摘要：農民專業合作社深刻嵌入于制度結構、資源結構、市場結構和文化結構等制度環境之中, 其“內卷化”是制度環境不確定性引致的必然結果, “去內卷化”本質上就是降低制度環境的不確定性。隨著制度環境嵌入不斷增多, 制度環境不確定性將增強, 這給農民專業合作社“去內卷化”帶來挑戰。對僅嵌入制度結構與資源結構而“內卷化”的農民專業合作社, “去內卷化”可以通過改善政府供給的制度結構與資源結構、完善政府立法和相關制度安排、合理框定政府作用空間、有效配置政府資源等來實現;對還嵌入于市場結構或文化結構的農民專業合作社, “去內卷化”更要求在市場化導向、農民高度分化等強烈沖擊下完善農民專業合作社合作性與公共性, 充分賦予小農主體性。市場結構與文化結構嵌入決定了農民專業合作社“去內卷化”的長期性與艱巨性。
一、引言
2007年《中華人民共和國農民專業合作社法》 (以下簡稱《合作社法》) 頒布實施以來, 我國農民合作事業快速發展。據國家工商總局統計, 截至2014年12月底, 依法登記注冊的農民專業合作社128.88萬戶, 比2013年增加31.18%, 出資總額2.73萬億元, 入社農戶接近全國農戶總數的40%。合作制度是有效的農業安排制度, 合作社的存續與發展有助于完善農村市場秩序和規則, 實現農業產業鏈條中外部利益內部化, 節約生產與交易成本。然而, 隨著政府大力推進和農業產業化發展, 有關我國現階段農民專業合作社的制度異化、質性漂移和功能實現問題業已引發了學術界的激烈論爭。任大鵬等 (2014) 認為我國農民專業合作社快速發展是各級政府“特殊關愛”和“長期堅持”所致。雖然數量激增但徒具形式, 農戶經營組織化程度沒有出現由松散到緊密、從初級到高級的實質性變革, 合作社質的規定性 (自我服務和民主控制) 正在發生漂移 (黃祖輝等, 2009) , 合作社中廣泛存在著“名實分離” (熊萬勝, 2009) , 有很大比例“合作社”出于追求“政策性收益”目標而成立, 農民對合作社表現出茫然和漠然、許多合作社沒有開展活動、大股東控股普遍而普通社員受益不多等。合作社正不斷突破傳統的組織邊界和社會邊界, 合作社成員越來越異質化, 成員間合作形式越來越股份化, 合作社組織程度越來越“內卷化”。
“內卷化”最早由美國人類學家Goldenweiser (1936) 提出, Geertz (1963) 將其引入農業經濟變遷過程研究, 形成了“農業內卷化”概念, 指在資本、土地資源被限定下, 新增勞動力被吸納至農業中并使農業系統內部變得更精細、更復雜過程 (郭繼強, 2007) 。黃宗智 (2000) 用“內卷化”來界定我國小農經濟形態特征, 把“內卷化”發展為“過密型商品化”和“無發展增長”。杜贊奇 (1994) 用“內卷化”來描述政治議程, 突出國家政治力量對基層非正規力量控制的弱化, 發展出了“國家政權內卷化”概念。后來, “內卷化”概念被我國學者引入并被廣泛應用于政治、經濟與文化研究領域。
作為農村社會中粘合農民合作的低成本組織形式, 農民專業合作社被認為是農業家庭經營制度與合作制度結合的最有效制度安排, 但其為何經歷近年快速發展后會偏離“理想型”合作社制度、呈現“內卷化”態勢?已有文獻在慨嘆合作社“內卷化”有損合意性同時也闡釋了“內卷化”形成機理。對此, 學界主要有兩種理論分野, 一是內部要素異質性匹配論。如周應恒等 (2013) 指出, 合作社企業家人力資本難以具體化和清晰測量, 導致社員間股權安排分化, 形成了我國合作社特有的核心社員與普通社員之間的差異化分層。黃祖輝等(2006) 發現, 合作社社員間利益與能力異質性與耦合性決定了合作社產權安排多樣性與復雜性, 普通社員必須讓渡其部分甚至全部控制權實現與關鍵性生產要素所有者利益均衡。崔寶玉等 (2014) 認為, 合作社合作結構是行動主體間的博弈結果, 容易滋生資本控制, 導致社員主體地位弱化和內部利益沖突。二是外部制度環境影響說。熊萬勝(2009) 認為, 政府財政資源選擇性再分配體系和非科層性集權關系造成了當前合作社發展的制度化進程。趙曉峰等 (2014) 基于“行政—結構”綜合框架, 認為農村勞動力流動、農村社會階層分化、宗族派系勢力等會對合作社制度安排與發展邏輯產生多維影響。這些文獻積累了豐富成果并奠定了進一步研究基礎, 然而上述研究很少從“內部—外部”交互作用機制來審視合作社“內卷化”形成機理, 因此, 也沒有系統建構出在現階段大農領辦合作社占絕大比例情形下合作社如何“去內卷化”的基本邏輯框架, 本文擬對此進行修正和補充。
