領導一“重視”，上帝就崩潰
——從農民專業合作社之痛反思涉農政策的研究、制定和執行
一、農民專業合作社“空殼”問題成因剖析
全國農民專業合作社目前已經超過了190萬家，平均每個行政村擁有3家，農民組織化程度顯著提高。實現農戶合作共贏是實施鄉村振興戰略的重要抓手。
而從總體上來看，農民專業合作社“空殼”現象嚴重，大多數沒有實質性的合作業務?！督洕鷧⒖紙蟆酚浾哒{查發現，陜西某縣有農業合作社128家，但是完全規范運作的一個也沒有。據陜西省農業廳統計，到2016年底全省共有合作社4.2萬家，其中只有2000多家是夠得上省級示范條件的規范發展的合作社，僅占合作社總規模的千分之五。
合作社緣何變“空殼”？我認為，主要原因有兩個：行政推動急功冒進，財政支持不夠合理。
首先，領導“重視”無方，盲目行政推動。
自2007年《農民專業合作社法》出臺以來，各級政府高度重視合作社的推廣工作，制定發展數量目標，明確時限，層層分解，壓實責任。對于完成不力的單位和個人，則嚴格問責。在推廣初期，不用說農民，即使基層干部，也不能完全領會創辦農民專業合作社的精髓要領。但是上級下達的合作社數量指標必須完成，導致鄉里“逼著”村干部、村里“哄著”農民去成立專業合作社。專業合作社的數量是實實在在上去了，各級政府發展專業合作社的任務也“圓滿”完成。但是，“大躍進”、“政治任務”式的推廣過程極大地傷害了廣大基層干部和農民群眾對專業合作社的感情，敗壞了專業合作社的名聲，讓許多農民從內心深處排斥專業合作社，認為合作社是官僚主義、形式主義的產物，和自己沒有關系。
第二、投機動機抑制合作動力。
這里講的“投機動機”，有別于貨幣需求中的“投機動機”，而是指農民專業合作社的領辦人，建立合作社的動機并不是開展生產合作業務，而是為了套取國家的專項補助資金。
國家對合作社的獎扶形式多樣，有財政直接補貼、貸款貼息、以獎代補、風險補償等多種形式。一些精明農民，有農民經紀人，有承包綠化工程的個體戶，也有種糧大戶、農機大戶等，洞察到了其中“商機”，借用親戚朋友的身份證，辦起了各種農民專業合作社，以套取國家專項補助，獲得貸款和征地便利。本質上，這類型的合作社屬于“一人社”，完全沒有合作內容。但是，手續齊全，其他“合作股東”也很“配合”，很難監管。
也許開展真實的合作業務會有更理想的效益、更廣闊的前景，但是，專業合作社領辦人的原始動機，就是投機取巧，鉆政策漏洞的空子，這種動機，會伴隨該合作社從生到死的整個歷程。產生投機動機的根源是不合理的財政支持，政策誘導動機。
還有人把“空殼社”問題歸因于諸如缺乏專業人才，門檻太低，監管不到位等，都有一定道理。我認為，形成合作社“空殼”問題的另外一個重要原因就是農民缺乏合作精神。對國民的誠信教育體系遠未建立，缺乏互信何談合作？一些國民信仰缺失，即使求神拜佛也僅僅是祈禱“保佑升官發財”，只求索取，不盡義務。這個題目很大，也很沉重。
二、從農民專業合作社之痛反思涉農政策的研究、制定和執行
（一）（涉農政策研究方面）勿以政策成敗輕易否定政策本身。
有學者以農民專業合作社沒能獲得預期效果來否定合作經濟甚至集體經濟理論。 我認為，農村合作經濟之所以沒能取得成功，是因為掛羊頭賣狗肉式的“假合作”，問題不是出在“合作”上，恰好是出在“不合作”上。是推廣手段出了問題，不能說明農業合作經濟理論不適合中國國情。
《易》曰：“日中則昃，月盈則食?！?隨著生產力的發展，農村生產關系也在不斷調整，永遠不可能出現某種終極形式，更不存在能夠指導涉農政策的絕對真理，產權理論也不例外。
實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國憲法確立的農村集體經濟組織的經營體制。但是在當下的農村，有“分”無“統”，集體經濟完全虛化，家庭經營面臨巨大發展瓶頸：耕地細碎化問題嚴重，農機普及困難，難以實現適度規模經營；組織化程度低下，無力應對市場盤剝。許多農戶家庭收入增長乏力，近年來更是不升反降。發展農村合作經濟和適度規模集體經濟無疑是針對性很強的政策方向。這既是改革，更是糾偏。農村發展步子可以慢一點，但是方向必須正確。
當然，發展集體經濟目前也確實缺乏拿過來就能推廣的成功經驗?，F有集體經濟明星村，不是能人推動，就是花瓶式試點，多數缺乏推廣價值。相關問題，許多學者已經進行了全面深入的調查研究。而基于同一研究對象，學術界卻產生了涇渭分明的兩大陣營：一部分學者據此全盤否定了集體經濟，另外一些學者又表現得過分樂觀。
