【“四嚴”的根本目的在于糾偏小鎮發展方向和軌道，避免盲目跟風攀比等問題再度發生，使特色小鎮建設事業能夠更穩、更好、更健康地發展】
為規范當前中國特色小鎮推進亂象，2017年12月5日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部聯合印發了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）。與以往有關特色小鎮的文件相比，《意 見》不僅對地方政府的角色定位、如何“防止新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”等提出了明確要求，而且也不乏對如何保障特色小鎮健康發展的新提法、新亮點。
背景與特點：迫切需要規范性政策
在中央和各省市積極推動下，中國特色小鎮建設呈現出多部門、多省市、多機構參與的火熱場面。在國家層面，住建部、國家發改委、財政部、國家體育總局、國家林業局、農業部、國家民委等諸多部委紛紛出臺了自己的特色小鎮政策和培育目標，比如住建部牽頭的特色小鎮（建制鎮）計劃到2020年培育1000個左右的特色小鎮，目前已經公布了兩批403個；國家體育總局公布了首批96個運動休閑特色小鎮名單。在省市層面，截至目前至少22個省份出臺了培育特色小（城）鎮政策文件，多數省份提出在3-5年內創建從幾十個到上百個不等的特色小（城）鎮的目標任務，比如四川300個、安徽80個、江西60個、遼寧50個、重慶30個、西藏26個、甘肅18個等。在企事業層面，房地產、文旅等行業知名品牌企業，圍繞健康、文旅、金融、科技等主題，紛紛進軍特色小鎮領域，形形色色的特色小鎮研究機構、培訓機構迅速在全國各地的各類高校、企事業單位、規劃機構等搶灘登陸，各類有關特色小鎮政策解讀的會議、論壇也在全國各地陸續召開，在各類企業、各類機構、各種會議的助推下，全國各地特色小鎮建設進行得如火如荼。
基于如此火熱的特色小鎮建設場面，以及社會上的各種不同聲音，筆者跟隨國家有關部門對中國部分地區的特色小鎮進行了一次較為系統、全面的調研和考察，從了解到的情況看，當前中國特色小鎮的管理和建設呈現出以下特點和問題。
1.出臺政策的多，后期跟蹤指導的少。當前，參與特色小鎮工作的多個部委、多個地方，把工作的重點都放在了出臺政策、推薦認定、公布授牌等環節，而對特色小鎮政策的解讀，獲批特色小鎮的建設、運營，以及如何指導、監督和激勵地方做好特色小鎮培育、創建工作，關注或者研究的還遠遠不夠。再加上各類參與特色小鎮政策解讀、規劃設計的機構水平參差不齊，加劇了特色小鎮建設的混亂局面。
2.處于規劃階段的多，建設有成效的少。從各地推進的情況看，很多入圍國家或省級名單的特色小鎮都處于規劃設計階段，真正開始建設的少，基本談不上對就業、城鄉協調發展和新型城鎮化的貢獻。比較而言，中西部地區的各級特色小鎮，尤其是“非鎮非區”模式的特色小鎮最為突出。已經進入國家級名單的“建制鎮”模式的特色小鎮，則更多的是對如何培育特色缺乏思路，特色創建工作、尤其是特色產業培育工作，基本沒有實質性推進。而且，很多國家級、省市級的特色小鎮，僅僅是按照主管部門的要求，編制了總體規劃、詳細規劃或概念規劃等，缺乏高質量的、專門用于指導特色小鎮創建的規劃。
3.“空地造鎮”的較多，特色產業支撐的較少。結合最近考察河南、安徽、江西、天津、河北等省看到的情況，發現多數特色小鎮選址在經濟開發區、農業園區、自然風景資源周邊或者在土地規劃限制較少的地塊中“另起爐灶、空地造鎮”，這種現象以“非鎮非區”模式尤為突出，而且大部分是省市級特色小鎮，他們基本是憑借概念規劃入圍省市級特色小鎮培育或者創建名單，然后啟動特色小鎮規劃或者建設，這些特色小鎮基本沒有現狀產業基礎，主要是依托生態旅游、文化資源、特色農業等來打造，特色不“特”或者不知道如何做“特”的現象較為突出，要么是同樣的文旅型小鎮，要么是尚未找到或根本就沒有“特色”。
