農業綠色發展更多要依靠縣級及以下的基層政府和部門抓落實，基層人力物力有限，如果頭緒過多，容易出現跑偏甚至不落實。
農業綠色發展不僅涉及農業、農民、農村，還涉及消費和投入品等各個環節，需要各個部門全面系統推進。
習近平總書記指出，推進農業綠色發展是農業發展觀的一場深刻革命，也是農業供給側結構性改革的主攻方向。黨的十八屆五中全會以來，農業綠色發展已經從理念轉化為實踐，取得了良好開局。黨的十九大報告提出，要實施鄉村振興戰略，農業綠色發展面臨著新的機遇與挑戰。在鞏固已有成績的同時，迫切需要深刻認識和科學解決存在的問題，推動農業綠色發展取得更大成績。
農業綠色發展開局良好
首先面源污染攻堅初見成效。2015年，農業部出臺了《關于打好農業面源污染攻堅戰的實施意見》，不到3年的時間，已經取得明顯進展。化肥使用量增幅明顯縮窄，接近零增長。農藥使用量開始減少。農業廢棄物資源化水平不斷提高。其次打造了一批農業綠色發展綜合樣板。2015年，農業部等八部門聯合印發了《全國農業可持續發展規劃（2015-2030年）》，明確提出要打造一批可復制、可推廣的“國家農業可持續發展試驗示范區”。2016年這項工作正式啟動，全國共有100多個創建主體，2017年經農業部等八部門認定，對首批40個符合條件的創建主體授牌。再次取得了一批制度成果。一是制修訂了一批法律法規。2014年正式生效的《畜禽規模養殖污染防治條例》，是農業污染治理領域的第一個全國性法規。2014-2017年，全國人大和國務院法制辦先后完成了《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律法規的修訂，均新增或完善有關農業綠色發展的條款和內容。二是出臺了一批重要文件。2015年先后出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》為生態文明建設做好了頂層設計。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，這是黨中央出臺的第一個關于農業綠色發展的文件，是指導當前和今后一個時期農業綠色發展的綱領性文件。黨的十九大報告提出要打好污染防治攻堅戰、“鄉村振興戰略” 首次被寫進黨章。三是國務院各部門的專項規劃、行動和規章。在污染防治領域，國務院出臺了“水十條”“土十條”和“氣十條”。國務院印發的《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》也用專章闡釋和規劃綠色興農。農業部相繼實施了《到2020年化肥使用量零增長行動》《到2020年農藥使用量零增長行動》《農業綠色發展五大行動》等。可以說，在制度建設方面，農業綠色發展的四梁八柱已經基本形成。
四個需要關注的問題
盡管在一系列措施的有力推動下，農業綠色發展取得了一些可喜的成績，但各項工作仍有改善空間，客觀認識農業綠色發展的長期性和艱巨性，也有助于下一步找準方向、把握節奏。
化學投入品減量基礎還不牢。一是化肥用量增加的省份還不少，地區間增減水平仍存在一定的差異。2015年總量減少的省份有12個，增加的卻有19個，2016年化肥用量增加的省份仍有8個。減量的主要是中東部省份，增量的主要出現在西北、東北等地區。二是農藥數據的標準化還不夠。目前國家統計數據反映的是農藥制劑量，近年來在180萬噸左右，但是該數據難以反映農藥使用的健康和環境意義，例如100萬噸20%濃度的農藥制劑對環境健康的影響遠遠大于200萬噸5%濃度的制劑。在農藥工業和農業生產部門，普遍使用的是基于活性成分的折純（折百）量，一般認為在32萬噸左右，但缺乏官方公開發布的連續、準確數據。考慮對環境、健康和質量安全的影響，折百量顯然更有意義，如若使用該指標，未來就需要在農藥使用的監測和統計上進一步完善，獲取一套較為準確的數據。
