——基于重慶的實踐考察
摘要：土地整治在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的支撐作用日益凸顯.以劉易斯經(jīng)濟增長的通道說為視角, 分析土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之間的關(guān)系, 研究表明:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地整治分屬于兩者關(guān)系的需求導向面和供給調(diào)整面, 發(fā)揮土地整治對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的支撐, 必須搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地整治“有形”和“無形”通道, 而與“通道”相契合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和落腳點, 是土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實踐載體和具體抓手.重慶土地整治在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了實效, 其經(jīng)驗證實, 土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是利用“有形”與“無形”通道, 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和落腳點實施“人地分離”的農(nóng)地集中連片整治和“地隨人走”的農(nóng)村建設用地整治, 以便對土地及其附屬資源要素進行有效整合.
城鄉(xiāng)差距是中國發(fā)展面臨的最大差距之一[1-2].城鄉(xiāng)差距與長期以來實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制密切相關(guān), 這一體制適應了建國初期工業(yè)化優(yōu)先戰(zhàn)略, 但也造成了長期的城鄉(xiāng)社會斷裂, 帶來了資源流動、配置、分配上的一系列壁壘, 成為全面建設小康社會的嚴重阻礙.在新常態(tài)下, 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務[3].
土地整治是土地資源合理可持續(xù)利用的保障[4].近十多年來, 我國土地整治在促進城鄉(xiāng)土地要素配置, 提升農(nóng)村公共服務均等化水平, 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件, 提高農(nóng)民收入, 縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距等方面起到了重要作用[5].土地整治已成為打破城鄉(xiāng)隔閡、擴展城市資本與農(nóng)村土地資源自由交換和流動的重要渠道, 成為提升區(qū)域土地資源保障能力、實施主體功能區(qū)規(guī)劃的重要手段[6-7].但是, 土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之間的關(guān)系如何, 土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有哪些方式和手段可循, 是否有典型的經(jīng)驗做法可鑒, 隨著社會經(jīng)濟發(fā)展對土地整治需求的日益深化和強烈, 對這些問題的回答顯得愈益緊迫.基于此, 本文試以劉易斯經(jīng)濟增長的通道說為視角, 分析土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之間的關(guān)系, 并基于對全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)———重慶市的實踐考察, 總結(jié)土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)驗做法及成效, 以期為土地整治更好地促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供參考.
1、土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系解讀
1.1“劉易斯通道”的啟示
在促進經(jīng)濟增長問題上, 劉易斯[8]分析了各類資源對國家實現(xiàn)經(jīng)濟增長的意義, 認為只有“進出通道”在刺激經(jīng)濟增長方面具有決定性作用, 可謂之“劉易斯通道”.“劉易斯通道”作為資源指的是一種地理特征, 反映一個國家或地區(qū)的地面形態(tài)、河流、入海通道、港口數(shù)量和質(zhì)量以及這個國家與其他文明世界之間有無不可逾越的屏障.“劉易斯通道”對于經(jīng)濟增長的意義在于:一方面直接地通過刺激貿(mào)易擴大需求的范圍, 進而促進生產(chǎn)的專業(yè)化;另一方面, 間接地通過不同習俗和不同思想的人混合、碰撞、交流, 加速知識的增長, 使人們的精神和社會的制度能夠保持自由與活力.簡而言之, “進出通道”的開辟從供需上擴充了實體經(jīng)濟體量, 并加速了知識、技術(shù)和制度的進步, 從而促進了經(jīng)濟增長.