Selznick (1943) 指出, 合作社不是一個封閉體系, 其深受所處制度環境影響, 不同地區會呈現出制度環境的差異性和多樣性, 這會造就出不同的合作社組織行動者, 使合作社具有差異化的產生與成長路徑。合作社制度設置與甄選既可以是對制度環境有意識回應, 也可以是無意識適應。尤其在我國合作社所嵌入的制度環境具有典型人格化、碎片化和部門利益分割的背景下, 作為特殊的“沖突—回應”機制, 合作社組織行動者會選擇特定組織與治理模式對制度環境進行策略性回應, 從而試圖將制度環境的潛在利潤內部化到合作社的內部要素匹配之中, 這也極化了組織成員異質性對合作社治理規范性的沖擊效應。因而, 有必要從新制度經濟學視角解釋合作社的實際運作、制度創新和組織適用行為, 跳出合作社而從一個更廣闊的制度環境背景去解讀合作社“內卷化”以及外部制度環境與內部治理的交互效應, 闡釋合作社“內卷化”的形成機理, 并給出合作社“去內卷化”之鑰。
二、“四重”嵌入、不確定性與合作社策略性回應
制度是經濟社會發展的必要條件, 各類靜態、演變的制度構成了制度環境。任何組織都需要與外部環境進行資源交易或交換, 并深受其所處的制度環境影響, 而根植于農村場域、具有強烈市場化傾向并被制度化了的農民專業合作社更不例外, 其在發展過程中是深刻嵌入在政府產業政策、社會文化結構、農業產業鏈條等制度環境之中的, 合作社的整合、協調與維系深受這些制度環境及其動態變化的影響。制度環境決定著一項制度變遷所帶來的外部利潤的存在空間, 也決定著制度創新將外部利潤內部化的可能路徑 (崔寶玉, 2014) 。而映照于實踐, 作為一種“防衛性”應激機制, 合作社組織行為在很大程度上反映了其對所處制度環境的應對策略, 當然, 合作社對制度環境的適應與應對也是組織能力的重要來源。作為對制度環境的反應, 可能夾雜著制度創新和沖突, 但作為強制性與誘致性制度變遷相結合的產物, 實踐中合作社業已逐步發展出了多元化的反應機制和模式, 形成了多層次的組織邊界, 建構了多樣化的組織形式, 對制度環境的嵌入性導致了農民專業合作社這種帶有應然理想主義色彩價值追求的產業組織形式可能越來越被制度環境“俘獲”, 造成了農民專業合作社的成效與初衷之間、制度文本與實然運行之間的巨大差距。
首先, 農民專業合作社深刻嵌入于政府供給的制度結構之中。作為一種特殊的制度設計, 合作社自成立之初就由于其游離于市場機制失靈邊緣的制度安排從而對政府支持具有天然的依賴性與傾向性 (苑鵬, 2001) 。而作為一種資源性組織, 其在市場資源配置失敗或不完全有效的領域可以產生超越市場的潛在積極作用, 在農村社會治理體系弱化的當下還具備社會管理和社會服務的隱形功能, 這都讓政府窺視到了對其進行支持的潛在價值空間 (崔寶玉, 2014) 。為彌補20世紀90年代以來農民專業合作發展的歷史欠賬, 政府著力制定發展合作社的各類法律、法規和政策, 使得合作社更多地被嵌入于政府供給的制度結構之中, 然而, 合作社立法與政策實施中的低門檻并沒有正確處理好規范性與包容性發展之間的關系, 在合作社發展被賦予了某些法律豁免和政策支持的同時, 合作社也被賦予了較多的制度創新空間, 合作社大農被賦予了過度的能動性和較多的輾轉騰挪空間。政府支持下合作社數量激增, 單體規模逐漸擴大, 合作社組織形式和治理模式呈現多元化。
其次, 農民專業合作社深刻嵌入于政府供給的資源結構之中。基于政策理性與組織行為邏輯, 政府尤其是地方政府更多地是把合作社作為產業發展的政策工具, 視其與農村中小企業一樣僅為改善農村短期經濟激勵的一種方式, 未看到通過合作來改善農民長期戰略地位的效應價值。除把合作社認定為推動產業發展的政策工具外, 在農村社區自治組織幾乎瓦解和合作社大農政府關聯較多背景下, 地方政府還會把合作社認為是政府科層集權體系的重要延伸, 承認合作社農村治理的政府支持功能, 雖然這可能僅是合作社發展的一個意外后果。因而, 基于“先發展、后規范”的發展戰略, 政府在搭建促進合作社發展政策框架的同時, 也建構起了諸如稅收減免、補貼、資金撥付和項目支持等各類資源分配機制, 然而, 資源不平等是權力重要來源 (布勞等, 1991) , 政府建構的資源再分配體系是有選擇性的而不是普惠均等的, 財政資源的選擇性再分配誘使合作社依附于地方政府或有關部門, 引導合作社組織行為深刻嵌入在政府供給的資源結構之中, 與政府分配的財政資源進行交換。合作社接受政府資源分配的過程是接受組織外權力介入的過程, 也是合作社組織權力讓渡的過程。
