為了進一步深入推進改革試點、更好總結試點經驗, 為法律修改打好基礎, 國務院在2017年10月31日提請全國人大常委會審議農村土地制度改革試點延期一年的建議, 這有利于在實踐中進一步統一思想, 設計出更為科學的改革操作方案, 為全面評估試點得失、系統總結試點經驗打好基礎。在此背景下, 本文對這幾年宅基地制度改革的成效和問題進行了歸納, 試圖探究未來深化改革的方向和路徑。
宅基地制度改革的成效
清理宅基地管理中的歷史遺留問題。宅基地管理中存在的歷史遺留問題, 主要涉及“一戶多宅”、宅基地面積超標、不符合規劃、產權糾紛和無主土地等問題。這些歷史遺留問題長期得不到解決, 積重難返, 這次改革針對難題開刀, 為清理這些歷史積弊提供了契機。
其中, 宅基地有償使用制度為“一戶多宅”和宅基地面積超標問題解決提供了經濟激勵機制。由于復雜的制度和現實根源, “一戶多宅”和宅基地面積超標問題在各地普遍存在, 而現行法律法規對相關責任規定不明, 導致這兩個問題長期得不到有效解決。基于浙江德清、義烏和江西余江的試點經驗, 對超標準使用的宅基地征收有償使用費, 增加多占宅基地的持有成本, 可使“一戶一宅”問題得到有效解決。同時, 為了節約宅基地, 按階梯式方法對超標準占用宅基地收取有償使用費, 占的越多交的也越多, 理性的農戶最后都會選擇自行退出。可見, 宅基地有償使用通過引入經濟激勵, 為從根本上解決這兩大難題提供了抓手。宅基地確權登記為不符合規劃、產權糾紛和無主土地等問題的集中解決提供了法律支持。確權登記是物權取得的必經程序, 其前提條件是權利合法、權屬清楚、界址清晰、面積準確, 那些有瑕疵的宅基地在確權登記過程中會暴露無遺。
實現農村宅基地的合理有效利用。導致宅基地閑置和“空心村”等土地低效利用的原因主要有兩個:一是伴隨快速城鎮化進程中農業和農村人口向城鎮大規模遷移, 農村土地制度未能及時做出調整, 導致農村人口減少的同時宅基地未同步減少;二是歷史遺留的宅基地超標占用問題長期得不到解決, 超占宅基地閑置概率更高。
本次宅基地制度改革為破解“一戶多宅”、宅基地面積超標和無主土地等歷史遺留問題提供了解決方案, 將收回大量不合理占用和閑置的宅基地, 由集體統一調配使用, 提升了宅基地利用效率。以江西余江縣為例, 截至2017年6月, 余江全縣1040個自然村累計退出宅基地27530宗、3788畝, 消除了農村空心化現象, 釋放了大部分村莊10年~15年的農民建房用地。
一些試點地區針對第一個原因也進行了有效探索。例如:浙江義烏市結合自身實際, 探索出了城市規劃紅線范圍內和紅線范圍外的多種鄉村建設模式, 做到了分類制定, 科學處置。同時將人口集中居住節約出來的建設用地指標以“集地券”形式流轉給城市, 通過城鄉調劑, 不僅提高了建設用地的集約利用水平, 也實現了土地資產變現, 為農村基礎設施建設籌集了部分資金。
促進集體成員間住房權益公平化。本次宅基地制度改革, 尤其是對宅基地超標的治理, 明顯消除了宅基地占用和農村居住需求的不平衡, 有效地恢復了“一戶一宅”的宅基地使用秩序。在改革試點過程中, 一些地區結合當地實際探索出不少可借鑒的管理方式。如浙江省在“三改一拆”過程中探索出黨員干部帶頭模式, 江西余江探索出鄉賢主持下的群眾監督模式, 都取得了顯著效果, 較好地解決了這一難題。
改革中未解的難題
改革尚未有效解決農村住宅制度的建設問題。農村宅基地制度是一種保障性質的供地制度, 利用農村宅基地建設的住房類似于城市中的保障性住房。在“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”的改革試點中, 各地試點對宅基地的退出、流轉和抵押等進行了不同程度的探討, 但都有一定的局限性。例如:大多數試點地區僅允許農村宅基地和住房在本集體成員之間轉讓。浙江義烏改革的步伐稍大些, 允許農村宅基地和住房在本市范圍內的農村集體經濟組織成員之間流轉。同時, 農村居民除了獲得農村福利住房之外, 是否有機會和權利取得農村非福利住宅 (商品住宅) , 以滿足部分村民住房改善需求, 以及返鄉創業者住房需求等, 也是改革中提出的新的問題。
完成于20世紀末的城鎮住房制度, 確立了商品化和分配貨幣化的城鎮住房體系, 涵蓋住房用地、開發建設、分配、交換、金融、消費和住房保障等各個方面。與此相對, 農村住房制度則基本上是空白, 除了關于宅基地的規定之外, 關于農村住宅的供應體系、住宅規劃和建設等其他方面則相對不完整。此輪宅基地制度的改革, 在多數地區完成了清理空閑住宅及其用地, 強化了“一戶一宅”的農村福利住房制度, 并完成了住房規劃、登記等工作, 從某種角度講, 為完善農村住宅用地制度奠定了基礎, 同時也提出了構建農村住宅制度的新的命題。
