為探討供給側結構性改革下土地整治的基本內涵、轉型方向及其制度構建，通過文獻綜述、系統分析的方法得出如下研究結果：（1）土地整治的功能與轉型期社會經濟發展的需求具有高度一致性，供給側結構性改革可從制度層面為土地整治轉型提供重要思路；（2）土地整治在資金融合、公眾參與、資源利用、要素整合、全域規劃和動態監管等方面存在明顯短板，有效的制度供給是支持土地整治轉型的根本途徑。
1.引言
伴隨國民經濟和社會發展“新常態”的到來，中國社會經濟轉型步入各類矛盾日益突出、深化改革攻堅克難的關鍵時期。“供給側結構性改革”作為黨中央、國務院的重大戰略部署應運出臺，成為新時期推動中國經濟持續增長的重要頂層設計。一系列國家規劃及政策明確了供給側結構性改革的戰略定位與總體要求，為深化城市、農業、土地等領域的改革實踐提供了制度基礎。同時，學術界圍繞供給側結構性改革進行積極探討。土地作為一切經濟活動的空間載體和基礎要素，是宏觀供給側結構性改革的核心內容和關鍵著力點。
現有研究多偏重宏觀經濟供給側論證，針對土地領域供給側結構性改革的研究相對較少，且多從助推產業轉型、化解房地產庫存等單一目標出發，分析土地領域的制度供給創新，缺乏從區域協調發展的高度，以破解資源環境緊約束為重點，對土地供給側結構性改革的現實矛盾和可行路徑進行系統分析。
土地整治作為優化土地利用結構、提高土地利用效率的一項政策工具，在保障國家糧食安全、城鄉統籌發展、推進生態文明建設中發揮著重要作用。在全面深化供給側結構性改革的基調下，土地整治需更多承擔穩發展、調結構、促改革、惠民生的時代責任。本文以促進區域協調發展為出發點，以供給側結構性改革為切入視角，梳理轉型期中國土地整治面臨的現實需求和關鍵問題，探討土地整治的基本內涵、轉型方向及其制度構建，以期為新時期土地整治實踐及其機制創新提供參考。
2.土地整治內涵重構
理清供給側結構性改革與土地整治的內在聯系是避免土地整治轉型簡單照搬經濟領域“三去一降一補” 5大任務實現路徑的重要前提。土地整治與供給側結構性改革的內在聯系應具有更豐富的外延，即如何以土地整治為平臺，破解區域發展中的人、地、資本等要素配置的結構性矛盾，滿足區域協調發展的多元目標需求。如圖1所示，一方面，供給側結構性改革的政策背景根源于中國傳統經濟增長模式所帶來的現實不足，集中表現為城鄉的非均衡發展，聚焦為“三農問題”；另一方面，土地整治是統籌城鄉發展的主要抓手，是供給側結構性改革下統籌區域協調發展的有效結合點。因此，土地整治能否通過制度改革和技術創新，以促進區域土地利用效率、勞動要素質量和資本邊際報酬的提高，是其“三去一降一補”落實與否以及“價值”釋放高低的基礎。
在供給側視角下，土地整治的本質是以資源利用效率為落腳點，通過人地關系轉型，滿足區域協調發展的多層次需求；土地整治的功能是以政府主導供給為主，通過治理結構的創新，滿足區域各利益主體的核心需求。由此，土地整治的內涵可定義為：在確定權籍的時空區域范圍內，針對土地利用現狀與社會經濟發展對土地需求的矛盾所在，以區域綜合整治為平臺，以土地利用調控為基本手段，以要素優化配置為重要方式，以“三生空間優化”為功能載體，以制度機制創新為核心動力，滿足區域內公眾對生產發展、生活提升、生態保護的訴求，支撐區域協調發展的系統性活動。
3.土地整治關鍵問題分析
3.1 土地整治系統的要素構成
土地整治是一個由整治主體、整治對象、整治目標和整治環境等多要素交互作用構成的復雜系統，要素的組合形態和結構狀況，決定了土地整治的功能屬性和供給效率。其中，整治主體、整治對象和整治目標是土地整治供給的關鍵要素，而制度、資金、意愿和技術等構成了土地整治供給的影響環境。以整治環境為紐帶，聯結整治主體、整治對象和整治目標等關鍵要素，構建不同的整治模式，實現土地整治供給對“利益主體—資源要素—功能空間”等多維需求的互動、協調和反饋體系。
3.2 基于區域協調發展的土地整治供給矛盾
作為實現區域協調發展的突破口和新平臺，農村土地整治是檢視土地整治供給與區域協調發展需求是否匹配的重要“窗口”。城鄉地域協調發展對土地整治的供給需求在于綜合土地利用轉型、資源要素調控及其“三生”空間重構等供給路徑，最終實現農民、農業、農村以及城鄉關系的“四重”轉型。
4.土地整治制度創新
以轉型期區域協調發展對土地整治的需求為導向，圍繞“土地利用轉型—要素調控優化—功能空間重構”的發展主線，結合供給側“激活市場—激活主體—激活要素”的發展訴求，從人地關系調控入手，通過制度完善、機制創新、政策配套等方式，構建“需求評估—規劃引導—權益保障—融資共建—標桿管理—科技服務”為一體、聯動、協調的區域土地綜合整治制度體系框架。
5.討論
土地整治的功能與轉型期社會經濟發展的需求具有高度的一致性，供給側結構性改革可從制度層面為土地整治轉型提供重要思路，為統籌土地整治與新農村建設、精準扶貧等區域發展戰略的協同提供戰略落腳點。
本文認為，新時期土地整治需將政策機制和模式技術的創新作為核心驅動力，堅持土地整治的價值理性與工具理性的有機統一，以土地利用為基礎，以要素整合為核心，以制度供給為保障，加快土地整治市場化和社會化，以搭建統籌區域協調發展的綜合戰略平臺。具體實踐中，應牢固“1+N”的整治理念，統籌區域多元發展訴求，在完善現有整治手段的基礎上，有機融合新業態、新主體、新技術等要素整合方式，實現從“以地為本”的單一要素整治到“人、地、物”多元要素綜合整治的模式轉變。
當前，土地整治的轉型提檔機遇與挑戰并存，本文認為以下問題亟待跟進研究：（1）在戰略定位上，如何實現土地整治的“高位統籌”和“全域協同”，即如何將土地整治上升至國土綜合整治的范疇，重點明晰其在國土空間規劃等國家戰略體系中的角色與作用，量化其在社會經濟發展中的貢獻與影響；（2）在轉型方向上，如何實現土地整治的“以人為本”和“優化三生”，即如何將土地整治打造為統籌區域協調發展的核心平臺，重點探索區域“利益主體—資源要素—功能空間”的“共軛、互生、協調”機理，踐行“山水田林湖生命共同體統一整治和管護”，完善以土地制度改革、整治管理創新、規劃建設配套、資金技術保障、公眾有效參與等為主體的要素與制度供給，創新“土地整治+”的新模式。
原文刊于：《中國土地科學》 2017年第4期。
作者簡介:項曉敏,南京大學地理與海洋科學學院博士研究生；金曉斌,南京大學地理與海洋科學學院副教授。
中國鄉村發現網轉自：土地學人
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