再次, 農民專業合作社深刻嵌入在急劇變化的農產品市場結構之中。當前合作社的快速發展是與農業產業化和農村市場化緊密關聯的, 我國農民專業合作社的發展是嚴重滯后于農業產業化的, 在《農民專業合作社法》正式實施的前七年, 政府就已經提出了“扶持農業龍頭企業就是扶持農業產業化”的論斷, 并給予了農業企業大量補貼, 因而, 很多合作社在組建初期就已經出現了“企社狼羊同穴”現象。隨著農業產業化的發展, 合作社越來越嵌入在不斷變革的農產品市場結構之中, 這需要合作社適用市場需求導向的農業發展趨勢, 一定程度上變革和調整成員利益導向的目標模式, 推動合作社在農業產業鏈中的角色嵌入, 充分匹配以縱向協調和一體化為主要特征的農業供應鏈管理趨勢。目前, 隨著農業供應鏈整合加劇, 除少數從事農村社區生活服務或帶有明顯益貧性質的合作社外, 我國合作社大都進入了追求最大化附加值階段以應對農業產業鏈條的變革和創新, 農業產業鏈整合將導致合作社產生具有深刻意義的結構變革和質性變革。并且, 隨著農產品過剩性均衡和農村電商化時代的到來, 都將深刻改變著合作社所賴以依存的市場結構, 改變著合作社的目標模式和應然價值追求。
最后, 農民專業合作社深刻嵌入于農村社會的文化結構之中。合作社這種自組織是與農民特定的文化體系、知識體系、生活方式和社會互惠模式等要素嵌合在一起的, 農村社會文化結構賦予了合作社多彩的文化品格, 也決定了合作社的組織方式、邏輯和策略。在農村傳統社會, 農民雖然有互助合作的傳統, 但成員平等、民主管理等合作理念匱乏, 農民的分散性、小規模性、自我主義和特殊的公平觀又極易導致農民在合作過程中承認精英治理, 并尊重其治理“威權”。而且隨著合作社的市場嵌入, 市場導向的功利主義會對本已孱弱的合作社內部的合作精神帶來沖擊, 農民職業高度分化、人際關系網絡的疏散性與人口流動使社員對合作社公共資源和公共活動的依賴性下降, 社員追求的可能僅是農產品價格提升與服務改善, 平等、民主與參與管理反而被置于次要地位, 難以在重復交易中轉化為共同知識、協調行動和集體決策。合作社對農村社會文化結構的嵌入也可能會弱化合作社的正式治理機制, 雖然社會網絡治理可以成為合作社治理的重要工具, 但合作社往往難以將穩定的內部社會網絡關系有選擇地制度化為合作社規章制度, 致使合作社呈現組織管理松散化、組織方式人性化以及組織行為人情化特征, 按章辦事會增加合作社成員交易成本, 不按章辦事就成為理性選擇, 致使合作社難以在一個被設計好的理想類型的正式制度體系內運行。
合作社所處的制度環境充斥著不確定性, 不確定性會強化合作社的組織主動性以及其與制度環境的交流、互動。那么, 制度環境不確定性將給合作社內部治理帶來哪些沖擊呢?實際上, Knight早在1921年就認識到了制度環境不確定性對企業經營管理決策的重要性, 張維迎等 (2002) 、周黎安等(2015) 認為, 不確定性可能會引發市場結構扭曲、低效以及企業的策略性回應。具體對于農民專業合作社來說, 制度環境不確定性將會降低合作社組織行動者 (大農、小農) 理性合作預期, 引發合作社行動者的相機選擇和策略性行為, 致使長期合作轉變為短期甚至是即期合作, 從而減少大農、小農的專用性資產投資, 降低交易頻率, 增加合作社內部談判、履約與監督等交易成本, 增多大農、小農機會主義行為, 降低合作社合作程度, 減少合作內容, 使合作社“內卷化”和“偏企業化”。農民專業合作社所嵌入的制度環境不確定性表現在三個方面:復雜性、動態性和競爭性。制度環境越復雜, 越是動態變化, 競爭越激烈, 制度環境就越具有高度不確定性, 越會推動合作社增強對政府的關聯與依賴, 深度嵌入與加工、服務型農業龍頭企業的交易契約之中, 并把外部的制度結構激勵效應傳遞到合作社內部交易與治理中。當然, 不確定性是一個動態概念, 由于合作社成員異質性和內部委托代理關系的存在, 不確定性是各類制度環境因素和合作社大農認知能力的共同函數。具體來說, 制度環境不確定性主要體現在四個方面:
