土地綜合整治的目標之一，就是通過土地復墾與土地整理來增加耕地數量，提高耕地質量，改善農業生態環境。而對于云南、貴州等這類山地多平原少，地形地貌復雜的地區，如何更好地發揮土地整治對耕地保護的促進作用，還需理論和實踐的進一步探索。
云貴兩省耕地利用的現狀特征
云南和貴州兩省地處云貴高原，屬于低緯度高原山區，耕地面積占土地總面積的比重較小，而山地面積占土地總面積的比重較大，素有“八山一水一分田”之說。復雜的自然地理條件賦予了該地區耕地利用與保護的復雜性與多樣性。
第二次土地調查數據顯示，2009年底，云、貴兩省耕地總面積為1080.64萬公頃，其中2度以下平耕地115.68萬公頃，占10.7%；2度以上的坡耕地964.96萬公頃，占89.3%。耕地主要以無灌溉設施的耕地為主，面積800.42萬公頃，占總面積的74.1%。由此可以看出，兩省的耕地以坡地為主，且旱地比重大。
不僅如此，兩省許多耕地分布于大江大河兩岸或高山峽谷坡地上，立體垂直農業十分突出，耕地與林地、草地、水域等在平原、丘陵、山區均交錯鑲嵌，尤其有大量坡地的形式耕地零星分布于山丘區，耕地破碎化程度高，利用難度較大。
由于坡耕地普遍存在品質差、養分貧乏、耕層薄等問題，在常年高強度的人為耕作活動，以及降雨、重力等自然因素的共同作用下，耕作層流失，土壤蓄水能力降低和肥力下降，耕地質量不斷退化。耕地質量較差，土地養分狀況不良，有機質缺乏、土壤酸化、板結、潛育化等現象突出，形成了大面積的中低產田。要改變上述耕保狀況，亟須有效的土地整治方式和方法。
土地整治實施中的問題
近年來，云貴兩省始終把土地整治作為促進耕地建設的有利手段，不斷探索耕地質量改造的新途徑。例如：在巖溶石漠化區域，采取“以石換土”的方式，利用小城鎮建設、公路建設占用耕地耕作層土壤作為客土源，在土地整治項目區進行覆土造地，將項目區平整工程中炸出石料與剝離區耕作層土壤進行置換，實現了耕作層保護與廢石料利用雙贏局面。然而，由于本地區耕地具有旱坡地比重大、細碎化程度高、土壤品質較差的特征，土地整治實施中仍面臨許多問題。
分散耕地得不到改造。現有的土地整治片面追求集中連片，整治對象多集中在施工條件良好的區域。國土、水利、農業、農業開發等多部門在該區域重復建設，造成資金的巨大浪費，而山丘區大量零星分散的中低產田得不到建設和改造，導致真正需要改造的耕地得不到整治。
整治內容過于追求標準化。從云貴地區的實際情況來看，整治內容應該依據該地區土地利用限制因素確定，如：在干旱缺水的山地區域，應以土地平整工程、灌溉工程為主；在降雨豐沛的平地區，應以土地平整工程、排水工程為主；在農業生態脆弱地區，應以土地平整工程、水土保持與農田防護工程為主。而目前，土地整治的內容大多按照一個模式實施，過于追求標準化，并沒有根據土地利用限制因素因地制宜地確定整治內容。
缺乏有效的激勵機制。兩省各級政府早已提出要加強對建設占用耕地表層土壤的保護和利用，然而因為缺乏有效的剛性制約措施和激勵機制，加上受到工程成本、運輸距離、堆放場地、施工工藝等因素影響，耕作層剝離再利用措施落實難度大，諸如“以石換土”這類工作舉步維艱。一方面，大量被占用優質耕地耕作層資源未得到有效保護，被就地填埋，浪費了大量寶貴的耕地表層土壤資源。另一方面，大面積質量低下的中低產田，卻得不到建設改造，提升效益。由于缺乏對耕地表層土壤資源的保護和利用激勵機制，耕作層資源損毀和浪費現象嚴重與嚴峻的耕地保護形勢并存。
整治綜合效益發揮不足。近年來，我國土地整治工作得到了長足發展，總體上呈現出“規模擴大、內涵拓展、目標多元、效益提升”的發展態勢。但在土地整治管理模式和綜合效益提升方面仍存在諸多問題，例如：整治項目審批、規劃設計及評審脫離實際；項目建設方式單一，農民及農村基層組織參與度低；項目管理不到位，技術力量薄弱，土地權屬調整不到位，工程質量監管不力，項目竣工驗收不嚴格，造成國家資金的浪費；工程建設監督單一、薄弱，未充分發揮政府、農民、社會等多方主體的監督作用等。總體來說，土地整治在社會關注和認知程度不斷提高的背景下，其綜合效益的發揮仍須進一步提升。
