為了進(jìn)一步深入推進(jìn)改革試點(diǎn)、更好總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 為法律修改打好基礎(chǔ), 國務(wù)院在2017年10月31日提請全國人大常委會審議農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)延期一年的建議, 這有利于在實(shí)踐中進(jìn)一步統(tǒng)一思想, 設(shè)計(jì)出更為科學(xué)的改革操作方案, 為全面評估試點(diǎn)得失、系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)打好基礎(chǔ)。在此背景下, 本文對這幾年宅基地制度改革的成效和問題進(jìn)行了歸納, 試圖探究未來深化改革的方向和路徑。
宅基地制度改革的成效
清理宅基地管理中的歷史遺留問題。宅基地管理中存在的歷史遺留問題, 主要涉及“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)、不符合規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)糾紛和無主土地等問題。這些歷史遺留問題長期得不到解決, 積重難返, 這次改革針對難題開刀, 為清理這些歷史積弊提供了契機(jī)。
其中, 宅基地有償使用制度為“一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)問題解決提供了經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。由于復(fù)雜的制度和現(xiàn)實(shí)根源, “一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)問題在各地普遍存在, 而現(xiàn)行法律法規(guī)對相關(guān)責(zé)任規(guī)定不明, 導(dǎo)致這兩個(gè)問題長期得不到有效解決。基于浙江德清、義烏和江西余江的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 對超標(biāo)準(zhǔn)使用的宅基地征收有償使用費(fèi), 增加多占宅基地的持有成本, 可使“一戶一宅”問題得到有效解決。同時(shí), 為了節(jié)約宅基地, 按階梯式方法對超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地收取有償使用費(fèi), 占的越多交的也越多, 理性的農(nóng)戶最后都會選擇自行退出。可見, 宅基地有償使用通過引入經(jīng)濟(jì)激勵, 為從根本上解決這兩大難題提供了抓手。宅基地確權(quán)登記為不符合規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)糾紛和無主土地等問題的集中解決提供了法律支持。確權(quán)登記是物權(quán)取得的必經(jīng)程序, 其前提條件是權(quán)利合法、權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確, 那些有瑕疵的宅基地在確權(quán)登記過程中會暴露無遺。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的合理有效利用。導(dǎo)致宅基地閑置和“空心村”等土地低效利用的原因主要有兩個(gè):一是伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移, 農(nóng)村土地制度未能及時(shí)做出調(diào)整, 導(dǎo)致農(nóng)村人口減少的同時(shí)宅基地未同步減少;二是歷史遺留的宅基地超標(biāo)占用問題長期得不到解決, 超占宅基地閑置概率更高。
本次宅基地制度改革為破解“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)和無主土地等歷史遺留問題提供了解決方案, 將收回大量不合理占用和閑置的宅基地, 由集體統(tǒng)一調(diào)配使用, 提升了宅基地利用效率。以江西余江縣為例, 截至2017年6月, 余江全縣1040個(gè)自然村累計(jì)退出宅基地27530宗、3788畝, 消除了農(nóng)村空心化現(xiàn)象, 釋放了大部分村莊10年~15年的農(nóng)民建房用地。
一些試點(diǎn)地區(qū)針對第一個(gè)原因也進(jìn)行了有效探索。例如:浙江義烏市結(jié)合自身實(shí)際, 探索出了城市規(guī)劃紅線范圍內(nèi)和紅線范圍外的多種鄉(xiāng)村建設(shè)模式, 做到了分類制定, 科學(xué)處置。同時(shí)將人口集中居住節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)以“集地券”形式流轉(zhuǎn)給城市, 通過城鄉(xiāng)調(diào)劑, 不僅提高了建設(shè)用地的集約利用水平, 也實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)變現(xiàn), 為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了部分資金。
