農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展更多要依靠縣級及以下的基層政府和部門抓落實，基層人力物力有限，如果頭緒過多，容易出現(xiàn)跑偏甚至不落實。
農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不僅涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村，還涉及消費和投入品等各個環(huán)節(jié)，需要各個部門全面系統(tǒng)推進。
習近平總書記指出，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展觀的一場深刻革命，也是農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的主攻方向。黨的十八屆五中全會以來，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展已經(jīng)從理念轉化為實踐，取得了良好開局。黨的十九大報告提出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)。在鞏固已有成績的同時，迫切需要深刻認識和科學解決存在的問題，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得更大成績。
農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展開局良好
首先面源污染攻堅初見成效。2015年，農(nóng)業(yè)部出臺了《關于打好農(nóng)業(yè)面源污染攻堅戰(zhàn)的實施意見》，不到3年的時間，已經(jīng)取得明顯進展。化肥使用量增幅明顯縮窄，接近零增長。農(nóng)藥使用量開始減少。農(nóng)業(yè)廢棄物資源化水平不斷提高。其次打造了一批農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板。2015年，農(nóng)業(yè)部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》，明確提出要打造一批可復制、可推廣的“國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)”。2016年這項工作正式啟動，全國共有100多個創(chuàng)建主體，2017年經(jīng)農(nóng)業(yè)部等八部門認定，對首批40個符合條件的創(chuàng)建主體授牌。再次取得了一批制度成果。一是制修訂了一批法律法規(guī)。2014年正式生效的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，是農(nóng)業(yè)污染治理領域的第一個全國性法規(guī)。2014-2017年，全國人大和國務院法制辦先后完成了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等法律法規(guī)的修訂，均新增或完善有關農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的條款和內(nèi)容。二是出臺了一批重要文件。2015年先后出臺的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》為生態(tài)文明建設做好了頂層設計。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，這是黨中央出臺的第一個關于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的文件，是指導當前和今后一個時期農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的綱領性文件。黨的十九大報告提出要打好污染防治攻堅戰(zhàn)、“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略” 首次被寫進黨章。三是國務院各部門的專項規(guī)劃、行動和規(guī)章。在污染防治領域，國務院出臺了“水十條”“土十條”和“氣十條”。國務院印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》也用專章闡釋和規(guī)劃綠色興農(nóng)。農(nóng)業(yè)部相繼實施了《到2020年化肥使用量零增長行動》《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動》《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動》等。可以說，在制度建設方面，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的四梁八柱已經(jīng)基本形成。
四個需要關注的問題
盡管在一系列措施的有力推動下，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得了一些可喜的成績，但各項工作仍有改善空間，客觀認識農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的長期性和艱巨性，也有助于下一步找準方向、把握節(jié)奏。
化學投入品減量基礎還不牢。一是化肥用量增加的省份還不少，地區(qū)間增減水平仍存在一定的差異。2015年總量減少的省份有12個，增加的卻有19個，2016年化肥用量增加的省份仍有8個。減量的主要是中東部省份，增量的主要出現(xiàn)在西北、東北等地區(qū)。二是農(nóng)藥數(shù)據(jù)的標準化還不夠。目前國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的是農(nóng)藥制劑量，近年來在180萬噸左右，但是該數(shù)據(jù)難以反映農(nóng)藥使用的健康和環(huán)境意義，例如100萬噸20%濃度的農(nóng)藥制劑對環(huán)境健康的影響遠遠大于200萬噸5%濃度的制劑。在農(nóng)藥工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，普遍使用的是基于活性成分的折純（折百）量，一般認為在32萬噸左右，但缺乏官方公開發(fā)布的連續(xù)、準確數(shù)據(jù)。考慮對環(huán)境、健康和質(zhì)量安全的影響，折百量顯然更有意義，如若使用該指標，未來就需要在農(nóng)藥使用的監(jiān)測和統(tǒng)計上進一步完善，獲取一套較為準確的數(shù)據(jù)。
