原題：從工業城鎮化、土地城鎮化到人口城鎮化：中國特色城鎮化道路的社會學考察
提要：本文從社會學角度對中國特色城鎮化的路徑進行了回顧和考察，認為中國城鎮化與中國改革開放的“漸進型”特征和社會轉型緊密聯系在一起，表現出明顯的階段性，即從工業城鎮化、土地城鎮化到人口城鎮化的三個階段。這三個階段每個階段發展的主題和任務不同，后一個階段解決的恰好是前一階段的遺留問題，三個階段首尾銜接，形成了明顯的“接力”發展的格局。本文從社會學的角度對此進行了分析，認為這種特色道路的形成取決于多重關系的互動，其中最為重要的是政府與企業、中央與地方、國家與農民三對關系，三對關系分別主導了三個階段。當前的“新型城鎮化”正是國家力量進行干預，對農民群體的流動人口和貧困人口實施全面扶持、實現全面協調發展的戰略。
關鍵詞：城鎮化 工業化 土地財政 農民工
自改革開放以來，中國的經濟社會發展進入了全新的時期。四十年來，不僅發展的成就舉世矚目，發展的道路也具有鮮明的中國特色。中國的改革開放和發展進程是漸進的、“復調”式的，其中既有傳統向現代的轉型，也有計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型。在這個漫長的大轉型過程中，各種制度變革單獨或交錯地逐漸展開，其各種社會經濟影響也在不同的階段呈現出不同的形式。本文無意也無能力對這個轉型過程進行全面梳理，只是力圖就其中的一個主要方面即城鎮化進行一個社會學意義上的考察，并以此為主要線索，對政府與企業、中央與地方、國家與農民三對關系的變化進行分析。本文認為，這三對關系及其相互之間的“關系”構成了我們理解中國特色城鎮化道路的基礎。
從新時期中國城鎮化的道路來看，可以將其分為三個階段：第一階段自1978年到1994年，這個階段的主要特點是工業化的速度遠高于城鎮化的速度，可以說是由工業化帶動的城鎮化，所以可以將其名之曰“工業城鎮化”階段；第二階段是自1995年到2011年，這個階段的主要特點是城鎮化的速度加快，土地財政規模增長迅速，城市建設日新月異，城市建設用地問題是整個城鎮化發展的關鍵所在，所以可以將其名之曰“土地城鎮化”階段；第三階段則是指自2012年至今。2012年召開的中國共產黨第十八次全國代表大會肯定了“新型城鎮化”的概念，十八屆三中全會又進一步提出“走中國特色、科學發展的新型城鎮化”道路。新型城鎮化的核心問題，是“土地城鎮化”階段所遺留的流動人口問題。如何使得流動人口“落地”、“市民化”，如何使得中西部地區的農民“就地”、“就近”城鎮化，是這個階段城鎮化的核心內容，因此這個階段的“新型城鎮化”可以理解為以解決“人”的問題為核心的城鎮化，因而名之曰“人口城鎮化”階段。這三個階段特色鮮明，但又有著明顯的銜接性，通過考察這三個階段的關系，我們可以看出中國城鎮化的特色之所在。
一、工業城鎮化（1978年—1994年）
如果我們以城鎮人口比重的變化來代表城鎮化的速度，以工業產值對GDP的貢獻率來代表工業化的速度，則這兩個指標共同表現出了這個階段的特征。我們可以將“工業化先行、城鎮化滯后”總結為這個階段的基本特征。
改革開放的第一階段充分展現出中國的“漸進式”改革的特色，這表現為各個方面都是以“承包制”為主要的改革方式。“承包制”的主要特點是在不改變所有制、不實行私有化的前提下調動經營主體的積極性，是針對改革開放前各領域內“大鍋飯”分配制度的一劑良藥。“承包制”之所以成為中國改革的良藥，主要是始于“一包就靈”的農村土地經營制度的改革，即所謂的“包產到戶”和“大包干”。“包產到戶”通過將土地經營權和收益權從集體分包到家庭的方式，激發了農村中家庭經營的活力，解放了農民的勞動時間，改變了國家和農民的關系，是最為成功的改革之一。
