近年來，日本正在進行一場由政府主導的大規模的農業改革。2017年6月16日，經過半年多的審議，日本國會正式通過了由農林水產省提交的系列農業改革的法案，被稱作《農業改革8法案》。從此，一項規模龐大、歷時長久、目標宏大的農業振興計劃在日本國內靜悄悄地啟動。這些法案幾乎涵蓋了農林畜牧業生產、流通和加工所涉及的所有領域以及相關部門和組織。
從法案涉及的內容來看，日本政府所推進的是一場關于農業的產業結構改革，其最終目的在于重振農業，占領海外農產品市場。也就是說，如果這項結構改革可以順利實現，在未來，大米、日式茶點和壽司等將會作為新的一代的“Made in Japan”橫掃全球市場，就像當年的電器和汽車品牌那樣。目前，我國也在倡導振興農村。盡管在發展階段以及面臨的問題上，中國和日本不盡相同，日本的這波大規模農業改革也未必一定能夠達到其所企盼的結果，但是其此次農業改革的思路卻有值得我國借鑒的地方。
日本為什么要進行農業改革？
日本政府致力于農業改革的最初契機在于日本加入TPP貿易協定。加入TPP對日本經濟可能帶來的影響，可謂利弊兼備。對于處于世界領先地位的日本制造業來說，成員國之間互免關稅，必將有利于日本制造業的未來發展。然而，對于在生產成本方面不占優勢的農業來說，在TPP構架下，價格相對低廉的農產品會大量涌入日本市場，有可能使日本農業遭受重創，導致從業人口逐年縮減的農業遭受嚴重衰退，甚至一蹶不振。因此，在TPP談判階段以及日本簽署TPP協議之后，TPP將會對日本農業帶來怎樣的影響這一議題一直是朝野熱議的話題。
為了保護國內農業，日本政府一直拒絕開放國內農業市場，對必需的農業進口增收高關稅；同時，在國內也采取提高農產品銷售價格的措施以及其他惠農政策，以確保農林牧漁業從業者可以和從事其他行業的人員一樣有充足的收入。在日本簽署TPP貿易協定之前，首相安倍晉三曾向國民保證，加入TPP后會盡全力保護日本農業。因此，如何能夠在加入TPP之后不影響日本的農業發展，使日本農產品具有國際競爭力就成了一個日本朝野論爭的焦點。
由此也促成了政府對既有農業政策的調整和改革。實際上，農業改革是過去很多年來日本政府一直關注和探討的課題。2013年12月，日本農林水產省發布了《農林水產業以及地方活力再造計劃》，該計劃在次年的6月進行了改訂。《農業改革8法案》可以看作是用立法將再造計劃中的舉措現實化。
除了以上原因，日本農業自身也存在改革的必要性。日本政府向來重視農業，認為農業是國民生存之根本，并將糧食自足問題上升到國家安全問題。然而，從20世紀末開始日本農業便出現了顯著衰退跡象。根據日本農林水產省統計數據，日本的農業耕地面積從1957年的6012000公頃，減少到2012年的4549000公頃，棄耕面積相當于日本滋賀縣的面積。其中日本人賴以為生的水稻種植面積從1957年的3075000公頃減少到2012年的1579000公頃，幾乎縮小了一半。水稻總產量與最盛期的1967年相比，下降近乎一半。
伴隨著農業衰退現象出現的是從業人口老齡化，農村漸趨荒涼等現象。資料顯示，日本現有農業從業人口約227萬，與農業最盛期的20世紀60年代的約1454萬人口相比，只剩下了不到六分之一。更為重要的是，現有的從業人口平均年齡在60歲以上。
同時，農業總產出額逐年減少，農業所得逐年下降。根據Global Note提供的資料， 2015年日本農產品進口額在世界排名第四，僅在美國、中國和德國之后，而出口額則排名第47位。也就是說日本農業的自足率并不高，到目前為止還不能算是一個農業出口國。從日本的農業狀況來看，盡管與多數發展中國家相比現代化的程度較高，但從總體來看大規模的土地集約化程度低，主要以小規模家庭經濟為主。
如何改變農業衰退和從業人口老齡化的現象，也一直是日本國內探討的一個課題。TPP協議的簽署將這個課題提到了亟待解決的議事日程之上。盡管安倍政府承諾加入TPP之后將盡全力保護農民利益，但對于高負債率的日本政府來說，其所能提供的農業補償資金其實非常有限。在這種情形之下，進行農業改革，變弱勢農業為日本的強勢出口產業，便成了日本農業改革的一個重心。
