——2017—2018年度中央一號文件地方貫徹落實情況第三方評估調研思考
摘要：鄉村振興戰略為我國鄉村發展繪制了新藍圖、提出了新要求。我國政府歷來重視“三農”問題，2004—2017年連續發布以“三農”為主題的中央一號文件。我國幅員遼闊，各地鄉村的人文、歷史、經濟等因素復雜多樣，相關政策難以周全，影響到中央政策在基層的實施效果。在2017—2018年度中央一號文件地方貫徹落實情況第三方評估調研中，發現調研區域的鄉村發展在基礎設施建設（鄉村公路和自來水）、人居環境（污水和垃圾處理）、公共服務（教育和醫療）、民生事業（扶貧和低保）和農業生產（農業補貼和承包地調整）等方面還存在一些問題。在鄉村振興戰略實施過程中，各地要積極應對存在的問題，努力實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。
關鍵詞：鄉村振興戰略；鄉村發展；鄉村基礎設施建設；鄉村人居環境；公共服務；農村扶貧；農村低保政策；農業補貼政策；承包地調整
一、引言
2020年全面建成小康社會是中國社會主義建設“兩個一百年”奮斗目標中的“第一個百年”奮斗目標，當前中國經濟社會發展處于承上啟下的關鍵階段，既是全面建成小康社會的決勝階段，亦是銜接“第一個百年”奮斗目標與“第二個百年”奮斗目標的關鍵時刻。黨的十九大報告指出，“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”。當前中國城鄉發展存在一定的差距，二元經濟結構矛盾相對突出，鄉村發展相對緩慢。為了更多地將改革發展成果惠及鄉村，針對鄉村發展存在的問題，黨的十九大報告首次提出了“鄉村振興戰略”，并強調“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。可見，鄉村發展是中國現在與未來改革與發展的重心。
2004—2017年，中央連續十四年發布以“三農”為主題的一號文件，充分體現了“三農”問題在中國特色社會主義現代化建設中“重中之重”的地位。為了及時了解中央一號文件在各地的貫徹落實情況，并為制定2018年中央一號文件提供經驗借鑒和理論支撐，中央農村工作領導小組辦公室委托國務院發展研究中心和中國社會科學院農村發展研究所，針對現階段我國鄉村發展面臨的突出問題、中央農業政策基層落實情況等方面進行深入調研。在2017—2018年度中央一號文件地方貫徹落實情況第三方評估中，中國社會科學院農村發展研究所承擔人居環境、基本公共服務、基層治理、移風易俗等方面的評估任務，調研區域主要是湖南、云南、江蘇三省。調研對象和內容包括四個層面：一是省、縣有關部門為貫徹落實中央一號文件出臺的政策、文件和措施，中央一號文件貫徹落實進展、困難及建議的總結材料；二是邀請省發展和改革委員會、農業廳、教育廳、經濟和信息化委員會、民政廳、財政廳、人力資源和社會保障廳等20余個省級職能部門進行座談，了解中一號文件在省域范圍落實情況及鄉村發展情況；三是根據實際情況選取調研樣本村，并與樣本村所在縣一級政府主要職能部門人員座談，了解縣域鄉村發展狀況；四是到樣本村進行入戶問卷訪談，并到樣本村所在鄉（鎮）的初中、小學和衛生院以及村衛生室進行訪談和調研。
調研過程中發現，調研區域鄉村發展在基礎設施建設（鄉村公路和自來水）、人居環境（污水和垃圾處理）、公共服務（教育和醫療）、民生事業（扶貧和低保）和農業生產（農業補貼和承包地調整）等方面還存在一些問題，需要積極應對。現歸納如下，并提出相應建議，以期為鄉村振興戰略的實施提供經驗參考。
二、基礎設施建設投入不足、標準滯后，無法滿足現實鄉村發展需求
1.鄉村公路建設財政支持不夠，建設標準滯后