無疑, “劉易斯通道”所討論的是一種“有形通道”.主流的國際貿(mào)易理論認為, 貿(mào)易自由化對經(jīng)濟增長的重要性是決定性的[9].尤其在自由市場條件下, “進出通道”的通暢和拓展意味著經(jīng)濟增長的拉動力———需求的持續(xù)擴大.但是, 相對于地理條件、資源狀況、基礎設施、基礎條件等“硬件”而言, 在這種“有形通道”之外還有一種“無形通道”, 包括一個國家或地區(qū)的思想觀念、文化氛圍、體制機制、政策法規(guī)及政府行政能力水平和態(tài)度等, 主要反映經(jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境[10-12].由于歷史和現(xiàn)實的各種原因, 中國遺留了大量體制性、機制性、政策性或區(qū)域性的障礙, 通過改革或創(chuàng)新打破這些障礙對構(gòu)建經(jīng)濟增長無形的“進出通道”至關(guān)重要[13].因此, 依托土地整治縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、工農(nóng)對立矛盾, 不僅要充分利用各類“有形通道”, 還應打通各種“無形通道”, 才能從根本上厘清土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的相互關(guān)系, 使土地整治更好地服務于國家戰(zhàn)略需求, 促進國家或區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展.
1.2 土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“通道”
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質(zhì)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間及其資源要素的有效整合.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就是改變重城市、輕農(nóng)村, “城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法, 實現(xiàn)以“城”、“鄉(xiāng)”雙贏為目的發(fā)展[14].但是, 目前在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中, 單純依靠加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度并不足以從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題, 擁有較多土地的農(nóng)民卻只有較低的收入, 以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)依然缺乏有效的傳導機制.究其原因根本在于城鄉(xiāng)要素雙向流動的機制沒有建立起來, 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展缺乏必要的載體和抓手[15].
土地整治是一個城鄉(xiāng)資源交換的平臺.通過土地整治, 一方面城市利用農(nóng)用地和農(nóng)村建設用地轉(zhuǎn)為城市建設用地, 獲得了發(fā)展空間, 同時通過土地級差收入返還農(nóng)村, 解決了農(nóng)村發(fā)展缺乏的資金;另一方面, 在農(nóng)村改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件, 推動了社會主義新農(nóng)村建設, 實現(xiàn)了城市資本與農(nóng)村土地的有效結(jié)合, 推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展.
因此, 對土地整治而言, 如果能夠進一步打破城鄉(xiāng)隔閡, 建立以工商資本為代表的城市與以土地資源為代表的農(nóng)村自由交換和流轉(zhuǎn)的暢通渠道, 并借以提高農(nóng)民收入、農(nóng)村發(fā)展能力, 則不失為一條有效途徑[16].正如國土資源部2009年印發(fā)的《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》提出的“積極開展土地整治, 促進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”, 即希望通過整合各類土地整治活動和資金形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的促進平臺, 通過實施重大工程和示范工程在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中形成引領和示范.
由此不難發(fā)現(xiàn), 在土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系中, 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌處于需求導向面, 是土地整治規(guī)劃和實踐的指引, 是豐富土地整治內(nèi)容、完善土地整治功能的立足點;土地整治處于供給調(diào)整面, 是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)在需求和強有力的實現(xiàn)途徑.發(fā)揮供給對需求的支撐, 就必須搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地整治“通道”.依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的指引, 結(jié)合土地整治實踐, 可從土地整治內(nèi)容和功能上辨析出土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“有形通道”和“無形通道”.其中, “有形通道”是指土地整治在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中提供的硬件支撐, 主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善和農(nóng)村基礎設施配套兩個方面;“無形通道”是指土地整治在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中提供的機制保障, 主要包括農(nóng)村建設用地的統(tǒng)籌利用和農(nóng)用地的整合利用兩個方面.具體而言, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善就是依托農(nóng)田整治, 對耕地、宅基地和其他集體建設用地進行綜合整治, 在新增耕地的同時, 建設田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排的高標準農(nóng)田, 為規(guī)模化經(jīng)營和集高效化、集約化、產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件;農(nóng)村基礎設施配套就是依托村莊整治, 對農(nóng)民舊房改造、新居建設、農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施一起規(guī)劃、建設, 推進城鄉(xiāng)公共服務均等化.農(nóng)村建設用地統(tǒng)籌利用機制就是依托城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤, 使農(nóng)村一部分富余的建設用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用, 獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村, 搭建城鄉(xiāng)土地要素優(yōu)化配置平臺;農(nóng)用地整合利用機制就是依托土地流轉(zhuǎn)和土地整治, 將“小塊土地”歸并為“大塊土地”, 培育新型經(jīng)營主體, 發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化, 推進農(nóng)民進城務工后土地的適度規(guī)模化經(jīng)營.
