摘要：土地制度改革與鄉村秩序整合之間具有重要關聯性。近年來,被稱為我國第三次土地制度改革的土地經營權流轉使鄉村秩序整合面臨著又一契機。與以往不同,市場因素的發展,使當前鄉村秩序呈現為國家、社會、市場的多元互構整合狀態,這一點在土地流轉中得到鮮明體現。形象地說,土地流轉可視為國家權力向鄉村的又一場延伸或拓展,市場以政策為搭載工具向鄉村的嵌入與鄉村社會對國家和市場進入的反應的交互博弈,產生了新的鄉村秩序整合效應。由于國家、社會、市場三因素力量對比的區域差異,從社會機制主導,到國家機制主導,再到市場機制主導,土地流轉的鄉村秩序整合效果隨流轉受益主體外緣性的增強——與普通農民社會距離的增加——而趨于弱化。對此,應從制度上保障土地流轉的客觀公正性、規范新土地精英的農業生產和政治參與、規制下鄉企業的農業投資行為等入手,充分發揮土地流轉的鄉村秩序整合功效。
鄉村秩序是指農村社會結構要素之間平穩有序地互動, 鄉村處在相對穩定和均衡狀態。一般地說, 鄉村秩序是由國家和農村社會的二元整合而實現的[1]。國內外很多學者已認識到土地制度變革對鄉村秩序的深遠影響[2-5], 我國的歷史發展歷程也不斷驗證著這一規律。近年來, 被稱為我國第三次土地制度改革的土地經營權流轉推動了農村社會生態結構的深刻變動, 使現代農村的秩序整合再次面臨前所未有的新機遇[6]。
一、鄉村秩序整合模式變遷
關于傳統鄉村秩序的觀點中, 費孝通提出的“雙軌政治”觀———“皇權不下縣、縣下行自治”構成的禮治秩序———具有重要的影響力, 勾勒了“強社會、弱國家”的鄉村基本秩序格局[7]。至晚清和民國時期, 國家政權企圖向鄉村延伸, 以汲取更多的財政賦稅。然而, 由于鄉村政權建設與文化網絡的脫節, 致使國家對鄉村的控制力遠低于對鄉村的賦稅榨取能力, 鄉村政權陷入了內卷化[8]。這一內卷化的后果是, 原以士紳為中介的上與國家、下與社會兩方面的連接機制不斷減弱, 地方內聚力走向渙散, 鄉村出現了治理危機。
新中國成立后, 新一輪政權建設在全國農村迅速推行。“土地改革和稅率的提高使國家政權空前地深入自然村。舊日的國家政權、士紳或地主、農民的三角關系被新的國家政權與農民的雙邊關系取代了……”[9]。尤其是“三級所有, 隊為基礎”的人民公社制將農民高度組織起來, 通過全面控制鄉村來增強國家的動員能力和資源獲取能力。至20世紀80年代, 人民公社制被廢除后, 鄉鎮成為最基本的行政單位, 而在原生產大隊普及村民自治制度。“村處于國家和社會的交接處, 國家權力要通過村下沉到村民之中, 村民則要通過村進入國家生活, 并在村范圍內行使民主自治權, 村因此成為最基本的政治單元。”[10]。不過, 隨著國家權力上收和農業稅費的變革, 村組具備的針對農民的“制度型權力”逐漸弱化和向依賴習俗、熟人網絡、暴力等手段的“策略型權力”轉化[11], “社會中的國家”成為該時期國家與社會關系的基本形態。其中的關鍵事件是2005年前后農業稅的全面取消, 這使國家失去了直接控制農民的必要性, 更傾向于采取靈活性、非正式性和策略性的規則來完成政令下達等工作[12]。
這段時期, 隨著市場化的發展, 市場也逐漸在鄉村秩序整合中發揮出重要作用。有學者通過對農村市場化指標的建構, 提出農村處于市場化中期階段的結論[13]。這一背景下, 國家對鄉村的滲透雖然不再采取直接管理與安排的方式, 但農民被國家以物質利益間接動員的程度反而增強了[14], 如“工具性差序格局”[15]、利益秩序、權力秩序和情意秩序等組成的混合型秩序[16]、“基于社會契約或經濟分化引起的雇傭關系等現代性關聯”[17]、社會化小農[18]等觀點一致強調市場在鄉村秩序整合中的作用。有學者總結, 作為新的資源配置方式和權威主體, 市場力量通過與不斷調整中的國家力量和復興中的社會力量的互動對鄉村社會秩序發揮作用, 原有的單一總體性秩序開始受到市場力量的沖擊, 在市場力量的滲透下不斷整合成新秩序結構[19]。