“十五”“十一五”和“十二五”期間，中國政府逐步加大對鄉村公路建設的投入，鄉村公路狀況得到了顯著改善（參見表1）。現階段中國鄉村公路建設存在的問題主要體現在以下兩個方面：一是公路建設成本較高，財政補貼比例較小，村民資金籌措壓力較大。以湖南省湘潭市云湖橋村為例，修路成本約為32萬/公里，政府補貼12萬/公里，村民需要自籌20萬/公里，自籌數額較大，村民難以承擔。同時，公路具有公共物品屬性，消費者具有隱瞞需求偏好的傾向，導致市場失靈，資金籌措難度較大，難以形成有效供給。二是公路建設標準滯后。近10年，我國鄉村經濟發展速度較快，村民生活水平顯著提升，隨著鄉村產銷方式的轉變、村民物質文化需求的提高，部分地區鄉村公路無法滿足現實生產和發展的需求，公路建設落后成為制約鄉村發展主要瓶頸之一。目前，大部分地區鄉村公路建設標準是依據自行車、手扶拖拉機等傳統交通工具使用的需求來制定的，隨著汽車、大型農業機械在鄉村的普及，道路無法滿足現實需要。同時，路燈、減速帶等基礎設施不足，交通安全無法得到保障。因此，亟待提高建設標準，并對鄉村公路進行全面升級改造。
建議：提高兩個標準，激發一個動力。即提高鄉村公路建設財政補貼標準，提高鄉村公路建設標準，激發鄉村公路建設的內在動力。調查結果顯示，村民對公路的需求程度較水利灌溉、農家書屋等其他公共設施高，經濟發展較快村莊的需求尤為顯著。現階段，鄉村公路建設是鄉村發展和村民收入增長的關鍵。首先，要依據當地鄉村經濟狀況，制定鄉村公路建設彈性補貼制度，加大對鄉村公路建設維護等項目的財政轉移支付力度，有效減輕鄉村公路修建給村民造成的經濟負擔，從而提高村民修建公路的積極性。其次，在“十三五”期間，鄉村公路需要大規模升級改造。應根據地區實際需求情況，提高鄉村公路寬度、硬化率、路燈、減速帶等建設標準。最后，要積極促進鄉村產業發展，使公路建設與經濟發展相互促進，激發村民自發修建公路的需求和積極性，形成“路能致富，以富養路”的良性循環。
2.鄉村居民飲水集中處理設施普及率較低，部分地區用水安全難以保障
近年來，化肥、農藥大量使用，鄉鎮企業、工廠迅速發展，生產生活垃圾無法及時得到妥善處理，給鄉村環境帶來了巨大負擔，環境自我修復能力難以應對現代化生產、生活方式的沖擊，鄉村生態環境面臨著嚴重污染。其中，水資源污染較為嚴重，而且集中供水設施在鄉村普及率較低。在部分地區，飲用水檢測、凈化等工作實施難度較大，用水安全難以得到保障。用水安全直接關系鄉村居民的身體健康、生活質量，中國政府對鄉村飲水安全十分重視，2005年啟動了鄉村飲水安全應急工程，經過不斷努力，鄉村用水安全問題得到了顯著改善。然而，部分鄉村用水安全問題仍十分嚴峻，調研地區23.4%的農民對用水現狀并不滿意，自來水設施普及率僅為54.3%，且地域差異較為明顯。自來水設施落后的地區，村民用水來源多為地下水、山泉水，缺少集中檢測、處理等必要環節，水質安全難以得到保障。在點、面、源污染嚴重地區，存在的用水安全隱患也未能受到特別關注，極易造成地下水污染，威脅用水安全。例如，湖南長株潭地區土壤重金屬污染情況較為嚴重，雖已于2014年開始重金屬治理研究，但至今尚未查明污染來源，污染治理缺乏科學意識且進展緩慢。
建議：關注鄉村飲水安全，擴大鄉村飲用水集中處理設施覆蓋范圍。暫時無法實現飲用水集中處理的村莊，政府相關部門要引導、幫助村民對飲用水進行科學檢測和處理。點、面、源污染區嚴重的地區，切忌盲目治理，要積極發揮高校、科研單位的作用，促進政、校、研、企合作，科學、客觀地評估污染現狀，集中力量厘清和治理污染源頭，保障村民用水安全。
三、鄉村人居環境治理機制有待改善，村民環保意識薄弱