4.套“特色小鎮”概念的多，符合“特色”文件要求的少。特色小鎮是連接城、鎮、村的關鍵節點，是輻射帶動新農村的重要載體。然而，部分地方把特色小鎮當成大規模拿地、要資金、要項目、要政策和拉動投資的風口，以至于有些明明就是城鎮功能板塊或者組團，卻要硬性套用“特色小鎮”之名，而忽視了特色小鎮在“探索小鎮建設健康發展之路，促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設”方面的應有之意。此類硬性貼靠的“特色小鎮”，既不是功能復合的生產生活生態空間，也難以起到對城鄉協調聯動發展的支撐作用，同時也混淆了特色小鎮建設的主體形態、浪費了寶貴的政策資源。
針對當前中國特色小鎮建設中存在的概念不清、定位不準、急于求成、盲目發展、市場化不足，以及政府債務風險加劇、房地產化等問題，四部委聯合印發了旨在引導中國特色小鎮規范發展的《意見》。
新提法：明確政策導向
1.首次明確提出了“四嚴”要求。針對特色小鎮工作推進過程中存在的政府主導或者過度參與、跑馬圈地、另起爐灶、大拆大建、破壞生態等問題，以及房地產化苗頭。《意見》首次明確提出了“四嚴”要求：一是嚴防政府債務風險。《意見》一方面要求各地區統籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握配套設施建設節奏；另一方面要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮主要投資運營商，盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱，同時明確指出，縣級政府綜合債務率超過100%的風險預警地區，不得通過融資平臺公司變相舉債立項建設。二是嚴控房地產化傾向。《意見》指出，各地區一方面要結合特色小鎮和小城鎮吸納就業和常住人口規模、商品房庫存，控制好住宅用地比例和供應時序；另一方面要對特色小鎮的產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防范“假小鎮真地產”項目。三是嚴格節約集約用地。劃定的特色小鎮、小城鎮發展邊界，必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，避免另起爐灶、大拆大建，特色小鎮的規劃用地面積原則上控制在3平方公里左右。四是嚴守生態保護紅線。《意見》要求，特色小鎮建設一定要嚴把產業準入關，嚴禁以特色小鎮和小城鎮建設名義破壞生態，嚴格保護自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園等區域。“四嚴”的根本目的在于糾偏小鎮發展方向和軌道，避免盲目跟風攀比等問題再度發生，使特色小鎮事業能夠更穩、更好、更健康地發展。
2.進一步厘清了特色小鎮和特色小城鎮的概念。針對在特色小鎮認知上存在的一些問題，《意見》進一步明確了特色小鎮和特色小城鎮的概念，指出特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺；特色小城鎮是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模、特色產業鮮明的行政建制鎮。而且，四部委文件還進一步強調，不能盲目把行政建制鎮戴上特色小鎮“帽子”。這一表述與2016年7月1日住建部、國家發改委、財政部聯合印發的《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》中述及的“特色小鎮原則上為建制鎮（縣城關鎮除外），優先選擇全國重點鎮”明顯不同。這一厘清將有助于進一步明確部門分工和各自優勢的發揮，也為將來分類指導打下基礎，有利于中國特色小鎮事業的健康發展。