歸納而言, 當前鄉村秩序是由國家行政力量、市場契約力量和鄉村內生力量三因素交互作用下的多元互構型整合秩序。國家、社會、市場三因素中, 國家仍占據著相對主導地位, 即使在農業“去集體化”過程中, 國家合法性基礎也不斷被重組、置換, 并得到鞏固、增強和再生產[17]。但與建國后至人民公社時期相比, 國家對農村的支配力量無疑已極大減弱, 特別是隨著農業稅的取消、農業補貼的實施和惠農資源輸入力度的加大, 國家愈發采取意識形態控制而非直接控制的方式, 所以國家在鄉村基本是以“弱國家”的姿態存在的。此外, 盡管市場是以國家政策為搭載工具嵌入鄉村社會并發生影響, 卻因中國經濟發展和鄉村結構的地域差異, 市場力量在不同農村的發育進程和作用也不盡相同。同樣地, 由于部分地區政治、經濟或社會資源的欠缺, 我國鄉村民主精神和權利意識發育很不均衡, 不少地方村民自治流于形式, 導致村莊內生性秩序生產、循環能力的受限。因而, 總體上, “國家—社會—市場”構成的多元弱質整合是一種較符合鄉村秩序現實的理論模式, 國家、社會和市場三方關系主要以博弈性、交織性和策略性的方式展現出來。
二、土地經營權流轉中的國家、社會與市場博弈
鄉村秩序整合是由國家、社會、市場三方力量互構形成, 但這一因果關聯必須經由三方參與的具體事件的演繹———行動者的行動過程才能實現。以國家行政力量為主要推動手段的、以農業市場化為目標、以農民為行動主體的土地流轉是當前農村最具代表性和影響性的事件。對土地流轉中國家、社會、市場三方的力量配比、互動及其結果的剖析, 能全面透視鄉村秩序的整合圖景, 厘清三方博弈導致的秩序整合效果。歷史上, 每一次土地分配或產權的重大變化, 最終都引致農村社會結構及組織管理制度的變遷。有學者認為, 土地流轉是對土改以來形成的平均主義土地心態的消解, 是對傳統鄉村的土地情結、經濟社會倫理和土地秩序的沖擊, 土地流轉中隱涵的農村秩序建設的公共資源因素, 能培育運行有效的、可持續的社會穩定協調機制[20]。
從鄉村秩序整合模式的演變歷史來看, 無論是皇權時期、晚清和民國時期, 還是建國后集體化時期和農業稅制度改革之前, 鄉村秩序整合模式的形成與變遷均與土地息息相關, 采用何種模式主要取決于該模式能否充分有效地從農村汲取資源———農業賦稅, 鄉村秩序整合及演變基本上是圍繞土地這一根本資源展開的。就皇權時期至國家政權強化時期的縱向脈絡而言, 國家政權在農村的延伸和強化過程, 也恰是國家征取農業賦稅或汲取農業資源逐漸加重的歷程。皇權時期, 國家依靠地方精英向農民征收賦稅和實施治理;到晚清和民國時期, 內憂外患迫使中央政府不得不依靠在鄉村的機構設置來向農民征收日益加重的賦稅, 以解決財政困境, 掠奪型經紀取代鄉紳成為鄉村治理主體;1949年新中國成立后, 長期戰亂導致的“爛攤子”、西方經濟封鎖和工業建設的迫切需求等因素, 形成了歷史上國家對農業資源汲取最重、對農村控制最有力和對農民支配最為嚴密的一段時期, 鄉村被牢牢控制在政府手中;從20世紀80年代初起, 隨著國家力量從農村逐漸退出和村民自治在全國的普及, 農業稅制改革也不斷深化, 最典型的是2005年前后農業稅的取消, 農民負擔得到大幅減輕, 國家對農村的控制力度也降至了歷史性低水平。從中不難發現, 鄉村秩序整合中國家、社會二者的力量對比與國家對農業賦稅等鄉村資源的汲取強度呈顯著的正相關性, 四個歷史階段的演變形為“倒U”型曲線。簡言之, 為了征收更多的農業賦稅等資源, 鄉村秩序格局中的國家力量不斷增強, 在新中國成立后至改革開放前達到空前的頂峰, 但伴隨1980年代中國經濟的起飛, “以農補工”的迫切性遠不如前, 國家力量也隨之逐步退出農村。
21世紀初, 以土地流轉為核心的新一輪土地制度改革在全國迅速推廣。有學者指出, 土地流轉的主因是低效率的小農農業越來越難以適應中國經濟發展的需要, 成為產業結構調整、擴大內需和激發內生動力的關鍵障礙, 亟需通過農村土地制度改革來解決城市化和工業化建設面臨的后繼乏力與資源供給不足問題[21]。換句話說, 當前我國出現了產能過剩、結構失衡、內需不足和經濟下行壓力過大的問題, 唯有啟動第三次土地改革, 推進農村土地流轉, 盤活農村土地資源, 激發經濟發展的內生動力, 才能推動國民經濟的持續發展[22]。這表明, 國家推動土地市場化流轉的根本目的既不是獲取農業賦稅, 也不是提高農業產業化水平, 而是通過土地流轉來盤活能滿足經濟持續增長需要的農村資源和生產消費市場。在這一意義上, 國家在“后農業稅時代”進行土地制度改革的目的, 與此前集體化時期支配農村資源, 晚清和民國時期對農業賦稅的“掠奪型”征收, 以及皇權時代借助地方精英對農業賦稅的“協商型”征收并無本質性區別, 均是為了充分汲取或發掘農村資源以維持、保障國家機器和經濟社會系統的正常運轉。