提高農(nóng)民的組織化[9-10]。但是也有學(xué)者提出這種組織化模式的主要受益主體為龍頭企業(yè), 小農(nóng)在此過程中遭受著資本的“盤剝”從而走向“半無產(chǎn)化”[11-12]。第三種是綜合農(nóng)協(xié)模式。即借鑒日韓的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式, 通過政府在全國建立立體的綜合農(nóng)協(xié)體系來整合分散農(nóng)戶, 以實(shí)現(xiàn)生活、生產(chǎn)、銷售、加工、金融等各個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)規(guī)?；痆13-14]。這種模式在我國目前主要停留在理念層面, 尚未在現(xiàn)實(shí)中實(shí)踐, 因此效果還未很好地呈現(xiàn)。
綜合來看以上三種模式, 前兩種主要是市場(chǎng)運(yùn)作下的自發(fā)模式, 第三種則主要是行政運(yùn)作下的干預(yù)模式, 而且自發(fā)模式的實(shí)踐并不理想, 干預(yù)模式未得實(shí)踐。那么, 現(xiàn)實(shí)中是否存在介于兩者之間的第三條道路?實(shí)際上, 中央“一號(hào)文件”提到的土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種等以村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；呀?jīng)在實(shí)踐中出現(xiàn)。近年來, 學(xué)術(shù)界對(duì)各種模式已經(jīng)從經(jīng)驗(yàn)和理論層面進(jìn)行了不少研究[15-21]。但是仍然缺乏在綜合比較各種模式基礎(chǔ)上的對(duì)村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；臋C(jī)制研究。
鑒于此, 本文將基于土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種兩種模式的實(shí)踐, 來綜合探討我國村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的運(yùn)作機(jī)制及其現(xiàn)實(shí)困境。下文將首先呈現(xiàn)小農(nóng)家庭經(jīng)營的優(yōu)勢(shì)和不足, 以及土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種兩種模式的主要做法和成效, 在此基礎(chǔ)上, 將重點(diǎn)分析兩種農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐共同的運(yùn)作機(jī)制和現(xiàn)實(shí)困境, 最后提出若干針對(duì)性建議。2015年10月和2017年4月筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)分別赴江蘇省S縣和山東省W縣 (1) 進(jìn)行了為期20多天的專題調(diào)研。兩地分別作為聯(lián)耕聯(lián)種和土地托管的發(fā)源地, 對(duì)于探討兩種模式的運(yùn)作機(jī)制具有較強(qiáng)的代表性。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于這兩次調(diào)研。
二、小農(nóng)家庭經(jīng)營的問題與農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐
(一) 小農(nóng)家庭經(jīng)營的優(yōu)勢(shì)與不足
我國和東亞其他國家一樣, 小農(nóng)家庭經(jīng)營占據(jù)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的絕對(duì)多數(shù)。但是, 我國小農(nóng)家庭經(jīng)營的面積卻比日本和韓國的經(jīng)營面積還要小。這一基本事實(shí)構(gòu)成了思考我國農(nóng)業(yè)問題的基本前提。
小農(nóng)家庭經(jīng)營既有其明顯的優(yōu)勢(shì), 也存在明顯的不足。其優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在精耕細(xì)作上。與普遍存在磨洋工問題的集體農(nóng)業(yè)和雇工農(nóng)業(yè)不同, 小農(nóng)家庭經(jīng)營主要使用自有勞動(dòng)力。由于家庭擁有完全的剩余索取權(quán), 因此, 其在經(jīng)營過程中不僅不存在磨洋工問題, 而且?guī)缀踉诿總€(gè)環(huán)節(jié)上都會(huì)進(jìn)行非常精細(xì)的管理, 甚至是不計(jì)成本的投入。精耕細(xì)作的直接后果便是土地產(chǎn)出率較高而勞動(dòng)生產(chǎn)率較低, 與以美國為代表的“大而粗”的農(nóng)業(yè)模式產(chǎn)生的高勞動(dòng)生產(chǎn)率、低土地產(chǎn)出率形成鮮明對(duì)比[22]。有研究表明, 當(dāng)前我國小農(nóng)家庭經(jīng)營的畝產(chǎn)比家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶和工商企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的畝產(chǎn)都要高[23]。
與此同時(shí), 小農(nóng)家庭經(jīng)營的不足更加突出。主要有以下四個(gè)方面:第一, 由于自身經(jīng)營規(guī)模較小, 其與社會(huì)化服務(wù)對(duì)接困難。在我國, 小農(nóng)家庭經(jīng)營的面積一般都在十畝以內(nèi), 而且農(nóng)戶之間都是分散經(jīng)營。面對(duì)小而散的農(nóng)戶, 無論是公益性的政府服務(wù)部門還是經(jīng)營性的市場(chǎng)服務(wù)主體都很難與其對(duì)接。分散的農(nóng)戶雖然會(huì)自發(fā)進(jìn)行一定程度的整合[24], 但與服務(wù)主體對(duì)接不僅無法實(shí)現(xiàn)服務(wù)的規(guī)模化, 而且由于缺乏談判地位, 因此容易受到公益性服務(wù)部門的忽視和經(jīng)營性服務(wù)主體的盤剝。
第二, 由于地塊分散, 其生產(chǎn)效率較低。全國大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶的承包地都是插花分布的, 一般都有三五塊甚至十塊以上。土地的細(xì)碎化不僅增加了農(nóng)戶的勞動(dòng)強(qiáng)度和生產(chǎn)成本, 而且限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的應(yīng)用和提高[25]。
