【摘要】在推進精準扶貧的過程中，基層政府功能的“雙軌化”促使其產生個體化扶貧與集體經營扶貧的行動偏好。個體化偏好強調短期內增加個體收入、縮小貧富差距以完成政策目標。集體經營偏好強調通過鄉村自組織發展、集體產業化發展、公共生活重建來提升鄉村可持續內生發展能力，并以集體經營利潤來增加弱勢群體福利，減輕政府財政負擔。相比而言，后者更切合國家推進精準扶貧的戰略意圖?；鶎诱畟€體化扶貧偏好既是壓力型體制下基層政府的理性選擇，也源于低組織化的鄉村社會無力承接政府扶貧資源。基層政府個體化的扶貧偏好不僅會造成公共性的流失，使扶貧政策產生負外部性，也容易在政策執行過程中出現短期化、形式化問題。未來推進精準扶貧當延續集體經營的發展思路，在黨和政府的領導與協調下依托產業化發展和組織化水平提升，增強鄉村社會的內生發展能力。
【關鍵詞】精準扶貧；產業扶貧；個體化扶貧；集體經營扶貧；自組織；基層政府
一、問題提出：基層政府的扶貧取向是什么？
在精準扶貧政策推進過程中，政府因其獨特的優勢成為核心領導力量：一方面，政府可以利用自上而下的科層制管理體制，建立強有力的反貧困組織機制和層層負責的制度。另一方面，政府也可以利用公共權力，調動經濟、社會和文化資源推進扶貧的進程?；鶎诱鳛閲覚嗔ο蚧鶎由鐣由斓纳窠浤┥遥湫袆悠弥苯雨P系到國家扶貧戰略目標的實現。因此，基層政府在執行扶貧政策中的行動邏輯成為學界關注的熱點。Montalvo和Ravallion利用省級面板數據，研究了1980年以來中國財政投入的減貧效果，充分驗證了政府支出在減少貧困中的作用。張偉賓、汪三貴認為農村扶貧政策從生產能力、市場參與和緩解脆弱性等方面改善了貧困地區農民分享經濟發展成果的機會與能力。柏振忠、李長雨以區域數據為樣本進行驗證，認為加大政府資金投入無論對于增加農民收入，還是降低貧困人口的比重都具有非常明顯的作用。
然而在基層社會，部分政府扶貧政策的實施效果并不理想。第一，扶貧政策效率低。張全紅利用向量自回歸模型就中國政府的農村扶貧資金投入和貧困減少的長、短期關系和Granger因果關系進行了經驗研究，發現農村扶貧資金對于農村減貧短期內具有促進作用，但效果不顯著。賴明和成天柱依據2001年至2010年間的縣級面板數據證明財政扶貧資金存在效率損失。任超認為，“精準扶貧的精準識別要求與貧困戶的非精準定位相矛盾致使精準扶貧功能與效益不高”。第二，扶貧政策執行出現偏差。李博以國家級扶貧縣的實踐為依據提出，“依附于科層制下的扶貧項目在實施前的選擇性平衡、實施中的反科層制邏輯以及落地后的短期效應，造成項目制在扶貧中功能式微”。
為什么前后的研究成果會出現如此大的反差呢？朱天義將上述問題的誘因歸結為精準扶貧中基層政權存在的選擇性治理偏好，即“在扶貧工作中，鄉鎮政權往往依據鄉村的承接能力以及資金配給能力將扶貧村劃分為中心村、一般村莊和邊緣村。中心村是扶貧項目重點關注的對象，而邊緣村鮮有人問津”。許漢澤、李小云從政社互動的角度提出，“農村普遍存在的‘平均主義’思想導致貧困戶指標在小組內和小組間平均分配，偏離了精準識別的要求。農民滿足于生活自給自足的小農生存倫理與精準扶貧政策的發展性目標之間的沖突導致項目扶貧效果不佳”。鄭萬軍認為，民族地區扶貧既遭遇打工經濟下農村人口空心化所致的脫貧主體嚴重弱化與缺失，也面臨“項目制扶貧陷進”，即貧困地區缺乏承接政府項目的資金配套能力和相應的人力支撐。
上述成果從政府和鄉村社會兩個層面對扶貧政策執行低效的原因進行了研究，前者展示了政府決策偏好對扶貧績效的影響，后者則論述了鄉村社會本土因素對扶貧政策執行的作用。但二者對基層政府扶貧政策執行的行為偏好的關注度略有不足，然而政府政策的執行偏好恰恰決定了政策執行的力度和扶貧資金的真正流向。筆者以江西省兩縣精準扶貧實踐為對象，采用半結構訪談與參與觀察的方法，通過對鄉鎮、村干部、扶貧工作隊等不同主體的訪談，在詳細了解基層政府確定精準扶貧實施方案、考核以及監督等方面流程的基礎上，試圖回答以下問題：精準扶貧政策執行時，基層政府的行動偏好是什么？這些行動偏好與國家精準扶貧戰略有什么邏輯關聯？基層政府政策執行偏好的根源及其限度是什么？
二、基層政府功能的雙軌化與雙重扶貧行動邏輯
