當(dāng)前我國農(nóng)民合作社仍處于發(fā)展初期，合作社質(zhì)量參差不齊、規(guī)范化水平不高，制約了合作社功能作用的充分發(fā)揮，也影響了社會各界對合作社價值的準(zhǔn)確認(rèn)知，迫切需要以治理優(yōu)化為重點促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范健康發(fā)展。
優(yōu)化農(nóng)民合作社內(nèi)部治理的必要性
農(nóng)民合作社治理內(nèi)容既包括由成員大會、理事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等組成的靜態(tài)治理結(jié)構(gòu)，也包括由決策、激勵、監(jiān)督等規(guī)則構(gòu)成的動態(tài)治理機制。合作社治理問題非常重要，決定著合作社的益貧屬性，深刻影響組織發(fā)展水平和財務(wù)績效。
合作社規(guī)范化建設(shè)的迫切要求。過去幾年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門出臺了合作社規(guī)范發(fā)展意見，有力促進(jìn)了合作社規(guī)范化發(fā)展。但必須看到，占相當(dāng)比重的合作社仍然存在民主治理失序、少數(shù)能人控制等問題，影響了合作社的整體形象和質(zhì)量。部分社會媒體和一些學(xué)者也表達(dá)了對合作社存有“虛、假、空”情況的擔(dān)憂，合作社治理方面的問題亟待解決。
合作社提高盈利能力的內(nèi)在需求。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條加速整合、社會資本加速進(jìn)入農(nóng)業(yè)以及國外農(nóng)產(chǎn)品不斷涌入的環(huán)境下，大量合作社組織制度不完善、治理結(jié)構(gòu)不合理，不僅影響合作社的規(guī)范健康發(fā)展，也深刻影響合作社盈利能力的提高和合作社成員收入水平的提升。
合作社發(fā)展水平評價的客觀需要。在合作社財務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)存在一定程度缺失或失真的情況下，用財務(wù)數(shù)據(jù)評價合作社發(fā)展績效存在缺陷。同時，一些合作社雖然能夠盈利，卻缺乏對小農(nóng)戶的帶動能力；也有些合作社運作規(guī)范，但市場競爭能力不足。因此，如何準(zhǔn)確研判合作社治理狀態(tài)，并科學(xué)評價合作社的績效水平，需要不斷創(chuàng)新方法和思路。
優(yōu)化農(nóng)民合作社治理面臨的挑戰(zhàn)
相對不完善的法律和政策環(huán)境，使合作社治理優(yōu)化面臨工作任務(wù)繁重、外部監(jiān)管困難難題。當(dāng)前合作社的設(shè)立登記，堅持了低門檻、包容性原則。設(shè)立合作社的發(fā)起者人數(shù)最低只要五名，沒有明確每家農(nóng)戶只能有一個代表加入合作社，也沒有規(guī)定成員必須入股。這使一些以獲得政策支持為目的的個體（組織），很容易借用家族成員（員工）身份證注冊登記合作社，從中獲取本不該享受的公共政策資源。同時，由于現(xiàn)有成員變更等工商備案程序相對繁瑣，很多合作社不及時變更成員，導(dǎo)致這些合作社的工商登記成員數(shù)與實際成員數(shù)不相符，工商登記數(shù)據(jù)和實際情況“兩張皮”。此外，農(nóng)業(yè)部門合作社管理專職人員少，兼職工作多，經(jīng)費保障不夠，信息化保障條件配置相對滯后，對工商等相關(guān)職能部門也缺乏協(xié)調(diào)能力。這使得農(nóng)業(yè)部門面對數(shù)量持續(xù)增長的合作社，任務(wù)日漸繁重，方法不多、抓手不足，心有余而力不足，外部動態(tài)監(jiān)管難度不斷增大。
日益競爭激烈的市場環(huán)境，使合作社治理優(yōu)化不得不妥協(xié)于生存發(fā)展難題。近年來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域尤其是農(nóng)產(chǎn)品零售端，正在發(fā)生劇烈變化，農(nóng)產(chǎn)品銷售市場競爭愈發(fā)激烈，大型渠道商、零售商日趨掌控定價話語權(quán)。而合作社由于起步較晚、能人欠缺，合作社間聯(lián)合與合作不夠，因而在品牌打造和渠道推廣等方面的能力偏弱，缺乏產(chǎn)品定價權(quán)和利潤空間。在此背景下，合作社治理優(yōu)化的急迫性遠(yuǎn)不如農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道開拓，組織發(fā)展焦點轉(zhuǎn)移到了市場經(jīng)營方面，這也削弱了合作社內(nèi)部治理優(yōu)化的自覺性，容易忽略民主管理等相對隱性的制度建設(shè)。
日漸明顯的成員異質(zhì)性環(huán)境，使合作社治理優(yōu)化面臨內(nèi)部民主監(jiān)督能力不足難題。多數(shù)農(nóng)民缺乏合作社思想的熏陶，他們加入合作社往往看重的是順利銷售農(nóng)產(chǎn)品，獲得即時的銷售溢價，但這種業(yè)務(wù)參與并不穩(wěn)定，更像市場買賣關(guān)系;很多農(nóng)民成員不愿意拿現(xiàn)金入股、進(jìn)行資本參與，認(rèn)為入股合作社風(fēng)險大于機會;多數(shù)農(nóng)民成員的管理參與流于形式，對合作社重大事項決策的影響力可以忽略不計。再考慮到傳統(tǒng)農(nóng)戶專業(yè)知識技能普遍不足，最多圍繞個人的生產(chǎn)經(jīng)營活動向合作社發(fā)發(fā)牢騷、提點意見，很難助力合作社經(jīng)營決策。這容易使少數(shù)能人在合作社中擁有優(yōu)勢話語權(quán)，民主治理特征弱化，組織容易喪失“人合”屬性，日漸趨向“資合”與公司化發(fā)展。