一是, 農民專業合作社所嵌入的市場結構具有不確定性。對農業產業鏈條的深度嵌入和農產品過剩性均衡時代的到來放大了農產品市場的融入風險, 相對弱質的合作社可能要面對農業產業鏈條中的其他企業如農資、加工、銷售與物流企業的縱向競爭, 同時, 合作社還要同家庭農場、農業企業等其他產權更明晰、內部交易成本更低、經營效率更高的組織形式進行橫向競爭, 兼之, 農產品市場極易受到國際農產品市場、國家政策、工業品市場等多重影響。合作社所面臨的市場競爭環境越來越復雜, 市場變化越來越劇烈, 加劇了農民專業合作社所嵌入的市場結構的不確定性, 不確定性的增強要求合作社降低內部交易成本、明晰產權、提升效率以應對市場變化與競爭。
二是, 農民專業合作社所嵌入的制度結構具有不確定性。在中央層面, 有關調整農民專業合作社的法律、規章、條例等多達十幾項, 地方政府更是配套了相關政策和實施辦法, 但由下而上組織的合作社本質上是契約性共同體組織, 從章程制定、入股比例、管理方式到盈余分配基本上都應屬于私法所調節領域, 相關法律、制度在操作層面上只能起到引導作用?！逗献魃绶ā钒汛龠M法和規則法合二為一, 對合作社運營規則比如農民成員、比例投票權和盈余分配等的限定模糊不清, 這就給予了合作社及其大農充分的輾轉空間。當合作社實際制度與法律規定之間出現明顯差異時, 也未進行有效政府規制和限制合作社制度創新空間。這些都引發了合作社組織形式、治理方式和組織行為的多樣性、復雜性和不確定性。
三是, 農民專業合作社所嵌入的資源結構具有不確定性。政府財政資源選擇性再分配投入使得合作社為獲取政治性收益或經濟性收益去迎合政府偏好和產業發展政策, 而且, 在農村空心化的當下, 針對農村精英的非科層性集權關系正在趨于強化, 因而, 那些具有產業促進功能和強政府關聯的合作社往往優先獲得政府項目支持和財政補貼。另外, 我國政府是部門分割與利益分割的, 農業、工商和科技部門等都有針對合作社的項目支持和各類補貼, 相關資格認證更是名目繁多, 如經營資格認證、食品質量認證、名牌商標、各行業專業認證等, 這就要求合作社依附于各部門并不斷進行資格認證積累。兼之, 財政資源選擇性再分配體系不夠公開透明, 法規運行過程中充滿了特殊主義的不平等, 導致非科層性集權關系運作人格化, 財政資源能不能投入以及能不能持續投入具有不確定性。
最后, 農民專業合作社所嵌入的文化結構具有不確定性。不像西方發達國家的合作社合作主體是相對同質的, 我國的合作社大農、小農“狼羊同穴”, 小農雖占絕大多數, 但小農主體性往往不足。而且, 小農的分散性、小規模性、自我主義等會使小農的合作動機、意愿、能力和合作時限等具有復雜性和不確定性, 其退出合作社幾乎沒有成本, 導致合作社的實踐過程和組織行為邏輯既模糊又清晰, 既有個體性又有集體性, 既是感性的又是理性的, “除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事” (奧爾森, 1995) , 這就使得合作社中大農難以對小農形成有效合作預期, 從而使大農更加著眼于短期經濟行為, 更加放大了大農、小農之間合作的不確定性。
農民專業合作社嵌入的市場結構、制度結構、資源結構與文化結構所具有的制度環境的不確定性, 加之合作社內部成員異質性和合作社大農本身認知能力不足, 導致了合作社在組織行為決策時信息不充分, 難以做出最優決策, 需要一些合作社組織制度創新來形成穩定結構, 以弱化制度環境不確定性, 降低合作社的運行成本與交易成本, 提高合作社的運營效率和競爭能力。只有通過改變《合作社法》設定的制度框架才能減少制度環境不確定性, 并且是隨著時間推移減少外部制度環境中的不確定性的關鍵條件, 制度框架改變也使得合作社激勵結構變化成為可能。為達成“大農偏向型”的合意結果, 合作社會通過“適應性學習”演化產生適應性生存和發展策略, 對外部制度環境供給進行策略性回應, 引發合作社的制度設置、組織戰略、組織結構和實施機制的相機調整, 同時也改變合作社內部的收益分配結構 (如圖1所示) 。
圖1 嵌入、不確定性與合作社策略性回應