基層政府作為國家權力與基層社會接觸的末梢，在推進國家治理體系與治理能力現代化進程中發揮著至關重要的作用。習近平總書記在十九大報告中提出，“堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制”。其中，基層政府的執行偏好及運行邏輯直接影響國家貧困治理的績效。
（一）基層政府的功能“雙軌化”與雙重行動偏好
一方面，基層政府一端扎根于基層社會，深諳民情民意，與基層社會有廣泛的聯系，當以服務基層民眾和服務基層社會的發展為己任。馬克思主義認為，人民是歷史的創造者，是歷史活動的主體，是推進歷史前進的決定性力量?！半S著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大?！薄白詮碾A級產生以來，從來沒有過一個時期社會上可以沒有勞動階級存在的?！绷暯娇倳浽谑糯髨蟾嬷兄厣辏叭嗣袷菤v史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民”。然而，基層政府在推進精準扶貧的進程中卻存在“治理資源有限”“治理工具缺乏”“社會動員能力下降”等問題，要順利推進貧困問題治理，完成政策目標就必須獲得民眾的認同與配合。
另一方面，基層政府作為國家權力在基層的延伸，又需要承擔來自科層制組織自上而下的壓力和任務。地方政府是一個結構完整、聯系緊密的組織系統,在基層治理中，上級政府往往通過“行政發包”的方式來動員“體制內部”的下級政府或部門。儲建國、包涵川認為，在中國的政治運作中存在著自由裁量權的嵌套結構，在正式制度運行層面，上級政府通過檢查驗收、行政事務的最終決策權、任意的行政干預、下級官員的晉升和任免等措施強化對下級政府的控制，下級政府則在不違背上級基本原則的條件下靈活變通執行上級的政策,對上級負責并依賴上級。在非正式權力運行層面，上級政府或者通過強度政治激勵，促使下級迎合上級的偏好，也或者通過強度外部控制來約束下級政府。
基層政府權力的雙重認同來源衍生出基層政府的雙重功能。其一，科層制管理功能。為了達成貧困治理的目標，基層政府不僅需要緊緊把握上級政府部門的偏好，采取相應的扶貧措施應對上級政府的考核，以獲取上級政府的支持與政治激勵，在政府間競爭中占據優勢，而且還需要對政府組織結構、人員結構以及權力運行流程進行優化，以更好地推進上級政府政策規劃的貫徹落實。其二，社會治理功能。從中國共產黨對政府的定位來看，黨的十六屆三中全會首次強調，要增強政府服務職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉向“服務型”，政府決策建設突出規范化，增強透明度和公眾參與度。習近平總書記指出，鄉鎮政府是我國的基層政權組織，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是貫徹落實黨和政府決策部署的戰斗堡壘?，F階段建設堅強的基層政權，很重要的一點是用服務型政府理念引領基層政權建設，加快建設鄉鎮服務型政府。與雙重功能相適應，基層政府在扶貧實踐中體現出了兩種行動偏好：一種是個體化扶貧偏好，另一種是集體經營扶貧偏好。
（二）精準扶貧與基層政府扶貧偏好的張力
個體化扶貧偏好與集體經營扶貧偏好就像一個光譜的兩極，基層政府總是在兩者之間搖擺和徘徊。個體化扶貧偏好是指在壓力型體制下，理性的基層政府為了盡快完成自上而下的績效考核指標，短期內提高貧困個體收入水平的行動偏好。個體化扶貧偏好的內涵分兩個層次：第一，基層政府在執行扶貧政策的過程中，將貧困戶數量作為指標攤派給部門和基層干部，并將貧困戶短期收入增加作為績效考核的依據。第二，在扶貧資金的流向上傾向于將資金以個人的名義分發，扶貧資金最終流入了貧困人口的賬戶。數量龐大的扶貧資金化整為零，無論對于個人的發展還是鄉村經濟的發展作用都很有限。此外，由于個體人力資本、社會資本以及獲取扶貧資源機會的差異，少部分鄉村精英反而在扶貧資金的獲取上更占據優勢，而真正貧困的個體卻無法得到幫扶，從而使得國家的扶貧政策在基層社會遭遇“精英俘獲”。