1.3 土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和落腳點
土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌間的“通道”, 揭示了土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑, 同時也體現(xiàn)了土地整治范圍的延展性、內(nèi)涵的豐富性、目標的多元性和手段的多樣性, 為進一步明確契合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的具體載體和抓手提供了定位.因此, 以土地整治的內(nèi)容和功能為線[17-18], 以土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“通道”為綱, 明確與各類通道對應的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和落腳點 (圖1) , 是考察土地整治實踐, 促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成效、問題及典型經(jīng)驗的重要依據(jù)和支撐.
由此來看, 從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件出發(fā), 土地整治與之對應的重點內(nèi)容和發(fā)展方向是高標準農(nóng)田整治, 其包括4個落腳點.一是耕作田塊修筑, 即通過田塊歸并、調(diào)形, 改善土地耕作條件, 為機械化作業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件, 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;二是農(nóng)田水利建設, 即通過農(nóng)村灌溉水源和灌排渠系的修建和維護工程, 優(yōu)化農(nóng)業(yè)水資源利用;三是田間道路建設, 即通過村組道路及田間生產(chǎn)路、機耕道的新建和路面質(zhì)量改善, 提升地塊間的連通性和城鄉(xiāng)資源要素的流動性;四是農(nóng)地資源稟賦鞏固與提升, 即通過增加有效耕地面積滿足非農(nóng)建設占用和生態(tài)建設對耕地的需求, 通過提升耕地質(zhì)量提升耕地綜合生產(chǎn)力.
從配套農(nóng)村基礎設施出發(fā), 土地整治與之對應的重點內(nèi)容和發(fā)展方向是村莊整治, 并包括2個落腳點, 一是農(nóng)村居民點空間布局重構(gòu), 即將廢棄、閑置、低效的農(nóng)村建設用地和工礦用地復墾, 增加建設用地流量, 促進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用, 為農(nóng)村居民集中居住區(qū)建設提供用地指標;二是集中居住區(qū)基礎設施用地配置, 并優(yōu)先保障飲水、排污、天然氣等基礎設施用地.
從農(nóng)村建設用地統(tǒng)籌利用機制和農(nóng)用地整合利用機制出發(fā), 土地整治與之對應的重點內(nèi)容和發(fā)展方向是“人地掛鉤”[19], 即結(jié)合人口的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)換趨勢, 適應人口和建設用地向城鎮(zhèn)集中的變化需求, 運用增減掛鉤政策, 復墾閑置、廢棄宅基地以及工礦廢棄地, 將節(jié)余指標流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn), 緩解城鎮(zhèn)用地瓶頸, 解決農(nóng)村發(fā)展資金問題, 調(diào)整城鄉(xiāng)土地利用的空間格局, 促進城鄉(xiāng)土地布局優(yōu)化、效益提升;同時, 結(jié)合農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移, 農(nóng)村勞動力格局發(fā)生的劇烈變化, 加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升, 運用土地流轉(zhuǎn)政策, 調(diào)整土地權(quán)屬, 將“小塊土地”歸并為“大塊土地”, 培育新型經(jīng)營主體, 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營, 并依據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求, 對耕地實施集中連片地工程改造, 促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收.因此, 其落腳點分別對應“地隨人走”的農(nóng)村建設用地整治機制和“人地分離”的農(nóng)地集中連片整治機制.