3.進一步強調了特色小鎮定位。一直以來，黨中央、國務院關于推進特色小鎮、小城鎮建設的初衷旨在探索小鎮建設健康發展之路，促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設。但是，從一年多來的實踐情況看，并不樂觀，缺乏產業支撐、空地造鎮、政府主導、跟風攀比等現象已經背離了特色小鎮建設的初衷，造成了政策資源的浪費。《意見》進一步明確要把特色小鎮和小城鎮打造成供給側結構性改革的重要平臺，促進新型城鎮化建設和經濟轉型升級的重要載體。明確指出，未來特色小鎮建設的著力點要發展供給側小鎮經濟，《意見》將小鎮與現代化經濟體系和改革結合起來，意味著政策層面對特色小鎮發展仍然寄予厚望。
4.進一步強調了“產業建鎮”思路。《意見》明確指出，各地區必須立足自身要素稟賦和比較優勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，打造具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態，防止“千鎮一面”和房地產化。針對以往特色小鎮建設過程中存在的“特色不特”“硬性貼靠”“空地造鎮”等現象，四部委《意見》進一步強調了“產業建鎮”思路，要求各地區要以特色產業為核心，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止內容重復、形態雷同、特色不鮮明和同質化競爭。聚焦高端產業和產業高端方向，著力發展優勢主導特色產業，延伸產業鏈、提升價值鏈、創新供應鏈，吸引人才、技術、資金等高端要素集聚，打造特色產業集群。不能把特色小鎮當成筐，什么都往里裝，不能盲目把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮，都戴上特色小鎮的“帽子”。
5.進一步強調了“融合發展”理念。針對當前特色小鎮建設缺乏專門的指導性規劃，以及特色小鎮范圍內存在的一定程度的耕地保護、生態紅線管控不協調、不銜接等情況，《意見》進一步強調了“三生融合”、“多規合一”、產城融合等理念，要求各地區必須科學規劃特色小鎮的生產、生活、生態空間，促進產城人文融合發展。同時，對于原址街區、建筑物、構筑物不能一味拆舊建新，要適當留存原住居民生活空間、鄉愁承載空間，防止將原住居民整體遷出，防止政績工程和形象工程。要以特色小鎮為核心，構建便捷“生活圈”、完善“服務圈”和繁榮“商業圈”。保護好特色景觀資源，提煉好文化經典元素和標志性符號，將美麗資源轉化為“美麗經濟”。
新亮點：明確發展方向
1.明確提出了創建達標制，廢除“終身制”。與以往采取的“推薦—評審—認定—公布”制度不同，《意見》針對各部委、各地區只管前期申報、不管后期發展等方面存在的問題，明確提出了創建達標制，也就是未來將會取消一次性認定制的特色小鎮，探索實行統一的寬進嚴定、動態淘汰的創建達標制度。特色小鎮創建階段，由社會力量推動其自然生長，國家層面只是負責研究制定科學完善的特色小鎮考評指標體系，特色小鎮的各項指標若達到國家標準要求則自動成為國家級特色小鎮，由國家有關部門公布名單并持續開展督查考核，不符合考核標準則淘汰退出。這項制度既能夠避免目前“認定制”存在的不足，也能避免各地區一味追求特色小鎮和小城鎮建設數量，還可以避免各部門、各地區層層分解指標、層層加碼。此外，《意見》還明確指出，未來國務院有關將會對已公布的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮等，開展定期測評和優勝劣汰。
2.四部委共同助力特色小鎮建設。四部委共同發文是《意見》的又新亮點，從住建部、國家發改委、財政部三部委到國家發改委、國土資源部、環境保護部、住建部四部委，部門協調機制發生了調整，國土資源部、環境保護部加入，財政部退出，一方面說明特色小鎮用地問題、環保問題將得到更多的約束和保障，另一方面表明，特色小鎮建設將繼續采取“政府引導、企業主導、市場化運營”發展模式。同時，運用城鎮化部際協調機制的力量來抓特色小鎮，有利于全面調控小鎮發展的方向。