城鄉居民住房權益的公平性矛盾更加凸顯。按照現行法律規定, 農村住宅由農民在批準的宅基地上自建自住, 一般不允許流轉到集體以外, 更不能流轉給城市居民。與此相對應的城鎮住房, 居民可以自由購買。換言之, 城鎮居民在城鎮能夠擁有的住房數量是不受限制的, 有條件可以滿足基本居住需求和改善型需求, 而農村居民在農村只能實現“一戶一宅”的基本居住需求。從這方面看, 此輪改革對農民日益增長的美好居住需要的關注度不夠。同時, 城鄉居民住房權益不均衡的問題, 也是成為造成勞動力和資金由農村向城鎮單向流動的原因之一, 這對于實施振興鄉村戰略, 促進城鄉協調發展難以發揮促進作用。
農村地區住房的公平問題更加顯化。盡管對宅基地超標占用的有效治理促進了集體成員間住房權益公平, 但其未能解決一些新的公平問題, 主要包括區域間、區位間、代際間和性別間的住房公平問題。
不同經濟發展水平地區間存在的區域住房公平問題, 以及城市近郊與遠郊農村間存在的區位住房公平問題, 實質上都是經濟發展不平衡的結果。在經濟發達地區, 由于城鄉建設用地指標緊張, 建設用地指標市場需求旺盛, 宅基地制度改革資金相對充足, 試點過程中農民獲得感較大。而對于經濟落后地區, 宅基地指標價格相對偏低, 農民能享受到的經濟發展帶來的土地增值收益相對較少。這種區域發展不平衡導致的土地極差地租不同, 從而引起的住房不公平在本次土地改革中還未能得到充分解決。
同時, 試點地區的探索中所出現的代際與性別不公問題也比較突出。例如:浙江義烏市由于堅持集體宅基地總量只減不增, 以“舊村改造”時點為界, 改造之后不再“分家立戶”, 即使有新戶產生, 也不能申請宅基地, 這實際上造成了老一代對新一代住房機會的擠占。再如:義烏在“舊村改造”分配宅基地時, 男女有別, 即對有多個兒子的家庭, 每個兒子都有分配資格, 但對有多個女兒的家庭, 只承認一個女兒的分配資格, 盡管此做法在傳統上有一定適用性, 但實際上造成了對女性的不公。
深化改革的方向
長效機制的建立要以制度的改革和建設為基礎, 要以完善產權制度和要素市場化配置為重點。未來宅基地及農村土地和住房制度的改革, 筆者認為應該重點考慮兩個方面。
建立和完善農村住宅用地和住宅制度。在國家大力實施城鄉統籌發展的背景下, 以當前宅基地制度改革為基礎, 應繼續深化住房制度改革, 建立和完善農村住宅制度。其一, 在現有宅基地制度基礎上, 構建農村基本住房 (福利住房) 制度, 主要是滿足農村居民的基本住房需求, 堅持“一戶一宅”的原則, 其土地可以采取類似無償劃撥的方式獲得, 地上建筑可自建、或者集體統一建設。其二, 在農村住宅用地制度基礎上構建農村市場住房制度, 主要滿足農村居民的改善型住房需求, 以及城市新居民的基本住房需求, 其土地按有償供地方式取得, 地上建筑主要以集體統一建設為主, 針對集體內部成員可有償取得, 針對集體外成員可有償租賃。其三, 在農村住宅用地制度基礎上構建農村社會住房, 主要滿足農村孤寡老人和困難住戶的住房需求, 由集體統一組織建設。
逐步構建城鄉統一的住房市場和住房保障體系。黨的十九大報告中強調, 實施鄉村振興戰略, 應建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系, 保障農民財產權益。安居才能樂業, 城鄉統一的住房市場和住房保障體系, 將成為深化城鄉住房制度改革的重要內容。
城鄉統一的住房市場和住房保障體系的構建可分兩步實現, 首先應在此輪宅基地改革的基礎上, 繼續深化農村住房制度改革, 建立和完善新型農村住宅制度, 然后形成城鄉對等的住房制度, 進一步實現城鄉住房融合。
其次, 城鄉對等的住房制度形成后, 除了保留城鎮現有的住房體系外, 農村住房供應體系的完善, 將有機會允許城市居民到農村短租或長租非社會住房。若城市居民在農村定居和工作, 也可以享受農村的住房保障, 但要以未享受或退出城鎮住房保障為前提。在農村, 農民可以申請宅基地自建住房, 沒有經濟能力建房者可以享受農村社會住房, 富裕者可以進城買房、工作和定居, 并享受城市住房保障, 但要以未享受或退出農村住房保障為前提。
中國鄉村發現網轉自：中國土地2017年12期
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