集體經營偏好是指在社會發展條件具備且發展需求旺盛的背景下，基層政府協調地方經濟、文化、社會資源，整合和協調政府組織機構，通過恢復鄉村經濟社會的內生發展能力，最終實現個體民眾脫貧的行動取向。集體經營偏好的內涵分為以下幾個方面：第一，扶貧資金優先應用于發展鄉村經濟，培育鄉村經濟社會的內生發展能力，而不是如個體化偏好一樣將資金全部分發于個人手中，陷入“漏斗陷阱”中。第二，基層政府要監督村自治機構合理應用村集體經濟資源，協調好經濟發展與個體福利共享之間的關系。
“精準扶貧不能片面地看待‘到村到戶’的工作要求，亦不能將精準扶貧視為單一主體的職能，單純追求數字層面、指標層面的‘脫貧’，需要將經濟目標、社會目標、文化目標有效統一起來提升內生發展動力?！钡谝唬毨巧鐣髁x本質的體現，精準扶貧要以切實輔助貧困人口脫貧為最終目的。2015年11月27日至28日中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記強調消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾。第二，精準扶貧要以產業化帶動鄉村社會發展，要將農村地區的資源開發與市場需求結合起來，壯大鄉村經濟規模。習近平總書記在中央政治局第三十九次集體學習中強調:“要提高扶貧措施有效性，核心是因地制宜、因人因戶因村施策，突出產業扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經濟實體?！钡谌?，精準扶貧要通過提升鄉村社會的自組織水平來提升其內生發展能力。習近平總書記強調：“要加強貧困村兩委建設，深入推進抓黨建促脫貧攻堅工作，選好配強村兩委班子，培養農村致富帶頭人，促進鄉村本土人才回流，打造一支不走的扶貧工作隊。要充實一線扶貧工作隊伍，發揮貧困村第一書記和駐村工作隊作用，在實戰中培養鍛煉干部，打造一支能征善戰的干部隊伍。農村干部在村里，工作很辛苦，對他們要加倍關心?！钡谒?，精準扶貧要以社會主義核心價值體系為指引，重塑鄉村社會的公共文化環境，促進物質扶貧與文化扶貧相協調。精準扶貧政策的戰略定位與基層政府的扶貧取向存在很大的關聯。其一，兩者的落腳點都在于解決貧困人口的脫貧問題，集體經營強調通過政府與社會的互動提升民眾的內生發展能力，并兼顧經濟扶貧與文化扶貧的協調。但個體化扶貧的偏好卻單純強調“輸血式”扶貧，結果導致扶貧資金最終流入消費領域，無法起到促進貧困人口發展的目的。其二，集體經營偏好主張通過貧困地區的產業化發展來壯大集體經濟，并做到讓貧困人口共享發展成果。但個體化偏好明顯對發展鄉村經濟關照不夠。總體而言，在鄉村社會低組織化、低自主發展能力的前提下，集體化經營偏好更契合黨和政府推進精準扶貧的戰略，更有利于推進精準扶貧政策落到實處。
三、基層政府扶貧實踐中的取向沖突：個體化或發展集體經營
精準扶貧的初衷在于政府與社會對接的過程中提升基層社會的內生脫貧能力。在扶貧實踐過程中，基層政府圍繞如何提升鄉村社會的內生發展能力形成兩種行動邏輯:一種行動邏輯傾向于將扶貧資源大而化之，分散于每個個體之中，以此短期內提高個體經濟水平,其中又包括政府扶貧資源流向的個體化和政府內部績效考核的個體化；另一種行動邏輯傾向于將分散的扶貧資源匯聚，通過壯大鄉村的集體經營能力和提升鄉村發展的抗風險能力來實現全部扶貧之目的。
（一）扶貧個體化與基層政府的理性偏好
1、個案介紹
WN縣位于贛西北，國土面積3507平方公里，全縣轄8鎮11鄉，1個街道辦和1個開發區，186個行政村，其中山區鄉（鎮）7個，66個行政村；沿湖鄉鎮12個，120個行政村。全縣總人口39.15萬，其中在貧困線徘徊的人口3.85萬,按照年人均純收入2736元的標準來推算,該縣貧困農戶9966戶，貧困人口數29208人，其中一般貧困戶3768戶，低保戶3808戶，五保對象1439戶。惡劣的環境形勢直接制約著該地經濟社會的發展。該地區域面積大，居住分散，特別是居住在深山區和庫區的群眾居住條件和環境十分差，耕地面積極少，自然災害頻繁。全縣有五分之一的人口住在深山區，為了生存年青人都外出打工，中年人在縣城附近打臨工，有部分群眾自發從山里搬出來，去投親靠友。WN縣有五分之二的人住在庫區（WN縣是江西省第一大庫區移民縣，有庫區移民16萬多人），耕地主要是掛壁田地，無水利設施，靠天吃飯，生活水平一直停留在溫飽線上。但WN縣與其他地區相比并不是一無是處。WN是生態大縣。境內山清水秀，風光秀美，森林覆蓋率達72.1%，負氧離子年平均值達5萬個/立方厘米，大氣環境質量達國家一級標準。地下探明有極為豐富的鎢、銅、銻、錳等有色金屬資源和大理石、煤炭、頁巖氣等非金屬礦產資源，地上有得天獨厚的生態旅游資源，還有豐富的林業資源、水產資源。WN縣貧困落后的現實與豐富的資源儲備之間的矛盾不由使筆者有此疑惑：為什么守著“金飯碗”該縣民眾還發展不起來呢？