盡管今天國家很大程度上減輕了對農民的直接控制, 也減少乃至取消了農業稅, 但毫無疑問, 體現為土地流轉的土地市場化、農業資本化, 以及由土地“三權分置”催生的農民市民化、村莊城鎮化所蘊含的巨大增值性經濟效益要遠大于對國民經濟發展已無足輕重的農業稅。不同的是, 此前時期, 國家通過鄉紳群體、政權建設等“看得見”的手對農業資源直接汲取, 至今國家以市場流轉這一“看不見”的手對土地效益和土地能承載牽扯的幾乎所有資源間接汲取, 且汲取深度和廣度都超過以往任何時期。在市場化不可避免, 村民自治流于形式, 農民大規模外流和個體原子化的當前, 國家政權既無直接下鄉的必要性, 也難以承擔相應的高成本, 只需采用政策性或行政性的調控手段, 就足以撬動農村土地市場化的大門, 釋放出土地資源所蘊含的巨大經濟能量。
因此, 土地流轉可視為國家權力向鄉村的又一場延伸、拓展, 市場以政策為搭載工具向鄉村的嵌入與鄉村社會對國家和市場進入的反應 (合作、排斥或倒逼) 的牽扯交織的行動集。等于說, 土地流轉是一場國家、鄉村社會與市場之間的博弈過程, 由此產生新的鄉村秩序整合效應。但是, 表面上, 鄉村秩序整合及其演變是鄉村中國家、社會和市場力量之間———市場的作用直到1980年代才開始顯現并成為重要角色———博弈態勢變遷的結果, 實質上是國家向鄉村汲取農業賦稅等資源方式和汲取強度的模式選擇、更迭所引起的外部性秩序變革效應 (見圖1) 。
圖1 國家、社會、市場的博弈與鄉村秩序整合路徑
三、鄉村秩序整合:不同類型的土地流轉實踐
雖然國家仍在鄉村占據相對主導地位, 但較之以往, 國家在鄉村的存在已大幅削弱。不過, 由于社會經濟發展的地域差距使然, 社會、市場要素在不同地區的發育程度存在顯著區別, 造成二者與國家之間的博弈態勢也差異頗大。推及到近年全國狂飆猛進的土地流轉, 可以說, 在不同農村, 國家、社會、市場之間的博弈, 從根本上造就了土地流轉的現實差異, 進而形成不同的鄉村秩序整合圖景。
國家、社會、市場在土地流轉中的參與程度和博弈不盡相同, 致使土地流轉呈現出明顯的地方特征, 其中流轉主導機制、流轉形式、流轉受益主體是主要的表現方面。三者中, 流轉主導機制是指土地流轉的影響因素中起核心作用的因素及其實現路徑, 是國家、社會或市場三種力量的現實表象;流轉形式是租賃、轉包、入股、互換、代耕、轉讓等土地流轉的具體方式;流轉受益主體是指土地流轉的最大經濟獲益方, 有小農、“中農”、新土地精英 (大戶、家庭農場主、合作社領辦人等) [23]、企業等。三者關系表現為:主導機制是流轉形式和流轉受益主體的基礎, 不同機制產生了區分明顯的流轉形式和受益主體, 流轉形式則是流轉受益主體形成的直接方式。而內在邏輯是:地方社會經濟發展水平對土地流轉的影響, 是通過流轉中國家、社會、市場三方力量的配比和博弈體現出來的, 流轉主導機制即三方博弈中處于強勢一方的作用路徑, 哪一方力量發揮著主導功能, 就決定了流轉參與方將采用哪些與之相契合和能滿足相應主導功能達成的流轉形式, 產生不同的受益主體。
從理想類型的角度, 土地流轉作為國家、社會、市場三方的博弈場, 可劃分為“強國家—政府偏好主導—規模農業經營”“強社會—道義理性主導—小規模/適度規模農業經營”“強市場—資本擴張主導—規模農業經營”三類 (圖2) , 其中第一、第三類以規模經營者為主要的流轉受益主體, 第二類以小農或“中農”等小規模或適度規模經營者為主要的流轉受益主體。
土地流轉的鄉村秩序整合隨流轉中國家、社會、市場三方力量配比的變化而產生不同效果。在行政力量強勢的鄉村, 政府偏好是土地流轉的主導機制, 大戶、家庭農場主、合作社領辦人和企業等新型規模經營者就成為受益主體, 這一現象最為普遍, 但所引發的負面后果也被廣為詬病, 如有學者認為大規模土地流轉是一場政府聯合資本“打垮”小農的過程[24];社會力量相對強勢的地區, 旨在“安全第一”和利益共享的道義理性作為主導機制, 產生了小農和“中農”這兩類主要的受益主體, 這一點多體現在自發性土地流轉上;在市場力量較發達的地區, 資本擴張成為主導機制, 規模經營主體特別是下鄉企業成為相應受益主體。由此, 三方力量配比、博弈形成的受益主體差異, 意味著流轉參與方利益分配、互動條件和地位的不同, 尤其是小農、“中農”、新土地精英、企業四類受益主體和普通農民社會距離的趨遠, 致使土地流轉的秩序整合功能發揮和影響效果存在梯度差異結果。有學者論斷, 工商資本與鄉村社會之間是一種互不信任的“基底關系”。從這一意義推論, 不同地區的秩序整合效果隨流轉受益主體外緣性的增強———與小農社會距離的增加———而可能趨于弱化。這也意味著, 某些現實條件下, 市場機制主導型土地流轉的鄉村秩序整合效果有可能偏向于劣性, 社會機制主導型的整合效果可能偏良性, 政府偏好機制主導型的則可能二者兼具。