土地整治助推耕地保護的對策建議
確定整治單元，完善補償制度。針對山區田塊零星、分散、破碎，利用困難，土壤質量退化嚴重的現象，土地整治措施首先應當明確建設單元。行政村是我國基層的農村行政單元，是基層群眾性自治單位。農村土地實行“集體所有，農戶承包經營”的土地制度。因此，應選擇村級尺度為土地整治單元，對其范圍內零星分散、質量退化的耕地開展“整村”土地整治建設。這有利于農村土地權屬調整，提高土地的利用效率，減少資金的重復浪費。同時，還應完善基本農田保護補償制度。根據經濟社會發展和耕地保護的形勢需要，適當調整現有的土地整治資金使用政策，拓寬新增建設用地土地有償使用費的使用方式，從新增費中提取一定比例經費設立基本農田保護基金。
建立多樣化的土地整治機制。云貴地區自然地理環境的復雜性決定了土地綜合整治的多樣性，應當針對土地整治項目的實際情況制定相應的整治計劃和建設內容。筆者認為，對于零星、分散，單片面積小于50畝的坡耕地，按中低產田整治的建設標準，建設內容以土地平整工程為重點，建設方式為農民自建，農民+投資主體監管。對于單片面積為50畝～200畝的坡耕地，按基本農田建設的標準，建設內容以土地平整工程、田間道路工程為重點，建設方式為村委會自建，村委會+農民+投資主體監管。對于相對集中，單片面積為200畝～1000畝的坡耕地，按基本農田建設的標準，建設內容以土地平整工程、田間道路工程、基本灌排設施為重點，建設方式為按國家建設項目程序管理，充分發揮人大、政協、農民、社會的監督作用。對于集中連片，單片面積大于1000 畝的坡耕地，按高標準基本農田建設的標準，建設內容以土地平整工程、田間道路工程、高標準基本灌排設施為重點，建設方式為按國家建設項目程序管理，充分發揮人大、政協、農民、社會的監督作用。
建立耕作層剝離利用激勵機制。首先，調整現行新增費、耕地開墾費的使用方向，打破資金的常規使用方式。從新增費中安排一定比例的經費專門用于開展耕作層剝離與土地整治項目區劣質地改良掛鉤試點。耕地開墾費重點用于使用建設占用耕地耕作層改良耕地質量的補充耕地項目。其次，建立耕地耕作層利用的指標獎勵機制。對于使用耕作層用于土地整治區中低產田土地改良的項目，經驗收合格的，結合農用地分等定級成果中的耕地等級折算比例，可按改良面積的一定比例，折算為新增耕地指標，用于建設項目區的耕地占補平衡。再次，實行建設占用耕地耕作層剝離利用與用地計劃相結合。對于占用耕地耕作層剝離利用好的地區，按剝離利用耕作層改良后提高耕地質量的面積比例，給予相應比例的建設用地計劃指標獎勵。最后，實行新增費與耕地開墾費打捆使用，共同投入利用占用耕地耕作層用于土地整治項目中的劣質地、災毀地改良，按投入比例折算新增耕地面積，確定用于占補平衡的指標。
改革管理方式，確保綜合效益。第一，加強土地整治規劃設計管理。提升土地整治規劃管理水平，發揮項目立項論證的作用，強化項目實施庫建設，加強項目規劃設計前期調查。項目設計要與當地產業發展定位相銜接，引導資金向有利于耕地質量建設和適用有效的工程內容投入，嚴格土地整治項目工程質量監管。第二，實行按耕地質量等級收取耕地開墾費，加大占用優質耕地的成本。嚴格執行耕地質量等級折算制度，對非農建設占用優質耕地的質量實行等級評定，占用等級高的耕地，應提高耕地開墾費收取標準。同時對建設單位按規定補充的新增耕地質量進行等級鑒定，并出具耕地質量等級評定報告。第三，引導土地整治項目向農業合作化程度較高、有農業產業化支撐、優勢特色農業的集中區域安排，為農業現代化、產業化發展搭建平臺和基礎。同時開展農村土地流轉集中區、農村合作組織情況調查，加強與農業部門合作，做好與農業產業發展規劃的銜接。
（作者就讀于北京大學社會學系）
中國鄉村發現網轉自：中國土地 2016-07-13
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