1.鄉村生活垃圾和污水成分復雜化，處理設施建設滯后
習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，強調可持續發展的重要意義；十九大結束不久，習近平總書記又針對鄉村人居生態環境提出了“廁所革命”。現階段，中國鄉村可持續發展的首要任務就是妥善處理好生活垃圾和污水，避免其對環境造成破壞。在化肥、農藥生產加工行業尚未成熟時，相應產品供應有限，農民通過搜集殘羹剩飯、糞便等有機質生活垃圾漚肥，變廢為寶，輔助農業產活動，生活垃圾和污水成分簡單且均可降解，它們與鄉村人居環境間的矛盾并不突出。隨著化肥、農藥等產業的迅速發展，化肥和農藥以方便、高效等優勢迅速替代有機肥的使用，有機質垃圾的利用率顯著下降。加上塑料等難以降解材料的普及，生活垃圾成分更為復雜。目前，我國鄉村垃圾處理設施建設落后，垃圾得不到及時妥善處理，大多采取填埋、焚燒等方式處理，對環境危害極大。20世紀90年代，隨著洗衣粉、洗衣皂等使用的不斷普及，生活污水含有大量N、P、K等元素的化學物質，而衛生廁所等集中排污設施普及率較低，污水處理不當，極易造成富營養化、地下水污染等問題，威脅村莊自然生態環境。總而言之，鄉村生活垃圾和污水處理設施建設滯后于經濟發展水平，是造成鄉村人居環境污染的主要原因之一。
建議：建立和完善垃圾分類回收機制，推進污水集中處理設施建設。充分利用生活垃圾不但可以改善鄉村人居環境，也能創造經濟效益。廚余垃圾通過漚制成為有機肥，能夠替代化肥，節省種植成本，同時還可以改善土壤質量，有利于鄉村和農業可持續發展。垃圾分類回收是較為科學高效的垃圾處理辦法，其益處顯而易見。然而，垃圾分類處理行為具有正外部性，而具有正外部性的行為會導致個人邊際收益小于社會邊際收益。因此，在缺乏政府監管的市場機制中，經濟行為人會依據個人邊際收益曲線與總成本曲線的交點采取行動，導致垃圾分類回收無法得到有效實施。政府應更好地發揮公共治理作用，并充分發揮村民自治作用，還可引入第三方服務機構，探索政府與社會資本合作（PPP）治理鄉村垃圾的新模式。要建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村生態環境治理體系，規范垃圾分類登記監督機制，可采取第三方機構上門回收、定點垃圾分類處理等垃圾處理新模式。同時，要加快鄉村污水處理設施建設，推進衛生廁所等公共排污治污設施普及進程，升級、改造化糞池，實現污水集中處理排放，有效降低生活污水對鄉村生態環境的破環。
2.村民環保意識薄弱，缺少完善的鄉村環境治理機制
入戶調查發現，村民環保意識較弱，對垃圾焚燒填埋、污水排放等行為可能對環境造成的負面影響認識模糊。多數村民會以自家垃圾、污水量少為由，拒絕承認其污染行為會對環境造成影響。污染行為具有負外部性，個人邊際成本小于社會邊際成本，利益相關方會依據個人邊際成本曲線與總收益曲線的交點進行行為選擇，如果缺少監管，極易造成“公地悲劇”，最終導致污染排放超過環境自我修復能力的閾值。現階段，我國在鄉村環境治理方面缺少健全的監督、管理機制，垃圾分類處理措施難以實施，垃圾焚燒、污水亂排的負外部性難以內部化，環境污染行為不能得到有效控制。
建議：從外因和內因兩個層面提高村民環保意識。外因層面，政、企、研、校合作，共同承擔環保知識普及責任，定點責任制具體到單位部門。各單位部門組織資源定期對所負責的村莊進行環保公益宣傳和環境評估，提高村民環保意識。創新監督制度，探索獎懲機制，激勵村民自覺遵守相關行為規范，保護鄉村人居生態環境。內因層面，促進村民環保意識自覺的認識過程。環保意識與經濟社會發展階段具有極強的相關性，“綠水青山就是金山銀山”的重要性會隨著經濟社會發展水平的提高不斷凸顯。應積極推進美麗鄉村建設、農業供給側結構性改革，提高農業產業競爭力，加快進鄉村現代化進程，增強村民強化環保意識的內在動力。