促進(jìn)集體成員間住房權(quán)益公平化。本次宅基地制度改革, 尤其是對宅基地超標(biāo)的治理, 明顯消除了宅基地占用和農(nóng)村居住需求的不平衡, 有效地恢復(fù)了“一戶一宅”的宅基地使用秩序。在改革試點(diǎn)過程中, 一些地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際探索出不少可借鑒的管理方式。如浙江省在“三改一拆”過程中探索出黨員干部帶頭模式, 江西余江探索出鄉(xiāng)賢主持下的群眾監(jiān)督模式, 都取得了顯著效果, 較好地解決了這一難題。
改革中未解的難題
改革尚未有效解決農(nóng)村住宅制度的建設(shè)問題。農(nóng)村宅基地制度是一種保障性質(zhì)的供地制度, 利用農(nóng)村宅基地建設(shè)的住房類似于城市中的保障性住房。在“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”的改革試點(diǎn)中, 各地試點(diǎn)對宅基地的退出、流轉(zhuǎn)和抵押等進(jìn)行了不同程度的探討, 但都有一定的局限性。例如:大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)僅允許農(nóng)村宅基地和住房在本集體成員之間轉(zhuǎn)讓。浙江義烏改革的步伐稍大些, 允許農(nóng)村宅基地和住房在本市范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)。同時(shí), 農(nóng)村居民除了獲得農(nóng)村福利住房之外, 是否有機(jī)會和權(quán)利取得農(nóng)村非福利住宅 (商品住宅) , 以滿足部分村民住房改善需求, 以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者住房需求等, 也是改革中提出的新的問題。
完成于20世紀(jì)末的城鎮(zhèn)住房制度, 確立了商品化和分配貨幣化的城鎮(zhèn)住房體系, 涵蓋住房用地、開發(fā)建設(shè)、分配、交換、金融、消費(fèi)和住房保障等各個(gè)方面。與此相對, 農(nóng)村住房制度則基本上是空白, 除了關(guān)于宅基地的規(guī)定之外, 關(guān)于農(nóng)村住宅的供應(yīng)體系、住宅規(guī)劃和建設(shè)等其他方面則相對不完整。此輪宅基地制度的改革, 在多數(shù)地區(qū)完成了清理空閑住宅及其用地, 強(qiáng)化了“一戶一宅”的農(nóng)村福利住房制度, 并完成了住房規(guī)劃、登記等工作, 從某種角度講, 為完善農(nóng)村住宅用地制度奠定了基礎(chǔ), 同時(shí)也提出了構(gòu)建農(nóng)村住宅制度的新的命題。
城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益的公平性矛盾更加凸顯。按照現(xiàn)行法律規(guī)定, 農(nóng)村住宅由農(nóng)民在批準(zhǔn)的宅基地上自建自住, 一般不允許流轉(zhuǎn)到集體以外, 更不能流轉(zhuǎn)給城市居民。與此相對應(yīng)的城鎮(zhèn)住房, 居民可以自由購買。換言之, 城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)能夠擁有的住房數(shù)量是不受限制的, 有條件可以滿足基本居住需求和改善型需求, 而農(nóng)村居民在農(nóng)村只能實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”的基本居住需求。從這方面看, 此輪改革對農(nóng)民日益增長的美好居住需要的關(guān)注度不夠。同時(shí), 城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益不均衡的問題, 也是成為造成勞動力和資金由農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向流動的原因之一, 這對于實(shí)施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略, 促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難以發(fā)揮促進(jìn)作用。
農(nóng)村地區(qū)住房的公平問題更加顯化。盡管對宅基地超標(biāo)占用的有效治理促進(jìn)了集體成員間住房權(quán)益公平, 但其未能解決一些新的公平問題, 主要包括區(qū)域間、區(qū)位間、代際間和性別間的住房公平問題。
不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)間存在的區(qū)域住房公平問題, 以及城市近郊與遠(yuǎn)郊農(nóng)村間存在的區(qū)位住房公平問題, 實(shí)質(zhì)上都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)緊張, 建設(shè)用地指標(biāo)市場需求旺盛, 宅基地制度改革資金相對充足, 試點(diǎn)過程中農(nóng)民獲得感較大。而對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū), 宅基地指標(biāo)價(jià)格相對偏低, 農(nóng)民能享受到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值收益相對較少。這種區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致的土地極差地租不同, 從而引起的住房不公平在本次土地改革中還未能得到充分解決。