圖2 土地流轉與鄉村秩序整合實踐理想類型
(一) 強社會—道義理性主導—小規模/適度規模農業經營
至2017年3月, 豫東南平原劉村共3000余畝耕地中, 近1300畝是由約76戶在村農戶———“中農”來代耕經營的, 每戶經營12~50畝。絕大多數代耕農不需支付租金, 每年只象征性提供給轉出方畝均100~300斤的口糧。土地流轉中的代耕是農村關系產權實踐的表現。具體而言, 雙方是熟人, 人們在土地流轉中采用人格化交易, 能最大化地發揮熟人關系和互惠機制在契約治理中的作用, 不必像非人格化交易中由合同文本約束。交易時, 雙方心照不宣地協定轉出方不是完全轉出了土地經營權, 而是擁有一種“保留”權利, 使轉出方能根據自身情況靈活調整策略, 當出現打工中斷等情形時, 轉出方藉此收回經營權繼續耕種, 以保障收入來源的維持。這一規則是由他們不穩定的“半工半耕”職業性質和土地仍是基本保障所決定的。但這并不意味著農民不看重租金收入, 而是從長遠來看, 隨時收回土地具有的潛在效益要高于單一的租金, 更利于自身利益最大化。
土地在“中農”和外出農民之間的代耕流轉作為一個良性循環, 塑造了留村“中農”、外出農民和留守老弱婦孺三個群體的利益共享機制, 將三者利益緊密結合在一起, 同時也維護了土地作為國家和底層之間利益聯結、傳達渠道的功效。一方面, 作為中堅力量的“中農”和其他留守村民結成了一個相攜互助、穩定有序的組合, 既一定程度上遏制了基層政府和村干部對村莊資源的攫取, 也有效抵御了村莊混混的侵害。另一方面, “中農”對外出農戶土地的代耕是一種道義理性主導的流轉, 當轉出方因務工中斷或健康等事由返回農村后, “中農”要無條件將土地還給轉出方, 當轉出方再次外出時, 他們的承包地仍可繼續交由“中農”經營。通過土地的良性循環, “中農”和外出農民利益共享、優勢互補, 使代耕成為了二者的利益互惠紐帶。更重要的是, 在中國特殊國情下承載的經濟、社會和政治屬性, 決定了土地充當著自上而下進行惠農資源輸入的落點和底層利益自下而上傳達反饋的基礎角色[23]。無論是政府下達的政令, 還是底層利益訴求都與土地問題息息相關, 但部分地區土地的大量拋荒導致惠農資源輸入的中斷和底層反饋機制的式微, 加劇了治理困境。所以, “中農”群體作為常住人口既延緩了村莊的空心化和老齡化趨勢, 也避免了耕地拋荒或利用不足的問題, 使得政府部門的惠農資源得以持續地輸入, 一定程度上穩定了底層基礎。
除了均衡鄉村利益格局以外, 劉村這部分“中農”在村莊事務承擔方面的功能還包括日常規范的維持和再生產。通俗地講, 他們通過參與傳統習俗節日、婚喪嫁娶或添丁入口儀式、宗族祭祀、危機處理、鄰里矛盾協調等日常性事務, 保持并再生產了維系村莊生活運轉的各項規則。
需要說明的是, 強社會主導下的土地流轉形式還包括轉讓、互換等, 但比較而言, 代耕更具備強社會的色彩, 也是所受關注和引發討論最多的, 因此本文選取了代耕專門討論。另一現實原因是, 筆者在豫東南地區的調查中, 均未發現普遍性的轉讓、互換等, 這一因素也限制了對其它形式的選擇。
(二) 強國家—政府偏好主導—規模農業經營
2010年, 閩北陽市 (縣級市) 開啟了農業規模化試點。作為試點村之一, 陳亢村蔡樹良等五位農戶出資65萬元 (全部資產約500萬元) 成立了農機合作社, 蔡樹良以占45%的最高份額任理事長。至2015年底, 在鎮政府和村委會的支持動員下, 合作社先后從陳亢村及周邊村莊共租入4200多畝土地, 涉及9個行政村和600多戶農戶, 包括陳亢村90%以上的耕地和80%的農戶, 流轉期限為10年左右。隨著經營面積的擴大, 合作社突破了種植水稻、煙葉等傳統作物的定位, 向種植多樣化和農產品加工拓展。組織運作上, 合作社主要受益者是蔡樹良等五股東, 所謂社員只是將土地出租入社的普通村民, 除租金外幾乎無其他收益。自成立起, 合作社持續獲得政府部門在政策準入、資金補貼等方面的大力扶持。