2、個體化社會與扶貧的“漏斗效應”
改革開放以后，隨著市場經濟的發展，中國逐漸由“總體性社會”向個體化社會演變，個體“行為關照的對象由傳統村落社區、社會主義集體、家族乃至家庭轉變為個體自身。他們對村落社區的認同越來越淡漠，跟集體幾乎沒有任何利益聯系，家族只是偶爾勾起對共同祖先殘缺不全記憶的形式共同體，家庭不但日漸核心化而且日益不穩定”。當這種個體化的社會境遇與政府的個體化的扶貧取向相結合，不僅會導致政府扶貧資金的低效使用，還會滋生大量的形式主義扶貧行為。
其一，早在2016年WN縣就確定了扶貧的績效目標，即貧困人口全部脫貧。2016年脫貧1.6萬人；2017年脫貧0.3098萬人。貧困村全部退出。2016年退出8個貧困村；2017年退出3個。為完成這一目標，政府預計會將大量的扶貧資金劃歸到零散的個體賬戶之下。通過建檔立卡，確定貧困人口人均一畝面積內，每畝補助2000元，從2015年開始，分五年按照500元（整地驗收合格后發放）、500元（苗木栽植后發放350元，完成撫育管理發放150元）、200元進行獎補（超過人均一畝的部分按非貧困人口種植油茶獎補標準進行補助）的辦法落實。同時，建檔立卡貧困戶還可以疊加享受市財政對油茶種植產業的相關補助。
其二，推進農村危房改造。整合新農村建設、危房改造、易地搬遷、災后重建、貧困殘疾人危房改造等項目資金，加快推進農村危舊房改造。重點幫扶特困戶危房改造，對經調查核實確屬建不起房的特困家庭（五保戶除外），按人均20平方米、戶均不低于60平方米不高于80平方米的標準，對其新建安居住房按500元/平方米進行補助。
3、扶貧個體化與政府績效考核
與上文提到的政府扶貧資金流向的個體化相適應,政府在內部管理和工作人員績效考核中也嚴格按照扶貧個體化的思路在展開。
其一，將脫貧指標攤派到個人。WN縣在2016年已建立“縣級負總責，鄉鎮抓落實”的脫貧攻堅工作管理體制，相關文件規定，縣一級是扶貧開發攻堅的工作主體、責任主體、實施主體、管理主體；鄉鎮、村主要抓好具體工作落實。鄉鎮黨政“一把手”對本地脫貧攻堅負總責，幫扶部門“一把手”對部門幫扶工作負全責。進一步完善干部結對幫扶制度，全縣每位縣級領導不少于3戶、每位科級領導不少于2戶、每位科級以下工作人員（教師、醫生除外）不少于1戶，其余貧困戶由所在行政村黨員干部包干兜底，確保每個村都有1支駐村扶貧工作隊，結對幫扶不漏一戶，不缺一人。駐村扶貧工作組和貧困戶幫扶責任人包干完成脫貧任務，不脫貧不脫鉤，形成上下貫通、橫向到邊、縱向到底的責任體系。
其二，嚴格考核獎懲措施。WN縣還建立了年度扶貧開發工作督查制度，出臺扶貧開發工作成效考核辦法。堅持在脫貧攻堅第一線考察識別干部、鍛煉培養干部、選拔任用干部，把扶貧開發實績作為選拔使用干部的重要依據，對扶貧實績突出的優秀干部優先提級、提拔使用，對脫貧攻堅措施不力、成效不佳、弄虛作假的黨政領導干部嚴格問責，對扶貧幫扶和駐村幫扶重視不夠、工作不實的單位領導及時調整。將脫貧攻堅作為村級考核的重要內容，對年度脫貧攻堅任務完不成的村不能評先進，村黨支部書記不能評先進。這項政策的結果導致很多基層干部不得不自掏腰包來扶持貧困對象。
（二）發展集體經營：政社協商共促的選擇
1、個案介紹及意義
XS縣是位于江西省西北的一個國家級貧困縣，HX村曾是該縣典型的貧困村，被省財政廳等多家單位作為對口幫扶的對象。該村距離縣城20多公里，三面環山一面臨水，下轄15個村民小組，共計612戶人家2712人。在2009年之前HX村“兩委”一直是由土生土長的村干部組成，村領導班子發展鄉村經濟的積極性不高，“等”“靠”“要”思想觀念明顯左右鄉村經濟社會的發展，因此該村集體經濟薄弱，村集體負債累累，甚至于村干部4年都發不出工資。政府部門個體化的扶貧思維與鄉村固有的“等”“靠”“要”思想觀念結合不僅無益于脫貧，反而使得村莊人心浮亂。該鎮工作人員表示，在2009年之前該村賭博之風橫行，刑事案件頻發，鎮干部曾6年無法進入該村開展計劃生育工作。