在這個階段，中國工業化的主力是鄉鎮企業。鄉鎮企業的發展可以分為前、后兩個時期。第一個時期以蘇南、溫州和珠江三角洲的鄉鎮企業為代表，第二個時期則是指八十年代后期自山東、河北以至于中西部地區普遍興起的“后發型”鄉鎮企業。在鄉鎮企業發展的第一個時期，三個代表性地區的鄉鎮企業各有特色，其發展原因和路徑各不相同。
從第一個時期的“三大模式”來看，鄉鎮企業的發展得益于對外“開放”和對內“搞活”，得益于通過承包制釋放出來的農村勞動力和家庭的活力。從歷史的角度看，鄉鎮企業的重要性不僅在于對中國工業化的巨大貢獻，更在于它的獨特性所顯示出來的中國特色。
除了其異乎尋常的發展能力之外，鄉鎮企業還有兩個重要的特點。一個是所有權屬于鄉鎮政府或村集體，這具有典型的“模糊產權”的特征；另一個是地處鄉鎮和村莊，企業的勞動力主要依靠家里仍然有承包地的農民，這造就了奇特的“離土不離鄉、進廠不進城”的工業化和城鎮化的方式。這兩個特點，從一般的經濟學理論來看，是極不利于鄉鎮企業的發展的，因此這種“悖論”也引發了國際國內學界對鄉鎮企業現象的關注和解釋。社會學家會直接面對鄉鎮企業的“模糊產權”，去討論這樣一種產權結構如何起作用。在周雪光看來，產權不僅僅是“一束權利”，還是“一束關系”，這組關系反映了一個組織與其他組織以及組織內部不同群體之間穩定的交往關聯。“產權殘缺”或“產權模糊”的現象恰恰表現出了企業適應環境的戰略選擇。鄉鎮企業所處的不完善的市場環境其實是被社會性合約彌補了，因此不能認為鄉鎮企業的產權結構是不完整的，只是其約束機制來自不同于西方經濟學產權理論假設的市場環境。開端于集體所有制的鄉鎮企業，內含著一種社會合約性產權，這種產權關系的穩定性依靠特定行動關系協調而成。在市場合約不完備的情況下，它有可能以非正式的方式比較好地處理和解決集體內部的合作問題和產權沖突，具有界定和維護社區產權秩序的作用。劉世定借用波蘭尼的“嵌入”這一概念，提出了“關系合同”的一個新解讀。他引入“二次嵌入”這個概念來完善關系合同理論，并指出這一個概念在研究中國鄉鎮企業中的合理應用。在一次合同中,由于經營承包合同嵌入層級關系體系中,經營者對企業資產只能實現有限方位排他、有限選擇范圍、有限期的占有。但二次嵌入改變了這種狀況，由于經營者將二次合同嵌入他自己的人際關系網中,并在很大程度上阻隔了鄉鎮政府、村領導和這一網絡的直接連通,因此建構了特殊的非正式排他性。在這種條件下,經營者實現了對企業的更強的控制。
這些學者的研究從社會學的角度回答了經濟學提出的鄉鎮企業的“產權悖論”。中國的鄉鎮企業現象不會證明西方經濟學的產權理論有什么不完備之處，而是客觀上說明了這類“模糊產權”在中國的社會結構背景下起作用的方式。理解中國企業中的關系與“合作文化”,不能脫離中國以“關系”為主體的社會結構，所以問題的重點在于社會結構在何種程度、何種機制上“參與”了鄉鎮企業的經營和治理。也就是說，中國鄉鎮企業或者工業化的關鍵不是企業和市場的關系，而是企業與地方社會、地方政府的關系。在治理的意義上，一個村辦企業的經理與一個村莊的村長使用相似的、甚至是相同的方式在進行運作和管理，這不一定是因為二者常常是同一個人，而是因為二者內生于相同的社會結構中。在社會學研究中，這是鄉鎮企業的秘密之所在，更是鄉鎮企業的中國特色。