四、公共服務水平城鄉差距較大，教育、醫療制度改革需要進一步深化
1.鄉村學校發展制約因素較多，留守兒童問題日益突出
國內外學者均充分肯定了人力資本積累在鄉村發展過程中的重要作用，而教育是人力資本積累的關鍵途徑。中國政府長期重視鄉村義務教育落實情況，并及時給予必要的政策、資金支持，鄉村教育水平、環境、質量得到了顯著的改善，村民受教育水平得到顯著提升。然而，我國鄉村教育發展明顯滯后于城市，在保障鄉村教育“數量”的同時，更應關注鄉村教育的“質量”提升。
調查發現，現階段鄉村教育主要存在以下幾方面問題：（1）經費標準較低，可支配比例不高。鄉村學校經費按學生數撥放，小學經費為600元/人·學期，初中經費為800元/人·學期，不滿100人按100人標準撥放。由于教育經費過低，只能勉強滿足學校日常管理開銷。除去電教站、儀器站、少年兒童保健所、教師進修學校等機構代扣經費，學校實際可支配教育經費僅占總額的50%，而且日常生活垃圾處理、硬件設施維修等相關費用的負擔也較重。（2）師資專業化程度較低、教師待遇城鄉差距較大。據對中小學校長的訪談資料，鄉村學校普遍存在編制短缺現象，學校通過雇傭臨時代課師教滿足日常教學需求，實際在編教師與學生比例普遍低于國家標準。鄉村學校缺少音、體、美專業教師，師范類畢業生占比較少，教師專業化程度不高，教師性別比例失衡。工資待遇、職稱晉升指標的城鄉差距較為明顯，鄉村教師工作積極性不高。（3）留守兒童缺少關愛，影響教育質量。農村勞動力外出務工現象逐年增多，農村留守兒童現象較為普遍，該群體多由祖父母照料，老人精力有限，疏于管教，留守兒童難以養成良好的學習、生活習慣。調查了解到，小學厭學率約為5%，中學厭學率約為10%，厭學現象多發生于留守兒童群體。（4）鄉村學校建設和發展的制約因素較多，教學條件的城鄉差距過大。鄉村學校擴建需要購買農用土地指標，土地指標價格昂貴，地方財政難以承擔，規模效益較難實現。調研地區鄉村學校的功能教室基本得到滿足，硬件設施完善，但部分偏遠地區學校缺少寄宿條件。青年教師公寓無法滿足實際需求，加上地方偏僻、待遇較低，導致教師流動頻繁，同時影響招生規模。此外，城鄉學校的交流機會較少，相關機制尚未健全。
建議：首先，推進定向培養模式。在鄉村初中選拔學生，簽訂協議，免試進入師范類大學，畢業后回到本村中小學服務，提高鄉村教師專業素養。其次，縮小城鄉教師待遇差異。提高鄉村教師工資待遇并給予一定的補貼，鄉村教師工資可高于城市教師20%-30%；職稱晉升指標在城鄉合理分配，充分調動鄉村教師工作積極性。再次，關愛留守兒童。學校、家庭和村委會協作，為其營造良好的學習、成長環境。最后，整合教育資源。目前，我國鄉村教育資源規模小、較分散，應整合鄉村教育資源，對規模較小的中小學進行合并，形成規模效益；同時，提高辦學質量，改善鄉村學校寄宿條件，滿足在校學生寄宿需求。
2.村鎮衛生所運營缺少內在激勵，新型農村合作醫療繳費、報銷制度亟待改革