第三, 由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者呈老齡化趨勢(shì), 限制了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣。近年來, 隨著農(nóng)村中青年勞動(dòng)力的外出務(wù)工經(jīng)商, 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的老齡化不斷加劇。老年人不僅在重體力環(huán)節(jié)力不從心, 導(dǎo)致很多年輕人不得不在農(nóng)忙時(shí)節(jié)返鄉(xiāng)協(xié)助, 而且其對(duì)新技術(shù)的采用缺乏積極性, 從而限制了農(nóng)業(yè)技術(shù)的更新和推廣[17]。
第四, 由于農(nóng)戶具有絕對(duì)的經(jīng)營權(quán), 使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難統(tǒng)合起來。分田到戶以來, “分”的層次得到不斷加強(qiáng), “統(tǒng)”的層次逐漸減弱。這使很多本該統(tǒng)合起來的環(huán)節(jié)無法落實(shí), 如統(tǒng)防統(tǒng)治、秸稈還田、農(nóng)田灌溉等。
小農(nóng)家庭經(jīng)營的以上不足直接限制了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。正是基于農(nóng)戶所具有的優(yōu)勢(shì)和不足, 山東W縣和江蘇S縣所探索的土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種模式, 試圖在保留小農(nóng)家庭經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上探索農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)?；? 以發(fā)揮小農(nóng)家庭經(jīng)營的優(yōu)勢(shì)并彌補(bǔ)其不足。
(二) 土地托管模式及其效果
我國的土地托管實(shí)踐以山東省最有影響。該省的土地托管最早由W縣供銷社發(fā)起, 并在全省推廣。2010年, W縣供銷社為了推進(jìn)供銷社自身改革, 開始探索土地托管服務(wù)?？h供銷社通過調(diào)研發(fā)現(xiàn), 中青年農(nóng)民主要以務(wù)工為主, 家里只有老弱婦幼留守, 雙搶時(shí)外出務(wù)工的壯勞力需要回家?guī)兔Σ拍芡瓿赊r(nóng)業(yè)生產(chǎn), 從而形成了“打工顧不上種地, 種地耽誤掙錢, 親朋鄰居幫忙欠情分, 花錢種地成本高, 土地撂荒心不甘”的局面 (1) 。為此, W縣供銷社提出了以“農(nóng)民外出打工, 供銷社為農(nóng)民打工”為口號(hào)的土地托管。
所謂土地托管, 是指在不改變農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上, 農(nóng)戶將部分或全部生產(chǎn)環(huán)節(jié)委托給供銷社, 由其為農(nóng)戶提供有償服務(wù) (2) 。實(shí)踐中, 土地托管又分為“全托管”和“半托管”兩種形式。顧名思義, 全托管是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)都進(jìn)行托管, 而半托管則是將部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管。其中, 半托管占據(jù)絕對(duì)多數(shù)。下面僅介紹半托管的具體做法。
在W縣土地半托管中, 托管環(huán)節(jié)主要有農(nóng)機(jī)服務(wù)和農(nóng)資采購兩大塊。具體而言, 在農(nóng)機(jī)方面, 每年小麥和玉米收種兩大環(huán)節(jié), 村委會(huì)將農(nóng)戶分散的需求進(jìn)行整合, 實(shí)現(xiàn)土地的連片;與此同時(shí), 供銷社整合社會(huì)上的農(nóng)機(jī)與村委會(huì)對(duì)接。這樣就實(shí)現(xiàn)了收割、耕地、播種和運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)機(jī)服務(wù)上的規(guī)模化。而在農(nóng)資采購上, 也由村委會(huì)作為中介, 一方面收集農(nóng)民的農(nóng)資采購信息, 另一方面聯(lián)系供銷社采購種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資。供銷社不僅保障農(nóng)機(jī)作業(yè)和農(nóng)資的質(zhì)量, 而且根據(jù)測(cè)土配方提供測(cè)土配方肥。
從土地托管的實(shí)踐來看, 主要取得了以下成效:第一, 由于村委會(huì)和供銷社的整合, 農(nóng)戶在聯(lián)系農(nóng)機(jī)和農(nóng)資服務(wù)上省去了不少麻煩, 老人只需負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理即可, 青壯年在農(nóng)忙時(shí)不必再返鄉(xiāng)幫忙;第二, 由于統(tǒng)一使用農(nóng)機(jī)和采購農(nóng)資, 不僅提高了農(nóng)機(jī)作業(yè)效率, 而且由于實(shí)現(xiàn)了一定程度的規(guī)模效益, 農(nóng)機(jī)和農(nóng)資的價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)低10%左右;第三, 由于實(shí)現(xiàn)了收割和耕種的相對(duì)統(tǒng)一, 后續(xù)的病蟲防治和灌溉等田間管理也比較容易實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一;第四, 由于農(nóng)機(jī)手和供銷社會(huì)給作為中介的村委會(huì)提取一定的協(xié)調(diào)費(fèi), 可在一定程度上壯大集體經(jīng)濟(jì);第五, 由于通過土地托管, 農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了一定的組織化, 公益性的服務(wù)部門就可以通過這個(gè)通道推廣統(tǒng)防統(tǒng)治、測(cè)土配方等新技術(shù)。
(三) 聯(lián)耕聯(lián)種模式及其效果
聯(lián)耕聯(lián)種模式發(fā)源于江蘇省S縣。這種模式最早是由農(nóng)民首創(chuàng)。2012年秋種時(shí), S縣興橋鎮(zhèn)青華村農(nóng)民為了提高機(jī)械作業(yè)效率以降低成本, 通過自主協(xié)商在同一匡田里打破不同農(nóng)戶田塊之間的田埂, 采取統(tǒng)一翻耕、統(tǒng)一播種, 從而大大提高了機(jī)械作業(yè)效率。2013年夏收期間, 縣農(nóng)委在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這種模式, 將其總結(jié)為“聯(lián)耕聯(lián)種”, 并于2013年秋播開始在全縣試點(diǎn)推廣。據(jù)縣農(nóng)委的統(tǒng)計(jì), 到2015年夏收時(shí), 全縣1/3的水稻種植已經(jīng)實(shí)行“聯(lián)耕聯(lián)種”, 小麥“聯(lián)耕聯(lián)種”面積達(dá)到全縣小麥種植面積的1/2以上。