但是，HS村的發展境況隨著該村外出打工創業的體制外精英的回流而發生了改變。回流鄉村的精英在政府部門的支持下，部分人擔任了村兩委班子職務，在他們的引導和帶領下，該村一方面完善投資環境爭取更多的扶貧資金和社會資源，另一方面也對以往的發展思維和發展模式進行了調整，不僅擺脫了過去的陳舊思路，而且將重點放在發展集體經營，在集體經營的基礎上夯實鄉村經濟基礎，并依托集體經營的收益輔助貧困戶，發展村公益事業。近年來，該村發生了翻天覆地的變化:從產業結構來看，HS村建立了包括花卉、苗木、養殖、蠶桑、釀酒、加工于一體的產業結構。2008年該村創建了產業園區，2009年便引進了4家企業在此落戶，當年就解決了村里100多人的就業問題。該村還大膽開拓創新，吸引省蠶種場在此建立養殖基地，2012年該村僅春蠶的產值就高達100多萬，該村純收入超過5萬元的就超過30多戶。2015年該村蠶桑產業的產值就攀升到500多萬元。從人均純收入來講，2011年該村人均純收入從2008年的1300元上升到4000元。以HS為個案展開深度剖析，不僅與政府傳統的個體化扶貧的思維形成對照，而且有助于為欠發達連片特困去找到脫貧致富的新路子。
2、發展集體經營：落后村的發展基點
在社會組織化水平較低和村民個體化的條件下，村民由于人力資本與社會資本、財力以及文化資源的匱乏，村民很難依靠自身來實現脫貧致富，因此，政府部門將扶貧資金置于個人名下以圖短期內增加貧困人口收入的扶貧模式最終會因資源的過度分散而陷入無效。HS村從2009年實行了村委會牽頭，村民入股的發展脫貧的路子。
其一，村干部帶頭投資，提升村民對鄉村發展規劃的信任度。HS村村民對于村干部的不信任是由來已久的，由于以往受舊有的發展思維地限制，村干部在鄉村經濟發展中幾乎無所作為。此外，村干部只為自己利益考慮的心態也固化了村民對村干部的刻板印象，干群關系并不和諧。再加上，封閉環境下村民固有的小農自保意識的作用，人人都想分利，而人人均怕擔責，因此在村兩委推出發展項目的起初并沒有多少人響應。無奈之下，擔任該村村委會主任的經濟能人徐某自己墊付啟動資金，并經廣泛動員后說服該村所有村干部入干股來打消村民的疑慮。在村干部的示范作用下，村民逐漸認可以土地入干股分紅，并帶薪參與項目建設的方案。
其二，村兩委作擔保，爭取資金扶持貧困戶發展。該村地理位置偏僻，在2008年之前除了部分青壯年外出務工之外，其他人都陷入靠天吃飯的境地，結果導致很多村民在銀行的貸款無法及時償還，該村的信譽級別普遍較低，有的村民甚至被銀行拉入“黑名單”。新任村支部書記上任后，大膽構想，通過采取“農戶自己湊一點，政策補貼一點，村兩委擔保貸一點”的方式向銀行借貸為農戶購買農用機械、擴建豬舍、購買運輸車輛等。此外，村兩委為杜絕村里盜竊、毆斗等惡習，多次走訪農戶家中，聽取民眾的意見和建議，并通過吸引外資、豐富產業結構、提升農產品附加值的方法增加就業機會，吸引更多的村青壯年就地入職。
其三，促進資源結構重組，提升集體經營的能力。（1）人力資源結構重組。在社會組織化程度較低、村民個體化的條件下，鄉村治理精英成為與政府合作推進扶貧工作，協調國家與社會的核心紐帶。在2008年的村支部書記選舉中，現任村支部書記由村民全票選舉產生。在徐某的帶領下大量外出務工創業的該村精英返回家鄉建廠創業，部分人進入了村兩委班子，對于調整該村發展思路，科學運用政府扶貧幫扶資金起到了非常關鍵的作用。（2）社會資本重組。鄉村治理精英相比其他普通群眾擁有更多的社會資本，回流精英的加入對于重塑鄉村經濟生態具有非常積極的促進作用。2008年恰逢金融危機爆發，HS大量的外出務工人員被迫返鄉，為解決民眾的生計問題，新任村支部書記徐某動員自己的關系網絡，引進多家企業進駐該村，為該村提供就業崗位。之后徐某竭盡努力向政府申請扶助資金180多萬硬化了村組公路，并投資500多萬建造了村口大橋，各項公共設施建設逐漸完成。
3、鄉村公共生活重建：鄉村扶貧的價值旨歸