當合作社面臨著動態的、復雜的和充滿競爭性的外部制度環境時, 合作社的競爭能力在很大程度上就會取決于合作社的執行能力, 而股權制衡、民主管理往往與執行效率是悖離的, 增強合作社執行能力就需要依賴合作社的組織控制系統, 依賴組織控制系統對外部制度環境的適應能力、應變能力和利用能力。而有效的合作社組織控制系統需要同時具備兩個兼容的子系統:控制子系統和合作子系統。這兩個子系統功能定位、運作方式有明顯差異。控制子系統通過合作社農業生產業務結構的正式化和生產程序的標準化, 比如通過農產品標準化生產、農資統一購進、社員技術培訓、推動地方產業發展等來應對其所嵌入的市場結構和資源結構帶來的不確定性, 并保障合作社組織運行可靠性和穩定性。在外部制度環境高度不確定性情境下, 合作社會建立起高度理性化、嚴格科層制的機械式控制子系統, 以增強大農對合作社運營控制, 弱化制度環境不確定性的風險沖擊, 但這種機械式控制子系統是弱合作化和去民主性的。實踐中, 合作社大農建構控制子系統的方式主要有三種:要素控制、過程控制和產出控制。合作社運行要求各行動主體共同依存于互相控制的資源, 能夠影響和決定合作社利益分配和治理規則以及行動主體博弈力量的是參與者在合作過程中所占有、提供與讓渡的資源多少 (崔寶玉, 2014) , 受制度變遷利潤驅動, 大農所擁有并投入的物質資本、人力資本和社會資本等要素投入遠多于小農, 合作社要素聯合遠大于勞動聯合。為降低要素投入風險和獲取回報, 大農需要對合作社組織行為如投票、決策和管理等進行過程控制, 并通過產出控制如盈余分配機制保障合作社剩余索取權和剩余控制權保持匹配, 增強對合作社大農企業家才能的激勵。
但合作社只有控制子系統還遠不夠, 因為, 無論是政府對合作社扶持還是農業產業鏈深度融入, 都是建立在相關主體對合作社這種共同體形式的“承認”基礎之上的, 沒有合作社這個“名號”、“牌子”, 合作社就難以獲得政府財政支持和項目投入, 農超對接中超市也難以享受增值稅抵扣優惠, 農民也難以有機會選擇完整的、滿意的和有價值的生活方式, 并產生對僅屬于自組織形式的強烈情感和高度認可, 這種情感和認可還可能會由組織化漸進過渡到人格化, 增強大農組建和發展合作社的情感效應。因而, 在控制子系統外, 合作社大農還需建構起合作子系統, 確保合作社能夠作為一種符合政策導向、文化導向的組織形式存在。從這個意義上說, 合作子系統的存在某種程度上也可以化解來自于制度結構、資源結構和文化結構不確定性所帶來的風險。
控制子系統和合作子系統之間可以相互協作、相互促進, 當然也可能會相互排斥, 制度環境不確定性驅使大農需要控制子系統和合作子系統間的柔性匹配, 并實現兩者之間的微妙平衡, 這種匹配能夠形成合作社應對制度環境不確定性所需要的組織彈性。一般而言, 當制度環境高度不確定時, 合作社會強化控制子系統、弱化合作子系統, 而政府規制缺位使得這種匹配能夠從可能變為現實?？刂谱酉到y和合作子系統匹配還會在不同類型社員之間有不同體現, 在核心社員之間, 合作社組織控制系統偏重于合作子系統, 強調參與、民主管理、相對均等的分配機制等, 雖然也可能僅是經濟利益導向的, 但更能體現合作社的原教旨主義。而對于普通社員, 偏重于控制子系統, 更多表現為服務提供、價格改善等。通過控制子系統和合作子系統在不同社員間的平衡, 建構了合作社在不同業務環節差異化的組織邊界, 雖然, 可能致使合作社“內卷化”, 但也會塑造合作社較強的外部制度環境適用能力。
三、合作社“內卷化”形式與“去內卷化”
農民專業合作社“四重”結構嵌入下的制度環境具有不確定性, 推動了農民專業合作社適用性學習與策略性回應, 驅動了合作社控制子系統與合作子系統的柔性匹配, 導致出現若干種偏離“理想型”合作社治理制度的異化了的組織制度安排, 農民專業合作社遭遇了內卷化過程, 陷入了功能衰退、空間被扭曲、公共性消解等困境。合作社數量雖然激增, 但大都徒具形式, 沒有發揮出應用功能, 也沒有改變農戶合作困境和我國農業的小農經濟性質, 農戶組織化程度沒有真正出現由松散到緊密、從低級到高級的理想變革。