農業廢棄物資源化利用的手段還不多。目前在農業廢棄物資源化利用方面，依靠行政命令，重堵輕疏現象較為普遍。例如畜禽污染防治主要依靠禁養區劃定和搬遷，根據環保部的通報，截至2017年上半年，全國累計劃定畜禽養殖禁養區4.9萬個，面積63.6萬平方公里，累計關閉或搬遷禁養區內畜禽養殖場（小區）21.3萬個。強力關閉或搬遷也帶來了養殖戶失業、污染轉移等一系列新問題。同時，畜禽糞便資源化利用的激勵措施（沼氣發電上網、有機肥生產和使用補貼等）卻長期難以得到落實。又如秸稈禁燒，有些地方主要采取人盯人戰術，行政成本極高，但依然屢禁不止，根本原因還是沒有找到適合當地資源化利用的出路。
各部門力量還有待進一步整合。各部門密集出臺了很多政策文件，但一定程度上還存在部門分割、政策分散的問題。農業綠色發展更多要依靠縣級及以下的基層政府和部門抓落實，基層人力、物力有限，如果頭緒過多，容易出現跑偏甚至不落實。各地方各部門落實黨中央、國務院要求的政策必須要有明確的問題指向和可操作的具體措施、路線清晰，要盡量減少基層操作者及社會主體學習和領會的時間和精力，避免多層傳達后政策原意扭曲。如果有關部門僅將出臺文件作為其工作成績，則難免有形式主義之嫌。
一些思想認識還需進一步提高。在調研過程中，我們發現幾類問題。一是地方思想轉變的節奏跟不上中央要求，上動下不動、頭轉身不轉。有些地方盲目追求GDP的沖動仍然強烈，例如不顧當地糞污消納條件或水資源約束限制過度擴大養殖規模。二是對農業綠色發展的認識還較為狹隘，有的認為就是農業部門的事情，有的甚至簡單理解為綠色農產品。農業綠色發展不僅涉及農業、農民、農村，還涉及消費和投入品等各個環節，需要各個部門全面系統推進。三是從只發展不保護，走向只保護不發展。有的地方一刀切地劃禁養區，禁止一切養殖行為；還有的地方劃為保護區后連原來傳統的農業生產也不允許，將生產與生態截然割裂。生態穩定的一個根本原因就在于流動性，不是劃完界限以后就封閉不動了，有些生產行為本身就是生態的一部分。
推進農業綠色發展的幾點建議
抓緊建立專項考核制度。根據中辦、國辦《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》要求，盡快建立和完善農業綠色發展評價指標，對各地農業綠色發展情況進行動態評價，并將評價結果納入政績考核范圍。在有關項目和資金安排上，對推進農業綠色發展取得顯著成效的地方予以傾斜，對推進農業綠色發展不力的進行問責。
協調組織綜合督導。推進農業綠色發展，既是政治任務，也是社會期盼的民心工程，黨中央高度重視，各部門也出臺了一系列政策文件。習近平總書記在2011年就曾撰文指出“關鍵在于落實”。針對部分政策遲遲未能落地的問題，建議由國務院組成跨部門的綜合督導組進行專項督導，找出措施未能落地的癥結，對落實不力的部門啟動問責機制。此外，新出的政策文件務必求實，避免為了完成“出政策”的任務而出政策，把新文件寫成對已有政策的綜述，切忌形式主義。
大幅增加投入。綠色發展背景下，農業既要提供足夠、優質的農產品，還要提供更多的綠色功能和服務，其公益性和基礎性的特點進一步加強，具有保障國家糧食安全和提高生態環境服務的雙重公共屬性，因此要大幅增加農業資金投入。一方面，原有的支農惠農投入不能減，要保護農業生產的積極性。另一方面，要以綠色生態為導向，重點增加對農業提供生態產品的補償。新增的資金投入優先保障已有激勵措施的落實，例如沼氣發電上網、有機肥生產使用補貼等，還要盡快啟動秸稈還田、農膜回收利用等領域激勵政策。
引導鼓勵綠色消費。農業綠色發展是一項全民行動，著眼長遠，要培育造就一批綠色生產、服務、消費主體，使得綠色發展的理念深入人心，深入實踐。在源頭，要通過標準和規范促進投入品的綠色化，重點是培育一批認同農業綠色發展理念、有綠色生產技能的新型經營主體。在農產品消費端，要加大宣傳，使全社會接受綠色發展理念，并轉化為行動，為優質農產品出高價，為綠色發展當吹鼓手。
（作者單位：農業部農村經濟研究中心）
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2018年第3期
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