為探討供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下土地整治的基本內(nèi)涵、轉(zhuǎn)型方向及其制度構(gòu)建，通過文獻(xiàn)綜述、系統(tǒng)分析的方法得出如下研究結(jié)果：（1）土地整治的功能與轉(zhuǎn)型期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求具有高度一致性，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可從制度層面為土地整治轉(zhuǎn)型提供重要思路；（2）土地整治在資金融合、公眾參與、資源利用、要素整合、全域規(guī)劃和動(dòng)態(tài)監(jiān)管等方面存在明顯短板，有效的制度供給是支持土地整治轉(zhuǎn)型的根本途徑。
1.引言
伴隨國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“新常態(tài)”的到來，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步入各類矛盾日益突出、深化改革攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期。“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署應(yīng)運(yùn)出臺，成為新時(shí)期推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要頂層設(shè)計(jì)。一系列國家規(guī)劃及政策明確了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略定位與總體要求，為深化城市、農(nóng)業(yè)、土地等領(lǐng)域的改革實(shí)踐提供了制度基礎(chǔ)。同時(shí)，學(xué)術(shù)界圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行積極探討。土地作為一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體和基礎(chǔ)要素，是宏觀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容和關(guān)鍵著力點(diǎn)。
現(xiàn)有研究多偏重宏觀經(jīng)濟(jì)供給側(cè)論證，針對土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究相對較少，且多從助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、化解房地產(chǎn)庫存等單一目標(biāo)出發(fā)，分析土地領(lǐng)域的制度供給創(chuàng)新，缺乏從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，以破解資源環(huán)境緊約束為重點(diǎn)，對土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)矛盾和可行路徑進(jìn)行系統(tǒng)分析。
土地整治作為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地利用效率的一項(xiàng)政策工具，在保障國家糧食安全、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。在全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基調(diào)下，土地整治需更多承擔(dān)穩(wěn)發(fā)展、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的時(shí)代責(zé)任。本文以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入視角，梳理轉(zhuǎn)型期中國土地整治面臨的現(xiàn)實(shí)需求和關(guān)鍵問題，探討土地整治的基本內(nèi)涵、轉(zhuǎn)型方向及其制度構(gòu)建，以期為新時(shí)期土地整治實(shí)踐及其機(jī)制創(chuàng)新提供參考。
2.土地整治內(nèi)涵重構(gòu)
理清供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地整治的內(nèi)在聯(lián)系是避免土地整治轉(zhuǎn)型簡單照搬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“三去一降一補(bǔ)” 5大任務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑的重要前提。土地整治與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在聯(lián)系應(yīng)具有更豐富的外延，即如何以土地整治為平臺，破解區(qū)域發(fā)展中的人、地、資本等要素配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多元目標(biāo)需求。如圖1所示，一方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策背景根源于中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式所帶來的現(xiàn)實(shí)不足，集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展，聚焦為“三農(nóng)問題”；另一方面，土地整治是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要抓手，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效結(jié)合點(diǎn)。因此，土地整治能否通過制度改革和技術(shù)創(chuàng)新，以促進(jìn)區(qū)域土地利用效率、勞動(dòng)要素質(zhì)量和資本邊際報(bào)酬的提高，是其“三去一降一補(bǔ)”落實(shí)與否以及“價(jià)值”釋放高低的基礎(chǔ)。