2、土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐考察
2.1 重慶市區(qū)域概況
重慶市集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)并存, 有連片貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū), 具有典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征[20].2007年6月, 重慶市被國務院正式批準為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)”, 承擔起率先破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的國家戰(zhàn)略任務.為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌, 在國家政策指引下, 重慶一方面基于“大城市帶動大農(nóng)村”的城鄉(xiāng)格局和“核心-邊緣”的區(qū)域格局設計總體發(fā)展框架, 實現(xiàn)城市、農(nóng)村的整體統(tǒng)籌和對區(qū)域國土空間結(jié)構(gòu)的合理安排.即依據(jù)市域空間經(jīng)濟格局及其演變軌跡, 構(gòu)建差異化的國土空間格局, 將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)五大功能區(qū)域 (圖2) , 以實現(xiàn)發(fā)展資源在各區(qū)縣的合理配置, 進而形成優(yōu)勢互補、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展新格局.另一方面, 以特色效益農(nóng)業(yè)為導向, 以土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、“小農(nóng)水”為重要平臺和抓手, 夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎, 推動農(nóng)村發(fā)展.實踐證明, 這些探索在促進城鄉(xiāng)土地要素資源配置、提升農(nóng)村公共服務均等化水平、提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距方面起到重要作用, 成為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑.
“十二五”期間, 重慶市土地整治以項目為平臺、專項資金為牽引, 在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境、促進扶貧解困等方面取得了良好效果.為對重慶市土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進行從面到點的全面考察, 本研究借助于媒體報道、網(wǎng)絡調(diào)查、文獻檢索和部門資料搜集等手段, 整理得到全市“十二五”期間土地整治實施情況;同時基于五大功能區(qū)選取社會經(jīng)濟發(fā)展水平有差距、發(fā)展功能定位各具特色的區(qū)縣為樣區(qū) (圖2) , 選取整治內(nèi)容、項目規(guī)模、建設成效具有代表性的項目為樣點, 開展案例調(diào)查, 總結(jié)土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的具體做法和典型經(jīng)驗.
2.2 重慶市土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成效及典型實踐
土地整治改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件.“十二五”期間, 土地整治圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整, 科學合理安排土地整治項目, 建設高標準農(nóng)田, 在投資、選址、規(guī)劃和實施環(huán)節(jié)上, 按照“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)”的要求, 積極配合優(yōu)質(zhì)糧油、蔬菜、花卉、中藥材、水果等重點和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地建設, 顯著改善了適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展條件, 為江津區(qū)優(yōu)質(zhì)花椒、黔江區(qū)蠶桑養(yǎng)殖、彭水縣魔芋、潼南區(qū)無公害蔬菜、武隆區(qū)仙女山生態(tài)食品、綦江區(qū)葡萄和忠縣柑橘等一大批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地發(fā)展夯實了基礎.調(diào)查發(fā)現(xiàn), 依托土地平整工程實施耕作田塊修筑, 對改善丘陵山區(qū)耕作條件、實施機械化作業(yè)具有特殊意義, 是解決丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化問題的關(guān)鍵;重慶市農(nóng)業(yè)用水資源豐富, 但時空分布不平衡, 田間灌溉、排水設施和橋涵建筑物是區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利建設的重點;田間道路是丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展最迫切的需求, 田間道路建設的成效在土地整治中最為直觀和顯著;對丘陵山區(qū)而言, 生態(tài)環(huán)境脆弱, 在農(nóng)地資源稟賦鞏固與提升中, 土地整治不僅僅是增加有效耕地面積, 更為重要的是改善土地生態(tài)環(huán)境, 提供生態(tài)環(huán)境基礎設施 (表1) .