按S縣農(nóng)委的說法, “聯(lián)耕聯(lián)種是在村兩委引領(lǐng)和農(nóng)業(yè)部門的服務(wù)下, 采取‘農(nóng)戶+農(nóng)戶+合作社’的新型家庭合作經(jīng)營模式, 是在持續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營基礎(chǔ)上, 在農(nóng)戶完全自愿的前提下, 由村組統(tǒng)一組織, 破除田埂, 以打樁等形式確定田間界址, 將碎片化的農(nóng)地集中起來, 實(shí)現(xiàn)有組織的連片種植, 再由服務(wù)組織提供專業(yè)化服務(wù), 推進(jìn)生產(chǎn)上聯(lián)耕聯(lián)種, 逐步走向聯(lián)管聯(lián)營” (1) 。
其具體做法是:每年春播和秋播兩季, 由村委會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)組織出面協(xié)調(diào), 以村民小組為單位, 農(nóng)民自愿參與, 依照自然條件將同一匡田的田埂打破整合為大田塊, 采用大中型拖拉機(jī)統(tǒng)一耕田, 在政府農(nóng)業(yè)技術(shù)部門的指導(dǎo)下, 統(tǒng)一選種購種育種并統(tǒng)一播種。當(dāng)然, 后續(xù)的田間管理仍由農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)。
盡管聯(lián)耕聯(lián)種只是在耕種兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一, 但是其卻產(chǎn)生了一系列的連帶效果。第一, 由于統(tǒng)一耕種, 這些農(nóng)戶就可以聯(lián)合起來統(tǒng)一購買農(nóng)資, 獲取其中的規(guī)模效益;第二, 由于破除了田埂就可以統(tǒng)一使用大中型機(jī)械進(jìn)行耕種, 從而提高了機(jī)械化水平和機(jī)械作業(yè)效率, 進(jìn)而降低了農(nóng)戶的機(jī)械成本;第三, 由于大家統(tǒng)一了品種和耕種時(shí)間, 雖然在后續(xù)的田間管理中還是分散進(jìn)行, 但是卻比之前更有利于分散的農(nóng)戶在防蟲治病、灌溉、收割等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一;第四, 由于通過聯(lián)耕聯(lián)種分散的農(nóng)戶形成了一定程度的組織化, 農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)技推廣中有了更加便利的對(duì)接廣大農(nóng)戶的通道, 從而有利于水稻機(jī)插秧和小麥條播等技術(shù)的推廣。
通過以上介紹可以看到, 土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種都是在不改變農(nóng)戶獨(dú)立經(jīng)營的基礎(chǔ)上, 很大程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)資采購、農(nóng)技推廣等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模化, 從而在發(fā)揮家庭經(jīng)營優(yōu)勢(shì)的同時(shí)克服了小農(nóng)家庭經(jīng)營所存在的不足。這種路徑不同于主流的通過流轉(zhuǎn)土地發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路, 而是在探索一條以農(nóng)民為主體或保護(hù)小農(nóng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路[17-18]。在筆者看來, 這種農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的核心機(jī)制即在于村社組織主導(dǎo)的農(nóng)民組織化。
三、村社主導(dǎo)的農(nóng)民組織化:農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；倪\(yùn)作機(jī)制
農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的關(guān)鍵是將原本分散的服務(wù)需求進(jìn)行整合, 從而與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織進(jìn)行對(duì)接, 因此對(duì)分散農(nóng)民的組織化至關(guān)重要。從兩者模式的實(shí)踐來看, 其共性是發(fā)揮村社組織在農(nóng)民合作和協(xié)調(diào)服務(wù)中的主導(dǎo)作用和行政力量的推動(dòng)作用。
(一) 農(nóng)民組織化及其環(huán)節(jié)
小農(nóng)家庭經(jīng)營過程中, 農(nóng)戶不僅分散地進(jìn)行田間管理, 而且各自的耕地呈現(xiàn)細(xì)碎化狀態(tài), 種植品種各有不同, 耕、種、收等各生產(chǎn)環(huán)節(jié)也獨(dú)自進(jìn)行, 在使用農(nóng)機(jī)和采購農(nóng)資上都分散進(jìn)行。這使小農(nóng)家庭經(jīng)營無論在生產(chǎn)還是購買服務(wù)上都無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。而土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種兩種模式在保留農(nóng)戶田間管理的同時(shí), 通過在其他環(huán)節(jié)將分散的農(nóng)戶進(jìn)行組織化以整合分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模化。具體而言, 農(nóng)民的組織化主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