村鎮衛生所在基層鄉村工作中責任重大，是村民生命健康的第一道防線；村醫肩負著疫情監測、應急突發病情處理、村民常規身體檢查等多項職能。近年來我國在農村醫療領域實施了中醫體質識別、輔食營養包、家庭醫生等多項制度創新，收效顯著。然而，長期以來村醫的編制、養老等問題無法得到妥善解決。財政無應急救助經費預算，應對一些突發事件村醫只能自掏腰包，應急救助相當被動。雖然新農村合作醫療制度的實施效果顯著，但仍需進一步完善：首先，農村合作醫療繳費從最初的20元/人·年提高到150元/人·年，繳費額度增長過快給村民帶來較大的經濟負擔；報銷門檻過高，基藥短缺現象普遍，大病報銷比例平均僅為30%，大病救助效果不佳。其次，新型農村合作醫療指定報銷醫院為本省、市、縣定點醫院，尚未制定針對外省務工人員突發疾病、事故等需要省外就醫的具體適用條款。再次，新型農村合作醫療主要針對大病救助，對于減輕抵抗力低、年紀大等易病人群的經濟壓力效果甚微。最后，新型農村合作醫療改革方向尚不清晰，主要存在兩種觀點：一是免去新農合繳費，報銷力度、范圍維持現狀；二是繳費適當增加，增強醫保扶持力度，擴大醫保報銷范圍。
建議：盡快制定村醫考評制度，對考評合格村醫予以必要的養老保障，妥善解決鄉村醫生的編制和養老問題。降低醫療保險繳費標準，擴大基藥范圍，保障基藥供應，提高村民實際醫療報銷比例。盡快制定、完善省外農村合作醫療實施方案，放寬新農村合作醫療定點醫院范圍，為外出務工人員提供必要的醫療保障。針對特殊群體增強農村醫療合作和醫療救助的扶持力度，改變農村合作醫療報銷制度“一刀切”的現狀，針對不同群體制定分層次醫療扶持政策，加強對老人、兒童、慢性病患者、殘障人士等特殊群體的醫療扶持力度，有效抑制和消除因病致貧現象的發生。
五、扶貧措施浮于形式，低保政策彈性較小
扶貧和低保的目的是為由于客觀原因無法獲得生活來源的村民提供基本的生活保障，是維護鄉村社會長治久安的重要保障。扶貧對象主要有兩種：一是沒有勞動能力的群體，二是摩擦性失業群體（雖然有勞動能力，但由于個體、家庭等復雜因素無法實現充分就業的致貧群體）。扶貧工作切忌混淆這兩種群體，否則會對扶貧效果及目的造成嚴重的扭曲。我國的農村扶貧主要采用轉移支付、直接補貼等方式，是最簡單的扶貧形式。扶貧應分為“魚”和“漁”兩個層次，前者指采用補貼、轉移支付等形式對目標群體進行扶持，適用于無勞動能力的貧困群體；后者指通過短期培訓、小額貸款等激勵措施，為有勞動能力的貧困群體創造充分就業的機會，充分發揮其自身生產潛力，激勵其自發脫貧。我國的扶貧往往只關注“魚”，而忽視了“漁”，扶貧方法與重點過于單一。扶貧不僅要讓個體能夠達到溫飽水平，更應該實現勞動者的自我發展。
建議：應厘清扶貧層次，在扶貧過程中，不同貧困群體應區別對待。針對老、弱、病、殘等無勞動能力群體，應提高社會保險替代率，通過直接補貼形式保障他們的生活水平；而對于摩擦性失業群體，應通過技能培訓、項目扶持、產業結構調整等方式，為其創造勞動力就業機會，促進其事業發展。
我國農村低保目前主要存在兩方面的問題：一是低保審核監管不力，滋生腐敗現象；二是低保制度剛性條款過多，對低保群體的識別缺乏彈性。兩個方面共同導致了“不應保有保，應保無保”的扭曲現象。這里以某典型農戶為例說明制度的剛性在貧困群體識別過程中的局限性：該農戶由一對成年父母和兩個未成年子女組成，5年前夫妻兩人均在城里打工，生活收入頗豐，生活較為富足，住房條件較好，子女在縣城接受較為良好的教育；2013年丈夫在工地從高處不慎摔落，失去智力，僅能生活自理；2014年妻子因過度勞累罹患甲狀腺腫瘤，全家四口僅靠6畝花生地收入為生。然而當地至今未為該戶落實低保，通過詢問了解到，未落實低保的理由是家庭住房條件超標以及子女在縣城上學。但子女上學費用由父母姊妹幫襯，房屋是未發生事故前修建的，該家庭若想拿到低保必須將房屋拆掉并讓子女退學。我國對農村低保資格的認定標準過于僵硬，制度的剛性使部分因突發事件致貧群體享受低保的成本過高。
建議：低保資格的認定要保證公平并具有一定彈性，不應該設置過多的剛性條件，而應以評估對象的現期收入能力為主要依據。同時，要對低保資格進行嚴格審查，對騙保行為進行追責，以避免“不應保有保，應保無保”等不公平現象的發生。
