近年來，為穩步推進農地“三權分置”改革，湖南省委、省政府通過出臺政策文件，完善流轉機制，落實扶持政策，培育經營主體，發展多種形式農業適度規模經營，持續促進農業增效、農民增收、農村發展。
完善政策體系，夯實流轉基礎。始終把農村土地流轉作為深化農村改革的一件大事抓緊抓好抓實，相繼出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》等一系列文件，從制度和法律層面夯實農地流轉基礎，為規范流轉行為、流轉交易、制定流轉政策等，提出了具體目標和操作辦法，為農戶自愿流轉農地提供了法律依據。各地因地制宜，整合涉農資金，完善優惠政策，設立獎補資金，創新流轉方法，積累了許多經驗做法。益陽市土地信托流轉模式、懷化市“股田制”模式、長沙市土地合作社流轉模式、澧縣農民專業合作社模式、衡陽市“安邦”公司模式和郴州安仁“源田”模式等在全省總結和推廣。2015年以來，我省按照中央決策部署，堅持統籌謀劃，分類指導，配套保障，穩步推進，積極開展農村承包地確權登記頒證工作。至2018年12月底，我省已全面完成確權登記頒證工作，所有縣市區確權數據已100%匯交入國家數據庫，省、市、縣三級信息應用平臺建設基本全覆蓋，檔案資料收集、整理和組卷工作基本完成。通過確實權、頒鐵證，明晰產權關系，給農民吃下“定心丸”，穩定和鞏固農村土地承包關系，夯實農地“三權分置”改革基礎。
創新實現形式，落實“三權分置”。各地結合自身特點，壓實工作責任，層層業務指導，采取有效措施，認真落實文件精神，穩妥推進“三權分置”改革。一是落實土地所有權。明確了農民集體是土地集體所有權的權利主體，賦予了所有權人對集體土地占有、使用、收益和處分的權利，對承包地發包、調整、監督、收回等權能，強化了農村土地集體所有權的根本地位，農戶承包權的獲得、轉讓、互換、出租、退出等權能的行使，更加體現農民集體意志，農民保護其承包土地的財產權益意識更加增強。特別是在承包權人轉移進城而流轉經營權的情況下，更加強化農民集體對土地使用的監督權，保護農地資源用于農業，維護集體土地權益。二是穩定農戶承包權。認真領會中央“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”的總體要求，深入開展調研，加強政策銜接，研究解決實行“長久不變”的重點難點問題，積極抓好承包權人占有、使用和收益權利的行使，強化承包地使用、流轉、抵押、退出等權能，把土地承包關系用法律的形式固定下來，為確保農地“長久不變”政策實施創造條件。三是放活土地經營權。積極落實中央、省委省政府決策部署，制定出臺農地“三權分置”改革的具體政策措施，鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉承包地，依法依規探索土地信托、托管、股田制等新的流轉模式；鼓勵采取委托流轉、股份合作等方式，引導集中連片流轉；引導農戶以土地承包經營權作價入股組建農村土地股份合作社，實行土地合作經營，做實放活土地經營權文章。長沙市全面推廣土地合作經營模式，275個村實行土地經營權合作，村組主導堅持了集體所有權，農戶委托穩定了農戶承包權，市場配置放活了土地經營權，實現了農地“三權”有效分置并行。溆浦縣依托全國農村土地承包經營權有償退出機制試點，創新探索農村承包地塊細碎化問題的有效解決途徑，引導已進城落戶的農戶自愿有償退出其承包地，提高農地集約利用率，促進農業提質增效。
健全服務體系，提高流轉質量。一是規范流轉交易管理。完善縣鄉村三級服務和管理網絡，建立健全土地流轉服務體系，為農地流轉雙方提供信息發布、資格審查、產權交易、政策咨詢、權益評估、鑒證備案、合同監管、抵押融資等服務。健全信息交流機制，完善土地流轉信息收集、處理、存儲及傳遞方式，建立“互聯網+縣鄉村”土地流轉信息共享平臺。完善土地流轉價格評估機制，建立土地評等定級、土地資產評估、土地估價指標和價格動態監測體系，實現了農地流轉管理觸角延伸、服務重心下移。到2018年12月，全省102個縣市區建立了土地流轉交易中心等有形市場，建立了包含鄉鎮村在內的土地流轉交易中心1663個，流轉耕地面積2597.42萬畝，占耕地總面積的49.64%。二是開展抵押融資服務。率先在全國建立覆蓋全省的農業信貸擔保體系，運用貸款貼息緩解經營主體融資難、融資貴問題。首創“財銀保”，由銀行和保險公司共同參與提供融資服務，輔以政府設立的風險補償專項資金作后盾，銀行與保險公司共擔風險，實施三方聯動。“財銀擔”、“農信擔”等信貸產品，促進了擔保機構、金融機構與經營主體的互利共贏。漢壽等8個縣市區積極開展承包土地的經營權抵押貸款試點，通過縣級平臺發布交易信息，組織地價評估和抵押登記，頒發土地經營權他項權證等，積極開展抵押融資服務。至2018年3月末，試點縣累計發放農地抵押貸款12.6億元，貸款余額9.63億元，帶動非試點地區發放農地抵押貸款2.2億元，緩解了全省新型農業經營主體貸款難問題。三是及時化解流轉糾紛。建立健全鄉村調解、縣市區仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調解仲裁體系，構建調解、仲裁、司法多方聯動的土地承包糾紛多元化調處機制，并將其納入社會綜合治理考核內容。大力化解農村土地承包糾紛，維護各權利主體的合法權益。2018年，全省農村累計發生土地承包經營糾紛14055件，調解處理糾紛13818件，仲裁委員會受理仲裁糾紛案件916件中，已調解842起、仲裁76起，案件結案率100%。有效維護了農民土地承包經營和農村社會穩定，促進了農村經濟發展。
