土地綜合整治的目標(biāo)之一,就是通過土地復(fù)墾與土地整理來增加耕地?cái)?shù)量,提高耕地質(zhì)量,改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。而對(duì)于云南、貴州等這類山地多平原少,地形地貌復(fù)雜的地區(qū),如何更好地發(fā)揮土地整治對(duì)耕地保護(hù)的促進(jìn)作用,還需理論和實(shí)踐的進(jìn)一步探索。
云貴兩省耕地利用的現(xiàn)狀特征
云南和貴州兩省地處云貴高原,屬于低緯度高原山區(qū),耕地面積占土地總面積的比重較小,而山地面積占土地總面積的比重較大,素有“八山一水一分田”之說。復(fù)雜的自然地理?xiàng)l件賦予了該地區(qū)耕地利用與保護(hù)的復(fù)雜性與多樣性。
第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2009年底,云、貴兩省耕地總面積為1080.64萬公頃,其中2度以下平耕地115.68萬公頃,占10.7%;2度以上的坡耕地964.96萬公頃,占89.3%。耕地主要以無灌溉設(shè)施的耕地為主,面積800.42萬公頃,占總面積的74.1%。由此可以看出,兩省的耕地以坡地為主,且旱地比重大。
不僅如此,兩省許多耕地分布于大江大河兩岸或高山峽谷坡地上,立體垂直農(nóng)業(yè)十分突出,耕地與林地、草地、水域等在平原、丘陵、山區(qū)均交錯(cuò)鑲嵌,尤其有大量坡地的形式耕地零星分布于山丘區(qū),耕地破碎化程度高,利用難度較大。
由于坡耕地普遍存在品質(zhì)差、養(yǎng)分貧乏、耕層薄等問題,在常年高強(qiáng)度的人為耕作活動(dòng),以及降雨、重力等自然因素的共同作用下,耕作層流失,土壤蓄水能力降低和肥力下降,耕地質(zhì)量不斷退化。耕地質(zhì)量較差,土地養(yǎng)分狀況不良,有機(jī)質(zhì)缺乏、土壤酸化、板結(jié)、潛育化等現(xiàn)象突出,形成了大面積的中低產(chǎn)田。要改變上述耕保狀況,亟須有效的土地整治方式和方法。
土地整治實(shí)施中的問題
近年來,云貴兩省始終把土地整治作為促進(jìn)耕地建設(shè)的有利手段,不斷探索耕地質(zhì)量改造的新途徑。例如:在巖溶石漠化區(qū)域,采取“以石換土”的方式,利用小城鎮(zhèn)建設(shè)、公路建設(shè)占用耕地耕作層土壤作為客土源,在土地整治項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行覆土造地,將項(xiàng)目區(qū)平整工程中炸出石料與剝離區(qū)耕作層土壤進(jìn)行置換,實(shí)現(xiàn)了耕作層保護(hù)與廢石料利用雙贏局面。然而,由于本地區(qū)耕地具有旱坡地比重大、細(xì)碎化程度高、土壤品質(zhì)較差的特征,土地整治實(shí)施中仍面臨許多問題。
分散耕地得不到改造?,F(xiàn)有的土地整治片面追求集中連片,整治對(duì)象多集中在施工條件良好的區(qū)域。國土、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等多部門在該區(qū)域重復(fù)建設(shè),造成資金的巨大浪費(fèi),而山丘區(qū)大量零星分散的中低產(chǎn)田得不到建設(shè)和改造,導(dǎo)致真正需要改造的耕地得不到整治。
整治內(nèi)容過于追求標(biāo)準(zhǔn)化。從云貴地區(qū)的實(shí)際情況來看,整治內(nèi)容應(yīng)該依據(jù)該地區(qū)土地利用限制因素確定,如:在干旱缺水的山地區(qū)域,應(yīng)以土地平整工程、灌溉工程為主;在降雨豐沛的平地區(qū),應(yīng)以土地平整工程、排水工程為主;在農(nóng)業(yè)生態(tài)脆弱地區(qū),應(yīng)以土地平整工程、水土保持與農(nóng)田防護(hù)工程為主。而目前,土地整治的內(nèi)容大多按照一個(gè)模式實(shí)施,過于追求標(biāo)準(zhǔn)化,并沒有根據(jù)土地利用限制因素因地制宜地確定整治內(nèi)容。
缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。兩省各級(jí)政府早已提出要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)占用耕地表層土壤的保護(hù)和利用,然而因?yàn)槿狈τ行У膭傂灾萍s措施和激勵(lì)機(jī)制,加上受到工程成本、運(yùn)輸距離、堆放場地、施工工藝等因素影響,耕作層剝離再利用措施落實(shí)難度大,諸如“以石換土”這類工作舉步維艱。一方面,大量被占用優(yōu)質(zhì)耕地耕作層資源未得到有效保護(hù),被就地填埋,浪費(fèi)了大量寶貴的耕地表層土壤資源。另一方面,大面積質(zhì)量低下的中低產(chǎn)田,卻得不到建設(shè)改造,提升效益。由于缺乏對(duì)耕地表層土壤資源的保護(hù)和利用激勵(lì)機(jī)制,耕作層資源損毀和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重與嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)并存。
