摘要：金融精準扶貧是提高金融市場效率、促進地區經濟發展、增加貧困地區林農收入的有效手段，但作為金融精準扶貧重要措施的林權抵押政策在實踐過程中存在著定位不清、扶貧對象不明、扶貧效率低下的問題。文中首先闡述金融精準扶貧的內涵與理論基礎，認為應該設計以林權抵押為核心的金融精準扶貧政策，從構建團體抵押機制、建立多功能和多層次農村金融體系、完善林業經營保險體系、賦權貧困群體參與金融市場等方面完善林權抵押機制。
關鍵詞：金融精準扶貧，林權抵押，機制，集體林產權改革
2015年中央政府制定出臺《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出“精準扶貧、精準脫貧”的基本策略，對貧困內涵界定以及扶貧工作措施制定、評價和反饋等進行了細化。在金融政策支持上，國務院扶貧辦出臺了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》，人民銀行等7部委聯合印發了《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》等政策。為配合上述政策實施，國家林業局印發了《關于在貧困地區開展國家林下經濟及綠色特色產業示范基地推薦認定的通知》，對特色產業示范基地給予金融支持，以促進產業發展，助推精準扶貧。
貧困地區和貧困群體絕大部分分布在山區，林木、林地資源對他們來說既是重要的消費資源也是重要的生產資料，增強森林資源的資產化能力是促進貧困地區發展和人口脫貧的重要渠道。作為中國森林資源重要組成部分的集體林理應成為促進林區發展、增強林農收入的重要資源。但是，經過近30年的集體林產權制度改革和發展，林業對居民收入的貢獻率依然較低。據統計，林業經營收入對農村居民收入的貢獻率僅為2%且呈下降趨勢，集體林區林農林業經營的積極性依然有待提高。總體而言，中國有較充足的可以用于林業生產的基本生產要素，但森林資源短缺與經營績效低下的嚴峻問題是由于政府制定政策的失誤和不連續造成的，從而使得林業生產的純收益偏低。
金融發展與經濟增長之間的關系得到學者大量研究，認為金融發展對經濟增長存在著清晰的影響，為經濟增長提供了方便而可靠的交易方式，促進了規模效應，提高了儲蓄能力并轉變為投資，改變了資源分配，將資本引入到更有效率的生產經營活動中去，由此對經濟增長產生促進作用。但金融發展與經濟增長并不完全呈簡單線性關系，只有在合適的匹配關系下，金融才能夠促進經濟增長，也就是說不同經濟發展階段的最優金融結構與經濟發展對金融服務的需求相匹配。設計與經濟發展水平和結構相一致的金融服務體系，提高金融服務經濟增長的精準化水平，增強集體林權的資產化能力，對提升林業經營效率以及增加林農收入具有正向促進作用，對豐富金融精準扶貧內涵、促進貧困地區經濟發展、貧困林農收入增長具有重要意義。
1、金融精準扶貧內涵與理論基礎
金融市場被認為是市場經濟活動中最重要的資源配置手段，能夠引導資本市場規模、流向以及金融結構。與其他資源要素相比，金融資源配置能夠完全影響其他資源配置模式、結構和效率，最終對區域生產效率提升、產業結構發展和優化升級以及促進區域經濟可持續發展方面具有重要意義。金融扶貧的理論基礎源于在經濟增長和發展過程中資本供給的增加能夠促進生產要素供給和效率提升。相關理論研究已經證明，金融發展能夠有效帶動經濟發展、促進經濟水平提升。特別是在貧困地區資本與勞動力的相對價格較高的情況下，勞動力的邊際生產效率下降；引入新的資本將可以促進生產技術的提升，比如提高道路、水資源、技術服務等公共資源的供給能力，從而降低該地區經濟活動中的交易費用。從理論邏輯上看，金融促進經濟增長，經濟增長帶動貧困減緩。已有研究發現，在低收入群體中，其信貸可得性能力提升有助于減緩貧困。
金融扶貧的渠道可以分為直接渠道和間接渠道。直接渠道就是直接向貧困群體提供金融服務；間接渠道是對貧困地區整體發展進行系統化規劃，通過發展扶貧產業等方式帶動貧困群體脫貧。從理論上來說，間接渠道在反貧困的可持續發展進程中較直接渠道更為有效；原因在于對于貧困群體而言，雖然能夠對其提高金融支持，但貧困群體往往將生產決策與消費決策分離，如果貧困群體追求的是消費效用最大化，金融能夠帶來的“輸血”效應將無法達到提供“造血效用”的目標。間接支持渠道能夠讓貧困群體分享工業化進程帶來的經濟增長紅利，通過金融發展改善宏觀經濟運行環境、創造更多就業機會，以此促進地區經濟發展，從而減緩貧困。