第一, 整合細(xì)碎土地。在分田到戶及二輪延包時(shí), 無論是山東W縣還是江蘇S縣都與全國大部分地區(qū)一樣, 均按照土地的肥瘦、遠(yuǎn)近、水源條件等進(jìn)行搭配分田, 從而形成了“一戶多田”和“一田多戶”的土地細(xì)碎化局面。在W縣, 一戶一般有三五塊;在S縣, 一戶則有七八塊甚至上十塊。土地細(xì)碎化直接限制了農(nóng)機(jī)的規(guī)模化作業(yè)。針對(duì)這個(gè)問題, S縣的聯(lián)耕聯(lián)種模式則是通過在同一匡田中打破田埂, 在田界處打樁的形式整合細(xì)碎化土地;而W縣的土地托管模式則是在實(shí)行該模式前通過土地大調(diào)整將每戶的土地集中在一塊, 在此基礎(chǔ)上再將每戶的土地在不破田埂的情況下整合成相對(duì)連片的一匡田來對(duì)接農(nóng)機(jī)服務(wù)。兩種模式在整合細(xì)碎化土地上各有優(yōu)劣, 但都在一定程度上使細(xì)碎化土地實(shí)現(xiàn)了整合, 為農(nóng)機(jī)的規(guī)?；鳂I(yè)提供了基礎(chǔ)。
第二, 協(xié)同種植品種。通過整合細(xì)碎土地只能為機(jī)耕環(huán)節(jié)提供基礎(chǔ), 在種植環(huán)節(jié)提高機(jī)械化效率還需要實(shí)現(xiàn)種植品種的相對(duì)一致。而分散的農(nóng)戶在品種選擇上完全出于自發(fā), 而且每戶一般都會(huì)選擇兩個(gè)及以上的品種以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn), 這樣在同一個(gè)村莊可能就會(huì)出現(xiàn)十幾個(gè)品種并存的局面。而土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種也在試圖改變這種局面。在W縣, 土地托管之前在當(dāng)?shù)剞r(nóng)技部門的技術(shù)引導(dǎo)和財(cái)政補(bǔ)貼下, 90%以上的農(nóng)戶已經(jīng)在小麥選種上實(shí)現(xiàn)一致, 供銷社在推動(dòng)土地托管中通過村委會(huì)給農(nóng)戶提供若干備選的玉米種, 并引導(dǎo)農(nóng)戶選擇主打品種。由于土地半托管沒有要求破除田埂, 因此對(duì)品種的統(tǒng)一沒有過高的要求。而聯(lián)耕聯(lián)種要求同一匡田要共同耕種, 因此要求種植品種必須統(tǒng)一。在聯(lián)耕聯(lián)種實(shí)行后, 在農(nóng)業(yè)部門和村社組織的引導(dǎo)下, 同一匡田里的小麥和水稻品種實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一, 而一個(gè)村所種植的品種也由原來的十多種減少為1~2種優(yōu)新品種。
第三, 統(tǒng)一機(jī)械作業(yè)。細(xì)碎土地的整合和種植品種的協(xié)調(diào)為機(jī)械的統(tǒng)一作業(yè)提供了前提, 但是在統(tǒng)一機(jī)械作業(yè)上也需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行組織。因?yàn)榉稚⒌霓r(nóng)戶原本是依據(jù)自身的社會(huì)關(guān)系從社會(huì)上自請(qǐng)農(nóng)機(jī)進(jìn)行作業(yè), 因此相鄰地塊的農(nóng)戶完全可能使用不同的農(nóng)機(jī), 這就限制了農(nóng)機(jī)的作業(yè)效率。聯(lián)耕聯(lián)種是由村委會(huì)統(tǒng)一為同一匡田里的農(nóng)戶安排農(nóng)機(jī)進(jìn)行耕和種, 而土地托管則是通過供銷社和村委會(huì)共同協(xié)調(diào)為參加土地托管的農(nóng)戶安排機(jī)械進(jìn)行統(tǒng)一收割和耕種。
第四, 共同采購農(nóng)資。統(tǒng)一耕種需要統(tǒng)一采購種子, 而這個(gè)平臺(tái)也為農(nóng)戶共同采購化肥和農(nóng)藥等農(nóng)資提供了基礎(chǔ), 從而可以解決農(nóng)戶分散采購農(nóng)資的弊端。土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種兩種模式都是通過村委會(huì)作為中介進(jìn)行采購。所不同的是, 聯(lián)耕聯(lián)種中村委會(huì)在采購農(nóng)資時(shí)可以根據(jù)價(jià)格優(yōu)勢(shì)來選擇農(nóng)資商, 從而爭(zhēng)取更低的價(jià)格;而土地托管由于是供銷社推動(dòng), 所以村委會(huì)只是從供銷社購買農(nóng)資, 當(dāng)然供銷社也會(huì)進(jìn)行優(yōu)惠。
(二) 村社組織的主導(dǎo)作用
通過以上環(huán)節(jié)的整合和對(duì)農(nóng)民的組織, 原本分散進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)了組織化和規(guī)模化。其中組織化構(gòu)成了服務(wù)規(guī)?；那疤岷突A(chǔ)。從以上各環(huán)節(jié)的組織過程中可以看出, 村社組織在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。
這種主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在組織農(nóng)民和協(xié)調(diào)服務(wù)兩個(gè)方面。S縣農(nóng)委將這種做法稱為“一手聯(lián)系農(nóng)戶, 一手聯(lián)系社會(huì)化服務(wù)”。在組織農(nóng)民方面, 以上四個(gè)環(huán)節(jié)農(nóng)民由分散經(jīng)營走向協(xié)同運(yùn)作的過程中, 都是由村社干部作為組織主體出面進(jìn)行組織。在組織過程中, 村社干部主要借助于自身的職能、能力與威信來協(xié)調(diào)組織農(nóng)民。比如, 在整合細(xì)碎土地時(shí), W縣的村社組織主要借助土地調(diào)整來實(shí)現(xiàn), 在當(dāng)?shù)? 土地調(diào)整恰是村社干部的基本職能[26], 其通過召集村民代表會(huì)議和村民大會(huì)形成集體決議從而推動(dòng)土地調(diào)整。而在S縣則是由村社干部對(duì)同一匡田里的農(nóng)戶的說服工作來實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地的整合, 這主要是依賴于村干部的工作能力和平時(shí)建立的威信。而兩地在協(xié)調(diào)種植品種、統(tǒng)一機(jī)械作業(yè)和共同采購農(nóng)資等環(huán)節(jié)組織農(nóng)民時(shí), 基本都是借助村社干部的工作能力和威信來說服農(nóng)民的。村社組織將分散的農(nóng)民組織起來后, 再與社會(huì)化服務(wù)主體進(jìn)行對(duì)接就相對(duì)容易, 但是仍需要有主體協(xié)調(diào)雙方的對(duì)接工作。比如, 選擇哪家的農(nóng)資, 統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的購買數(shù)量, 需要聯(lián)系多少農(nóng)機(jī), 怎樣安排農(nóng)機(jī)作業(yè)等都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。從土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種兩種模式來看, 都是由村社干部來承擔(dān)協(xié)調(diào)服務(wù)工作。