鄉鎮企業不僅在內部治理的意義上具有中國特色，在外部關系方面，尤其是政府和企業的關系方面也是如此。除了早期鄉鎮企業的“三大模式”取決于諸多因素的會合之外，全國大部分地區“后發型”鄉鎮企業的建立和發展大都得益于地方政府的有力推動。有學者很早就指出，地方政府推動地方工業化的主要動力是由于財政包干制的實施。這種被稱為“放水養魚”或者“養雞下蛋”的地方政府行為模式形象地描繪了地方政府與鄉鎮企業間的密切關系。政府和企業間的關系一方面帶來了鄉鎮企業的繁榮和工業化的快速推進，另一方面也在一定程度上塑造了地方政府在新時期的基本行為模式——所謂“法團主義”的、“公司化”的“經營者”形象。
地方政府的這種行為模式不僅是我們理解中國工業化的關鍵，也是理解整個城鎮化進程和中國特色的城鎮化的關鍵之所在。地方政府以及地方競爭對于中國發展道路的重要性已經是國內外學界的基本共識，但是地方政府展開競爭的方式和機制則存在許多爭議。一般而言，將地方政府行為納入中央—地方關系中進行考察是大部分學者的做法，但是目前學者普遍使用的財政分權的分析框架并不能凸顯出中國工業化道路的特色之所在許多學者會以中國的案例證明財政分權激勵經濟增長的理論，或者反過來用這個理論解釋中國經濟增長中的問題。我們認為，中國的“財政分權”事實上很不同于一般意義上的fiscal decentralization，在中央與地方的關系中，缺少一個法定而明晰的權利框架。很多情況下所謂“分權”實際上是中央的“放權”，中央在何時會“收回”權利并沒有穩定的預期。這里需要將政府和企業的關系與中央和地方的關系展開交錯、互動的分析才能清楚地理解這個階段“工業城鎮化”的深層原因。
中央地方關系中的財政包干制是繼農村“包產到戶”之后的另一個重要的承包制改革。沿用包干的思路，中央政府與省級政府之間自80年代初就開始探索“分灶吃飯”的改革辦法。到80年代中期，財政包干制在中央和省級政府之間以及省以下的市、縣、鄉鎮之間普遍推行。承包制的基本思路，是上級政府與下級政府之間制定一個稅收的“包干基數”，超額完成有獎，即“超收”的部分可留下一定的百分比自由支配；欠收則有罰，欠收的部分即使導致發不出工資，上級政府也不會給予財政補助。像大部分承包制度一樣，財政包干制給下級政府增加財政收入提供了很大的激勵。那么這種激勵是如何變成了工業化和大辦企業的動力呢？
我國的稅收體制一直保留著計劃經濟體制的基本框架，納稅主體是企業而非公民個人。在主要的十幾種稅中，規模最大的是產品稅（自1986年起逐步改為增值稅），80年代末期這個稅種占到總稅收額的40%左右。增值稅的主要課稅對象是制造業企業，稅基為產品增加值，其中包含了企業管理、工人工資、設備折舊等企業成本，也就是說，企業投資規模越大、雇用員工越多，所繳納的增值稅規模就越大，而與企業的經營效益和利潤率并無直接的關系。各級政府間的財政包干普遍采用“總量包干”、不分稅種的方式，上述因素結合在一起，就為地方政府投資“大辦企業”提供了充分的激勵。各級地方政府在稅收方面展開的競爭表現為“大辦企業”和“辦大企業”的競爭，這就是以“放水養魚”為主的地方政府“公司化”的最初形態。
財政包干制不但促進了鄉鎮企業的繁榮，對國有企業的發展也有明顯的、相似的效應。八十年代后期國有企業推行企業承包制改革，改革的目的當然是為了增加企業效益和利潤，但是承包制立竿見影的效應卻是企業利潤率的迅速下降，代之而起的是國有企業固定資產投資規模的不斷擴大，這又加劇了利潤率的下降幅度。固定資產投資規模的上升帶來的是增值稅的迅速增長，這也是“放水養魚”效應在國有企業改革中的表現。