其一，規范鄉村私性文化，為扶貧創造良好的人文環境。在傳統的鄉村社會環境下，村莊社會關系網是相互勾連的，身處關系網中的個體會時時刻刻受到網絡中其它的個體的監督與約束。此外，鄉村關系網衍生出的鄉村價值規范對成員的行為也有很重要的約束功能。但是，隨著鄉村社會開放性增強，與外部世界的交流增多，鄉村社會的文化環境越來越呈現出多元化的特征。村民不僅將大部分時間揮霍于寺廟朝拜、教堂禮拜、宗祠祭祀等，而且嗜酒、賭博之風盛行。全村500多戶，人口2700多人，在私性文化盛行之時光麻將桌就有62桌，每天將近有300人沉迷于麻將的游戲生活中，有的村民甚至發展到不顧家、不干農活的地步。為了凈化村發展環境，村兩委深入群眾中做思想工作，先后四次召開麻將桌戶主會議討論如何取締麻將之風，最終提出依靠發展鄉村經濟，提振村民士氣來取消劣質文化對鄉村的影響。之后，該村陸續引進二級電站、純金水廠、服裝廠、五金廠等解決了大量滯留鄉村的無業人員的就業問題。
其二，依托集體經營發展社會公益事業。HS村在發展集體經營獲利后并不是把所有的經營利潤化整為零分散到各個村民中，而是在滿足村民股權分紅權益的基礎上給鄉村公益事業發展留足了資金。（1）早些年由于村莊經濟發展水平較差，基礎設施落后，導致很多身處一線的小學老師從該村小學流失，教師隊伍儲備嚴重不足，留守兒童的教育成了問題。新任村兩委班子經過廣泛的協商，決定從村集體收益抽出一部分作為對在校的老師的獎勵。具體的實施辦法包括：第一，住校老師與學生自愿結對，學生放學后可以繼續待在學校由老師代為監管并輔導學生作業，村委會給予該在校老師一定的補貼；第二，針對學生的考試成績在整個學區的排名，村委會相應的給予代課老師、班主任等差額獎勵。（2）用集體經營收益發展社會福利。和其他地方的扶貧實踐相類似，HS也遇到了鰥寡孤獨者無法依靠自身脫貧的問題，在很多地方這一群體最終處于被邊緣化的地位，不得不依賴政府的“五保戶”補貼度日。HS村獨辟蹊徑，將這些人群聚集起來，對他們進行簡單培訓后，安排他們負責村街道的衛生打掃工作并支付每人每月1500元工資，不僅很好地解決了這一群體的生活問題，實現脫貧，而且也讓他們更有尊嚴的活著，部分人已經在脫貧之后退了政府五保戶的名額。
總體來看，存在于基層政府中的個體化的扶貧模式雖然見效快，能夠在短時間內增加被捐助者的收入水平，提高他們的生活質量，并成功完成上級政府的績效考核任務，但是在實踐的過程中這種扶貧模式要么因為地方政府急功近利而搞形式主義，要么因為基層干部自身領導經濟發展能力不足而無力對結對幫扶對象產生長遠的積極影響。而集體化經營將扶貧資金化零為整，以集體的力量去發展生產，去迎接市場發展的風險，并同時兼顧貧困人口和無工作能力者的社會保障問題做到扶貧的全覆蓋，后者相比更有借鑒意義。因此，我們不能忽視精準扶貧中基層政府個體化扶貧偏好存在的根源。
四、基層政府個體化扶貧行動邏輯的誘因
（一）壓力型體制下基層政府的理性選擇
官僚制組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩定性和預期性。但是與官僚制的“理性主義”邏輯不同，基層政權組織的權力運作充滿著隨意性、權宜性、變通性和短期性，似乎任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式都可以拿來為基層政府服務。在扶貧實踐中，基層政府既有短期內完成績效考核目標的理性計算，也有科層制體制下被迫行為的無奈。
一方面，在中國自上而下的行政管理體制下，上級政府往往會按照自己的意志來確定下級政府部門的工作目標，并制定嚴格的績效考核指標來檢驗下級政府部門的工作績效。面對層層下壓的考核壓力，基層政府只能選擇將扶貧對象以“結對幫扶”和“包村扶貧”的方式分配給每一個基層干部，以求短期內幫助他們脫貧。此外，上級政府習慣用一票否決的方式對下級施加壓力。為了完成任務，鄉鎮和各職能部門都自鋪攤子，上項目，以便能夠得到上級信任，提拔重用。有些政府官員在這場考核行動中獲得全勝，得到升遷，而有的政府官員卻是一敗涂地甚至于遭到撤職罷免。為落實江西省辦公廳關于全面推進農村扶貧幫扶到戶的精神，WN積極應對采取多種方式來完成上級政府的要求。第一，掛點聯系幫扶。每位縣領導掛點聯系一個鄉鎮（工業園），每個縣直單位掛點聯系一個或一個以上行政村。第二，干部結對幫扶。縣（處）級領導每人結對幫扶貧困戶不少于3戶，科級干部每人結對幫扶貧困戶不少于2戶，科級以下行政事業單位工作人員（教師、醫生除外）每人結對幫扶貧困戶不少于1戶。