經濟學理論認為，通過金融資源的優化配置減少金融資金的錯配是促進生產效率提升的前提條件，但實踐上可能出現的情況是金融資源并不能達到最優配置。例如，絕大部分金融資源配置在城市，農村地區金融排斥現象較為嚴重；這并非是由于農村地區金融資源需求量低，主要是金融機構認為農村金融市場存在著嚴重的信息不對稱、逆向選擇和道德風險以及農村地區開辦金融機構成本較高等問題，進一步約束了農村金融資源的供給，信貸約束進一步提升。金融資源的優化配置，特別是在扶貧領域，可以理解為金融資源精準扶貧能力的提升。研究發現，即使是扶貧型小額信貸也會出現信貸設計目標和實際目標偏離的問題，主要表現在貧困群體并未表現出顯著的借貸需求和借貸行為；在信貸群體選擇上往往是以本地區收入中等及以上的農戶為主要目標，原因在于，嚴格的信貸甄別機制以及風險控制機制將真正的貧困群體排除在信貸資源配置之外，導致在實踐工作中貧困農戶被擠出，其有效信貸需求不足。金融精準扶貧的資源配置方式有2種：一種是向脫貧成效更好的領域、對象提供數量和質量更高的金融資源，提升金融資金實際效率；另一種是改變過去“撒芝麻”的運作方式，繼續整合金融扶貧資源，實現金融資源的規模化效應。
2、健全林權抵押機制是實現金融精準扶貧的有效措施
從理論上看，林權抵押政策機制的出臺會促進森林資源的資產化功能轉變，對提升金融服務質量、增加信貸服務供給具有良好的預期激勵效應，對提高貧困人口收入、優化家庭資源配置效率、促進貧困地區林農整體脫貧、實現森林資源可持續發展方面具有重要意義。林權抵押政策能夠促進福利性小額信貸的發展。小額信貸服務能夠提升信貸者的收入水平，對分配收入變化有重要意義，特別是對女性參與者具有顯著的正面溢出效應。國內學者也持相似觀點，提出信貸資金的可得性是促進農民收入增加、農村經濟發展的關鍵，獲得信貸對提升農戶收入具有正向作用。許多學者發現，得到貸款對農戶福利（包括收入）具有促進作用。Remenyi和Quinones通過比較有無獲得貸款的農戶發現，獲得貸款的農戶家庭收入比未獲得貸款農戶明顯更高。當增加對后者的貸款金額時，農戶收入就會隨之增加。于麗紅等從農戶的主觀角度也同樣得出類似結論，賦予農戶抵押權可以緩解農戶資金約束、改善生產情況以及促進收入增加。有學者在農場規模與農場產量的生產關系函數中加入信貸約束發現，二者關系由原先的單調遞增函數變成了“U”型曲線，說明信貸約束阻礙了產量增加。但是上述文獻均未能提供更直觀的具體數值證據。為此，有學者運用Tobit模型發現，農戶每獲得100元貸款其純收入就會因此增加93.05元。但金融機構在實踐中往往對普通農戶進行較為嚴格的信貸約束。有學者根據經驗證據發現，洪都拉斯和尼加拉瓜2國在財富最低的1/5處分別有60%和80%農戶受到正規信貸的信貸約束；而在財富最高的1/5處，卻分別只有13%和30%受到信貸約束。
在資源配置過程中，金融資源是重要的生產要素之一。在瓦爾拉均衡中，并不存在信息不對稱、道德風險等影響金融資源配置效率的因素，交易費用為零，因此金融資源配置很容易達到均衡；但是在現實世界中，金融資源的配置受到非常復雜因素的制約，比如上述提及的交易費用限制了金融資源配置。金融資源錯配現象在實踐中一直較為嚴重，即使在扶貧信貸資源分配上也存在著目標不清、效率低下的問題。林權抵押政策設計被認為是降低信息不對稱的措施之一。對于如何能夠發揮森林資源的資產化功能，中央和地方政府相繼出臺了促進林權抵押效率提高的相關政策，2016年中央一號文件又強調指出“積極發展林權抵押貸款”，這為健全林權抵押貸款制度提供了政策依據。在具體操作措施上，國務院和相關部門相繼發布了《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》及《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，使林權抵押政策和抵押機制設計更加完善，林權抵押的金融支持環境進一步提升。但是，中國林權抵押政策和績效的研究忽視了林農的異質性問題，信貸對不同收入水平農戶的技術邊界會產生不同影響。在圖1中，橫軸表示農戶要素投入（包括信貸），縱軸表示農戶產出（收入）水平。T1、T2、T3分別代表較低收入、中等收入和較高收入農戶的技術邊界，虛線T代表3種收入水平農戶技術邊界的包絡線。隨著信貸的增加，農戶可以從傳統技術轉為新技術。由圖1可知，T1移動帶來產出或收入的增加更為明顯。