通過回顧和探索我國改革開放第一階段“工業城鎮化”的過程，我們可以初步總結工業化和城鎮化道路在這個階段表現出的中國特色。在這個階段，主要是“放開”、“搞活”，也就是說，通過政策和經營制度的變動，初步建立市場經濟體制，釋放社會的各單元——包括個體、家庭和組織的活力。需要注意的是，這種“放開”是在保留了國家和集體所有制前提下的經營制度的改變，唯其如此，新中國成立后計劃經濟體制的許多要素在新的制度環境下才能夠煥發出新的活力。我們在這個階段可以列舉出的關鍵要素包括：蘇南地區所保留的社隊企業解決了工業化初期的資本積累的難題；珠三角地區的“三來一補”企業的繁盛借助了集體所有、農戶經營的土地所有制的便利；鄉鎮企業的“集體”性質與財政包干制塑造了新型的政企關系，這種關系既不同于計劃經濟時期企業行政化、變成政府直屬部門的情況，又不同于企業股份化和私有化之后政府和企業之間只通過稅收發生關系的情況，而是一種既有各自獨立的利益，又彼此聯系緊密的“特別”的關系。對于地方政府來說，企業就像是自己養的“魚”、喂的“雞”，這些企業之所以被看作自己的“魚”和“雞”，就是因為這些企業的“集體”性質。更為重要的是，在這個“喂養”的過程中，地方政府也在逐漸變成明確的利益主體，具有了明確而強烈的“經營”意識，這構成了地方競爭和推動中國進一步發展的關鍵條件。
二、土地城鎮化（1994年—2012年）
“工業城鎮化”在大力推動中國經濟增長和社會變遷的同時，也積累了一系列的問題。這些問題主要表現在兩個方面。首先，在政府和企業的關系方面，由于地方政府普遍通過財政擔保貸款“大辦企業”，工業產值和增值稅迅速增長的同時，鄉鎮企業的經營效益和利潤率卻在越來越開放的市場環境和國有企業、私營企業的競爭下呈現出迅速下降的態勢。同時，鄉鎮企業的資產負債率也不斷上升，而縣、鄉兩級政府也逐漸累積起巨額的債務。其次，在中央和地方的關系方面，中央財政收入比重越來越低，這主要是由于大量新增企業的增值稅通過包干制而留在地方導致的。中央財政收入比重下降，不但導致中央政府調節區域間財政的能力下降，造成東、中、西部人均財政支出水平的差距拉大，而且也會對中央政府在其他事務上的指揮和協調能力造成影響，即所謂“國家能力”的下降。這兩個方面的問題促使中央做出決定改革中央和地方的財政關系，即在1994年推出分稅制財政體制改革，結束中央與地方的財政包干制。
分稅制改革的內容主要是三個方面。首先，中央與地方從包干制轉變為稅收分享制，即“流轉稅分享制”。中央與地方分享兩種最重要的流轉稅：增值稅與消費稅。自1994年起，地方增值稅增量的75%、消費稅增量的100%劃歸中央稅收。其次，建立獨立的稅收征繳體系。中央政府設立國家稅務總局，在地方建立兩套獨立稅務系統，即國稅局系統和地稅局系統，這一舉改變了此前由財政系統征稅的局面，能夠保證國稅足額繳入國庫。再次，建立縱向的財政轉移支付制度。中央在集中了地方收入之后，通過轉移支付制度再將大部分收入返還給地方，一方面彌補地方政府的財政缺口，另一方面也可以平衡地區間的財政支出水平。
分稅制改革對中國的工業化和城鎮化產生了深遠的影響。這種影響首先是從政府和企業關系的改變開始的。在分稅制“稅收分享”方案下，所有制造業企業——無論是國有、集體還是私營，也無論是央企還是省市或縣鄉、村集體企業——的增值稅都要納入分享方案，這使得包干制下地方政府大力興辦企業的激勵消失殆盡。自1994年開始，地方政府紛紛與企業“脫鉤”，在經濟現象上表現為鄉鎮企業的大量倒閉、“轉制”（變賣）與國有企業的股份制改革進程。這個進程異常迅速，到90年代末，真正屬于集體所有的鄉鎮企業已經所剩無幾，而大量的國有企業也完成了“減員增效”的股份化進程，規模巨大的企業職工“下崗”潮就是在這個時期出現的。
