從新華社2月4日授權播發的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》整體框架看，這份2018年“一號文件”，是改革開放以來第20個指導“三農”工作的中央一號文件，是立足長遠的有關全面振興中國鄉村的頂層設計藍圖。本次一號文件除了按照十九大提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，對統籌推進農村建設作了全面部署，特別重點關注繼續推進農村產權制度改革、農業供給側改革、加快小農戶和現代農業之間的邏輯關系。綜合之前消息靈通人士提供的信息，預計土地制度改革、集體產權制度改革等相關政策措施或將加快推出。
為了準確和深度解讀本次一號文件相關要義，本報記者特別專訪了中國人民大學農業與農村發展學院教授、國家發展與戰略研究院研究員孔祥智。孔教授是中國農村發展研究和合作社研究領域的權威學者，在去年12月的一次專題報告會上，他在以“引導小農戶和現代農業發展有機銜接”為題的演講中表示，合作社是聯結專業農戶與龍頭企業的紐帶。他并認為，不管是專業大戶還是小農戶，都要和龍頭企業對接。有很多龍頭企業主動要求農民組建合作社，尤其是專業大戶、家庭農場，他們的發展趨勢必然是合作社，“要么加入合作社，要么組建合作社，單個農戶在市場上的競爭力很低”。他的這一研究結論，與記者從消息靈通人士那里聽到的即將出臺相關重要改革舉措的消息如出一轍。
孔祥智對本報記者表示，今年一號文件放寬的是宅基地財產權的轉讓。既然是財產權，實際上暗含著可以買賣，但目前制度并沒有突破。“我想將來慢慢會取得突破。不要只看到當前制度很嚴格的不能買賣的規定。因為，既然變成財產權，站在法律的角度上說，自己的財產為什么不能買賣，又沒有買賣宅基地。我的看法是，這開了一個口子”。
鄉村土地制度改革的新紅利
《華夏時報》：今年中央一號文件強調“鄉村振興”，這與10多年前“建設社會主義新農村”的提法，有何不同？當今中國“鄉村振興”特別需要敢于突破哪些不合時宜的體制機制障礙？
孔祥智：有人說“鄉村振興”是“建設社會主義新農村”的升級版，——可以這么認為，但兩個階段所處的環境不一樣。2006年前后，中國農業確實非常弱，城鄉差距很大，大概是3.2：1，最嚴重時是3.3：1，現在已經到了2.7：1，城鄉關系已經發生了很多變化。中共十六大之后，實施了一系列支農、惠農政策，整個支農體系大體上在2002年到2007年這5年之間完成了。中共十七大之后，到2012年，這段時間也做了大量的事情。十八大以來支農、惠農的力度空前，使更多人享受到公共財政的陽光。
現在提出“鄉村振興”，其現實背景是，城鎮化率已到57%以上，2017年底到58%以上，2020年到60%，可見中國城鎮化率這些年提高很快，每年提高1.2或1.3個點，這一背景和2006年前后差別很大。在這種狀況下，提出“鄉村振興”，一號文件共12個部分加以具體部署。尤其專門有一部分是體制改革的部署。目前要改的東西很多，文件主要涉及土地制度等幾個制度性改革，價格改革也在其中。
關于土地承包制度，今年一號文件根據十九大精神強調二輪承包到期后再延30年。這項制度具有重要的現實意義。
關于宅基地“三權分置”，這是過去從沒有過的提法，是一種體制創新。我判斷提出宅基地“三權分置”，可能是為以后再推出宅基地的進一步改革留下一個口子，否則的話提“三權分置”就沒有意義了。
《華夏時報》：主要突破這幾項重要的制度障礙？
孔祥智：農產品價格形成機制的改革，在一號文件中實際也位列突破重點。
《華夏時報》：深化農村土地制度的改革如果真正推進下去，會帶來什么樣的深刻改變？