整治綜合效益發(fā)揮不足。近年來,我國土地整治工作得到了長足發(fā)展,總體上呈現(xiàn)出“規(guī)模擴(kuò)大、內(nèi)涵拓展、目標(biāo)多元、效益提升”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但在土地整治管理模式和綜合效益提升方面仍存在諸多問題,例如:整治項(xiàng)目審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)及評(píng)審脫離實(shí)際;項(xiàng)目建設(shè)方式單一,農(nóng)民及農(nóng)村基層組織參與度低;項(xiàng)目管理不到位,技術(shù)力量薄弱,土地權(quán)屬調(diào)整不到位,工程質(zhì)量監(jiān)管不力,項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不嚴(yán)格,造成國家資金的浪費(fèi);工程建設(shè)監(jiān)督單一、薄弱,未充分發(fā)揮政府、農(nóng)民、社會(huì)等多方主體的監(jiān)督作用等??傮w來說,土地整治在社會(huì)關(guān)注和認(rèn)知程度不斷提高的背景下,其綜合效益的發(fā)揮仍須進(jìn)一步提升。
土地整治助推耕地保護(hù)的對(duì)策建議
確定整治單元,完善補(bǔ)償制度。針對(duì)山區(qū)田塊零星、分散、破碎,利用困難,土壤質(zhì)量退化嚴(yán)重的現(xiàn)象,土地整治措施首先應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)單元。行政村是我國基層的農(nóng)村行政單元,是基層群眾性自治單位。農(nóng)村土地實(shí)行“集體所有,農(nóng)戶承包經(jīng)營”的土地制度。因此,應(yīng)選擇村級(jí)尺度為土地整治單元,對(duì)其范圍內(nèi)零星分散、質(zhì)量退化的耕地開展“整村”土地整治建設(shè)。這有利于農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整,提高土地的利用效率,減少資金的重復(fù)浪費(fèi)。同時(shí),還應(yīng)完善基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和耕地保護(hù)的形勢(shì)需要,適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有的土地整治資金使用政策,拓寬新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的使用方式,從新增費(fèi)中提取一定比例經(jīng)費(fèi)設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)基金。
建立多樣化的土地整治機(jī)制。云貴地區(qū)自然地理環(huán)境的復(fù)雜性決定了土地綜合整治的多樣性,應(yīng)當(dāng)針對(duì)土地整治項(xiàng)目的實(shí)際情況制定相應(yīng)的整治計(jì)劃和建設(shè)內(nèi)容。筆者認(rèn)為,對(duì)于零星、分散,單片面積小于50畝的坡耕地,按中低產(chǎn)田整治的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)內(nèi)容以土地平整工程為重點(diǎn),建設(shè)方式為農(nóng)民自建,農(nóng)民+投資主體監(jiān)管。對(duì)于單片面積為50畝~200畝的坡耕地,按基本農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)內(nèi)容以土地平整工程、田間道路工程為重點(diǎn),建設(shè)方式為村委會(huì)自建,村委會(huì)+農(nóng)民+投資主體監(jiān)管。對(duì)于相對(duì)集中,單片面積為200畝~1000畝的坡耕地,按基本農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)內(nèi)容以土地平整工程、田間道路工程、基本灌排設(shè)施為重點(diǎn),建設(shè)方式為按國家建設(shè)項(xiàng)目程序管理,充分發(fā)揮人大、政協(xié)、農(nóng)民、社會(huì)的監(jiān)督作用。對(duì)于集中連片,單片面積大于1000 畝的坡耕地,按高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)內(nèi)容以土地平整工程、田間道路工程、高標(biāo)準(zhǔn)基本灌排設(shè)施為重點(diǎn),建設(shè)方式為按國家建設(shè)項(xiàng)目程序管理,充分發(fā)揮人大、政協(xié)、農(nóng)民、社會(huì)的監(jiān)督作用。