典型例子有:合作社先后于2011、2014年申請到市級農業產業化基地、水稻秧苗孵育基地和土地平整等項目, 獲得國土、農業、水利等部門在種肥購買、灌溉設施、土地整合等方面的全額或配套補助;2012—2015年合作社購置價值約230萬元的收割機、烘干機和拖拉機等上百部農機, 但僅出資80萬元左右, 其余款項由政府補貼。蔡樹良談到, “機械化和政府支持是盈利的兩大支柱, 缺一不可”。這迫使蔡樹良把很大的精力用于和政府人員攀關系、跑項目等事務上。至今, 合作社不只被市、鎮政府打造為對外宣傳的“名片”, 還是村莊基建的主要承擔者和出資方, 缺錢少人的村組織很多方面不得不依靠蔡樹良才得以完成一些基礎設施建設。事實上, 不只土地流轉離不開體制內支持, 作為合作社領辦人的蔡樹良也有獲取政治權力, 將官方資源私人化的需求。如蔡樹良2013年當選為村主任, 就與他在常年與官方打交道中積累的人脈不無重要關系。接下來, 本文繼續結合案例, 對政府偏好主導型流轉的鄉村秩序整合實踐展開分析。
1. 村莊階層分化
在土地向少數人集中的背景下, 以蔡樹良為代表的土地精英崛起的主要因素包括:土地規模化是村莊的重要事務, 為土地精英登上政治舞臺提供了契機;促進土地集中是對官方政策的貫徹落實, 土地精英從中獲取大量來自政府部門的政策渠道、資金補貼等, 擁有高于普通村民的經濟實力;利用新型農業經營主體這一身份符號, 土地精英直接和基層政府互動, 影響村組織運作。但與此同時, 部分小農加速朝“無產化”轉變[25]。有學者指出, 大量失地農民若無法被城鎮有效吸納, 仍然滯留于農村, 將演化成一個龐大的貧困農民階層[26]。對于村中一百多戶的老年農民等底層農民來說, 轉出經營權就等于失去了口糧和主要經濟來源, 而年畝均不足千元的租金遠遠替代不了土地在維持家庭經濟再生產中的作用, 他們沒有其他謀生技能, 不得不從事繁重的體力勞動, 這導致他們向“貧農”的沉淪。在案例村, 建房、磚瓦和預制板燒制、采伐等行業成為農民轉出經營權和無法進城后的首選, 但這些非正規就業的高風險令人觸目驚心。到2016年底, 以干建筑活為業的40多位轉出農地老年農民中, 竟有近三分之一患有不同程度的骨折、腰膝勞損、燙傷、跌傷等職業傷病。而且, 他們報酬低微, 一旦遭遇傷病, 生活隨即陷入困境。底層農民向下流動的另一表現是成為“雇傭農”。2016年全年, 轉出土地的農民中有被合作社雇傭經歷的約90多人, 雇傭時間不固定, 以1~2月居多, 日酬100~200元。這兩類群體的出現代表著傳統的農民“半工半耕”職業格局和土地兜底功能的異變, 使他們陷于依賴務工為生的境地。但值得一提的, 土地流轉也帶動了一小部分中層農民的向上流動。這部分農民屬于有經濟頭腦, 長期在外打工、經商, 缺乏資金或時間種地的農戶, 約有20戶, 他們每年從土地租賃中獲得一筆現金, 成為他們重要的投資資金來源。
2. 村莊治理的“私人化”
與一般當政的“富人”不同, 蔡樹良的主要資本是他所掌握的四千多畝土地。蔡樹良要最大化地獲利, 就要盡可能多地向政府拉項目、“跑錢”, 最終導致了實際受益者對政策受眾 (普通農戶) 的替代, 這是蔡樹良當選村主任后村莊治理“私人化”的路徑之一。不管是直接或間接謀利, 已成為村主任的蔡樹良無不是打著造福村莊、服務村民的旗號進行的。如2015年蔡樹良在對轉入土地進行邊界平整、集中連片時, 以村委會名義向鎮政府申請了一筆15萬元的土地整合扶持資金, 在申請文本中重點突出了土地平整、集中連片對于解決拋荒、增加耕地和提高生產效率的意義, 而盡量回避所平整土地是由自己把持的合作社長期經營這一事實。蔡樹良以村組織名義申請項目, 單就文本而言并無不妥, 但這一借職權謀取私利的行為, 與以普通民眾為受益主體的政策設計初衷相去甚遠。
分析村莊治理的“私人化”時, 還要充分把握陳亢村兩委之間的微妙關系。因“行政”大權掌握在村支書陳映禮手中, 協調和陳映禮的關系對蔡樹良尤為重要。同樣, 其他村干部要從惠農資源下達中撈取個人利益, 也需和蔡樹良合作。加之當選村主任后, 蔡樹良既是惠農資源輸入的受益者, 又是“把關者”之一, 更需村書記等人的支持, 以免節外生枝。可以說, 當陳亢村主要村干部為蔡樹良牟利行為大開綠燈, 從惠農資源下鄉的監督服務者蛻變為利益攫取者時, 村干部的個體性攫利行為就轉變為“塌方”式集體尋租行為, 村莊治理的“私人化”進一步加劇。