孔祥智：土地征收制度這些年來并沒有大的改變，不管是農民，甚至國土資源部門自己對土地征收制度也不滿意，問題很多。所有土地都得由政府機構、由國土管理部門先征來，“五通一平”、“七通一平”，然后再賣出去，產生了很多矛盾。現在農民和國家的矛盾、農民和政府的矛盾主要集中在征地制度上，而且很多人批評農民漫天要價。但這是制度的原因，不能怪農民。
實際上在2008年十七屆三中全會已經提出了征地制度改革的方向，那個文件說得非常清楚，也說得非常好。后來所有的文件講到這個問題時，都沒有這個文件表述的清楚：把非農用地分成兩大部分：一個是公益性的，一個是經營性的。公益性的要由國土資源部門出臺公益性目錄，規定哪些非農用地是公益性的，只有公益性的非農用地才能啟動征地程序，經營性的非農用地不能啟動征地程序。
經營性的非農用地是不用啟動征地程序的，因為征地程序是強制性的，是國家行為。比如國家就要用這塊地，作為中國公民，沒有任何理由不讓國家用。對于經營性的非農用地，農民可以把這個土地直接拿到土地一級市場拍賣，沒有國家環節、沒有政府機構環節。所謂經營性就是農民直接拍賣，農民從中獲得的收益顯然就比國家先征過去以后再賣給開發商所獲取的中間利潤大得多。這部分利潤如果讓農民得到，相當一部分就會用在鄉村振興上，這個制度紅利不可估量。
但很遺憾，到現在為止這項改革并沒有破題。從大前年開始，全國人大授權33個縣進行“三塊地”（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度）的改革，其中有些縣“這三塊地”的改革都有，有些縣只有其中一項制度的改革，有些縣只有另外兩項制度的改革，改革也取得了一定進展。既然試點，是不是有些經驗？目前為止，并沒有得到任何消息。是不是十九大以后就要陸續在全國鋪開征地制度改革？也未可知。
文件還說，“鄉村振興”關鍵是金融。的確，錢從哪來？這是很重要的一個問題。三塊地的利益國家不要都拿走了，要讓利給農民。這是第一；第二，集體經營性建設用地制度改革目前也在試點。所謂集體經營性建設用地主要是上世紀80年代發展鄉鎮企業的用地，這部分用地在全國，尤其東部地區很多，但大量閑置，不能充分利用。如果能夠把集體經營性建設用地直接入市，則：
第一，能夠解決現在很多地方發展非農產業用地不足的問題。
第二，當然是有償使用。這部分都是集體土地，應該能夠對促進農村集體經濟發展，解決一些農村公益性問題，如道路、建設等有好處。如果盤活了以后，這也是很大的一筆資金。
第三，宅基地制度改革。今年一號文件并沒有出臺往前走一步的政策。提出“三權分置”，這個新的提法不能沒有用，可能下一步會推出宅基地改革具體的措施。目前在一些城市的近郊區，像北京郊區，很多宅基地、農民住房，農民不住了，已經委托公司或合作社改造，效果非常好。尤其近郊區盤活了，未必是宅基地制度的改革，也不是住房制度的改革，卻是住房的盤活。
住房制度改革涉及到現在“一戶一宅”的改革，近郊區很多農民不住的房子閑置很可惜，或可組成住宅合作社，引進城市資金，把它盤活。現在很多城市養老沒地方去，可以考慮就到近郊區那些有農民空置住宅的地方去，山清水秀空氣好。這就是土地制度改革的紅利。
宅基地“三權分置”的重大創新
《華夏時報》：您剛才提到這個文件對深化農村土地制度改革部署了很多重要任務，包括部署完善農村閑置宅基地和閑置農房政策，按照落實宅基地的集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權的方向，在探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革等等，特別請教您，這項改革設計有什么宏大的思考或戰略走向判斷嗎？