土地整治完善農(nóng)村基礎設施配套.改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設現(xiàn)代化的新型農(nóng)村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求, 也是眾多農(nóng)民群眾的迫切愿望.“十二五”期間, 在全域整治框架下, 村莊整治不僅開展廢棄、閑置、低效的農(nóng)村建設用地和工礦用地復墾, 增加建設用地流量和有效耕地面積, 還將垃圾收集池、生活污水處理設施、衛(wèi)生廁所、生態(tài)防護林等農(nóng)村公共服務和生態(tài)環(huán)境基礎設施納入其中, 至2015年末全市已實施4 338個農(nóng)村建設用地復墾項目, 減少建設用地1.23萬hm, 新增耕地1.17萬hm;另投資20.43億元實施了113個整鎮(zhèn)整村國土整治項目, 有力促進了美麗鄉(xiāng)村建設.調(diào)查發(fā)現(xiàn), 由于丘陵山區(qū)農(nóng)村居住形態(tài)分散, 依地形地勢一兩戶便自成格局, 因此重構(gòu)農(nóng)村居民點空間布局, 不僅在于通過復墾廢棄、閑置、低效的農(nóng)村居民點調(diào)整內(nèi)部用地布局與結(jié)構(gòu), 還在于為農(nóng)村集中居住區(qū)及配套基礎設施和公共服務設施提供用地保障, 優(yōu)化提升居住聚落功能;同時, 由于丘陵山區(qū)地理空間的差異連帶著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同, 因此配置集中居住區(qū)農(nóng)村基礎設施用地, 在社會經(jīng)濟條件較好的地區(qū)應重點保障與新型農(nóng)村社區(qū)相關(guān)的公共基礎設施用地, 而在偏遠及落后地區(qū)則應重點解決道路、飲水、地質(zhì)災害避讓等問題, 保障與農(nóng)村居民居住生活關(guān)系密切的基礎性、公益性設施用地 (表2) .
土地整治促進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用.隨著城鎮(zhèn)化快速推進, 城鎮(zhèn)用地快速擴張, 而農(nóng)村建設用地卻逆向發(fā)展, 呈現(xiàn)“人減地增”.因此, 尋求相應的解困途徑、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用, 對建立城鄉(xiāng)要素雙向流動機制具有重要意義.“十二五”期間, 重慶市依托城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策和創(chuàng)設的地票制度, 分別對廢棄、閑置、低效和戶改退地等不同類型的農(nóng)村居民點進行有序復墾, 不僅滿足了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展對建設用地的需求, 同時也開辟了城市和農(nóng)村間資金、資源流動的新渠道和新途徑, 促進了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), “都市區(qū)”與“生態(tài)功能為主體的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)”聯(lián)動, 加快了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民致富的進程, 從而形成了“地隨人走”的農(nóng)村建設用地整治機制.數(shù)據(jù)顯示, 自創(chuàng)設地票交易制度以來, 重慶市農(nóng)村建設用地指標主要流向了地票交易市場, 成交規(guī)模達到了1.12萬hm, 占農(nóng)村建設用地指標建設總規(guī)模的89.71% (表3) .依據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所資料, “十二五”期間全市累計交易地票1.15萬hm, 獲得價款345.65億元, 惠及20多萬農(nóng)戶, 按戶均宅基地467m計算, 農(nóng)戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益, 而復墾形成的耕地歸集體所有, 仍交由農(nóng)民耕種, 每年也可以獲得收益.從農(nóng)村建設用地指標的空間配置來看, 地票生產(chǎn)集中在人口凈流出的渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)等區(qū)域, 而地票落地則主要集中在人口凈流入的都市功能核心區(qū)和都市功能拓展區(qū) (圖2) .