農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的手段還不多。目前在農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用方面，依靠行政命令，重堵輕疏現(xiàn)象較為普遍。例如畜禽污染防治主要依靠禁養(yǎng)區(qū)劃定和搬遷，根據(jù)環(huán)保部的通報，截至2017年上半年，全國累計劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)4.9萬個，面積63.6萬平方公里，累計關閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）21.3萬個。強力關閉或搬遷也帶來了養(yǎng)殖戶失業(yè)、污染轉移等一系列新問題。同時，畜禽糞便資源化利用的激勵措施（沼氣發(fā)電上網(wǎng)、有機肥生產(chǎn)和使用補貼等）卻長期難以得到落實。又如秸稈禁燒，有些地方主要采取人盯人戰(zhàn)術，行政成本極高，但依然屢禁不止，根本原因還是沒有找到適合當?shù)刭Y源化利用的出路。
各部門力量還有待進一步整合。各部門密集出臺了很多政策文件，但一定程度上還存在部門分割、政策分散的問題。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展更多要依靠縣級及以下的基層政府和部門抓落實，基層人力、物力有限，如果頭緒過多，容易出現(xiàn)跑偏甚至不落實。各地方各部門落實黨中央、國務院要求的政策必須要有明確的問題指向和可操作的具體措施、路線清晰，要盡量減少基層操作者及社會主體學習和領會的時間和精力，避免多層傳達后政策原意扭曲。如果有關部門僅將出臺文件作為其工作成績，則難免有形式主義之嫌。
一些思想認識還需進一步提高。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)幾類問題。一是地方思想轉變的節(jié)奏跟不上中央要求，上動下不動、頭轉身不轉。有些地方盲目追求GDP的沖動仍然強烈，例如不顧當?shù)丶S污消納條件或水資源約束限制過度擴大養(yǎng)殖規(guī)模。二是對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的認識還較為狹隘，有的認為就是農(nóng)業(yè)部門的事情，有的甚至簡單理解為綠色農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不僅涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村，還涉及消費和投入品等各個環(huán)節(jié)，需要各個部門全面系統(tǒng)推進。三是從只發(fā)展不保護，走向只保護不發(fā)展。有的地方一刀切地劃禁養(yǎng)區(qū)，禁止一切養(yǎng)殖行為；還有的地方劃為保護區(qū)后連原來傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不允許，將生產(chǎn)與生態(tài)截然割裂。生態(tài)穩(wěn)定的一個根本原因就在于流動性，不是劃完界限以后就封閉不動了，有些生產(chǎn)行為本身就是生態(tài)的一部分。
推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的幾點建議
抓緊建立專項考核制度。根據(jù)中辦、國辦《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》要求，盡快建立和完善農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評價指標，對各地農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展情況進行動態(tài)評價，并將評價結果納入政績考核范圍。在有關項目和資金安排上，對推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得顯著成效的地方予以傾斜，對推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不力的進行問責。
協(xié)調(diào)組織綜合督導。推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，既是政治任務，也是社會期盼的民心工程，黨中央高度重視，各部門也出臺了一系列政策文件。習近平總書記在2011年就曾撰文指出“關鍵在于落實”。針對部分政策遲遲未能落地的問題，建議由國務院組成跨部門的綜合督導組進行專項督導，找出措施未能落地的癥結，對落實不力的部門啟動問責機制。此外，新出的政策文件務必求實，避免為了完成“出政策”的任務而出政策，把新文件寫成對已有政策的綜述，切忌形式主義。
大幅增加投入。綠色發(fā)展背景下，農(nóng)業(yè)既要提供足夠、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，還要提供更多的綠色功能和服務，其公益性和基礎性的特點進一步加強，具有保障國家糧食安全和提高生態(tài)環(huán)境服務的雙重公共屬性，因此要大幅增加農(nóng)業(yè)資金投入。一方面，原有的支農(nóng)惠農(nóng)投入不能減，要保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。另一方面，要以綠色生態(tài)為導向，重點增加對農(nóng)業(yè)提供生態(tài)產(chǎn)品的補償。新增的資金投入優(yōu)先保障已有激勵措施的落實，例如沼氣發(fā)電上網(wǎng)、有機肥生產(chǎn)使用補貼等，還要盡快啟動秸稈還田、農(nóng)膜回收利用等領域激勵政策。
引導鼓勵綠色消費。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是一項全民行動，著眼長遠，要培育造就一批綠色生產(chǎn)、服務、消費主體，使得綠色發(fā)展的理念深入人心，深入實踐。在源頭，要通過標準和規(guī)范促進投入品的綠色化，重點是培育一批認同農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念、有綠色生產(chǎn)技能的新型經(jīng)營主體。在農(nóng)產(chǎn)品消費端，要加大宣傳，使全社會接受綠色發(fā)展理念，并轉化為行動，為優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品出高價，為綠色發(fā)展當吹鼓手。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農(nóng)村工作通訊》2018年第3期
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