通過村社組織在組織農(nóng)民和協(xié)調(diào)服務(wù)中的主導(dǎo)作用, 兩地形成了“小農(nóng)+村社組織+社會(huì)化服務(wù)”模式。這種模式在保障和提高小農(nóng)利益的前提下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)?；?。而在服務(wù)規(guī)?；瘞淼囊?guī)模效益由農(nóng)戶共享的同時(shí), 組織農(nóng)民的成本則主要是由村社組織來承擔(dān)。因?yàn)樵诼?lián)耕聯(lián)種模式中村社組織從中不收取任何費(fèi)用, 而土地托管模式中村委會(huì)雖然會(huì)有少量的協(xié)調(diào)費(fèi), 但是遠(yuǎn)低于其在組織農(nóng)民和協(xié)調(diào)服務(wù)中所花費(fèi)的人財(cái)物成本。這可稱之為“成本自擔(dān)、收益共享”機(jī)制。這一點(diǎn)也是其合作社和服務(wù)主體組織農(nóng)民的關(guān)鍵所在。有研究表明, 糧食作物種植領(lǐng)域農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的合作社不僅在實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模化程度上是有限的, 而且其組織成本往往會(huì)高于合作收益[19]。而農(nóng)資商和農(nóng)機(jī)手為了實(shí)現(xiàn)自身服務(wù)的規(guī)模化, 也可能采取一些措施通過市場(chǎng)化運(yùn)作在一定程度上組織農(nóng)民, 比如有學(xué)者研究的“嵌套式服務(wù)”[27]。但是這種模式不僅在推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)?；嫌邢? 而且其帶來的規(guī)模效益主要由贏利最大化的服務(wù)主體分享, 小農(nóng)從中獲益很少。
村社主導(dǎo)的組織化, 其優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在“成本自擔(dān)、收益共享”方面, 更體現(xiàn)在村社組織本身所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)上。第一, 村社組織作為集體經(jīng)濟(jì)組織本來就具有“統(tǒng)”的職能和傳統(tǒng)。首先, 村社組織在集體時(shí)期和分田到戶初期在一家一戶“辦不好、不好辦或者辦了不合算”的生產(chǎn)活動(dòng)中都發(fā)揮了重要的“統(tǒng)”的職能;其次, 在分田到戶后村社組織仍然具有“統(tǒng)”的職能, 只是近年來分的層面越來越強(qiáng)化, 統(tǒng)的層面不斷弱化, 而村社主導(dǎo)的組織化正是加強(qiáng)“統(tǒng)分結(jié)合”的重要抓手。第二, 村社組織作為村民自治組織本身具有農(nóng)民自治的組織基礎(chǔ)。首先, 村社組織仍然具有完整的組織體系, 這為村社主導(dǎo)的組織化提供了組織基礎(chǔ);其次, 村民自治制度具有較為完善的制度體系來保障村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn), 盡管現(xiàn)實(shí)仍然不如人意。
(三) 行政力量的推動(dòng)作用
從兩種模式的實(shí)踐來看, 農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化實(shí)現(xiàn)過程中地方政府發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。離開地方政府的推動(dòng), 不僅無法有效引導(dǎo)農(nóng)戶和服務(wù)主體積極參與農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐, 而且村社組織的主導(dǎo)作用也很難發(fā)揮出來, 從而直接影響到農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；男Ч?。大體而言, 地方政府的推動(dòng)作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
第一, 行政壓力。正如前文所述, 村社組織在農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐中起主導(dǎo)作用, 而服務(wù)規(guī)?；瘞淼氖找嬷饕赊r(nóng)戶共享, 組織成本則由自己承擔(dān)。在這種情況下, 理性的村社組織必然缺乏動(dòng)力去推動(dòng)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化。因此, 需要外力推動(dòng)村社組織。在當(dāng)前, 最有效的推動(dòng)力量來自于地方政府的行政壓力[28]。在S縣, 由于縣委縣政府特別重視聯(lián)耕聯(lián)種工作, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將聯(lián)耕聯(lián)種工作納入對(duì)村干部的績效考核, 直接影響村干部的工資和獎(jiǎng)金, 從而調(diào)動(dòng)了村干部推動(dòng)聯(lián)耕聯(lián)種的積極性。而在W縣, 由于縣鄉(xiāng)政府并未直接將土地托管作為行政任務(wù)向村干部施壓, 所以導(dǎo)致村干部推動(dòng)土地托管的積極性普遍不高。
第二, 行政指導(dǎo)。這包括兩個(gè)方面:首先是政策宣傳。例如S縣充分利用廣播、電視、宣傳車等媒介大力宣傳, 并通過召開村社干部會(huì)、黨員代表會(huì)、農(nóng)民田頭現(xiàn)場(chǎng)說明會(huì)等形式將聯(lián)耕聯(lián)種模式講解透徹, 從而引導(dǎo)干部和村民理解并參與聯(lián)耕聯(lián)種。其次是技術(shù)指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的諸多環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了組織化, 這對(duì)政府的公益性服務(wù)提出了新的要求, 同時(shí)農(nóng)業(yè)部門通過這種新的組織平臺(tái)為農(nóng)戶和服務(wù)主體提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和指導(dǎo), 也將提高各方的參與積極性。