上述理論分析表明，金融扶貧對產出水平較低農戶的邊際產出效應較高；其原因在于，較為貧困的林農的投入要素只是勞動力，在林業經營過程中勞動力和資本存在著一定的替代效應，隨著勞動邊際貢獻的減少，資本要素投入能夠帶來更先進的技術，因而邊際產出效率較高。實踐中也出現了大量有益嘗試，比如浙江已經開始試點實行的林農小額循環貸款、森林資源收儲中心擔保貸款、“林貸通”（集體林權抵押+信用農戶、集體林權抵押+信用農戶互保）、公益林抵押等。從具體實施模式上看，中國現階段存在的模式包括林農個體抵押貸款、農戶聯保抵押貸款、專業擔保公司、林業經濟合作組織、村級生態公益林補償質押基金、公益林信托收益權擔保貸款、“反擔保式”、“交易—鑒證—抵押”、風險補償基金等。
當前，中國林權抵押政策在實踐過程中依然存在著若干問題，表現在農戶貸款覆蓋率低、貸款條件苛刻等幾個方面。以云南省為例，盡管129個縣中已經有121個開始辦理了林權抵押貸款，但是農戶覆蓋率較低。在云南景谷縣調查的197個農戶中，獲得林權抵押貸款的農戶只占到受訪農戶的12.69%，其中只有15戶是獲得了足額貸款。實踐中多數銀行在林地規模、林種、林齡、貸款額度、抵押率以及貸款期限等方面設置了較高的貸款門檻。
在貸款時間和利率方面，林權抵押貸款利息與商業利息基本相同，有的甚至更高。例如，云南省保山市農村信用社的貸款月息在6.9‰～8.64‰，相當于基準利率上浮40%～60%，林農和林業企業難以承受。此外，貸款程序復雜，貸款成本偏高。典型的林權抵押貸款辦理程序主要為林農提交申請→金融機構對申請人進行資格審核→到現場進行森林資源資產核查→委托評估→申請林權抵押登記→林權管理部門審核登記→出具林權抵押登記權利證明書→金融機構辦理貸款手續→貸后管理→信用收回等，一般完成整個程序需要1個月左右。對于金融機構來說，相對于林業企業的貸款，單個分散的林農林權抵押貸款同樣需要進行評估、審查等手續，人力資本投入較大。金融機構在開展林權抵押貸款時對林農貸款缺少內在利益驅動。
金融產品供給和需求方面存在錯位。林權抵押貸款的服務對象是林農及涉林企業，但由于監管成本高昂，林權抵押貸款在申辦以后的具體用途往往與貸款初始目標偏離。對農戶而言，其消費性資金需求和生產性資金需求無法得到明確界定，導致金融機構信貸供給積極性受到影響，給金融機構帶來風險。在貸款風險方面，保險機制不健全，貸款風險分散機制未建立。林業經營的弱質性和低回報率導致林農并無保險意愿。
采伐指標控制也影響著林權抵押貸款。由于林木采伐指標控制嚴格，采伐管理制度的存在直接影響了林農對未來的收入預期，嚴格限制的林木采伐權降低了林農森林經營的預期。在現行的采伐管理制度條件下，如何獲取采伐指標是林農面臨的主要問題。嚴格的采伐管理制度一方面不利于林農按期償還貸款，另一方面也不利于銀行在面對信貸風險時及時對抵押物進行處置。在擔保方面，目前普遍存在的情況是借款人提供或者是借款人委托其他人提供擔保，當借款人或其委托的人擔保能力不足時，將嚴重影響貸款申請的進度。
3、基于金融精準扶貧的林權抵押機制設計
從上述分析可以發現，當前林權抵押機制設計依然存在著政策目標模糊、貧困地區和貧困群體信貸約束較為嚴格、林權抵押績效低下的局面。林權抵押過程中的信息不對稱使得銀行需承擔高額的交易成本，從而對農戶特征、貸款期限、貸款利率等進行了一系列的約束。信貸約束又進一步通過阻礙農戶資源的合理配置對農戶收入的增加產生抑制作用。因此，政府、銀行等金融機構應采取積極措施增加貧困地區金融資源供給。為了緩解信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇，提高銀行的信貸資源供給積極性，建議從如下幾個方面著手。
3.1 制定以林權抵押為核心的團體抵押機制