日本農業改革改什么？
用首相安倍的話來說，農業改革就是要變弱勢農業為強勢競爭性產業，變貼錢的農業為賺錢的出口產業。2013年日本政府提出振興農業，實現農業倍增計劃，設定到東京奧運會舉行的2020年農產品市場規模從1兆日元擴大到10兆日元，實現農業產值倍增、農產品消費額倍增、出口額倍增、智能型新農業倍增、從業人員倍增、土地集約化倍增等農業全面升級目標。
日本農業倍增計劃的提出和目標的設定時間非常巧合地與我國現階段進行的農村扶貧以及全民奔小康時間段重合。從日本政府的農業倍增計劃以及《農業改革8法案》來看，日本正在雄心勃勃進行一場徹底的農業結構大變革。根據日本政府的《農業及農村收入倍增目標十年戰略》以及《農業改革8法案》，農業改革的具體做法可以概括為生產、流通、消費、出口四個方面。
1. 生產倍增計劃
關于生產倍增計劃，主要的舉措可以概括為以下幾個方面。第一，土地利用率倍增計劃。通過土地改革政策，提高農業集約化程度，增加土地利用率，減少棄耕。其政策目標為在未來十年內將現有農地利用率從目前的50%提高到80%。盡管與我國的土地所有制形式不同，日本的土地為私有，但同樣面臨著我國所面臨的問題：農業以家庭經濟為主體，土地集約化程度不高，棄耕現象日益嚴重。同時，與中國農民一樣，日本農民即使家庭中不再有后續人口投入到農業勞動中，也依然不愿意出售或轉租土地給他人。
為了解決這一問題，農業改革法案計劃出臺新的土地改革政策，一方面通過法律規定當土地連續棄耕達到一定年限，土地所有人將有義務將土地出租給個人或土地管理代行機構——該機構將從農戶手中租來的土地根據規劃集約管理，不斷提高土地集約化的程度。另一方面，為了推進土地集約化的進度，政府也將為出租或出售土地的農戶提供經濟補償。
相關政策改革也包括對承擔土地集約經營的中間機構進行改革、法律規制，以及對土地集約資金等進行改革。此外，還包括土地丈量、登記和臺賬建立等舉措，以及與集約化農業相配套的水利、灌溉、電力和交通設施的大規模改造計劃。政府將向投入農地水利灌溉改造的農戶、農業法人以及地方自治體提供零利率貸款。
第二，新增農業人才倍增計劃。首先，為了改變農業人口老齡化的現象，日本政府提出年增一萬到二萬農業從業人口、十年后實現40歲以下的農業從業人口達到十萬人的目標，實現農業從業人口年齡分布均勻，實現農業經營方式中家庭經營、互助經營、法人經營、企業經營共存的多樣化形式。為此，政府計劃出臺一系列農業援助政策，包括農業新增人口務農援助資金、農業人口雇傭補助資金、青年務農人口援助資金、農業勞動力的培養援助資金和舉措等。同時，對新增農業勞動人口給予擁有土地的優先權。
其次，對由法人經營的農業企業、互助式農業集體企業，以及家庭式農業經營提供融資優惠和稅務減免政策。此外，為了留住并增加務農人口，日本政府也將改革農業保險政策，在舊有的農業風險保險之外，新增收入保險。
第三，法人經營和企業經營倍增計劃。為了改變以家庭經營式為主的農業經營現狀，日本政府將出臺政策鼓勵家庭經營方式發展為互助式集體經營方式，互助式集體經營方式轉化為法人經營方式。倍增計劃的政策目標為在今后十年中，將法人經營農業組織擴展到5萬。
第四，農業生產效率倍增計劃。主要是在土地集約化的基礎上，更新農業技術，實現農業的ICT技術化、智能機器人耕作化。其目的為在提高生產效率、減少成本的同時，也通過農業技術改良提高農產品的附加值。另一方面，通過發展智能型新型農業，使農業耕作不再是一個單調、乏味的體力型戶外作業，從而吸引更多的受教育年輕人和婦女投身到農業的勞動隊伍中。也就是說，智能農業將模糊農業從業者和城市企業從業者之間的界限。政府為了發展智能和ICT技術化新農業，在2015年年度預算中投入了約20億日元來研發新型智能蔬菜種植事業，并投入了約50億日元用于高端智能機器人核心技術的開發和普及。 ?