第三, 資源傾斜。即地方政府整合相關(guān)資金和項(xiàng)目向?qū)嵭修r(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的相關(guān)主體進(jìn)行傾斜, 以激勵(lì)其參與的動(dòng)力。比如, S縣整合“秸稈還田”“糧食高產(chǎn)創(chuàng)建”“一噴三防”等項(xiàng)目資源, 對(duì)參加“聯(lián)耕聯(lián)種”的農(nóng)民按照55元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼, 對(duì)聯(lián)耕聯(lián)種工作全縣排名前十名的村級(jí)組織給予一次性3萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。W縣則是借助“秸稈還田”和“一噴三防”項(xiàng)目資源對(duì)參加土地托管的農(nóng)戶提供免費(fèi)深耕和發(fā)放部分免費(fèi)農(nóng)藥。
四、農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的現(xiàn)實(shí)困境
從兩種模式的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化實(shí)踐來看, 盡管都取得了一定的成效, 但是也面臨著一些共同的困境。如果不能較好地克服這些現(xiàn)實(shí)困境, 農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化將很難持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)和順利推廣。農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；某晒χ幥≡谟谵r(nóng)民的組織化, 同樣其面臨的現(xiàn)實(shí)困境也主要集中在農(nóng)民組織化方面。下面主要從農(nóng)民、村社和政府三個(gè)層面來分析這一困境。
(一) 分化農(nóng)民的意愿難以協(xié)調(diào)
農(nóng)民意愿構(gòu)成了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化推行的基本前提。分田到戶以來尤其是隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起, 農(nóng)民分化的程度不斷加劇。當(dāng)前, 農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力稟賦、生產(chǎn)資料占有量、農(nóng)業(yè)社會(huì)關(guān)系等方面都發(fā)生了巨大分化, 從而使不同農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；a(chǎn)生了完全不同的態(tài)度。比如, 對(duì)于那些缺乏勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)機(jī)械并在雇請(qǐng)機(jī)械和采購農(nóng)資上不方便的農(nóng)戶來講, 由于村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；癁槠浣鉀Q了機(jī)械作業(yè)和采購農(nóng)資上的難題, 大大減輕了其在關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的負(fù)擔(dān), 因此這部分農(nóng)戶比較支持農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化, 甚至有不少原本將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；d起后又重新收回土地自己耕種。但是對(duì)于那些擁有強(qiáng)壯農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和小型機(jī)械, 或親朋好友從事農(nóng)機(jī)和農(nóng)資服務(wù)的農(nóng)戶, 由于農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘯?huì)對(duì)他們的土地占有量、機(jī)械使用率和親朋好友的服務(wù)量造成一定沖擊, 因此這些農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)持不支持甚至反對(duì)態(tài)度。加上農(nóng)戶對(duì)新興事物的接受程度有所差別, 最終使農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；a(chǎn)生了兩種截然相反的態(tài)度。從W縣和S縣兩地來看, 兩者的比例各占一半左右。
當(dāng)然, 農(nóng)民對(duì)待農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；膽B(tài)度或意愿分化是非常正常的。如果能使兩種模式同時(shí)運(yùn)行, 通過相互比較和競(jìng)爭(zhēng), 具有競(jìng)爭(zhēng)力和生命力的模式自然會(huì)勝出。但是在當(dāng)前土地細(xì)碎化和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不斷強(qiáng)化的背景下, 農(nóng)民的意愿分化直接限制了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；耐菩?。正如前文所述, 農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化需要對(duì)細(xì)碎化土地進(jìn)行一定程度的整合。但是由于土地呈細(xì)碎化和插花分布, 支持和反對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；r(nóng)戶的田塊往往交叉分布, 而無論土地托管還是聯(lián)耕聯(lián)種都要求同一匡內(nèi)的所有農(nóng)戶全部參與方可實(shí)施。土地細(xì)碎化現(xiàn)實(shí)和農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化要求構(gòu)成了直接矛盾。理論上, 可以通過將持相同態(tài)度的農(nóng)戶的田塊調(diào)整為一片, 從而化解這一矛盾。但是在當(dāng)前土地確權(quán)背景下, 農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)在不斷被強(qiáng)化, 而村社的土地調(diào)整權(quán)則不斷被壓縮甚至遭到禁止。所以, 實(shí)踐中基層干部只能通過對(duì)同一匡田里不支持的農(nóng)戶進(jìn)行說服工作, 而這種說服工作對(duì)于農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；耐菩泻屯茝V十分有限。
(二) 村社組織的統(tǒng)籌受到限制