孔祥智：過去宅基地制度改革從來沒有用“三權分置”的提法，應該說這是一號文件的重大創新。首先宅基地是集體所有，農村所有土地都是集體所有。之所以提出資格權和農民房屋財產權，其實和承包地一樣，資格權相當于承包權。資格權與法律上的所有權怎么銜接，我們也在探討這個問題。
三權分置以后，再往下有可能會開一個口子或做一些實驗，讓城市人去買。但最起碼我不看好城市人到農村買房這個事，我看好城市人到農村去租房。為什么一定要買，租30年不是一樣？把農村土地統一開發，讓城市人到農村去投資，這樣把城市的資金也帶到農村，也同時部分解決了農村資金相對不足的問題。
《華夏時報》：在全方位制度性供給保障方面，文件圍繞鞏固和完善農村基本經營制度，完善農業支持保護制度，全面建立職業農民制度，建立市場化、多元化生態補償機制，鼓勵引導工商資本參與鄉村振興等等，都部署了一系列重要的改革舉措和制度建設，這些政策設計要實現什么樣的目標？
孔祥智：這些制度設計主要是一條，即強農業。中國農業要強，過去是大農業，但不是強農業。面積大、農業人口多，主要農產品的產量都在全世界排第一位，大部分產品排前三位肯定沒問題，但是談不上強。目前中國農業不強，競爭力比較弱。我們從2005年開始比較主要農產品的成本，發現當時主要糧食品種和畜產品成本都低于國際上同類產品1/3左右，那時我們有絕對競爭力。但10年以后的現在，大概都高于國際同類產品1/3到50%，這就談不上競爭力了。
《華夏時報》：您強調最終目標是強農業。強農業最根本的需求是要深化農地改革，文件中提到五條，您剛才對第一條和第二條都做了詳細解讀。對第三條，“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅、大院和私人會館。” 您怎么看？
孔祥智：現在政策就是這樣，宅基地要買賣的話，只能在集體組織內部。今年一號文件再次強調這一點。
這相當于宅基地制度并沒有放松。剛才談到“三權分置”很有可能為下一步改革提供口子，尤其為適度放活宅基地和農民房屋的使用權，讓城市人到農村租地這個事情放口子，但是城市人到農村去買地目前肯定不行。
為什么不讓城市人到農村買宅基地？農民獲得宅基地是無償的，是一種資格。只要是農民，就有權獲得宅基地。如果允許城市人到農村去買所有權的話，這個口子一旦開了國家沒關上，18億畝耕地紅線就保護不了。
嚴禁下鄉利用農民宅基地建設別墅、大院和私人會館——宅基地就是這樣，但并沒有說農民不能這么干。農民在宅基地上建房子自住沒有關系，浙江江蘇一帶都是五六層的樓，別墅也都有，那沒有問題。
《華夏時報》：怎么看第四條：維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權？
孔祥智：以前所有政策都這樣規定。
《華夏時報》：第五條，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。
孔祥智：我過去一直這么認為，農民進城，家里宅基地或承包地轉讓干什么，留著不就完了嗎，誰會轉讓呢？實際上經過調研發現，有些地方只要給農民相應補償，農民愿意放棄這個地。國家級在寧夏試點，我們去調研看到，國家列出補償標準，很多農民因此自愿放棄土地，于是就簽協議。農民不要了承包地就等于放棄了集體成員權，其他權利也不要了，以后再有什么利益也不要了。我認為這個試點對于現在推進城鄉統籌、促進人口流動有意義。
《華夏時報》：文件中提到“宅基地三權分置與承包地三權分置”，這兩個三權分置有什么大的不同？我們看到有報道說關于宅基地三權分置，最早是浙江義烏提出宅基地制度改革設計思路，并且在義烏先行先試之后，效果明顯，中央才把它拿過來作為頂層制度設計的參考。這兩個三權分置如何理解？有什么不同？