2. 流通和消費倍增計劃
在流通倍增計劃方面，除了減少中間環節、建立生產方和需求方的直接流通渠道、開拓網絡銷售等之外，最主要的改革在于對到目前為止擔任農作物銷售中介的組織——全國農業協同組合中央會（JA全中）進行徹底的改革，使流通更加活性化和效率化。此外，開拓互聯網銷售流通市場也是倍增計劃的一個內容。
在消費倍增計劃方面，主要設想是采用農商工共存、地產地銷、將第一產業和第二、三產業銜接等措施。農商工共存即用企業的方法來運營農業，再由食品加工業將其通過加工、商業運營的模式來銷售。到目前為止，生產、加工以及食品銷售仍是互不相關的獨立環節。比如生產面包的廠家可以在市場上根據需求和價格自由采購面粉，因此這些廠家很多時候會由于成本原因選用價格相對低廉的進口面粉。
從目前日本農業倍增計劃來看，日本正試圖建立一條生產、加工、商品銷售有效銜接的渠道。其主要目的在于增加國內農產品的使用率，擴大國產農產品的消費市場。那么，在人口減少的日本，一個顯而易見的問題是，誰來消費？關于這點，日本政府的計劃主要有三個，第一是積極開拓和占領國外市場（這點將在“出口倍增計劃”部分中介紹）。
第二，開拓國內新型市場。具體做法是將農業生產地與學校、公司、醫院、政府部門、養老院等機構的食堂直接掛鉤。政府目前設定的目標是，到2025年，日本學校的食堂對國產糧食和農林水產品的使用率將達到80%。倍增計劃中也提到國產農產品與城市餐飲機構的供求銜接，不過，如果沒有政府的補助政策或稅金減免政策，估計將很難奏效。值得注意的是，倍增計劃中提到，有些農業援助政策的對象從前只限于農業生產者，今后也將擴大到加工業領域。估計這將有助于日本的食品加工業使用日本農產品，實現地產地銷。
第三，再建鄉村計劃。開發鄉村民宿和民俗，吸引城市居民和海外游客體驗鄉村生活，活躍鄉村生活，在增加鄉村活力的同時帶動當地消費。日本鄉村獨特的鄉土風俗和風景，近年來頗受海外特別是西方游客的青睞。尤其是當全球化將世界上的大城市變得整齊劃一的今天，鄉間的傳統建筑以及人們固守的生活方式等成了很多海外游客體驗異文化、尋找心中的日本的一個文化賣點。
根據日本觀光廳2012年關于海外游客赴日觀光興趣的調查問卷顯示，日本的傳統飲食文化體驗（30.6%）、農村山水景色游覽（28.0%）、老街游覽（26.6%）三項高居榜首。日本政府的政策目標為2020年日本東京奧運會舉行時海外游客達到2000萬人。再建鄉村，將鄉村建設為集生產、生活、旅行、療養、教育（學生農村生活體驗）等功能為一體的充滿活力的社會和市場，此為鄉村倍增計劃的目標之一。
3. 出口倍增計劃
出口倍增計劃是農業倍增計劃的一個重心，打造一個農業出國大國為日本農業改革的最終目標。日本政府預測，隨著世界人口膨脹、中國和印度等人口眾多的新興經濟體的工業化和城市化的進展，今后10年以亞洲為中心的世界糧食需求量將由340兆日元增加到680兆日元。日本政府認為以食品質量和安全在世界獲得信賴的日本，將有可能占領未來的糧食市場，從糧食出口弱國發展成為糧食出口強國。其具體目標是在2020年實現糧食和農林水產品出口額翻倍達1兆日元，到2030年達到5兆日元。
為實現這一目的，日本政府主要計劃在以下幾個方面推進。第一，將修改、簡化現有出口政策，出臺若干新的政策來促進農林水產品出口，幫助生產、加工等環節的個人或企業建立與海外用戶直接溝通的渠道。
第二，通過海外大使館、工商會以及大型企業等駐外機構，積極舉辦相關食品介紹和推廣活動，將日本的地方產品和日本酒等介紹到所在國，開拓海外市場。
第三，通過在國外開辦日本料理培訓班、日本料理學校等方式，在所在國培養日本文化的當地傳承人，增加海外日本料理店的數量。