3.明確要求不搞區域平衡、產業平衡。一改往日國家、省市在各類試點批復中的不成文做法，《意見》明確提出特色小鎮建設要立足各地區實際，不搞區域平衡、產業平衡。不是所有產業都適合打造特色小鎮，要在適合以特色小鎮形態發展的產業中，有選擇地打造一批產業小鎮。不是所有的地區都有條件或必須有特色小鎮，要尊重經濟發展規律，立足地區發展階段，因地制宜、循序漸進。要盡量避免以往各省市間名額分配時的區域平衡、產業平衡的考慮，也嚴禁各省市以推出小鎮數量作為政績考核的指標。在各地推進特色小鎮工作過程中務必要堅持數量服從質量的原則，防止一哄而起，盲目攀比、盲目上馬。
4.創建載體更加多元化。特色小鎮、特色小城鎮概念的進一步厘清，使得特色小鎮和特色小城鎮的創建載體由原來的單一主體——建制鎮，擴充到建制鎮、“市郊鎮”、“市中鎮”、“園中鎮”、“鎮中鎮”等不同類型的多元載體。在載體類型選擇上，各地區可以因地制宜，比如在長三角、珠三角等經濟發達地區和一些成熟的城市群地區，可以適當規劃、建設一些“市郊鎮”；在中西部地區，可以依托市區特色業態聚集區、特色工業園區謀劃一些“市中鎮”“園中鎮”等。
此外，在特色小鎮和小城鎮建設主體方面，《意見》鼓勵利用財政資金聯合社會資本，共同發起特色小鎮建設基金，鼓勵各地區用好央企、國企和大中型民企等市場主體，積極導入特色小鎮投資運營商。
特色小鎮前景：政府不會“踩剎車”
在中央和各省市積極推動下，在各類社會主體的積極參與下，近年來中國涌現出一批產業特色鮮明、要素集聚、宜居宜業、富有活力的特色小鎮。盡管存在這樣或那樣的問題，但是，成績還是主要的，因此，未來特色小鎮推進工作必須明確以下幾點。
1.加大對特色小鎮建設的鼓勵、支持和監管力度。《意見》的初衷在于規范有序推進特色小鎮建設，絕不是“踩剎車”，未來在推進特色小鎮工作過程中，必須把好特色小城鎮建設管理“度”。既要堅持從嚴，又要適度從寬，做到寬進嚴出，不能放任不管；既要重質量控數量，又不能扼殺市場熱情，不能將小鎮發展一棍子打死，要鼓勵小鎮發展。特色小鎮作為推動地方經濟轉型升級、新型城鎮化和新農村建設的重要平臺，在實施鄉村振興戰略過程中，將來會越來越重要，各級、各地政府一定要高度重視。
2.盡快制定和完善培育特色小鎮的制度性文件。一方面要盡快完善特色小鎮創建達標管理制度，制定特色小鎮考評指標體系，督查考核及淘汰退出機制等；另一方面要盡快編制特色小鎮規劃導則規程，以更好地指導各地特色小鎮規劃編制，做到發展規劃、土地利用規劃、建設規劃、環境保護規劃在特色小鎮空間上的“多規合一”，生產、生活、生態“三生融合”，嚴格落實空間規劃管控要求，嚴守永久基本農田保護和生態保護紅線約束。
3.探索實施分類指導的特色小鎮培育政策。東、中、西部地區小鎮產業基礎、民間資本、人才資源、市場活躍度等方面存在較大差異，政策制定應本著實事求是、量力而行的態度，堅持因地制宜，模式上不局限于建制鎮或“非鎮非區”模式，數量上不宜搞區域平衡。東部地區經濟相對發達，產業基礎較好、產業集聚度較高，社會資本參與意愿較強，可適當提高建設標準、考核標準，賦予其更多的“雙創”、促進地方經濟轉型升級和推動新型城鎮化等探索任務。中西部地區小鎮產業基礎相對薄弱、民間資本較為欠缺、人口要素優勢不夠突出，可以允許中西部地區的民族鄉、縣城、開發區（轉型）培育特色小鎮。同時，要在融資政策方面，加大開放性金融對中西部地區的支持力度，適當降低中西部地區的融資門檻、融資成本。
4.做好政策解讀和正確引導。特色小鎮建設是一項探索性創新性實踐，建議組織系統化高水平業務培訓，規范社會機構培訓，使參與特色小鎮建設各方力量的認識、思路更加清晰準確。同時，要發揮好主流媒體的輿論宣傳作用，及時、持續跟蹤報道特色小鎮建設進展，真正做到既能發現新短板、新問題，又能總結宣傳好各地在特色小鎮建設實踐中的成功經驗與典型案例，共同形成良好的社會輿論氛圍，促進特色小鎮健康發展。
作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心產業所所長
中國鄉村發現網轉自：中國經濟報告 微信公眾號（原創）
(掃一掃，更多精彩內容！)
