摘要：深度貧困地區的農村集體經濟時逢重新啟動發展的政策機遇。促進鄉村振興，實現由脫貧向發達富裕的歷史性重大轉變，需要就實現路徑及制度選擇進行探索創新。一是，基于國家財政扶貧資金的性質、農村土地集體所有的性質，將國家財政支持項目建設資金轉為集體股金，探索土地增值中集體權益的實現形式，處理好集體經濟組織中3類利益主體的權益，以抓住脫貧攻堅的政策機遇，撬動農村集體經濟發展壯大。二是，基于深度貧困地區合作社的快速發展是在受惠于國家對其投入財政資金實施項目建設支持、信貸支持、產業發展基金支持等扶貧政策下實現的，需要作出發揮黨支部對合作社的監督作用、促進合作社成員利益共同體形成、通過完善合作社股權結構奠定共享發展的產權基礎等制度選擇，使“黨支部+合作社+農戶”模式能夠在實現由脫貧向振興轉變中更好發揮作用。三是，構建起能夠促進產業轉型升級、美麗鄉村建設、產城融合等經濟社會協調發展的機制，促進資源向鄉村聚集。
關鍵詞：集體經濟；合作社；財政資金；集體權益；內生發展能力；鄉村振興
中共十九大提出實施鄉村振興戰略，深度貧困地區迎來了由脫貧向振興轉變的新機遇。習近平總書記同采訪十九大的中外記者見面時指出，“全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊。我們將舉全黨全國之力，堅決完成脫貧攻堅任務，確保兌現我們的承諾。”[②]在實現2020年脫貧攻堅任務后3年的關鍵時刻，應按照十九大提出的為實現人民對美好生活的向往繼續奮斗的要求，以更長遠的發展眼光，利用好國家扶貧政策，特別是利用好國家財政扶貧資金，作出與之對應的制度選擇，形成能夠促進跨越發展的機制性優勢，以突破深度貧困地區處于劣勢地位的貧困陷阱，振興鄉村，實現由脫貧向發達富裕的重大歷史性轉變。這不是另起爐灶，而是以脫貧攻堅為契機和為基礎，通過對已形成機制的完善，以增強深度貧困地區農村的內生發展能力，促進鄉村發展層次的提升。近年來，寧夏回族自治區固原市在脫貧攻堅實踐中，探索出“黨支部+合作社+農戶”的促進產業發展并帶動就業的精準扶貧模式，其經驗在當地的推廣，促進脫貧攻堅取得重大進展，如期完成脫貧攻堅目標值得期待。未來一個時期內，促進鄉村振興，實現由脫貧向發達富裕的歷史性重大轉變，應破解如何抓住脫貧攻堅的政策機遇撬動農村集體經濟發展、如何基于“黨支部+合作社+農戶”模式健全能夠實現共享發展成果的合作社機制、如何構建農村經濟社會協調發展機制等重大實踐和理論課題。
一、基于扶貧資金的國家財政性質探索農村集體經濟發展的路徑。
深度貧困地區的農村集體經濟時逢重新啟動發展的政策機遇。從調研看，基層還沒有認識到深度貧困地區農村集體經濟的啟動發展正處于難得的政策機遇期，而是較多地認為集體經濟的發展缺乏資金、人才等諸方面的約束，當地也沒有發展集體經濟的成功典型可供學習借鑒，因而對集體經濟的發展存在置疑。這是慣性思維所致。破解發展集體經濟在認識上的置疑和實踐中的困境，應基于國家財政扶貧資金的性質、農村土地集體所有的性質等，作出與之相對應的制度選擇，開啟貧困地區農村集體經濟發展的新路徑。
1.開啟農村集體經濟發展新路徑是國家實施扶貧政策應實現的目標。深度貧困地區進入農村集體經濟發展的政策機遇期，之所以作出這一判斷，是因為國家在脫貧攻堅中，給予了大量的財政資金、信貸資金支持，這是非貧困地區不具有的政策條件。以寧夏回族自治區固原市為例，2016年，全市向150個脫貧銷號村整合投入各類資金24億，每村平均1600萬元；2017年，市委、政府緊盯全市200個貧困村和9.6萬貧困人口脫貧的目標，投入項目建設的財政資金又高于上年的水平。