根據在浙江、安徽、四川等省份的調查發現, 我國合作社內卷化的表現形式主要有以下五種: (1) 休眠型合作社。這類合作社是應優惠政策而產生, 農民幾乎沒有合作意愿也沒有合作能力。當合作社領辦人發現獲取政策扶持的可能性較小時, 合作社便逐步進入休眠狀態。合作社沒有實際運行, 不開展任何經營業務, 也不到工商部門注銷, 這類合作社實際上是個空殼, 只搭臺不唱戲, 這類合作社很大程度上放大了現有的合作社總數量。 (2) 掛牌型合作社。一些農業經營主體為爭取國家財政扶持資金或享受相關優惠政策而在工商部門登記注冊農民專業合作社, 并使用合作社的牌子去申報涉農項目, 這類合作社可能同時掛幾塊牌子, 既是合作社, 又是家庭農場, 還可能是農業企業, 抑或只是聯接機制比較松散的協會。政府部門利益的分割不斷要求合作社進行資格積累, 政府資源選擇性分配和基層政府政策執行的非制度化、人格化要求合作社進行政府關聯, 但合作社實際上只是一個由農業經營主體控制的個體化組織。這類合作社在當前也不在少數。 (3) 協會型合作社。這些協會在《合作社法》頒布實施以前可能就已經存在, 為方便運行就直接登記注冊為農民專業合作社, 盡管掛了合作社的牌子, 但仍以協會的方式運作。這種合作社以服務為主, “生產在戶、服務在會”, 成員間聯結關系比較松散, 合作社一般不要求社員出資, 組織邊界比較模糊, 合作社很少存在盈余, 即使存在盈余也很少在社員間進行分配。 (4) 企業主導型合作社。這類合作社由農業企業領辦, 農業企業先于合作社而存在, 合作社具有濃厚的工具化色彩, 按照企業方式來運行, 或者被定位為爭取財政資源和項目扶持的工具, 或者只是實現企業經營目標的手段, 合作社只是企業的附產品, 起到聯結農戶, 發揮降低與農戶間交易成本的價值, 社員沒有投資, 更不參與合作社的管理。 (5) 大戶控制型合作社。這類合作社是在農村產業化浪潮下成長起來的農村經濟精英所領辦的, 這些合作社往往建立了相關章程和治理制度, 但是以股份合作的方式組織起來的, 倡導強強合作, 排斥強弱合作。只有少數核心成員擁有合作社的控制權, 合作社盈余分配以按股分配為主, 大部分成員只是作為使用者角色而存在、沒有或很少投資、基本不參與合作社的治理和具體運營, 這類合作社在我國占絕大比例, 合作社的政府關聯性也比較強。
上述五種合作社“內卷化”都可以找到制度環境不確定的根源, 合作社的“內卷化”過程都映照出了合作社這一組織行動者對制度環境的策略性回應與適用性嵌入。然而, 由于各種合作社具有不同的發展實踐, 制度結構、資源結構、市場結構和文化結構等制度環境對農民專業合作社“內卷化”過程的影響機制、方向與程度并不相同, 合作社對制度環境策略性回應的重點也有差異, 并由此演化生成出了不同類型的農民專業合作社“內卷化”形式 (如表1所示) 。
表1 制度環境嵌入、策略性回應與合作社“內卷”化形式
由表1可知, 農民專業合作社“內卷化”本質上是制度環境不確定性引發的結果, 合作社所嵌入的制度結構、資源結構、市場結構和文化結構等制度環境充斥著復雜性、動態性和競爭性, 推動了農民專業合作社進行策略性嵌入以及合作子系統和控制子系統的適用性匹配。但無論控制子系統是為強抑或為弱, 由于制度環境四重結構的嵌入, 合作子系統都會為弱, 從而致使農民專業合作社呈現“內卷化”, 合作社的合作性無從談起, 因而, 合作社要“去內卷化”, 必須要降低制度環境的不確定性。關于合作社是否要“去內卷化”還存在爭論, 一種觀點認為合作社“內卷化”符合當前農村、農業以及合作社自身發展階段;另一種觀點則把合作社“內卷化”視作危機, 要超越“內卷化” (汪杰貴, 2014) 。筆者認為, 合作社之所以有存續的價值空間, 正是因為其有著區別于其他組織 (如家庭農場、農業企業等) 的運行方式、組織邏輯、治理策略, 如實行民主管理、按交易量分配盈余等。從國家政策制定內在邏輯來看, 無論是《合作社法》還是《農民專業合作社示范章程》與《農民專業合作社財務會計制度 (試行) 》的頒布實施, 政策制定著眼點基本都聚焦在合作社決策、盈余分配、社員出資比例等制度建構方面, 這無不凝聚著政府在充分考慮合作社快速發展情勢下如何能夠保障合作社規范治理的政策考量, 真正發揮合作社凝結民心、促民致富的內在價值。如果合作社過度“內卷化”, 合作社就可能會消亡或直接演化為企業, 就會喪失其自身的存在意義, 損害合作社發展可持續性, 進而損害政府大力支持、鼓勵合作社發展的政策信心。
