當前我國農民合作社仍處于發展初期，合作社質量參差不齊、規范化水平不高，制約了合作社功能作用的充分發揮，也影響了社會各界對合作社價值的準確認知，迫切需要以治理優化為重點促進農民合作社規范健康發展。
優化農民合作社內部治理的必要性
農民合作社治理內容既包括由成員大會、理事會、監事會、經理層等組成的靜態治理結構，也包括由決策、激勵、監督等規則構成的動態治理機制。合作社治理問題非常重要，決定著合作社的益貧屬性，深刻影響組織發展水平和財務績效。
合作社規范化建設的迫切要求。過去幾年，農業農村部等有關部門出臺了合作社規范發展意見，有力促進了合作社規范化發展。但必須看到，占相當比重的合作社仍然存在民主治理失序、少數能人控制等問題，影響了合作社的整體形象和質量。部分社會媒體和一些學者也表達了對合作社存有“虛、假、空”情況的擔憂，合作社治理方面的問題亟待解決。
合作社提高盈利能力的內在需求。在當前農業產業鏈條加速整合、社會資本加速進入農業以及國外農產品不斷涌入的環境下，大量合作社組織制度不完善、治理結構不合理，不僅影響合作社的規范健康發展，也深刻影響合作社盈利能力的提高和合作社成員收入水平的提升。
合作社發展水平評價的客觀需要。在合作社財務指標數據存在一定程度缺失或失真的情況下，用財務數據評價合作社發展績效存在缺陷。同時，一些合作社雖然能夠盈利，卻缺乏對小農戶的帶動能力；也有些合作社運作規范，但市場競爭能力不足。因此，如何準確研判合作社治理狀態，并科學評價合作社的績效水平，需要不斷創新方法和思路。
優化農民合作社治理面臨的挑戰
相對不完善的法律和政策環境，使合作社治理優化面臨工作任務繁重、外部監管困難難題。當前合作社的設立登記，堅持了低門檻、包容性原則。設立合作社的發起者人數最低只要五名，沒有明確每家農戶只能有一個代表加入合作社，也沒有規定成員必須入股。這使一些以獲得政策支持為目的的個體（組織），很容易借用家族成員（員工）身份證注冊登記合作社，從中獲取本不該享受的公共政策資源。同時，由于現有成員變更等工商備案程序相對繁瑣，很多合作社不及時變更成員，導致這些合作社的工商登記成員數與實際成員數不相符，工商登記數據和實際情況“兩張皮”。此外，農業部門合作社管理專職人員少，兼職工作多，經費保障不夠，信息化保障條件配置相對滯后，對工商等相關職能部門也缺乏協調能力。這使得農業部門面對數量持續增長的合作社，任務日漸繁重，方法不多、抓手不足，心有余而力不足，外部動態監管難度不斷增大。
日益競爭激烈的市場環境，使合作社治理優化不得不妥協于生存發展難題。近年來，農業產業領域尤其是農產品零售端，正在發生劇烈變化，農產品銷售市場競爭愈發激烈，大型渠道商、零售商日趨掌控定價話語權。而合作社由于起步較晚、能人欠缺，合作社間聯合與合作不夠，因而在品牌打造和渠道推廣等方面的能力偏弱，缺乏產品定價權和利潤空間。在此背景下，合作社治理優化的急迫性遠不如農產品銷售渠道開拓，組織發展焦點轉移到了市場經營方面，這也削弱了合作社內部治理優化的自覺性，容易忽略民主管理等相對隱性的制度建設。
日漸明顯的成員異質性環境，使合作社治理優化面臨內部民主監督能力不足難題。多數農民缺乏合作社思想的熏陶，他們加入合作社往往看重的是順利銷售農產品，獲得即時的銷售溢價，但這種業務參與并不穩定，更像市場買賣關系;很多農民成員不愿意拿現金入股、進行資本參與，認為入股合作社風險大于機會;多數農民成員的管理參與流于形式，對合作社重大事項決策的影響力可以忽略不計。再考慮到傳統農戶專業知識技能普遍不足，最多圍繞個人的生產經營活動向合作社發發牢騷、提點意見，很難助力合作社經營決策。這容易使少數能人在合作社中擁有優勢話語權，民主治理特征弱化，組織容易喪失“人合”屬性，日漸趨向“資合”與公司化發展。