單位掛點聯系村貧困戶幫扶對象少于干部應幫扶戶數的，則延伸至相鄰村進行結對幫扶。第三，干部結對幫扶一包到底，不脫貧不脫鉤。干部調動或其它特殊情況的，由原所在單位負責安排干部接替。不得不說這些政策將完整的政策目標細化到個體公務員，對于監督相關結對部門或者個人的扶貧工作都有很好的效果，但是很多公務員本身并不善于指導和發展經濟，精準扶貧最終演變為結對幫扶單位或者基層干部給扶助對象捐款脫貧。另一方面，為了更好地完成自上而下的科層制任務，在一些鄉鎮的扶貧工作中，鄉鎮政權往往依據鄉村的承接能力和資金配給能力將鄉村劃分為中心村、一般性村莊和邊緣村。中心村是指處于鄉鎮扶貧工作中心，項目指標重點配套的村莊。邊緣村則處于鄉鎮扶貧工作的邊緣，項目指標很少注入。一般性村莊是介于二者之間的村莊。在項目指標的分配中，鄉鎮對于中心村的投入力度要遠遠大于其他類型的村莊。精準扶貧最終就會出現“越富的越扶，越窮的約無人問津”的問題。
（二）低組織化鄉村無力承接政府扶貧資源
在推進鄉村精準扶貧的過程中，包括村兩委、社會組織在內的組織團體對于承接政府的扶貧資源，協調政府與社會的關系以及化解基層社會的矛盾有重要的價值。但是當這些組織條件不具備時，鄉村社會便很快陷入“原子化”“空心化”狀態，根本無力有效承接來自政府和社會的扶貧資源，精準扶貧最終演變為貧困人口個體能從財政獲得多少生活補貼。
其一,村兩委組織渙散,功能弱化。村兩委既是鄉村社會治理的主體，又要做好鎮黨委政府的代理人和自治組織的當家人。它主要體現在村級組織維護農村秩序、帶領群眾發展生產的組織動員能力，也就是通常而言的村級組織的號召力、戰斗力、凝聚力。但是像案例中描述的這些欠發達地區，村兩委卻存在一定的弱化趨勢。一方面，農村稅費改革以及林權制度改革后，村兩委所掌控的集體經濟資源大為減少，農民生產的自主性提高了，對村兩委的依賴性逐漸降低，導致這些村莊的兩委的動員能力降低。另一方面，由于案例中類似的村莊大都處于偏僻的地區，交通不便，很難有集體經濟項目在此扎根，村組織除了出賣一些土地等資源外，在發展鄉村經濟方面難有作為。
其二，鄉村精英外流，組織人才隊伍青黃不接。由于個體所處其中的社會關系網絡的差異性和延展性，個人所擁有的社會資本是不同的。在精準扶貧的進程中，鄉村社會的精英因其在人力資源與社會資源上的優勢決定了他們的行為在某種程度上會左右扶貧政策執行的績效。WN縣為贛西北偏遠落后的地區，每年的外出務工收入成為農村地區最主要的經濟來源，大量的青壯年外出務工使得無數個村莊變為“空巢村”，家里的農活等不得不依賴老弱病殘等打理。在這種條件下，基層政府即使想要以開發產業來帶動鄉村經濟發展也是無計可施。HS村的前后期變化也驗證了這一問題。HS村在2008年之前與諸多貧困村并無二致。在2008年XS縣大力動員外出創業的精英回鄉發展，并許以優惠政策。精英的回流不僅提振了村民發家致富的積極性，也使得村民可以通過彼此的互動獲取更多的社會資源、扶貧資源和信息資源。
其三，鄉村社會自組織能力不足。社會自組織是指社會組織和機構，在適應社會環境變化并與其他社會組織協同發展的過程中，經過自身努力促使自身組織結構不斷進化，組織的運行機制和功能不斷完善。具備了這種能力，民眾就可以聚在一起面對面協商求得共識，消除分歧，調節沖突，增進彼此的信任，共同參與鄉村扶貧開發行動。但是上述鄉村社會的境況對于精準扶貧的推進卻產生了極大的阻礙，除了精英人才的流失，傳統鄉村社會的小農意識促使民眾對于鄉村發展經濟項目要么冷漠處置，要么畏首畏尾不愿承擔相應的風險。一旦政府的扶貧資源輸入到鄉村，很快便被均等化瓜分，沒有多少資金最終會流入鄉村集體經營領域。
五、基層政府個體化扶貧行動的限度
第一，加劇了鄉村社會的利益紛爭，共同體認同被弱化。在農村經營管理體制和林權制度改革的催化下，鄉村的利益關系格局隨著社會環境的變遷而不斷調適。鄉村社會“不患寡而患不均”，一旦有外部利益輸入，原有的利益關系格局很快就會發生改變，甚至走向對立沖突的一面。訪談中有村民反映，縣鄉政府每年都會給他們村里一定數量的五保戶指標，以此資助那些孤寡老人和殘疾無工作能力的人，如果按照政策設計的初衷將這些扶貧指標物盡其用必然不會出現什么矛盾，但是實際結果往往是與村兩委干部走的近的個人或群體更容易獲得這些資助，而真正有需要的人要么得不到自主，要么就是被打了折扣。還有的村莊為了不至于在村莊內部產生矛盾，往往是以五保戶的名義將扶貧資金領取后截流在村公共賬戶，而后全村人平分。上述個體化的扶貧行為不僅嚴重背離了國家社會保障和扶貧政策的初衷，損害了政府的合法性和權威性，也使得維系鄉村社會的公共規范遭到侵害，造成鄉村社會的公共性流失。