合作社要“去內卷化”必須厘清合作社“內卷化”的原因, 且要對原因進行分門別類, 合作社“去內卷化”的方式、方法不能搞“一刀切”, 要針對原因對癥下藥。同時, 還要注意“去內卷化”的時機、步驟、程序甚至是程度等, 必須與合作社的發展階段以及合作社的組織特征和合作社所處的市場環境相適用。尤其是對嵌入于市場結構和文化結構而導致的“內卷化”了的合作社, “去內卷化”更不能一蹴而就。由表1還知, 五種“內卷化”了的合作社對制度環境的嵌入結構、嵌入重點是有差異的。但是, 政府供給的制度結構和資源結構幾乎是所有農民專業合作社出現“內卷化”的一致性原因, 因而, 在當前階段, 如何改善政府供給的制度結構和資源結構是合作社“去內卷化”所亟需關注的。但這還遠不是全部, 從長遠看, 更應關注如何改善農業產業和農業組織在供應鏈中的弱位勢、完善農村社會的合作文化和小農的主體性, 從而改善農民專業合作社所嵌入的市場結構與文化更多結構。
協會型合作社僅策略性嵌入于制度結構, 政府立法低門檻是這種合作社出現“內卷化”的主要原因。休眠型合作社和掛牌型合作社都策略性嵌入于制度結構與資源結構, 但兩者對資源結構嵌入的重點是有所差異的, 休眠型合作社是由于政府資源選擇性再分配帶來的, 而對掛牌型合作社來說, 除政府資源再分配體系外, 政府部門利益分割和政策執行人格化等都是其“內卷化”的主要原因。對企業主導型與大戶控制型這兩種合作社而言, 其嵌入的制度環境是不斷增多的, 除嵌入于制度結構與資源結構以外, 其還嵌入于市場結構甚至是文化結構。嵌入結構的不斷增多給農民專業合作社“去內卷化”帶來更多挑戰。
對于協會型合作社、休眠型合作社來說, 只要適度提高合作社立法門檻或更改相關制度設置就基本可以解決, 如提高注冊門檻、進行合作社再注冊、財務審計等, 但這兩種合作社并不是現階段我國合作社“去內卷化”的重點, 它們雖然沒有使農民組織化程度切實提高, 但一般也沒有享受到政府相關政策扶持, 而且協會型合作社還能夠提供一定服務功能。掛牌合作社是由政府立法低門檻、政府部門利益分割、政府資源選擇性再分配以及基層政府政策執行人格化共同作用產生的, 合理變革合作社相關制度設計、框定政府作用范圍和空間、提高政府資源配置針對性和有效性、推動政府政策執行制度化與規范化、加強政府對合作社的引導與規制等有助于此類合作社“去內卷化”。因而, 通過改善政府供給的制度結構和資源結構可以大致解決休眠型、協會型和掛牌型這三種合作社的名實分離問題, 當然, 這也會導致我國合作社數量大幅縮水。
實際上, 通過改善制度結構與資源結構對協會型合作社、休眠型合作社和掛牌型合作社去“內卷化”只會解決合作社的名實分離問題, 還無法從根本上解決農民的低成本合作問題。而當前合作社“去內卷化”的重點和難點在于企業主導型合作社和大戶控制型合作社。這是因為, 實踐中, 這兩種合作社不僅占有絕大比例, 而且形成原因復雜, “去內卷化”難度大。除了可能被作為套取政府政策資源的工具外, 合作社還發揮著聯接市場、組織農戶的效應, 加入合作社的社員大都具有合作需求, 合作社需要嵌入在農產品生產與交易成本控制、農產品生產標準化、農業產業鏈深度嵌入的市場結構中, 還要嵌入于農民高度分化、分散性與自我主義等文化結構中, 多重嵌入為農民專業合作社“去內卷化”帶來嚴峻挑戰, 這不僅要求完善政府供給的制度結構和資源結構, 還要求在市場化導向與農民分化的強烈沖擊下完善農民專業合作社的合作性和公共性, 充分賦予小農主體性。企業主導型和大戶控制型合作社“去內卷化”可依賴于建構四個機制:一是政府機制。農村合作文化具有公共服務屬性, 面對合作社的弱合作性, 政府絕不能因為當前資源分配體系的低效性選擇抽身而退, 而是需要通過制度輸入和資源輸入以引導和完善農村合作文化, 推動合作社民主治理制度規范化, 改善合作社的合作功能, 為合作社公共精神重構提供制度、資源與組織保障。二是市場機制。充分培育和發展家庭農場、農業企業、中介組織等各類農村市場化組織, 并保障小農對合作社的退出權, 擴大其市場選擇空間。在合作社產生、成長和發展過程中, 以保持退出權的方式一定程度上可以保障激勵相容從而導致集體行動 (崔寶玉, 2011) 。如果利益有沖突, 小農可以選擇“用腳投票”退出合作社, 這有利于合作社大農、小農增加專用性投資, 深化合作程度。三是社會信任機制。合作社本身就是社會資本與社會資源的集合體, 土地的強依附性和成員的低流動性使得合作社具有熟人社會特征, 這有利于建構合作社內部的社會信任機制。合作社成功得益于成員間相互了解和信任, 成員除了對合作社正確處理他們的業務感到滿意外, 還必須感到他們可以依賴合作社組織 (Bonus, 1998) 。