第一，基于國家財政扶貧資金的性質，將國家財政支持項目建設資金轉為集體股金，以引導和促進集體經濟的發展壯大。國家扶貧資金，有財政直接投入的項目建設資金，有財政貼息信貸扶貧資金。國家財政對土地、水利等農業基礎設施建設項目直接投入的金額大，如國家支持原州區彭堡鎮姚磨村土地、水利等農業基礎設施建設項目資金平均每畝二三千元。即便是信貸扶貧資金，國家不僅明確了較大的額度，還給予財政貼息支持。基于國家財政扶貧資金的性質，固原市委組織部在探索形成“黨支部+合作社+農民”模式后，還嘗試通過開展“感恩黨，富陌姓”主題活動，教育和引導致富帶頭人增強黨性和回饋社會。這是把黨的扶貧政策實施、增強黨員黨性、道義約束與脫貧攻堅結合起來的實踐創新。對國家財政扶貧資金所形成的財產，現今在產權制度上有缺失之處，還不能充分體現國家財政扶貧資金的性質。在“黨支部+合作社+農民”模式及開展“感恩黨，富陌姓”主題活動的同時，還需要作出能夠體現國家財政扶貧資金性質的制度選擇，這也需要從實踐和理論上進行探索。可將國家財政扶貧項目建設資金轉為集體經濟組織的股金，或將其所形成的財產明確為集體的股權。這一制度安排可以保障國家財政扶貧資金不被私有化，形成集體經濟組織成員共享發展成果的股權保障，能夠體現國家財政扶貧資金性質，更好地發揮感恩主題活動與強化集體權益的制度疊加作用，有利于促進農村公有制經濟的發展，也為振興鄉村，實現由脫貧向發達富裕方向發展夯實所有制基礎。若不從制度上加以完善，國家財政扶貧資金在貧困地區的投入，還有可能助推私有化，不僅有悖于國家財政扶貧資金的性質，喪失發展農村集體經濟的難得機遇，還會在農村形成新的兩極分化和新的相對貧困問題，這是國家實施財政扶貧政策不應當有的結果。
第二，根據農村土地集體所有的性質，深度貧困地區應利用好國家實施財政扶貧政策，探索與之相對應的保障集體在土地增值上的權益實現形式。在農村集體經濟組織實行雙層經營體制初期，集體所有權被虛置，此后的長時間內沒有實質性改變，這是集體經濟弱化的重要原因。之所以強調深度貧困地區強化集體的土地權益，除了成員的承包權、經營權緣于農村土地集體所有外，還由于國家圍繞扶貧在開發土地上投入了大量財政資金，使土質及其價值提升，近年來企業、合作社產業的快速發展是基于這一因素而實現的。鑒此，在國家財政扶貧資金支持下，更應糾正原來虛化集體土地權益的做法，因地制宜地探索保障集體權益的多種實現形式。其中，應優先推廣土地信用合作，即農民把承包的土地，在自己不愿意耕種時，將其存到村集體創辦的土地信用合作社，獲取收益。土地信用合作社對于農民存入的土地，可直接經營，可與一些企業合作經營，也可轉包、出租、入股經營，所得收入，除向存地者分配外，還可積累起來發展集體經濟和公益事業。[③]這是一種集體權益和成員權益都能得到保障的組織制度創新，而且由于集體流轉土地可以增強談判能力，進而能分享到土地增值的收益，是實現共享發展成果的有效實現形式。固原市彭陽縣已在實踐中試驗推廣這樣一種土地經營權流轉的組織化模式。另外，農民以土地承包權入股企業或合作社，或發展土地股份合作社，也要明確相應的集體權益。通過先行將國家投入土地、水利等農業基礎設施的扶貧財政資金所形成的財產，明確由集體所有，可為探索土地流轉中兼顧集體與成員兩方面權益的實現路徑積累經驗。