建立耕作層剝離利用激勵(lì)機(jī)制。首先,調(diào)整現(xiàn)行新增費(fèi)、耕地開墾費(fèi)的使用方向,打破資金的常規(guī)使用方式。從新增費(fèi)中安排一定比例的經(jīng)費(fèi)專門用于開展耕作層剝離與土地整治項(xiàng)目區(qū)劣質(zhì)地改良掛鉤試點(diǎn)。耕地開墾費(fèi)重點(diǎn)用于使用建設(shè)占用耕地耕作層改良耕地質(zhì)量的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。其次,建立耕地耕作層利用的指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)于使用耕作層用于土地整治區(qū)中低產(chǎn)田土地改良的項(xiàng)目,經(jīng)驗(yàn)收合格的,結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)成果中的耕地等級(jí)折算比例,可按改良面積的一定比例,折算為新增耕地指標(biāo),用于建設(shè)項(xiàng)目區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡。再次,實(shí)行建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用與用地計(jì)劃相結(jié)合。對(duì)于占用耕地耕作層剝離利用好的地區(qū),按剝離利用耕作層改良后提高耕地質(zhì)量的面積比例,給予相應(yīng)比例的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。最后,實(shí)行新增費(fèi)與耕地開墾費(fèi)打捆使用,共同投入利用占用耕地耕作層用于土地整治項(xiàng)目中的劣質(zhì)地、災(zāi)毀地改良,按投入比例折算新增耕地面積,確定用于占補(bǔ)平衡的指標(biāo)。
改革管理方式,確保綜合效益。第一,加強(qiáng)土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)管理。提升土地整治規(guī)劃管理水平,發(fā)揮項(xiàng)目立項(xiàng)論證的作用,強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施庫建設(shè),加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)前期調(diào)查。項(xiàng)目設(shè)計(jì)要與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展定位相銜接,引導(dǎo)資金向有利于耕地質(zhì)量建設(shè)和適用有效的工程內(nèi)容投入,嚴(yán)格土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)管。第二,實(shí)行按耕地質(zhì)量等級(jí)收取耕地開墾費(fèi),加大占用優(yōu)質(zhì)耕地的成本。嚴(yán)格執(zhí)行耕地質(zhì)量等級(jí)折算制度,對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地的質(zhì)量實(shí)行等級(jí)評(píng)定,占用等級(jí)高的耕地,應(yīng)提高耕地開墾費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對(duì)建設(shè)單位按規(guī)定補(bǔ)充的新增耕地質(zhì)量進(jìn)行等級(jí)鑒定,并出具耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定報(bào)告。第三,引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)合作化程度較高、有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支撐、優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)的集中區(qū)域安排,為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展搭建平臺(tái)和基礎(chǔ)。同時(shí)開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中區(qū)、農(nóng)村合作組織情況調(diào)查,加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)部門合作,做好與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接。
(作者就讀于北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國土地 2016-07-13
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