農民專業合作社的發展歷程告訴我們，勿以暫時的政策成敗輕易否定政策本身，我們必須深入探究政策成敗后面的深層次原因。即使現有的集體經濟明星村全都存在突出的治理問題，也不可以輕易否定農村集體經濟。要知道，發展集體經濟面臨著政治經濟體制的重大制約和西方經濟學術思潮的嚴重沖擊，和私營經濟相比，發展機會嚴重不對等，能堅持下來，實屬不易。
無論私有化還是集體化，兩個理想化極端都不可取。涉農政策，首先應該堅持問題導向，有針對性地解決困擾農民的現實問題。與其鉆研曲高和寡的前沿理論，不如沉到農村，研究如何解決一些現實“小問題”，如耕地細碎化嚴重，農戶與市場對接難，等等。通過對一個又一個現實“小問題”的成功解決，我們就把握準了涉農政策的大方向。
（二）（涉農政策制定方面）強烈關注涉農政策對農民行為動機的誘導方向。
一個晉西北山莊臥鋪的老農，其思維方式和華爾街對沖資金經理們存在顯著差別，這往往正是我們好心辦壞事的根源。
對農民專業合作社的財政支持政策，激發起了許多農民的投機動機，導致政策效果大打折扣。
其實，所有的涉農政策都應該強烈關注對農戶行為動機的激發方向，這也許才是政策能否成功的關鍵。
2017年，我計劃在新寨鄉羊道溝村進行耕地并塊試點建設。為了不讓群眾誤解為這是政府行為，我讓華中農業大學的孫新華、周娟老師幫忙，帶領華科大的幾名博士研究生挨家逐戶進行了民意調查，調研結論顯示，百分百農戶渴望改變目前的耕地細碎化格局，希望自家承包的多塊耕地并為一塊，以便于農機作業，規模化經營。
這無疑是一種典型的帕累托改進，幾乎所有農戶都能夠從中受益，沒有一戶農民因并地利益受損。但是，在召開村民代表會議進行研究時，一些村民提出，因為耕地間肥沃程度有差別，應該給予適當補償。這個提議得到了許多村民的響應。這就是一種動機激發，村民即使面對純獲利選擇，只要覺得后面有政府推動，也希望能夠從中獲得額外的經濟收益。
我糾結了很久：如果以行政手段推動，給村干部施壓，或給村民并地補償，即使并地成功，也沒有任何試點推廣價值。
因此，我調整了工作部署，覺得有必要先深入研究一下并地試點工作所涉及到的各種行為動機：農戶的動機，利益集團的動機，各級干部的動機，包括我自己的思想和動機，都成為了本次的觀察研究對象。
我深感自己的業余思考走不了太遠，所以建議新華、現洪、周娟、馮小等各位農經博士能夠關注農戶行為動機理論，相信一定會取得意外收獲。
（三）（涉農政策執行方面）領導重視也應慎用行政手段。
對農民專業合作社進行行政推廣中所產生的問題，僅為整個三農問題的一個縮影。事實上，高度依賴行政手段推動的涉農政策，很難避免“運動式治理”，經濟問題政治化，由此產生的消極后果不容我們忽視。
還以土地確權登記工作為例。
在近年來接待的農民來訪中，我深刻認識到，農村潛伏著大量土地矛盾，如原村干部和村里強勢人多占耕地，因逃避農業稅而少報耕地，二輪承包前因外出打工而沒有分到耕地的農民現在又返村務農，舉家進城經商但耕地不愿騰退，新增農業人口沒有耕地，等等，表現形式多種多樣。歷史遺留問題沒有解決，新的矛盾又不斷涌現。有一位農民年輕時因外出打工而沒能分到耕地，年齡大了回到村里，只能高價承包耕地，過去糧價高的時候尚能解決溫飽，近兩年日子過得非常艱難。雖然對他進行了耐心的政策解釋，但是我非常愧疚沒能幫他解決實際困難，腦海中經常閃現那雙無助絕望的眼睛。我想呼吁，在土地確權工作中，應關注每一位失地農民的生存權益，哪怕一個村僅有一戶，全國也達數十萬戶。
當然，能夠讓農村土地權屬清晰、面積準確，意義重大。但是，在確權之前，我們有必要首先妥善解決各種歷史遺留問題，通過確權登記契機巧妙化解農村土地矛盾，不宜貪快冒進。
不少地方在土地確權登記工作中高度依靠行政手段推動。據公開報導，廣東省普寧市“實施掛圖作戰，時間倒排、任務倒逼、責任倒追”，“層層立下軍令狀，級級簽訂責任書”，“嚴明獎懲措施，實行‘一月一督查、一排名、一通報、一獎罰’制度，對在每次通報中進度排前三名的給予通報表揚，并對排名第一、第二、第三的，分別給予6萬元、5萬元和4萬元的獎勵；對排后三名的進行通報批評，并由普寧市掛鉤聯系領導對黨政主要負責同志及分管農村土地確權工作的班子成員進行約談”。
領導高度重視下的行政推動，往往會讓各級干部產生“完任務”思想，為了確權而確權，留下大量隱患。
今天就是明天的歷史。我們要對后人負責，不應該為了解決問題而制造出更大的問題。
基礎打不好，大廈越高越危險。
如何打破涉農政策“領導一重視，上帝就崩潰”詛咒？有關領導真的應該認真思考一下了。
（作者系山西省忻州市五寨縣新寨鄉鄉長）
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 2017-12-20
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