(三) 強市場—資本擴張主導—規模農業經營
浙南宮村是當地竹制品加工業集中地之一, 全村林地11000多畝 (基本是毛竹林) , 耕地1900畝。至2015年底, 宮村有小規模的竹制品家庭作坊103家, 平均每5戶就有一家, “家家機器響, 戶戶加工忙”是對該村恰如其分的描述。宮村作坊主要生產筷坯、竹地板、砧板和竹板條等半成品, 是縣SQ集團、SH集團這兩家龍頭企業的上游加工方, 兩家企業維系著村里的經濟命脈, 這為后來企業下鄉提供了可能性。一直以來, 這些作坊吸納了大量勞動力, 目前全村1400多位勞動力中約800人在各作坊就業。
由于眾多家庭作坊長期存在原料良莠不齊、工藝質量不一、技術含量不足、惡性競爭等問題, 近年來所生產產品愈發難以滿足下游企業, 特別是SQ集團制造高端竹制品的需求。在這一背景下, 2012年SQ集團試圖通過供應種肥、統購統銷、免費技術培訓和升級機械的做法來解決相關問題, 但效果不甚理想。至2014年, SQ集團開始采用轉入農地的方式來建立優質毛竹林基地, 并提供部分原料給宮村作坊實行標準化加工。2014年底, 宮村先后共有6000畝毛竹山、1100畝耕地租賃給了SQ公司, 毛竹山租期為15年, 年租金為1500元/畝, 耕地租期13年, 年租金為600~1000元/畝。此外, SQ公司還轉入附近蓮湖、黃麻和白蓮等村的部分林地和耕地, 合計在宮鄉流轉林地近20000畝, 耕地約5000畝。
作為外來者的工商資本與鄉村社會之間天然的“互不信任”[27], 使企業對村民既無權威可言, 又無吸引力。所以, 下鄉包地過程中, SQ集團很難直接和分散的小農打交道, 須借助一定的“代理人”, 最適合的則非村干部莫屬。也就是說, 下鄉資本借助前臺擁有社會信任和權威的村干部的操作, 順利轉入土地的同時, 還“雇傭”村干部為其承擔雇工管理、糾紛協調等工作, 使村干部成為自己的“代理人”。有學者提出, 外來資本進入鄉村時通過吸納正式權威———村干部順利在村莊落腳, 并通過重組的政治權力把全村農民的生活框構在資本的掌控之中, 形成一張緊密相連的“權力—利益”之網[28]。在宮村, 村支書和村主任作為村中較大的兩家作坊主, 和SQ集團之間有著密切的經濟往來, 村支書宮玉書的二兒子還是SQ集團下屬一公司的經理, 他們充當了SQ集團的“說客”, 利用國家政治威權和情感溝通兩套話語邏輯來促成農民轉出土地。一方面, 村干部成功地把企業的逐利性質宣傳為國家政策的落實需要, 以企業下鄉從事規模化生產是響應國家號召、執行黨中央和國務院綱領文件等政治話語為動員口號, 將農民對執政黨、政府和村組織的信任轉化為對企業的信任;另一方面, 村書記和村主任分別來自宮姓和王姓宗族, 兩族人口占全村60%以上, 兩人在宗族和村中擁有很高的聲望, 他們嫻熟地運用個人威望和血緣關系號召村民轉出土地。
具體經營上, 村干部既是國家威權代表, 又是村莊一份子, 他們對轉出方和雇工具有天然的管理優勢, 這也是SQ集團主要依靠村干部進行經營, 而不是靠契約合同的原因, 甚至后者在經營中“隱匿”了。村干部受經濟驅使為企業服務, 以實現社會資本、政治資本與經濟資本之間的轉換。有學者形象地指出, 村干部在熟人社會中的社會資本承擔了公司的管理成本, 村干部的形象成為了公司的“代理人”, 鄉村組織的正式權威轉化為公司的經營性資本[28]。SQ集團很少、甚至不直接與村民接洽, 將二者之間的可能性矛盾轉為村干部與村民之間的矛盾。而村干部作為SQ集團的代表和農民打交道, 也分擔著經營中的社會風險和管理成本, 村干部依附于企業, 不再是獨立的治理主體, 這很大程度上導致村莊決策被企業所控制和壟斷, 村莊治理的資本化問題愈發凸顯。
四、土地流轉的鄉村秩序整合現狀
這里涉及的關鍵問題是:總體上, 我國土地流轉的鄉村秩序整合效果如何?這是土地流轉最核心的社會績效, 對今后土地流轉的頂層設計和制度實施具有重要的參考價值。遺憾的是, 我們無法就全國情況作一個量化評估和得出“一刀切”的結論, 僅能從不同流轉方式的面積對比和學界代表性觀點來管窺。據統計, 至2014年底, 全國土地流轉面積中, 轉包、出租、股份合作、互換和轉讓比重分別占46.6%、33.1%、6.7%、5.8%和3.0%, 另有4.8%通過臨時代耕等方式流轉 (見圖3) 。至2016年6月, 全國家庭承包耕地流轉面積達4.6億畝, 超過總量的33%, 轉出土地農戶逾7000萬戶, 超過總農戶數的30%。同期, 經營50畝以上的農戶超過350萬戶, 合作社、家庭農場、農業企業等超過270萬家, 與農戶規模的比例約1∶37, 與未轉出土地農戶規模的比例近1∶26。