2.踐行共享發展理念保障集體經濟中各利益體的權益。從調研看，深度貧困地區的集體經濟實力較弱。例如，近兩年，固原市彭陽縣積極探索多種形式發展農村集體經濟，盡管如此，在全縣的156個行政村中，109個村（占全部行政村的70%）有集體經濟收入，還有47個村無集體經濟收入。其中，2016年集體經濟收入在0.5萬元及其以下的45個，占29%；0.5萬元以上至1萬元的11個，占7%；1萬元以上至5萬元的42個，占27%，5萬元以上的11個（最高的馮莊鄉茨灣村年收入也只有6.5萬元），占7%。固原市重視發展農村集體經濟，采取了諸多措施，如以實施扶貧政策為契機，2016年全市為162個村注入資金3720萬元，作為發展壯大集體經濟啟動資金，因地制宜發展農村集體經濟，開啟了艱難的啟動之履。政府有關部門與村集體結隊子，如自治區教育廳給予西吉縣震湖鄉河灘村40萬元扶持資金，成立產權歸集體所有的萬只蛋雞養殖專業合作社。
破解農村集體經濟發展難的問題，除上述認識突破和制度安排外，還需要從以往計劃經濟下形成的發展思維中解脫出來，作出適應社會主義市場經濟的集體經濟組織制度選擇。針對現階段集體經濟發展中遇到的難點問題，需要重點處理好集體經濟組織中3類利益主體的權益。
第一，強化集體權益。由于集體經濟雙層經營體制中集體權益虛化與成員權益強化的偏廢，導致集體經濟弱化，由此也導致農民發展能力弱的問題難以得到很好解決，深度貧困地區的這一問題更為突出，這正是現今農業農村內生發展能力弱而其發展對政府強依賴的重要因素。[④]強化集體權益，是基于憲法規定農村土地集體所有的應有之義，是對虛化集體權益的校正。除上述所提出的通過將國家財政支持項目建設的資金轉變為集體股金、探索與國家財政扶貧政策相適應的集體土地增值實現形式等強化集體權益外，在盤活資產、整合資源等時也應當保障集體權益。在資本市場日益發展的情況下，還需要逐步推進集體經濟組織由管資產到管資本的轉變，并保障集體的權益和資產保值增值。
第二，強化成員在集體經濟中的權益。實行家庭承包經營制度后，農民獲得了土地承包經營權，成員在集體土地上的權益得到了保障。《中華人民共和國物權法》將承包經營權明確為用益物權，進一步強化了成員的土地承包經營權益。將農村集體土地的所有權、承包權、經營權分置，進一步保障了成員在土地征收、土地經營權流轉、土地承包權入股的權益。2016年12月26日，中共中央、國務院發出《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，推進集體經濟的股份合作制改革，成員在集體經營性資產上的權益也得到了充分保障。需要強調的是，對于現有集體經營性資產，首先是保障集體經營性資產仍由集體所有和統一經營，量化到成員的僅僅是產權份額，不再是改革初期實行包干到戶時把土地等農業生產資料承包到戶經營，而是通過統一經營實現集體和成員更好的發展。對于集體統一經營收益的分配，可根據所處發展階段動態加以把握，發展初期以向成員提供所需要的公共品為主；隨著集體經濟的發展和實力的增強，可逐步增加對成員的資金和多種福利分配的份額。