優化農民合作社治理的基本思路
要實現農民合作社治理優化，既需要構建以權力制衡為核心的靜態治理結構，也需要建立以科學決策為導向的動態治理機制，還需要引導成員進行業務、資本和管理三個維度的全面參與。
在惠顧結構上，通過開展訂單收購和提供優質服務，增加成員業務參與穩定性。依托訂單收購、保底價格、年底分紅等方式，穩定與成員間的交易關系，力所能及地為農戶提供優惠農資供應，為其提供土地代耕、代種、代收等方面的專業化服務，用優質的服務贏得成員信任，提高成員業務參與的穩定性。
在股份結構上，通過人人持股和限定上限的方式，增加成員資本參與均衡性。明確每位入社成員都要出資入股合作社，強化成員人人入股，限定單個成員持股上限等，確保資本參與的均衡性。
在民主管理上，通過完善成員入社和成員大會制度，改進成員管理參與。建立“一戶一人”制度，即明確每個家庭只允許一名代表參加同一合作社，提高設立成員最低數量（如最低10戶成員）；降低成員代表大會設立門檻（如超過100人就可設立），消除規模擴大帶來的普通成員管理參與難度提高、管理參與流于形式的問題。
在治理結構上，通過完善理事會、監事會和經理層，構建權力靜態制衡狀態。著力在合作社中培養出一批核心業務骨干，協助理事長做好重大事項決策;在成員中尋找出德高望重、有責任心的能人牽頭組成監事會，監督組織重要決策；聘請有闖勁、有創意的年輕人與合作社內的精英成員共同承擔日常業務運營工作。
優化農民合作社治理的政策建議
合作社在組織治理問題上需要在公平和效率之間謀求某種制度的平衡，設計出更為合理的治理機制，形成優化的治理結構，這就需要政府部門進一步創新有關政策舉措。
改進配套法規和管理規定，完善合作社治理優化的制度框架。在合作社設立登記低門檻、包容性原則下，應考慮通過修訂國家農民專業合作社示范社評定及監測辦法等配套文件，為合作社治理優化提供更切實可行的制度依據和保障。同時，積極尋求全國人大支持，爭取后續修法釋法方面的制度和工作改進。
完善工商登記辦法，調整合作社治理優化的門檻條件。借力互聯網的技術紅利，探索便捷化的成員變更登記手續；允許合作社在駐地遠程申報和提交基礎性登記、備案、變更等方面的證明材料，提高合作社依法報備簡便性，借此提高工商數據的真實性。
開發財務管理系統，創造合作社治理優化的數據基礎。鼓勵各地農業部門與財務軟件領域的專業公司合作，開發推廣更加適合合作社特點的財務管理云端軟件。鼓勵合作社填報形成的財務數據，既能轉化為農業部門監測合作社治理狀態的基礎數據，又能成為金融保險公司開發相關產品的支撐數據，更好地監管和服務合作社的規范持續發展。
強化財政資金審計，用好合作社治理優化的外部抓手。建議財政、發改等項目支持部門以及政府審計部門，強化對合作社使用的財政資金的專項審計，形成穩定有序的審計作業流程和審計結果通報處理機制，通過強化外部監管，督促合作社加強內部治理規范。
創新培訓教育方式，奠定合作社治理優化的群眾基礎。建議教育、人社等部門拓寬合作社受訓群體，圍繞財會人員、營銷人員等農村實用人才展開專題性知識技能培訓;面向普通成員展開專題科普教育，提高全體成員的民主參與意識和專業參與技能。借助公眾號、頭條號、短視頻等平臺媒介，創新方式開展農民群眾喜聞樂見的（移動）互聯網在線教育和現場示范教學；支持高等院校、科研院所專家團隊不定期到合作社現場指導服務，提高教育培訓針對性。
作者單位：邵科、于占海系農業農村部管理干部學院；吳彬系杭州電子科技大學
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2018年第13期
(掃一掃，更多精彩內容！)