從上文的分析來看, 農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；枰迳缃M織在統(tǒng)籌分散農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是從W和S兩縣實(shí)際來看, 村社組織的統(tǒng)籌能力和動(dòng)力兩方面都受到很大限制, 主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能力較弱, 組織能力不強(qiáng), 內(nèi)生動(dòng)力不足三方面。
首先, 經(jīng)濟(jì)能力較弱直接限制了村社統(tǒng)籌能力。兩地的絕大部分村莊都沒有集體收入, 只能依靠政府的轉(zhuǎn)移支付維持組織運(yùn)轉(zhuǎn), 而且村社干部的工資普遍較低。農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化作為村社組織的一種新增任務(wù), 其產(chǎn)生的組織成本主要由村社組織自己承擔(dān)。這給原本就入不敷出的村社組織增加了巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí), 沒有經(jīng)濟(jì)能力的保障, 也很難真正調(diào)動(dòng)村社干部的積極性來推動(dòng)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化。
其次, 組織能力不強(qiáng)使村社統(tǒng)籌缺乏組織基礎(chǔ)。稅費(fèi)改革后, 農(nóng)村普遍經(jīng)歷了合村并組、精簡人員的改革。改革后雖然村社的組織體系依然存在, 但是人員大大減少, 而其服務(wù)和管理的范圍卻大幅增加。在如此大的范圍展開農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐, 使村社的組織能力捉襟見肘。
最后, 內(nèi)生動(dòng)力不足使村社統(tǒng)籌缺乏可持續(xù)性。從兩地的實(shí)踐來看, 村社組織推動(dòng)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；闹饕?jiǎng)恿碜杂谛姓α康耐苿?dòng), 而其本身的內(nèi)生動(dòng)力存在明顯不足。這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?duì)于村社干部來講是件“吃力不討好”的工作。顯然, 農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘶O大地增加了村社干部的工作量, 但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的一些風(fēng)險(xiǎn)和問題, 村民往往將其歸咎于村社干部, 從而使其承擔(dān)了無限責(zé)任。根本在于村社干部和村民之間沒有形成良好的權(quán)責(zé)利平衡模式。
(三) 政府部門的推動(dòng)缺乏體系
正如前文所述, 行政力量在農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化實(shí)踐中起到重要的推動(dòng)作用, 不僅構(gòu)成了村社組織發(fā)揮統(tǒng)籌作用的直接動(dòng)力, 而且發(fā)揮著行政指導(dǎo)和資源傾斜的作用。但是從兩地的實(shí)踐來看, 政府部門的推動(dòng)作用仍然缺乏體系性。
首先, 從縱向的層級(jí)來看, 各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；恼J(rèn)識(shí)和重視程度沒有形成統(tǒng)一。盡管兩種模式都被寫入中央“一號(hào)文件”, 但是畢竟中央沒有出臺(tái)統(tǒng)一的文件對(duì)其進(jìn)行推廣, 因此各級(jí)政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐力度上存在很大差別, 即使在土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種模式的發(fā)源地也是如此。以W縣為例, 前幾年縣委縣政府對(duì)土地托管比較重視, 但也主要是重點(diǎn)推動(dòng)若干試點(diǎn), 并未在全縣推廣, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就會(huì)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)識(shí)和重視程度不同而有所差別。實(shí)際上, 只有極個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正在推動(dòng)土地托管工作。這使當(dāng)?shù)氐耐恋赝泄苤皇橇阈堑匕l(fā)生, 并未在全縣范圍內(nèi)形成“氣候”。
其次, 從橫向的部門來看, 各自為政使現(xiàn)有資源無法形成合力。公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的部門化在使服務(wù)專業(yè)化的同時(shí)也帶來了資源的整合難題[29]?，F(xiàn)有為農(nóng)服務(wù)資金和項(xiàng)目的分配主要是通過部門實(shí)現(xiàn)的, 因此各個(gè)為農(nóng)服務(wù)部門都掌握著大量資源。但是各自為政的局面使這項(xiàng)資源在地方難以實(shí)現(xiàn)有效整合。而農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；究梢宰鳛榇蛲ê驼腺Y源的平臺(tái), 但是部門利益限制了這種整合。以W縣為例, 土地托管主要是由縣供銷社推動(dòng), 而供銷社可以調(diào)動(dòng)的資源是非常有限的, 因此在行政指導(dǎo)和資源傾斜上非常乏力。而農(nóng)業(yè)、水利、科技等涉農(nóng)部門則因?yàn)椴块T利益和政績考慮, 少有向土地托管進(jìn)行資源傾斜, 從而直接限制了土地托管的推廣。
最后, 從歷時(shí)性來看, “人走政息”局面普遍存在。當(dāng)某項(xiàng)政策已經(jīng)形成制度化, 就會(huì)較少受到領(lǐng)導(dǎo)更替的影響。但是土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種等農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘜?shí)踐作為新生事物均處于探索階段, 因此很容易受到領(lǐng)導(dǎo)更替的影響。其既可以為前任領(lǐng)導(dǎo)帶來政績, 也容易受到后任領(lǐng)導(dǎo)的冷落, 從而使農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的實(shí)踐和推廣缺乏持續(xù)性。
五、總結(jié)與討論