孔祥智：本質上一樣。所有權是集體的，宅基地是資格權，耕地是經營權，經營權也是一種財產權，房屋就是財產權，房屋就是財產。
義烏的改革走得很遠，從今年一號文件內容看，只小部分吸收義烏改革的成果
今年一號文件放寬的是宅基地財產權的轉讓。宅基地財產權分出來的房屋財產權，可在集體成員內部轉讓，也可讓城市人來租這個房屋，不能買賣。既然是財產權，實際上暗含著可以買賣，但目前制度并沒有突破。我想將來慢慢會取得突破。不要只看到當前制度很嚴格不能買賣的規定。因為，既然變成財產權，站在法律的角度上說，自己的財產為什么不能買賣，又沒有買賣宅基地。我的看法是，這開了一個口子。
《華夏時報》：從這個角度來理解，這次一號文件在農村土地制度改革里程中是否有什么特別的意義？
孔祥智：過去從來沒有把宅基地權益和房屋的權益劃分得這么細，就像土地三權分置一樣，這個三權分置奠定了改革的基礎。沒有這個東西，在法律上很多說不清楚，現在分清楚哪些屬于法律上管的，哪些是所有權，哪些是資格權，哪些是財產權，不同的權利當然有不同的處置方式。所以為下一步的改革，甚至我個人很樂觀地判斷，2020年以后，肯定會出臺相應的比較重大的農村宅基地制度改革的一些措施。
農業社會化服務亟需工商資本進入
《華夏時報》：這樣的判斷在投資界、市場方面來看，適度放活宅基地和農民房屋使用權的政策信號是不是越來越明顯，土地流轉這個領域可能會有很好的投資機會出現？
孔祥智：應該說城市資本到農村盤活閑置的農民住宅，是一個利好的消息，我認為很有前景。一號文件不可能說得很細，要從中看出一些東西來：農民宅基地房屋財產權，不能賣給城市人，但是可以使用、可以出租。
《華夏時報》：很多機構比較關注的是“鄉村振興”戰略的落地，特別是在土地制度改革、農業規模化經營、基礎設施建設、三產融合領域投資機會非常多，高層也強調防止工商資本介入變成變相圈地，雖然是這么提，但投資機會出現，各種意想不到的情況是否也會出現？
孔祥智：實際上并沒有禁止，也禁止不了，因為農民土地流轉也是自由的。中國的土地流轉主要是從2008年以后才擴大起來的，2009年大概超過了兩位數，在10%以上。這些年主要是政府在做一些支撐，流轉土地給農民補貼，效果很不好。一旦政府停止了這種補貼，土地流轉的比例可能會下降。
從這些年我們觀察的情況來看，工商資本進入農業領域主要是占地、圈地。現在看來，這個口子并沒有放開，有很多工商資本，第一，如果自己干，沒有效益的話，也在逐漸退出；第二，在近郊區，工商資本進入之后，主要想做一些旅游產業等投入，但是現在土地管理制度越來越嚴，很多違法、不符合規定的建筑都被拆除了，沒法干了。所以對他們來說并不是利好消息。但我們看到很多工商資本進入農業以后，為農業產前、產中、產后提供服務，確實還是有很多利好。
今年一號文件也是這樣，鼓勵工商資本進入農業，但不是鼓勵它直接流轉土地去種地，因為種地種不過農民，沒有必要，專業人干專業的事，農民就是種地，他把地種好就行了。工商資本進入以后，給農民種地提供各種服務，這能賺錢，而且盈利很高。我個人判斷，僅僅種植業領域，大概每年社會化服務，如農機、植保等服務，會達到1萬億左右，產值很高。但現在很多人遠遠沒有進入這個領域，農民渴望得到各種服務，但是沒有人提供服務。如果加上畜牧業，我們判斷每年有4-5萬億產值，這個量很大，所以急需工商資本進入。
工商資本進入以后，目前來看，基本上很少投入種地。
《華夏時報》：這次一號文件提出的許多重要改革措施，如何真正貫徹落實到位和實現目標？