第四，日本政府最近出臺了一項外國人在日就勞政策，規定將放寬對赴日從事農林水產業以及餐飲業從業人員的限制。其目的在于既可以解決短缺的農業勞動力問題，同時又有利于培育日本飲食文化的海外推廣者。繼電器、電子產品、醫療器械、汽車等工業電子化產品之后，農產品可以說是日本正在極力打造的一個占領國際市場的新項目。
變防守型農業為進攻型農業，變以解決溫飽為目的的農業為賺取外匯的農業，是日本政府農業改革的核心設想。
中國可以向日本學習些什么？
勞動人口老齡化、農業后繼無人、土地棄耕率高、家庭式經營、農村人口減少、經濟發展停滯、農業在國內GDP中占比小，這些都是我國和日本共同面對的問題。但因為中日兩國在農業現代化的程度、土地所有制形式、城鄉差距、農村內部收入差距等等方面存在著很大的不同，我國政府主導的以扶助農村貧困人口脫貧為主要目的的扶貧和日本的農業改革在政策目標設定方面有著很大的不同，日本的方法也不一定適用于中國。
再者，盡管日本政府雄心勃勃，其倍增計劃也非常細致，但是正如所有政策在實施過程中都會出現問題和受到阻礙一樣，倍增計劃將在多大程度上奏效，也有待觀察。盡管如此，因其思路在很多方面有前瞻性，值得我國借鑒。日本占領國際市場的進攻型農業發展思路，也值得我國思考如何更好地保護本國農業。至少有如下幾點可供我們思考：
第一，農業不一定就是賠錢產業，農產品也可以作為一個國家的主體產品來開拓海外市場。
第二，只有通過全方位的結構性改革來振興農業產業才有可能從根本上扭轉農業和農村衰退的現狀，否則將會治標不治本。
第三，用工業、商業、科技來再造農業。將農業生產、流通、銷售和海外市場開拓一體化，在此過程中采用各種優惠政策來鼓勵民眾使用國有農產品。值得強調的是，在日本的倍增計劃中，政府的農業補助政策和減稅政策從原來的生產農戶擴大到了農產品加工行業，這意味著農業保護政策范圍的擴大。
第四，對世界糧食市場的預測和將農林水產業作為日本未來的一個出口產業，其預測和政策設定具有前瞻性。
第五，再造鄉村，通過將農村建成一個生產、生活、旅行、療養、教育等一體化的空間，將流出多流入少的人財物再次引向農村。這種構思尤其值得我國借鑒。人財物外流的農村無論花多大力氣扶持，最終也難免衰敗和貧窮。我國需要解決的問題是土地流轉、宅基地流轉以及建立全國統一的社保醫保系統，否則很難實現人財物的回流。
第六，利用高端科技打造現代化智能新農業是未來農業發展的必然趨勢。智能型新農業的從業者將完全不同于傳統農業從業者。如果跳出“農村是落后的，是要被工業化和城市化所取代的”“農業是不賺錢的產業”“農民等同于教育程度低、面朝黃土背朝天”等固有觀念來思考農村和農業問題，我們會發現有不少新思路可以幫助解決目前我國面臨的農村問題和農業困境。
第七，在鄰國日本加速農業產業升級、開拓國際市場，美國、澳大利亞、德國、巴西都已成為世界糧食輸出大國的今天，我國應該如何保護自己的農業，使弱勢的農民不受全球化農業市場競爭的盤剝，將是一個涉及國家糧食安全和社會安定的重要課題。如果不加以重視，任憑我國農業衰退，成為他國農產品的傾銷市場，其結果將可能是利益歸于跨國企業，貧窮留在國內，問題留給政府。就像工業化的過程中所犯過的錯誤：利益被跨國公司賺取，污染留在國內，流水線上的工人擁有的依舊是貧困和勞損的身體。
最后也是非常重要的一點，在國際形勢變動和充滿不確定性的今天，正如日本政府一向堅持的，糧食自足關系到國家安全問題。在高速發展的今天，對于一個有著龐大人口的國家而言，糧食維系著國家安全，這依舊是鐵則。
本文作者系華南理工大學公共政策研究院（微信ID：IPP-REVIEW）助理院長
中國鄉村發現網轉自:IPP評論 微信公眾號（原創）
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