在供給側(cè)視角下，土地整治的本質(zhì)是以資源利用效率為落腳點(diǎn)，通過人地關(guān)系轉(zhuǎn)型，滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次需求；土地整治的功能是以政府主導(dǎo)供給為主，通過治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，滿足區(qū)域各利益主體的核心需求。由此，土地整治的內(nèi)涵可定義為：在確定權(quán)籍的時(shí)空區(qū)域范圍內(nèi)，針對土地利用現(xiàn)狀與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地需求的矛盾所在，以區(qū)域綜合整治為平臺，以土地利用調(diào)控為基本手段，以要素優(yōu)化配置為重要方式，以“三生空間優(yōu)化”為功能載體，以制度機(jī)制創(chuàng)新為核心動(dòng)力，滿足區(qū)域內(nèi)公眾對生產(chǎn)發(fā)展、生活提升、生態(tài)保護(hù)的訴求，支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性活動(dòng)。
3.土地整治關(guān)鍵問題分析
3.1 土地整治系統(tǒng)的要素構(gòu)成
土地整治是一個(gè)由整治主體、整治對象、整治目標(biāo)和整治環(huán)境等多要素交互作用構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，要素的組合形態(tài)和結(jié)構(gòu)狀況，決定了土地整治的功能屬性和供給效率。其中，整治主體、整治對象和整治目標(biāo)是土地整治供給的關(guān)鍵要素，而制度、資金、意愿和技術(shù)等構(gòu)成了土地整治供給的影響環(huán)境。以整治環(huán)境為紐帶，聯(lián)結(jié)整治主體、整治對象和整治目標(biāo)等關(guān)鍵要素，構(gòu)建不同的整治模式，實(shí)現(xiàn)土地整治供給對“利益主體—資源要素—功能空間”等多維需求的互動(dòng)、協(xié)調(diào)和反饋體系。
3.2 基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的土地整治供給矛盾
作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口和新平臺，農(nóng)村土地整治是檢視土地整治供給與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求是否匹配的重要“窗口”。城鄉(xiāng)地域協(xié)調(diào)發(fā)展對土地整治的供給需求在于綜合土地利用轉(zhuǎn)型、資源要素調(diào)控及其“三生”空間重構(gòu)等供給路徑，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及城鄉(xiāng)關(guān)系的“四重”轉(zhuǎn)型。
4.土地整治制度創(chuàng)新
以轉(zhuǎn)型期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對土地整治的需求為導(dǎo)向，圍繞“土地利用轉(zhuǎn)型—要素調(diào)控優(yōu)化—功能空間重構(gòu)”的發(fā)展主線，結(jié)合供給側(cè)“激活市場—激活主體—激活要素”的發(fā)展訴求，從人地關(guān)系調(diào)控入手，通過制度完善、機(jī)制創(chuàng)新、政策配套等方式，構(gòu)建“需求評估—規(guī)劃引導(dǎo)—權(quán)益保障—融資共建—標(biāo)桿管理—科技服務(wù)”為一體、聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)的區(qū)域土地綜合整治制度體系框架。
5.討論
土地整治的功能與轉(zhuǎn)型期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求具有高度的一致性，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可從制度層面為土地整治轉(zhuǎn)型提供重要思路，為統(tǒng)籌土地整治與新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同提供戰(zhàn)略落腳點(diǎn)。
本文認(rèn)為，新時(shí)期土地整治需將政策機(jī)制和模式技術(shù)的創(chuàng)新作為核心驅(qū)動(dòng)力，堅(jiān)持土地整治的價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)統(tǒng)一，以土地利用為基礎(chǔ)，以要素整合為核心，以制度供給為保障，加快土地整治市場化和社會(huì)化，以搭建統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略平臺。具體實(shí)踐中，應(yīng)牢固“1+N”的整治理念，統(tǒng)籌區(qū)域多元發(fā)展訴求，在完善現(xiàn)有整治手段的基礎(chǔ)上，有機(jī)融合新業(yè)態(tài)、新主體、新技術(shù)等要素整合方式，實(shí)現(xiàn)從“以地為本”的單一要素整治到“人、地、物”多元要素綜合整治的模式轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前，土地整治的轉(zhuǎn)型提檔機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，本文認(rèn)為以下問題亟待跟進(jìn)研究：（1）在戰(zhàn)略定位上，如何實(shí)現(xiàn)土地整治的“高位統(tǒng)籌”和“全域協(xié)同”，即如何將土地整治上升至國土綜合整治的范疇，重點(diǎn)明晰其在國土空間規(guī)劃等國家戰(zhàn)略體系中的角色與作用，量化其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)與影響；（2）在轉(zhuǎn)型方向上，如何實(shí)現(xiàn)土地整治的“以人為本”和“優(yōu)化三生”，即如何將土地整治打造為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心平臺，重點(diǎn)探索區(qū)域“利益主體—資源要素—功能空間”的“共軛、互生、協(xié)調(diào)”機(jī)理，踐行“山水田林湖生命共同體統(tǒng)一整治和管護(hù)”，完善以土地制度改革、整治管理創(chuàng)新、規(guī)劃建設(shè)配套、資金技術(shù)保障、公眾有效參與等為主體的要素與制度供給，創(chuàng)新“土地整治+”的新模式。
原文刊于：《中國土地科學(xué)》 2017年第4期。
作者簡介:項(xiàng)曉敏,南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院博士研究生；金曉斌,南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院副教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地學(xué)人
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