我國人多地少的基本國情決定了小農(nóng)家庭經(jīng)營仍將長期存在。如何實(shí)現(xiàn)小農(nóng)家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 構(gòu)成了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要矛盾和矛盾的主要方面。以土地托管和聯(lián)耕聯(lián)種為代表的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化實(shí)踐, 能夠較好地發(fā)揮小農(nóng)家庭經(jīng)營的優(yōu)勢(shì)并克服其不足, 是在小農(nóng)家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有益探索。研究發(fā)現(xiàn), 兩種模式共同的運(yùn)作機(jī)制在于村社主導(dǎo)的農(nóng)民組織化。即村社組織利用自身優(yōu)勢(shì)將分散進(jìn)行的關(guān)鍵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行整合, 形成規(guī)模后再作為中介對(duì)接外部的農(nóng)業(yè)服務(wù)主體, 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)?；Ｔ诖迳缃M織農(nóng)民過程中, 既需要尊重農(nóng)民的意愿, 又需要發(fā)揮村社的統(tǒng)籌作用, 也離不開行政力量的推動(dòng)。而當(dāng)前分化農(nóng)民的意愿難以協(xié)調(diào), 村社組織的統(tǒng)籌能力有限, 政府部門的推動(dòng)缺乏體系都構(gòu)成了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化推進(jìn)的重要障礙。
在當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社和“公司+農(nóng)戶”兩種模式在推動(dòng)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；喜⒉焕硐? 而日韓的綜合農(nóng)協(xié)模式很難短期內(nèi)在我國推廣的情況下, 探索村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；哂兄匾饬x。村社主導(dǎo)的農(nóng)民組織化路徑本質(zhì)上是對(duì)鄧小平提出的“第二次飛躍”的有益探索, 即“應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要, 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營, 發(fā)展集體經(jīng)營”[30]355。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展, 小農(nóng)家庭分散經(jīng)營的不足日益凸顯, 亟需村社組織介入到一家一戶“辦不好、不好辦或者辦了不合算”的生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)揮統(tǒng)籌功能, 從而推進(jìn)小農(nóng)家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這需要有效破解村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；媾R的現(xiàn)實(shí)困境。為此, 可以從以下三方面著手:
第一, 探索分化農(nóng)戶的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在推進(jìn)村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；? 尊重農(nóng)戶的意愿和權(quán)利是首要前提。在農(nóng)戶已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重分化的情況下, 需要探索部分農(nóng)戶選擇分散經(jīng)營和其他農(nóng)戶選擇農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘍煞N模式協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制。其關(guān)鍵在于允許農(nóng)戶通過民主決策進(jìn)行土地調(diào)整來實(shí)現(xiàn)兩類農(nóng)戶的土地整合, 使兩類農(nóng)戶的土地在各自區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)集中連片。通過兩種模式的比較和競(jìng)爭(zhēng), 逐步有序地過渡到農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；娓采w的局面。
第二, 提高村社組織的統(tǒng)籌能力和動(dòng)力。為了應(yīng)對(duì)統(tǒng)籌能力弱化問題, 一方面應(yīng)該激勵(lì)村社壯大集體經(jīng)濟(jì), 另一方面政府部門應(yīng)該設(shè)立農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化專項(xiàng)資金, 用于村社干部的工作經(jīng)費(fèi)以及臨時(shí)雇用幫手。為了解決村社組織內(nèi)在動(dòng)力不足問題, 一方面應(yīng)該充分發(fā)揮村民的積極性, 避免村社干部大包大攬, 探索兩者之間的權(quán)責(zé)利平衡模式, 另一方面將農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；袨榇迳缃M織的基本工作, 并實(shí)行有效的獎(jiǎng)懲制度。
第三, 實(shí)現(xiàn)體系化的政策支持。首先, 在中央層面應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)政策推動(dòng)村社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；? 從而形成上下一致的政策導(dǎo)向。其次, 整合各部門的相關(guān)資源向農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化進(jìn)行傾斜。最后, 各級(jí)政府應(yīng)保持農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的持續(xù)性, 以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2017年06期
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