完善監管機制，防范經營風險。一是構建高效農地監管體系。規范設施農用地使用，嚴格設施農用地的備案及信息公開。完善土地管理機制，規范農地流轉程序，加強農地流轉價格、期限、規模、用途監管和程序監管。建立農地流轉監測制度，確定流轉項目跟蹤責任人，對流轉農地利用情況和流轉合同履約情況進行監管，從制度上堵住農地使用風險隱患。各地采取有力措施，強化農地流轉監管和風險防范。株洲市對弄虛作假、強買強賣等違法違規行為及時制止和糾錯，對構成犯罪的及時向相關職能部門交辦查處，增強了抗風險能力。郴州市對農地流轉風險防范提出了具體要求；湘潭市出臺文件，在政策、組織架構、業務指導和矛盾糾紛調處等方面作出具體規定。二是加強工商資本租地監管。完善工商資本進入農業農村領域監管制度，建立農地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金、事中事后監管等機制，加強租地企業農業經營能力、土地用途及風險防范能力等監督檢查，定期查驗工商資本租地利用、合同履行等情況。岳麓區依托全國試點，創新農地流轉管理審批、流轉綜合服務、流轉價格評估形成、工商資本租賃農地監管和風險防范、流轉合同簽訂規范化覆蓋、流轉服務政府購買、流轉數據共享等“七大”機制，建立網簽管理系統，實現了線下聯席評審、線上網簽審批、交易鑒證并見證相結合的“三重風控”管理。三是重視日常行政執法巡查。農業部門認真做好農地流轉日常管理和服務工作，發現違反法律政策規定的，及時通報有關部門并聯合查處;國土部門利用網絡、遙感等現代科技手段實施動態監測，對租賃農地“農轉非”情況進行監管，及時查處違法違規行為;工商行政管理部門對失信租賃農地企業通過企業信用信息公示系統向社會公示，并啟動聯合懲戒機制，特別對擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為，責令限期整改，并依法追究相關責任。職能部門配合實施懲戒，對撂荒耕地的，停發糧食補貼。農村集體經濟組織和承包農戶監督租地利用情況，對違反合同約定的，依法解除農地租賃合同并要求賠償。部門間各司其職，協作配合，聯合行政，農地使用違法違規行為明顯減少。
培強經營主體，提升流轉能力。堅持把培育發展新型農業經營主體作為推動農村土地流轉、發展適度規模經營的重要舉措來抓。一是強化領導推進工作落實。將發展新型農業經營主體列為政府重要工作內容，實行省市縣三級共建，以縣為主。省委、省政府主要領導親自調研部署，多次主持召開會議，研究解決相關具體問題。各市縣主要領導親自抓、分管領導具體抓，形成層層推動落實的良好局面。寧鄉市把發展農村土地合作經營列為鄉村振興十大重點工作之一，制定了三年行動計劃。二是構筑平臺培育經營主體。從2014年開始，省政府實施“百企千社萬戶”現代農業發展工程，重點培育1000家農機合作社、1萬戶家庭農場。整合資金54916.4萬元，扶持家庭農場10022戶。目前，全省認定的家庭農場達到3.8萬戶。為發展壯大農民合作社，圍繞優勢特色產業推進區域化布局、標準化生產，提高優勢特色農產品市場競爭力；圍繞提升合作社農業社會化服務水平，增強為農民提供生產技術、生產資料和農產品購銷、市場信息、融資等方面服務能力；圍繞產業化經營，鼓勵農民合作社與農業產業化龍頭企業合作，延伸產業鏈條；推動發展創新，積極鼓勵農民興辦股份合作、專業合作等多元化、多類型的合作社。2016年以來，通過開展示范創新，評定省級示范合作社446個、國家級示范社100個，農民合作社總數達到9.1萬個。三是試點帶動發展服務主體。緊緊圍繞糧油等主導產業，大力發展以農業生產托管為主的農業生產社會化服務，通過創新工作機制，明確實施責任，突出關鍵環節，抓好項目結合，規范項目管理，創新服務模式，強化工作指導，扎實抓好鼎城、衡南等縣市區農業生產社會化服務試點，取得了積極成效，穩定了農村基本經營制度，促進了農業增效農民增收，創新了農業生產經營方式，推動了服務組織規范發展，改善了農村人居生態環境。到2018年12月，我省農業社會化服務組織4.74萬個，服務面積達到1386.93萬畝，全省新型經營主體流轉土地1697.57萬畝。新型農業經營和服務主體的發展壯大，帶動了全省農業適度規模經營迅猛發展，加速了農村土地流轉進程，有力促進了我省鄉村振興戰略實施。
作者單位：湖南省農業農村廳農村經營管理處
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