六、農業補貼政策激勵效果欠佳，農村承包地調整政策亟待制定
合理的農業補貼政策能夠提高農業生產利潤、激勵農業生產效率提高、改善人力資本結構，從而激發農業產業自發完善的內在潛力。2002年中國開始種糧補貼試點，目前已經形成較為完善的農業補貼體系，即包括農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼的農業“三項補貼”。但農業補貼制度尚未完善，存在數額小、發放形式單一等問題。原中國人民大學農業與農村發展學院副院長朱信凱教授曾表示，美國農民收入中40%來自政府補貼，中國的補貼收入僅占農民收入的4%，農業補貼數額較小，農業補貼發放方式較為單一。根據實地調研的情況，現階段我國農業補貼主要依據農作物耕種面積發放，各地區補貼大概在90-10元/畝·年，農業補貼難以對農業生產形成良性激勵，且部分地區存在農業補貼腐敗現象。
建議：應保持農業補貼政策的連續性和穩定性，并創新農業補貼機制，釋放農業產業內在自我完善潛力。具體而言：首先，調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，提高農業補貼政策效能。其次，推行市場定價、價補分離政策。政府應建立糧食生產者動態補貼制度，動態補貼機制有助于農業生產者免受市場波動的影響，從而保障其利益。再次，應依據產量、品種等因素制定有區別的農業政策；積極探索累進補貼機制，建立新型農業經營主體專項補貼基金，從而激勵農業規模化生產。最后，還要提高農民農業保險意識，普及農業保險政策，保證農民合法權益。此外，也必須加強對農業補貼資金發放的監管力度，防止腐敗貪污。
土地是農業生產的必要資本，威廉·配第曾形象地描述“勞動是財富之父，土地是財富之母”。土地相關政策的制定、實施關系到農業生產者的切身利益，更關系到鄉村發展活力，農村土地制度亦是農村其他制度的基石。我國農村土地制度尚處于深化改革階段，農村承包土地調整方式方法是目前農村土地制度改革探索的重點。20世紀80年代我國開始大范圍推廣家庭聯產責任承包制，目前該政策實施已近40年。黨的十九大報告明確提出，要保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。當前，對承包地調整的周期、方法等還存在爭議。調研發現，戶人均土地擁有量為0.5-2畝不等，各地區以家庭為單位的人均耕地擁有量存在較大差異，土地擁有量較少的農戶急切期待承包地調整，而土地擁有量較多的農戶希望承包地永遠不調整。總之，承包地調整相關政策的制定和實施，面臨的問題是復雜而多面的，如何兼顧公平和效率以實現帕累托最優是承包地調整過程中亟待解決的關鍵問題。
建議：創新承包地調整模式，提高耕地資源配置效率。我國應逐步形成以國家宏觀調控為主、村民自治局部微調為輔的承包地調整新模式，盡快制定關于村民自治調整承包地的法規和政策。村民自治局部微調能夠彌補國家宏觀調控無法克服的成本高、不及時、協商難度大等不足，并能夠充分調動村民的主觀能動性。將部分耕地調整權利賦權于村民，可以減少政府在信息不對稱情形下進行干預而造成的配置扭曲，提高資源分配效率，同時還能夠針對出生、分家、死亡、外遷等動態生產條件變化做出及時的反應和調整，公平、合理分配土地資源，進而釋放農業生產潛力。
作者系中國社會科學院研究生院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《西部論壇》2018年第1期
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