圖3 2014年我國土地流轉方式及所占比重
數據來源:中國產業信息網《2015—2020年中國農村土地流轉行業深度調研及投資前景分析》。
實質上, 不同流轉方式作為表象性工具手段, 本身沒有好壞、優劣之分, 不同流轉引起的鄉村秩序整合效應也沒有必然的良性和劣性分化。如前文所述, 與其說現實中的整合實踐差異是不同流轉與鄉村秩序之間的關聯體現, 倒不如說, 是利益相關方在多大程度上規范操作土地流轉, 以及經營土地所造成的不同影響。土地流轉中, 政府、鄉村社會和資本之間的博弈才是導致鄉村秩序整合差異的根本原因。雖然如此, 鄉村秩序整合的不同朝向仍和特定流轉類型有著緊密的聚合性。特別是政府偏好和資本擴張主導型流轉引發了嚴重的失范問題, 被廣為詬病, 兩類流轉又以出租、轉包形式為主, 動輒十多年乃至買斷承包年限式的出租或轉包屢見不鮮。相反, 道義理性主導型的代耕等自發流轉雖被鄉村社會研究者普遍看好, 但所占流轉份額少之又少。從不同流轉方式的占比來看, 國家、社會、市場這三類土地流轉的主導因素之中, 政府干預和資本擴張要遠比社會自發的推動力度更強大, 影響力度也更廣泛。有學者統計, 政府推動下的規模農業面積在全國土地流轉面積中已占據了一半以上, 在全國家庭承包面積中占據1/6左右[29]。當然, 這不是臆斷政府干預或工商資本經營的規模農業一定為鄉村秩序帶來負面影響, 而自發流轉的影響一定是好的, 把特例當通例的做法無疑太過武斷和不夠科學, 因而本文更多探討的是經驗層面的問題。需要說明的是, 筆者不否認土地流轉和規模化農業的經濟效益, 有不少學者從農業轉型與農業現代化的視角出發, 對資本下鄉經營現代農業的積極作用給予肯定[30-32]。不過, 鑒于本文主題集中在土地流轉與鄉村社會秩序之間的關聯, 這里將主要借鑒、吸納社會學、政治學這兩門學科, 尤其是鄉村治理領域的代表性觀點進行佐證。
比較相關鄉村治理研究者在我國農業主產區的實證調查, 他們大多肯定自發性流轉的積極意義, 卻對政府推動的土地流轉和資本下鄉持負面評價。如賀雪峰、楊華、郭亮、王德福和桂華等一批華中學派學者在鄂中、皖南、豫南等中西部農村調查發現, 通過代耕轉入適度規模土地的農戶成為農村治理的中堅階層, 與留守老弱婦孺構成了相互支持的穩定性社會結構[33-36], 印證了社會主導型流轉對于鄉村秩序整合的正向意義。然而, 以政府主導, 為吸引資本下鄉所進行的土地流轉正摧毀著這批中堅力量[37], 新華網等媒體也關注報道了資本下鄉后出現的“圈而不種”“毀約棄耕”和農地非農化、非糧化等問題[38]。如前所述, 徐宗陽根據在華北地區的調查, 得出外來工商資本和鄉村社會之間存在“互不信任”的基底關系的結論[27]。無獨有偶, 焦長權、周飛舟在重慶、湖北等地的調查, 也發現資本下鄉所遭遇的村莊大部分是傳統純農業型村莊, 它們短期內與外來企業發生了激烈碰撞, 村莊迅速被“資本化”和“公司化”。村莊的“再造”使鄉村治理的社會基礎由“村莊—農民”變為“公司—資本”, 公司替代村莊, 成為一個橫亙在國家與農民之間的政治經濟實體[39]。這一情形下, 馮小、楊雪鋒分別在鄂東、浙中地區的調查證實, 面對強勢的下鄉企業, 村組織及村干部的“代理人化”問題日益突出, 消解著村級組織權威的合法性和公共性[28,40]。張良還進一步提出, 資本下鄉導致基層政府和工商資本結成了“權力—資本”利益共同體、村級組織依附于下鄉資本, 治理資源利用趨向內卷化和治理結果不利于農村發展的惡果[41]。
也要看到, 政府偏好主導型和資本擴張主導型流轉也具有一定的良性整合效果。如黃增付通過對不同省份股份合作社的考察, 認為合作社內部整合與合作社和村兩委、基層政府之間的外部整合是構建村莊善治的有效路徑, 對村民自治具有示范性效應[42]。黃巖、陳澤華對江西合作社案例的調查, 也認為合作社作為互惠互助性的利益共同體, 具備替代原村組的實效[43]。黃宗智則結合官方數據和個案, 對家庭農場的前景做了樂觀預測, 認為其擁有重建社區的功能[44]。朱啟臻等學者指出, 以血緣為紐帶的家庭農場和成員共生關系能促使農民扎根農村, 緩解了村莊的空心化[45]。此外, 大戶作為經濟精英, 代表著先進生產力和引領農民致富, 是村莊新政治勢力[46]。