土地整治推動農(nóng)用地有效整合.隨著大量農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移, 加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升, 農(nóng)民對土地生產(chǎn)功能的依賴性逐漸退化, 出現(xiàn)了大量撂荒地.但是, 土地仍是農(nóng)民看重的社會保障和財產(chǎn).這樣的背景下, 小規(guī)模傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式雖在延續(xù), 但融資能力差、農(nóng)業(yè)機械化程度低、農(nóng)業(yè)科學技術(shù)推廣應用困難的問題凸顯, 推行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營成為解決問題的關(guān)鍵.“十二五”期間, 重慶市土地整治通過拆舊建新、合村并莊、歸并田塊、設施建設等, 引導集體土地以合作、聯(lián)營、作價出資 (入股) 等形式依法自愿有償向?qū)I(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng) (牧) 場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體流轉(zhuǎn), 發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營;同時, 又以效益好、附加值高的優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為先導, 圍繞產(chǎn)業(yè)基地、示范園區(qū)、龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶, 抓好通村入園入戶配套設施建設, 確保農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提升, 從而形成了“人地分離”的農(nóng)地集中連片整治機制.通過集中連片整治, 全市建成長壽、墊江、梁平6.67萬hm糧油基地, 潼南涪瓊兩江流域2萬hm連片高標準基本農(nóng)田, 大足、銅梁2萬hm糧油蔬菜示范片, 江津1萬hm現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū).調(diào)查發(fā)現(xiàn), 土地整治與土地流轉(zhuǎn)的結(jié)合, 滿足了農(nóng)民對農(nóng)地保障和財產(chǎn)功能的需求, 又實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營、農(nóng)地合理利用和農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型, 也讓留守農(nóng)村的中老年人免去了后顧之憂 (表4) .
3、結(jié)論與建議
依據(jù)劉易斯經(jīng)濟增長的通道說, 在土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系中, 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌處于需求導向面, 是土地整治規(guī)劃和實踐的指引, 是豐富土地整治內(nèi)容、完善土地整治功能的立足點;土地整治處于供給調(diào)整面, 是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)在需求和強有力的實現(xiàn)途徑.發(fā)揮土地整治對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的支撐, 就必須搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地整治“通道”.而這種“通道”, 既包括“有形通道”也包括“無形通道”.
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地整治“通道”, 是土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑選擇的一種理論性揭示, 但要在實踐中看到成效還需要建立具體的載體和抓手, 明確契合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地整治關(guān)鍵環(huán)節(jié)和落腳點.在此, 土地整治與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善對應的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是高標準農(nóng)田整治, 并包括耕作田塊修筑、農(nóng)田水利建設、田間道路建設、農(nóng)地資源稟賦鞏固與提升4個落腳點;與農(nóng)業(yè)基礎設施配套對應的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是村莊整治, 并包農(nóng)村居民點空間布局重構(gòu)和集中居住區(qū)基礎設施用地配置2個落腳點;與農(nóng)村建設用地統(tǒng)籌利用機制和農(nóng)用地整合利用機制對應的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是“人地掛鉤”, 落腳點分別是“地隨人走”的農(nóng)村建設用地整治機制和“人地分離”的農(nóng)地集中連片整治機制.
實踐考察發(fā)現(xiàn), 重慶市土地整治在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了實效, 其關(guān)鍵就在于對土地及其附屬資源要素進行了有效整合, 說明完成這一過程需正確處理“有形通道”與“無形通道”的關(guān)系, 找到兩者之間的內(nèi)在的銜接點和一致性, 瞄準關(guān)鍵環(huán)節(jié)和落腳點實施土地整治.基于此, 應當建立土地整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的長效機制.不僅改變“要地不要人”的城鎮(zhèn)化模式, 還要促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展, 使土地整治真正成為實現(xiàn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)的重要抓手, 構(gòu)建兼顧城鄉(xiāng)的資源要素有效整合機制.具體而言, 建議在農(nóng)地整治中, 將土地整治與土地流轉(zhuǎn)相掛鉤, 建立“人地分離”的農(nóng)地集中連片整治機制, 適應農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營需要, 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、配套農(nóng)業(yè)基礎設施, 提升耕地保護與高效利用水平, 推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展;在村莊整治中, 將農(nóng)村居民點的復墾與再生相結(jié)合, 建立“地隨人走”的農(nóng)村建設用地整治機制, 不僅增加城市建設用地流量, 還要優(yōu)化農(nóng)村建設用地存量、提升土地節(jié)約集約利用水平, 加強農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎設施和公共服務設施建設, 推動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展.
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西南師范大學學報(自然科學版)》 2017年06期
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