孔祥智：中國的“鄉村振興”，改革開放40年來，基礎依然還是非常薄弱，所以“鄉村振興”是一個長期的事情。當然我們很高興地看到一號文件也做了階段性劃分，2020年、2035年、2050年，如果按2035年這個比較近的階段來看，還是很令人鼓舞的。要實現“鄉村振興”，就一定要從現在開始做好幾件事：
1.創造條件，提升農業競爭力。我們不是沒有這個條件。2005年的時候，主要農產品成本低于國際同類產品1/3，這些年我們沒有做好，失誤導致目前這種結局。完全有條件在某些產品上提高競爭力，這是必須做到的一點。尤其是在農產品安全性上，出口有優勢的產品，像水產品、水果等，提高安全水平。
2.資金從哪來。“鄉村振興”肯定需要錢，僅僅靠政府財政資金肯定不夠，政府的財政資金主要用在道路、水等基礎設施上，但是建設資金、發展資金肯定來自于社會資本，包括農民自己。
第一，怎么吸收社會資本進去，吸收城市資金進去。三塊地的改革，通過制度改革，盤活資金，讓農民得到制度收益，這部分資金當然會有相當一部分用在“鄉村振興”上。第二，農業強了以后，農業自身有了自我積累能力，當然也是“鄉村振興”資金的重要來源。第三，通過宅基地改革，城市人到農村去住了，資金流自然就引進來。第四，農村創業，吸引外出打工的一部分青年人回鄉創業，吸引城市人到農村去創業，創業自然會帶著資金。當然還有金融體制改革，也會解決資金從哪來的問題。
3.鄉風文明或鄉村治理。十九大報告中提出“三治”，法治、德治、自治。中國農村自古以來就是自治。秦始皇時代就開始皇權不下縣，縣以下農民自己治理，管不了那么多。為什么管不了那么多？因為政府沒有必要管，沒有力量管，農民自己能管好。
《華夏時報》：古代主要依靠鄉紳管理。
孔祥智：革命以后，這個階層沒有了，實際上政權下縣了。相當長的時間內，叫“村長”，相當于是鄉政府下面一個機構。1998年，《村委會自治法》出臺，開始了鄉村自治的進程，但遠遠做不到自治，其中原因很復雜。
所謂德治，實際上就是把中國幾千年來農村治理傳統好的部分重新揀回來，我認為這非常重要。
聯合社制度提升農民市場話語權
《華夏時報》：想特別請教您一個重要的宏觀趨勢判斷的問題，即鄉村振興的邏輯關系問題：農業合作社制度對于農村發展機制的變化，將帶來什么重要影響？
孔祥智：2006年出臺《合作社法》，2007年7月1號實施，這部法律事實上到現在有10年了。2007年剛開始實施時只有農業部當時公布的十幾萬家合作社，當然很多都是不規范的，規模也小。截止去年底是200萬家，而且全國有上萬家聯合社，就是農業合作社再聯合。10年來，由于法律的出臺，合作社獲得了非常大的發展。過去農民沒有一個屬于自己參與市場的組織，現在有了合作社，對于推進農業市場化、推進農民組織化效果非常明顯。但從這10年的情況來看，這次修法彌補了原來法律中不能滿足需要的很多問題，卻不是全部都能解決。作為參加立法的學者，我們對此很遺憾。但沒有關系，農民專業合作社聯合社制度的設立，將會使農民專業合作社目前小規模地域性的狀態，往大了聯合起來。比如一個縣的同類農民專業合作社聯合起來，力量就非常大了。
目前最成功的是黑龍江的聯合社，黑龍江有178家合作社聯合起來了。2016年玉米收儲制度改革中，黑龍江積壓的玉米主要通過合作社賣出去了。收儲制度改革，價格下降，農民利潤受損，通過合作社把產品賣出去，效果非常明顯。當然還有其他聯合社，效果也非常明顯。
在最近5到10年時間內，中國的合作社將會出現比較大的整合趨勢。200萬家這個數字不會改變，但會增加很多聯合社，比如幾十家合作社成立一個聯合社，甚至幾百家組成一個聯合社，這對于提高農民組織化，提高農民在市場上的話語權，甚至在國際市場的話語權，都非常有好處。
中國鄉村發現網轉自：華夏時報
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