第三，保障集體經濟經營者的權益。村黨支部書記、村民委員會主任等村干部直接經營管理集體經濟，較為適合小規模經營的起步初期。浙江一些農村通過民主選舉實現村黨支部書記與社區經濟合作社理事長的耦合，固原市把致富帶頭人培養成支部書記和集體經濟的帶頭人等，都是基于現實發展實際狀況的選擇。在認識上，需要走出集體經濟必須由村黨支部書記或村民委員會主任直接經營管理的誤區。在集體經濟發展到較強實力后，在由管資產向管資本的轉變后，也可探索由聘請的職業經理人專門負責經營。為充分調動集體經濟經營管理者的積極性，無論是村黨支部書記、村民委員會主任，還是聘請的職業經理人負責集體經濟的經營管理，都應根據經營績效，給予相應的工資、獎勵等報償，甚至還可探索實行年薪制等多種形式，予以激勵。
二、“黨支部+合作社+農戶”模式中的制度選擇
中共十九大提出，“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。[⑤]促進深度貧困地區鄉村振興，實現由脫貧向發達富裕的重大歷史性轉變，僅僅靠學習發達地區和發揮其后發優勢是難以實現的，而是應當構建起能夠促進跨越發展的機制性優勢。其中，關鍵是要以共享發展理念為引領，構建共享發展促進發達富裕的機制。
固原市在脫貧攻堅的實踐中探索形成的“黨支部+合作社+農戶”模式，在構建共享發展機制上進行了有益的探索。從調研的合作社看，深度貧困地區合作社的組織構架已形成，但在實現抱團發展的互助合作機制方面，還需要進一步完善。深度貧困地區應以國家實施扶貧政策為契機，以能夠實現共享發展成果促進共同富裕為制度創新的價值取向，創新性地構建能夠促進共享發展而發達富裕的合作社治理結構和合作機制，使“黨支部+合作社+農戶”模式日益完善和更好地發揮促進鄉村振興的作用。
1.發揮黨支部在促進合作社規范化而實現抱團發展中的作用。如果合作社不按共享發展理念的要求健全全體成員受益的機制，甚至是實為公司，而冠以合作社的“紅帽子”，就與20世紀90年代初期農業產業化經營起步時的“公司+農戶”模式沒有質的區別。如此“合作社”，通過產業帶動和就業帶動，可以快速地解決農民脫貧問題，但也存在問題，那就是“合作社”可能成為領辦人套取國家支持合作社財政資金、稅收優惠等的工具，也可能成為強勢的領辦人損害弱勢成員權益的工具。在深度貧困地區，尤其需要發揮黨支部在促進合作社規范化發展中的作用。這是因為，近年來，深度貧困地區合作社的快速發展，一般不是完全依靠合作社自身積累，而是在受惠于國家對合作社投入財政資金實施項目建設支持、信貸支持、產業發展基金支持等扶貧政策下實現的。基于如此關鍵的發展因素，在政府各級農業部門加強對合作社指導的同時，還應作出相應的制度選擇，更好地發揮黨支部在合作社使用好國家財政扶貧資金的監督作用，并借此促進合作社規范化發展。黨支部有責任保障國家扶貧政策更好地促進共享發展，應當也可以在“黨支部+合作社+農戶”模式的完善中發揮好作用。一是監督國家財政扶貧資金在合作社的使用。二是監督合作社的運行，特別是監督合作社財會制度和成員賬戶制度的建立，保障合作社的可分配盈余按農民專業合作社法規定的交易額和出資比例分配。無論合作社是否由黨支部書記領辦，黨支部都應對合作社實施監督。對黨支部書記領辦的合作社，黨支部應對合作社實施監督。對黨支部組成人員以外的能人領辦的合作社，黨支部書記或參加合作社的黨支部委員可在合作社監事會任職，履行黨支部對合作社的監督責任。同時，黨支部可與合作社實行文化共建，豐富合作社的文化生活，以促進成員合作意識的增強，發揮合作社文化的凝聚力作用。