在林權抵押機制設計上，應該避免“一刀切”現象，以收入為衡量標準，針對不同地區、不同收入群體制定不同的林權抵押政策，真正發揮林權抵押機制在金融精準扶貧中的作用。為了降低單個農戶申請貸款帶來的信用風險問題，應該發展以農民自發組織的林地承包經營合作社為反擔保平臺的融資模式。首先是基于若干個農戶自發組織成立協會，制定協會貸款抵押章程。新加入的農戶對該章程只有接受和拒絕的權利，將林地經營權抵押給協會，從而獲得經營權抵押協會的總擔保；但是為了降低個體農戶對協會的敲竹杠后果，如該農戶擬向銀行申請貸款，那么需與其他若干戶林農組成聯保。一旦發生信用風險，該農戶信貸問題可以轉嫁給聯保的其他農戶，從而降低銀行風險。當然，該農戶受到的懲罰就是信用降低，后續信貸融資能力會大幅度減弱，從而有效避免銀行信貸風險。合作社作為總擔保向銀行出具承諾書，申明如社員無法按期償還貸款則合作社及參與聯保的社員自愿承擔連帶償還責任并擁有自行處理林地承辦經營權流轉的能力。從上述設計機制可以發現，一旦林農經營失敗，林農擁有的林地資源依然存在，同時聯保機制有效降低了林農“逆向選擇”的可能性；抵押權和貸款相分離，林農與合作社之間的關系是抵押與擔保的關系，與銀行的關系只是簡單的信貸合作關系，也有效降低了銀行的審查、監管成本；合作社主要負責社員的信用記錄和交易記錄；在政府層面，林農或林業企業進行林權抵押貸款時建立起信用檔案記錄制度，對于信用戶可以實行相關優惠政策，如貸款優先、服務優先等；對惡意逃避金融債務的個人或企業則可以采取通報、停貸甚至追究法律責任等措施，以構建起良好的信用環境。
3.2 構建多功能、多層次的農村金融政策體系
農村金融市場的發展和金融精準扶貧之間關系密切，對農村金融市場的定位應該基于資本配置與風險管理的雙重標準。縱觀農村金融市場發展歷史可以發現，如果忽略了農村金融市場的風險，那么農村金融資源供給和配置往往是效率低下的。政府在農村金融市場發展過程中的主導作用雖然暫時性地緩解了農村金融供給不足的問題，但是從長期來看，農村金融風險集聚和效率低下的局面不可避免，特別是林業經營自身的“弱質性”更進一步約束了林權抵押機制實施效果。應該以林權抵押機制作為農村金融體系的一個重要組成部分，建立多功能、多層次的農村金融體系，這對促進林權抵押機制的完善和發展具有正向促進作用。林權抵押機制設計和實施是一個系統工程，森林資源資產化以及價值的實現能力決定了林權抵押政策成功的可能性。通過設計一個多功能、多層次的金融服務體系，確立金融精準扶貧的福利性和市場行為結合的定位，可以將政策性金融、市場性金融以及小微型金融相結合，形成林權抵押機制的多功能性發展格局。
3.3 完善森林保險機制，與銀行等金融機構形成信息共享
林業經營過程中面臨的最大風險是火災等自然或者人為災害，提升林業經營保險水平、降低林業經營風險是促進林權抵押機制順利實施的重要條件。鑒于林業經營過程中的正外部性，林業經營保險應該建立在以政府公共財政支出為主、林農等經營戶為輔的前提下，形成政府、銀行、保險公司、合作社/龍頭企業信息共享的局面。總體上看，林業經營保險依然依托林業經營合作社，避免了個體農戶的低效率局面。在森林經營保險機制構建上，應由政府成立林業經營保險基金與商業保險進行對接，依托林農自發成立的合作社經營商業保險；同時，商業銀行依托合作社向林農提供林權抵押貸款業務，商業保險公司、銀行、合作社以及政府部門（主要是林業部門）構建信息流通機制，以降低經營風險和成本。
3.4 降低貧困地區金融服務門檻，開發金融精準扶貧產品
在金融市場上，貧困群體參與市場能力較弱，獲得金融市場服務可能性較低。因此，應增強貧困群體參與金融市場的機會，通過以提升市場參與能力為主、救濟方式為輔的方式增強普惠金融發展。基于貧困群體缺乏抵押資產、市場活動能力弱的現狀，應采取小額信貸、貧困群體林權抵押、聯戶聯保貸款等方式；通過政府設立扶貧互助資金、小額貸款保險和小額貸款風險補償等方式，降低銀行等金融機構風險；在政府引導下，貧困地區林農可以森林資源為籌碼，設立林業經營合作社，將個體信貸申請演變為合作社擔保的團體貸款。政府應積極采取措施，分散林權抵押部分風險，增強銀行的信貸資源供給積極性。
作者簡介：金銀亮（1980-），男，江蘇邳州人，南京林業大學經濟管理學院博士生，南京師范大學泰州學院講師，研究方向：集體林產權制度
中國鄉村發現網轉自：《世界林業研究》
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