優(yōu)化農(nóng)民合作社治理的基本思路
要實現(xiàn)農(nóng)民合作社治理優(yōu)化，既需要構(gòu)建以權(quán)力制衡為核心的靜態(tài)治理結(jié)構(gòu)，也需要建立以科學(xué)決策為導(dǎo)向的動態(tài)治理機制，還需要引導(dǎo)成員進(jìn)行業(yè)務(wù)、資本和管理三個維度的全面參與。
在惠顧結(jié)構(gòu)上，通過開展訂單收購和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，增加成員業(yè)務(wù)參與穩(wěn)定性。依托訂單收購、保底價格、年底分紅等方式，穩(wěn)定與成員間的交易關(guān)系，力所能及地為農(nóng)戶提供優(yōu)惠農(nóng)資供應(yīng)，為其提供土地代耕、代種、代收等方面的專業(yè)化服務(wù)，用優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得成員信任，提高成員業(yè)務(wù)參與的穩(wěn)定性。
在股份結(jié)構(gòu)上，通過人人持股和限定上限的方式，增加成員資本參與均衡性。明確每位入社成員都要出資入股合作社，強化成員人人入股，限定單個成員持股上限等，確保資本參與的均衡性。
在民主管理上，通過完善成員入社和成員大會制度，改進(jìn)成員管理參與。建立“一戶一人”制度，即明確每個家庭只允許一名代表參加同一合作社，提高設(shè)立成員最低數(shù)量（如最低10戶成員）；降低成員代表大會設(shè)立門檻（如超過100人就可設(shè)立），消除規(guī)模擴大帶來的普通成員管理參與難度提高、管理參與流于形式的問題。
在治理結(jié)構(gòu)上，通過完善理事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，構(gòu)建權(quán)力靜態(tài)制衡狀態(tài)。著力在合作社中培養(yǎng)出一批核心業(yè)務(wù)骨干，協(xié)助理事長做好重大事項決策;在成員中尋找出德高望重、有責(zé)任心的能人牽頭組成監(jiān)事會，監(jiān)督組織重要決策；聘請有闖勁、有創(chuàng)意的年輕人與合作社內(nèi)的精英成員共同承擔(dān)日常業(yè)務(wù)運營工作。
優(yōu)化農(nóng)民合作社治理的政策建議
合作社在組織治理問題上需要在公平和效率之間謀求某種制度的平衡，設(shè)計出更為合理的治理機制，形成優(yōu)化的治理結(jié)構(gòu)，這就需要政府部門進(jìn)一步創(chuàng)新有關(guān)政策舉措。
改進(jìn)配套法規(guī)和管理規(guī)定，完善合作社治理優(yōu)化的制度框架。在合作社設(shè)立登記低門檻、包容性原則下，應(yīng)考慮通過修訂國家農(nóng)民專業(yè)合作社示范社評定及監(jiān)測辦法等配套文件，為合作社治理優(yōu)化提供更切實可行的制度依據(jù)和保障。同時，積極尋求全國人大支持，爭取后續(xù)修法釋法方面的制度和工作改進(jìn)。
完善工商登記辦法，調(diào)整合作社治理優(yōu)化的門檻條件。借力互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)紅利，探索便捷化的成員變更登記手續(xù)；允許合作社在駐地遠(yuǎn)程申報和提交基礎(chǔ)性登記、備案、變更等方面的證明材料，提高合作社依法報備簡便性，借此提高工商數(shù)據(jù)的真實性。
開發(fā)財務(wù)管理系統(tǒng)，創(chuàng)造合作社治理優(yōu)化的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。鼓勵各地農(nóng)業(yè)部門與財務(wù)軟件領(lǐng)域的專業(yè)公司合作，開發(fā)推廣更加適合合作社特點的財務(wù)管理云端軟件。鼓勵合作社填報形成的財務(wù)數(shù)據(jù)，既能轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)部門監(jiān)測合作社治理狀態(tài)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，又能成為金融保險公司開發(fā)相關(guān)產(chǎn)品的支撐數(shù)據(jù)，更好地監(jiān)管和服務(wù)合作社的規(guī)范持續(xù)發(fā)展。
強化財政資金審計，用好合作社治理優(yōu)化的外部抓手。建議財政、發(fā)改等項目支持部門以及政府審計部門，強化對合作社使用的財政資金的專項審計，形成穩(wěn)定有序的審計作業(yè)流程和審計結(jié)果通報處理機制，通過強化外部監(jiān)管，督促合作社加強內(nèi)部治理規(guī)范。
創(chuàng)新培訓(xùn)教育方式，奠定合作社治理優(yōu)化的群眾基礎(chǔ)。建議教育、人社等部門拓寬合作社受訓(xùn)群體，圍繞財會人員、營銷人員等農(nóng)村實用人才展開專題性知識技能培訓(xùn);面向普通成員展開專題科普教育，提高全體成員的民主參與意識和專業(yè)參與技能。借助公眾號、頭條號、短視頻等平臺媒介，創(chuàng)新方式開展農(nóng)民群眾喜聞樂見的（移動）互聯(lián)網(wǎng)在線教育和現(xiàn)場示范教學(xué)；支持高等院校、科研院所專家團(tuán)隊不定期到合作社現(xiàn)場指導(dǎo)服務(wù)，提高教育培訓(xùn)針對性。
作者單位：邵科、于占海系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院；吳彬系杭州電子科技大學(xué)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2018年第13期
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