2.發揮國家扶貧政策在促進合作社成員利益共同體形成中的作用。國內外實踐對合作社是具有頑強生命力的組織化發展模式給予了充分的驗證。自英國先鋒合作社的成功及所實施的羅虛代爾原則起，無論是資本主義制度下發育的合作社，還是社會主義制度下興起的合作社，盡管社會制度環境不同，但都遵循互助合作的基本原則，這正是合作社的生命力所在。這突出地體現在兩個方面：一方面，市場經濟下，弱勢群體需要通過互助合作，實現抱團發展。小規模的弱勢個體，面對市場經濟的汪洋大海及強大的競爭對手，只能通過互助合作，才有可能節約交易費用、增強市場談判能力和提升發展能力，實現1+1?2。另一方面，合作社之所以能夠形成抱團發展，僅就利益機制而言，其凝聚力緣于能夠實現共享發展的按交易額分配盈余這樣一種分配方式。合作社對外實現盈利最大化或成本最小化，對內部成員則不營利為目的，而是根據交易額分配可分配余額，這種通過二次分配更好地體現共享發展成果的原則，又被通俗稱為民受益原則。在資本稀缺和資本主導的經濟條件下，盡管允許股金參與合作社盈余分配，但都限制在一定的份額內，以保障民受益原則不受沖擊。《中華人民共和國農民專業合作社法》規定按交易額分配部分在合作社的可分配盈余中的份額不低于60%，而按出資額分配部分在可分配盈余中的份額不高于40%。由此，合作社構建起的本是處于劣勢地位的弱勢群體的發展優勢，正是合作社都能夠在資本主導經濟的大環境下生存發展原因所在。在深度貧困地區，促進農民專業合作社全體成員形成利益共同體，既有國家對這些地區的合作社大力實施財政支持的政策機遇，也有農民專業合作社法規定國家財政支持合作社資金所形成的財產量化到成員的法律保障。落實農民專業合作社法關于國家財政支持合作社資金所形成的財產量化到成員的規定，使成員在生產經營合作的同時，還形成股權聯接，并以此股金參與合作社的可分配盈余分配，有助于引導和促進成員共享發展機制更好地構建起來。
3.通過合作社股權結構的完善奠定共享發展的產權基礎。合作社在堅持按交易額分配盈余的同時，應根據資本主導經濟的大環境，探索用現金、扶貧貸款資金、土地承包經營權等多種方式入股，形成合作社與成員之間的股權聯接，既解決合作社資金短缺和土地經營規模小等因素對其發展約束的問題，也改變少數出資大戶控制和獨享合作社盈余的問題，促進共享發展實現形式的完善。其中，還有一個做法需要調整，即一些深度貧困地區的合作社發展新項目時，貧困戶用政府支持的貸款資金入股，在合作社項目建起來還貸后，則讓成員退股，這種農戶承擔信貸風險而“合作社”獨享盈余的不對稱，既不公平，也會導致貧富差距拉大而相對貧困問題難以解決的隱患。
三、經濟社會協調發展是實施鄉村振興戰略的內在要求
中共十九大決定實施鄉村振興戰略，并提出“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”[⑥]如果經濟社會不能協調發展，仍然是空心村，實施鄉村振興戰略的預期目標就不能實現。振興鄉村，實現由脫貧向發達富裕的重大歷史性轉變，在改善基礎設施和發展農村社會事業的同時，還應構建起能夠促進產業轉型升級、美麗鄉村建設、產城融合等經濟社會協調發展的機制，促進資源向鄉村聚集。