當然, 合作社內部信任可以分為多種類型, 要推動合作社內部信任由人格化信任向制度化、組織化信任轉化, 推進合作社治理由非正式制度治理向正式制度治理轉變。四是強化成員主體性。突出社員的主體性, 意味著社員不僅是合作社的主要參與者、決策者和依靠力量, 而且應該是合作社的直接受益人。無論是各種外生性組織還是社會力量, 在合作社建設與發展中扮演的都只是資源傳遞者、溝通者和協調者的角色, 而不能取代社員主體性地位。隨著新型農業經營主體如家庭農場 (農民專業合作社) 等的興起、發展, 家庭農場 (農民專業合作社) 將來更多成為合作社 (農民專業合作社聯合社) 的組建單元, 這也給強化合作社 (農民專業合作社聯合社) 的成員主體性帶來難得機遇。
四、主要結論
本文主要得出以下研究結論:首先, 應該在承認農民專業合作社成員異質性的前提下, 從更廣闊的制度環境背景去探析合作社“內卷化”的形成機理。合作社“內卷化”是制度環境“四重”嵌入共同作用的結果, 雖然會造成實踐發展與制度文本之間的強烈沖突, 但在實踐意義上農民專業合作社“內卷化”具有客觀必然性和階段合理性。農民專業合作社是有別于各種正式組織的非正式經濟組織, 作為農村經濟發展的載體, 它在農民經濟和社會生活中扮演著重要角色。然而, 合作社所嵌入的制度結構、資源結構、市場結構和文化結構等制度環境因素強烈沖擊著這種合作共同體, 合作社所嵌入的“四重”結構的制度環境具有不確定性, 驅動合作社建構起組織與制度環境之間的交互作用結構并對制度環境進行策略性回應, 致使合作社合作性、公共性遭到一定程度的破壞, 從而經歷“內卷化”過程。其次, 隨著制度環境嵌入內容的不斷增加, 將給農民專業合作社“去內卷化”帶來挑戰。“去內卷化”的過程本質上就是降低制度環境不確定性的過程, 對制度結構與資源結構深刻嵌入而“內卷化”了的合作社例如休眠型合作社、協會型合作社和掛牌型合作社可以通過改善政府供給的制度結構與資源結構、完善政府立法和相關制度設置、合理界定政府作用空間與范圍、增強政府資源配置有效性與針對性、推動政策執行制度化與規范化等來實現, 但對還深刻嵌入于市場結構和文化結構的合作社 (例如企業主導型和大農控制型合作社) 來說, 不僅要求完善政府供給的制度結構和資源結構, 還要求在市場化導向與農民分化的強烈沖擊下完善農民專業合作社的合作性和公共性, 充分賦予小農主體性。合作社“內卷化”要針對“內卷化”的原因分門別類, 區分“去內卷化”的當前任務和長期任務, 并把握“去內卷化”的時機、步驟、程序甚至程度等, 尤其是對嵌入于市場結構和文化結構而導致“內卷化”了的合作社更是如此。這也決定了我國農民專業合作社“去內卷化”的長期性與艱巨性。再次, 對于還深刻嵌入于市場結構和文化結構的合作社來說, “去內卷化”要依托政府制度投入與資源投入機制改善農村合作文化, 推進合作社民主治理制度規范化, 完善合作社的合作功能;要依托市場機制, 培育和發展各類農村市場化組織, 保障小農對合作社的退出權, 增加小農的市場選擇空間;要依托社會信任機制重構合作社內部社會信任體系, 降低合作社內部交易成本;要強化成員主體性, 合作社的發展應強調社員的自主性、參與性, 努力塑建組織成員獨立的、自決的、自主的內源發展能力。最后, 還需說明, 與“內卷化”的合作社相并存的還有一些“非內卷化”的合作社。由于市場結構與文化結構的嵌入, 合作社“內卷化”是當前階段我國經濟社會發展的必然產物, 只不過是政府制度建構的低門檻和資源投入的低效率極化了農民專業合作社的“內卷化”。我國農民專業合作事業用不到二十年的時間歷經了歐美發達國家一百多年的發展過程, 而且期間夾雜著我國經濟結構、社會結構的巨大變遷, 如農村市場化、農業產業化、農民高度異質化等, 這也意味著我國農民專業合作社的發展類型、發展水平在今后的一個較長時期內一定是經典與現代、單一與綜合、多類型和多層次合作組織的長期兼容, 也一定是“內卷化”了的合作社與“非內卷化”了的合作社長期并存。也只有這樣, 才能滿足當前不同發展水平、高度分化了的農戶的合作需求。
作者單位：安徽大學經濟學院
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2017年08期
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