但是, 無論是本文案例, 還是學界的大量實證調查結論, 都頗為令人信服地表明, 現階段政府偏好主導型和資本擴張主導型土地流轉帶來的良性秩序整合效果遠小于其劣性整合效果, 后者是這兩種類型流轉的主流性影響。總體而言, 結合案例、各流轉方式比重和學界代表性觀點推測, 現實中體現為代耕、互換、轉讓或一部分轉包等方式的, 主要呈良性整合朝向的社會機制主導型流轉尚處于較次要的地位, 而體現為租賃、買斷經營權年限和部分轉包等方式的, 更多以劣性整合面貌出現的政府偏好主導型、資本擴張主導型流轉正構成了我國土地流轉的主體。縱向地看, 政府偏好主導型和資本擴張主導型的流轉所占比重也逐年快速增長, 而社會力量主導型土地流轉的空間極大受限, 陷于增幅緩慢、停滯甚至是衰退的困境。
五、對策建議
當前我國鄉村秩序呈現為國家、社會、市場三方互動的多元弱質型整合格局, 并在土地經營權流轉這一重要的“三農”事件中得到集中體現, 由此產生新的鄉村秩序整合效應。不同地區三因素之間的力量配比差異, 即從鄉村社會的道義理性主導, 到政府偏好主導, 再到資本擴張主導, 土地流轉的鄉村秩序整合效果出現了明顯的趨于弱化結果。特別是強國家和強市場推動下的土地流轉, 導致了農村階層分化、治理私人化、村干部“代理人化”和村莊被資本裹挾等嚴重的社會秩序問題。關于如何解決這些問題, 在實際工作中, 建議主要從以下三方面操作, 以有效發揮土地流轉的良性秩序整合功能。
(一) 保障土地流轉的客觀公正性
只有充分賦予農民以土地產權主體地位, 才能確保土地流轉的客觀公正性, 奠定良性秩序整合的基礎。最迫切的是, 地方政府應尊重農民的土地流轉自主權, 即農民有權自主決定是否流轉以及向誰流轉, 自己是流轉主要受益者, 而不受行政命令等外部因素干預, 要堅決制止政府強制流轉和將土地流轉作為政績追求的做法。同時, 基層政府從地方利益出發作出的偏好性選擇, 導致新土地精英、企業等規模經營者所獲的政策資金扶持等遠大于“中農”和小農。甚至, 部分地方對下鄉資本的扶持, 還釀成了工商企業對基層政府或村組織的“倒逼”和俘獲等惡果。等于是, 在政府和工商資本的聯合下, 小農、“中農”農業愈發衰敗, 農業經營中的“馬太效應”日趨顯現。這就要求必須賦予不同經營主體以平等、公正的地位, 尤其要肯定小農/“中農”受益主體型流轉的社會政治意義, 積極扶持“中農”這一中堅力量, 從制度層面上予以傾斜, 以糾正以往忽略“中農”的土地改革思路。
(二) 規范新土地精英的農業生產和政治參與
新土地精英包括合作社領辦人、家庭農場主和大戶等。目前, 要客觀辯證地對待土地流轉中新土地精英的崛起與村莊政治參與現象, 既不能過于樂觀地強調該群體對農村的促進意義, 也不可盲目地因部分精英攫取村莊公共利益而全盤否定其社會效用。本文認為, 須從制度建設上規范新土地精英的農業經營與政治參與兩方面的行為。首先, 制定農業經營的規模限度, 消除“重文本、輕事實”的政府管理弊病, 則新土地精英套現政府補貼等政策異化難題是可以規避的。其次, 制度設計上既支持熱愛村莊、熱心公益的新土地精英進入村兩委組織, 為該群體營造環境, 以發揮他們的資源優勢和政治才能, 也要預防、懲戒利益攫取型精英憑借村組織職位謀取私利、占有公共資源的問題。
(三) 規制下鄉企業的農業投資行為
工商企業具有小農和新土地精英群體難以企及的資金、管理效率和信息獲取等方面的優勢, 在我國農業現代化進程中扮演著重要角色。但現階段, 由于相關配套制度機制的不完善和滯后, 下鄉企業的土地流轉和農業生產經營已在部分地區引發了村組織依附化、村莊場域內“權力—資本”利益共同體結成和治理資本化等鄉村秩序困境, 亟需作出積極的法律政策規制。具體做法上, 需嚴格限定和評估下鄉企業的準入資質, 杜絕非農企業借下鄉包地之機謀取利益的投機行為;鼓勵相關企業從事農產品生產服務、中間加工和技術指導等外圍業務;試點推廣“企業+農戶+”的流轉生產模式, 確保土地流轉和農業經營中農村、農民的主體性地位。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版)2018年01期
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