第二，由于資源獲取能力和發展能力的差異，弱勢群體被邊緣化了。社會資本理論認為，個體由于所處關系網以及在關系網中所占據的位置的差異，個人可獲取資源的多寡和有價值資源的類型都存在很大的差異。在推進精準扶貧的過程中，自上而下的個體化的資源輸入容易被鄉村精英所俘獲，最終導致精準扶貧出現“靶向偏離”問題，富裕的村落或個人不斷獲取資源，而貧窮者則處于被邊緣化的境地。
第三,基層政府官員發展能力不足與個體化的扶貧取向結合加劇了資源配置的低效。在全國各級政府部門努力開展脫貧攻堅的背景下，各級政府部門不斷層層向下發包，基層政府成為真正的承包方。為了盡快完成這些政治任務，縣鄉政府不得不將所有的任務細化、數字化，并攤派給每個干部。調研中除了小部分干部可以為鄉村發展助力之外，其余的基本沿著兩種方向延展：一是基層干部自身并無引導經濟發展的能力，但是為了盡快完成上面的任務指標，只能以捐款的方式輸送給自己的結對幫扶對象，這不僅不利于激發基層干部參與精準扶貧的積極性，反而使得他們對扶貧政策產生抵觸情緒。二是在理性計算的左右下，基層政府部門或者干部會選擇更有發展能力的個人或者村莊，以求盡快獲得實效，結果滋生了大量的形式主義。
總體而言，在自上而下的壓力型體制下，基層政府為了盡快完成績效考核指標無奈將扶貧指標化并攤派到每個部門或者干部個人，雖能在短期內提升個體的收入水平，縮小收入差距，但也容易產生政策短期化效應和形式主義等問題。集體經營扶貧是在基層創建，并經基層政府合理引導發展起來的，其強調的依靠鄉村社會組織化水平提升，發展集體化產業開發來提升鄉村社會內生發展能力。
六、小結與討論
實踐中，基層政府圍繞推進精準扶貧工作形成兩種行為取向，即個體化扶貧和集體化經營扶貧。個體化扶貧取向主張將扶貧資源化整為零分散到每個個體，并將每個貧困個體短期收入增長作為績效考評指標。集體化經營扶貧強調利用整體的扶貧資源去扶持農村產業化經營，在壯大集體經營收益基礎上去增加個體收益，并利用集體收益彌合個體之間收入差異，最終提升村落的內生發展能力。相較而言，集體化經營扶貧更切合國家的精準扶貧戰略。但是集體化經營扶貧取向在現實中面臨諸多阻礙因素。
第一，農村黨組織權威衰落阻礙集體化經營開展。在推進精準扶貧的過程中，激發農村社會的內生發展能力是一個循序漸進的過程，要首先激發村民的內生發展意識和提升發展能力，其次才是盤活農村社會資本，走產業化發展的道路。其中，激發和增強村級黨組織的領導發展活力和整合能力是走集體化經營的關鍵一步。只有農村基層黨組織做強做大了，在基層社會形成強有力的領導核心，才能夠整合各方面資源和各種社會力量協同推進鄉村貧困治理。要做到這一點，除了要強化基層黨組織的社會治理功能，還需要加大基層黨組織對村莊“經濟發展能人”和“回流精英”的整合力度。
第二，績效考核制度的短期化預期與扶貧實踐的長期性之間的矛盾。中共從建國以來就開展扶貧工作，取得了非常矚目的成就。然而從另一個方面也說明扶貧工作中容易脫貧的已經實現了脫貧，剩下的只能是難啃的骨頭。這其中要克服貧困地區惡劣的自然環境條件、群眾的“等”“靠”“要”思維、干部發展能力不足、經濟發展基礎設施不完善、地區發展空間不足等諸多問題，扶貧工程充滿了長期性與復雜性。但是現有的績效考核制度要求基層干部每年必須實現多少人口脫貧，貧困人口收入增長多少，并將其作為基層干部工作的“硬指標”實行一片否決。這種績效考核情況下，除了有能力的村莊能夠發展起來之外，只會增加基層干部脫貧攻堅的壓力。
參考文獻及注釋略
本文作者：朱天義，華中師范大學公共管理學院博士研究生；張立榮，華中師范大學公共管理學院教授
中國鄉村發現網轉自：《馬克思主義與現實》2017年第6期
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