1.促進產業轉型升級夯實振興鄉村實現發達富裕的產業基礎。在深度貧困地區，受生產環境條件差等約束，產業的發展本來就是一個難題，因而實現產業發展既是脫貧的基礎，也是振興鄉村實現由脫貧向發達富裕的重大歷史性轉變的基礎。圍繞產業的發展，固原市在脫貧攻堅的實踐中，通過實施村級黨組織和致富帶頭人的“兩個帶頭人”工程，所形成的“黨支部+合作社+農戶”模式，把黨的力量、群體的力量、市場的力量有機結合起來，既能發揮好黨支部的領導作用，又尊重市場規律，走出了產業帶動的精準扶貧新路子。所調研的原州區彭堡鎮姚磨村、頭營鎮石羊村，西吉縣吉強鎮龍王壩村、震湖鄉孟灣村、震湖鄉立眉村，通過“黨支部+合作社+農戶”模式，實現了產業的快速發展。例如，姚磨村與周邊的吳磨、彭堡、惠德及瑞豐蔬菜產銷專業合作社成立聯合黨總支，通過“黨總支+合作社+基地+農戶”模式，帶動群眾發展蔬菜產業，建立了3個萬畝冷涼蔬菜基地，帶動12個村發展冷涼蔬菜產業。在此基礎上，2016年姚磨村聯合黨總支跨村連片開發休閑觀光農業。產業的發展，解決農村剩余勞動力3000多人，戶均增收5000元以上。2016年7月18日，習近平總書記在姚磨村考察時，對實施黨組織帶頭人和致富帶頭人“兩個帶頭人”工程、幫助群眾脫貧致富的做法給予肯定。振興鄉村，實現由脫貧向發達富裕的重大歷史性轉變，應著力促進產業鏈的伸延和融合發展，推進產業的轉型升級。從調研情況看，深度貧困地區農村的產業，還處于由自給自足向大規模的商品生產轉變的起步階段。合作社的經濟實力還很弱，還處于產業鏈的初端和價值鏈的低端，如由農業部確定的示范合作社——原州區頭營鎮富源肉牛養殖專業合作社，還處于提供技術和產品交易等服務的起步發展階段。鑒此，國家對深度貧困地區產業發展的支持，在進一步改善農業基礎設施條件的同時，應把促進產業融合發展、提升產業質量和價值作為重點支持方向。
2.構建美麗鄉村建設集體積累和統籌機制，促進資源向鄉村聚集和鄉村財富的增長。鄉村振興，關鍵取決于內因，即能否形成鄉村建設集體積累和統籌機制，以增強鄉村經濟社會協調發展的內生能力。國內外實踐表明，作為經營主體的專業合作社可以解決一家一戶小生產與大市場對接等問題，但不愿意自己出資開展鄉村基礎設施建設和發展社會事業。振興鄉村，建設美麗鄉村，需要構建與社會主義市場經濟相適應的集體積累和統籌機制。固原市委市政府認識到這一難題，就促進集體經濟發展進行了有益的探索。當地干部深有體會地說，集體經濟的發展難度太大。對于這樣一個待破解的重大課題，應以利用好國家財政扶貧資金這一契機，構建起社區集體積累和統籌機制，撬動深度貧困地區農村集體經濟的啟動發展，破解鄉村資源單向流向城市的問題，促進資源向鄉村聚集，進而促進鄉村振興。
3.構建產城融合發展機制，促進城鎮化和城鄉一體化發展。深度貧困地區的城鎮化率較低，農民要不外出就業創業，要不在農村還是主要從事農業生產經營。從現階段發展態勢看，即便是合作社興辦初級加工項目，有的還分散在各合作社的生產基地，與20世紀80年代鄉鎮企業散落在各村相似。隨著合作社產業鏈向初加工、深加工的延伸，鄉村旅游業的發展，應積極推進產城融合發展。應充分發揮國家扶貧政策的作用，鼓勵村集體經濟組織利用扶貧產業發展基金等在城鎮產業園區創辦返鄉農民工創業基地和發展產業融合項目。為此，還需要對產城融合發展進行規劃，通過規劃及配套政策，引導合作社、企業、農民到城鎮產業園區興辦產業項目，實現產業聚集和人口集聚的協調發展，由此為促進產業的轉型升級創造條件。
作者簡介：鄭有貴，中國社會科學院當代中國研究所第二研究室主任、研究員，中國合作經濟學會副會長，中國經濟史學會副會長兼中國現代經濟史專業委員主任，主要研究方向為中華人民共和國經濟史、“三農”問題。
中國鄉村發現網轉自:《寧夏社會科學》2018年 第1期
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