同時(shí), 試點(diǎn)地區(qū)的探索中所出現(xiàn)的代際與性別不公問題也比較突出。例如:浙江義烏市由于堅(jiān)持集體宅基地總量只減不增, 以“舊村改造”時(shí)點(diǎn)為界, 改造之后不再“分家立戶”, 即使有新戶產(chǎn)生, 也不能申請宅基地, 這實(shí)際上造成了老一代對新一代住房機(jī)會的擠占。再如:義烏在“舊村改造”分配宅基地時(shí), 男女有別, 即對有多個(gè)兒子的家庭, 每個(gè)兒子都有分配資格, 但對有多個(gè)女兒的家庭, 只承認(rèn)一個(gè)女兒的分配資格, 盡管此做法在傳統(tǒng)上有一定適用性, 但實(shí)際上造成了對女性的不公。
深化改革的方向
長效機(jī)制的建立要以制度的改革和建設(shè)為基礎(chǔ), 要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)。未來宅基地及農(nóng)村土地和住房制度的改革, 筆者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)考慮兩個(gè)方面。
建立和完善農(nóng)村住宅用地和住宅制度。在國家大力實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下, 以當(dāng)前宅基地制度改革為基礎(chǔ), 應(yīng)繼續(xù)深化住房制度改革, 建立和完善農(nóng)村住宅制度。其一, 在現(xiàn)有宅基地制度基礎(chǔ)上, 構(gòu)建農(nóng)村基本住房 (福利住房) 制度, 主要是滿足農(nóng)村居民的基本住房需求, 堅(jiān)持“一戶一宅”的原則, 其土地可以采取類似無償劃撥的方式獲得, 地上建筑可自建、或者集體統(tǒng)一建設(shè)。其二, 在農(nóng)村住宅用地制度基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村市場住房制度, 主要滿足農(nóng)村居民的改善型住房需求, 以及城市新居民的基本住房需求, 其土地按有償供地方式取得, 地上建筑主要以集體統(tǒng)一建設(shè)為主, 針對集體內(nèi)部成員可有償取得, 針對集體外成員可有償租賃。其三, 在農(nóng)村住宅用地制度基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村社會住房, 主要滿足農(nóng)村孤寡老人和困難住戶的住房需求, 由集體統(tǒng)一組織建設(shè)。
逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場和住房保障體系。黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào), 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系, 保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。安居才能樂業(yè), 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場和住房保障體系, 將成為深化城鄉(xiāng)住房制度改革的重要內(nèi)容。
城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場和住房保障體系的構(gòu)建可分兩步實(shí)現(xiàn), 首先應(yīng)在此輪宅基地改革的基礎(chǔ)上, 繼續(xù)深化農(nóng)村住房制度改革, 建立和完善新型農(nóng)村住宅制度, 然后形成城鄉(xiāng)對等的住房制度, 進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房融合。
其次, 城鄉(xiāng)對等的住房制度形成后, 除了保留城鎮(zhèn)現(xiàn)有的住房體系外, 農(nóng)村住房供應(yīng)體系的完善, 將有機(jī)會允許城市居民到農(nóng)村短租或長租非社會住房。若城市居民在農(nóng)村定居和工作, 也可以享受農(nóng)村的住房保障, 但要以未享受或退出城鎮(zhèn)住房保障為前提。在農(nóng)村, 農(nóng)民可以申請宅基地自建住房, 沒有經(jīng)濟(jì)能力建房者可以享受農(nóng)村社會住房, 富裕者可以進(jìn)城買房、工作和定居, 并享受城市住房保障, 但要以未享受或退出農(nóng)村住房保障為前提。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地2017年12期
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