鄉鎮企業的消失帶來了中國社會的巨大變化。在中西部地區，作為縣鄉財政主要支柱的鄉鎮企業倒閉或轉制后，縣、鄉兩級政府的公共支出開始越來越依靠農業稅收，這使得農民負擔問題自九十年代中期開始成為中西部地區農村最為主要的社會問題，農村的社會矛盾開始激化，鄉村治理成為農村研究的主題。從鄉鎮企業的消失中“失業”的農村勞動力開始離鄉背井涌向東部沿海，出現了“離土又離鄉”的“民工潮”，為這個時期迅速發展的城鎮化進程提供了歷史條件。
雖然轉移支付制度在分稅制改革初始就建立了起來，但是這個制度真正發揮作用是需要時間的。根據已有的財政轉移支付的數量研究，在分稅制建立的最初十年，轉移支付制度并沒有達到其預想的效果。這主要表現在對中西部地區的轉移支付并不均衡，農民負擔最為嚴重的中部農村地區得到的人均轉移支付數量最少。對東部地區而言，分稅制造成的財政缺口雖然可以通過稅收返還和一些專項的轉移支付得到部分補償，但是地方政府的可支配收入將大幅度減少的局面是難以避免的。在這種情況下，地方政府需要開辟新的生財之道。
從分稅制之后地方政府的財政收入結構來看，有兩種收入起了決定性的作用。一個是建筑業所產生的營業稅，這個稅種代替了此前增值稅在地方稅收中扮演的角色，是地方財政收入增長的主要貢獻者。另一個則是土地出讓金。土地出讓金是我國的土地制度在城鎮化時代的必然產物。在我國現行的土地制度下，農村土地歸農村集體所有，城市土地（國有建設用地）歸國家所有。按《土地管理法》的用途管制規定，農村土地只能用于農業和農村住宅，而城市建設的所有項目只能在城市的國有建設用地進行。因此，當城市擴張、需要使用農村土地進行城市建設的時候，首先需要辦理改變土地所有權性質的土地征用程序，而這個辦理權限則壟斷在地方政府的土地管理部門手中。這個壟斷權限保證了只有地方政府才有權利征用農村的土地，在對農民進行征地補償后，可以對土地進行平整和開發，然后以“招、拍、掛”的形式將土地使用權出讓給商業、住宅的開發商以及用地企業，土地出讓金就是出讓的地價。這實際上是政府對土地一級市場的壟斷，在這種情況下，土地價格雖然最終取決于需求和供給，但是由于供給方處于壟斷地位，所以土地價格與政府的城鎮化和發展戰略聯系密切，土地價格的攀升就是中國城鎮化發展的標志。土地出讓金制度在八十年代試點，1990年初步建立，九十年代則是土地出讓金數量大幅度增長的時期。和基金收入的主體，這就是我國地方政府的財政在分稅制后被稱為“土地財政”的主要原因。
土地財政的出現及其規模的迅速增長，一舉解決了分稅制改革給地方政府帶來的財政困境，而且土地財政與土地開發、城市建設密不可分而成為這個階段城鎮化發展的主要推動力，這是我們將這個階段稱為“土地城鎮化”的原因之一。推究其源，可以說是分稅制改革的意外后果。
“土地城鎮化”在現象上表現為大中城市日新月異的建設速度。除了大量的開發區、工業園區與繁榮的商業和房地產開發之外，城市基礎設施的投資和建設尤為迅速。與世界上許多國家不同，我國的城鎮化基本未受公共和基礎設施投資的制約，反而可以說是公共投資“先行”，這其中的關鍵，就是土地作為撬動資金的杠桿，解決了公共投資的資金約束，建立起一套“有土斯有財”的運作機制。具體而言，“土地財政”的總量雖然不小，但是如果用于城市基礎設施投資建設的話則是遠遠不夠的。地方政府在實踐中，探索出了一套“經營土地”、“經營城市”的運作機制，這其中的關鍵是土地抵押貸款，我們可以稱之為“土地金融”。
這些地方融資平臺通常以國有土地為抵押物，按照土地評估價值的70%獲得土地抵押貸款，用于城市的基礎設施和公益性項目的建設。需要指出的是，這種土地抵押貸款，銀行面臨的風險較小，因為在實際運作中，銀行可以不斷對抵押物——土地的價值進行評估。如果土地價格下跌，會要求貸款方補充抵押物。所以土地抵押貸款相對于其他貸款而言，對銀行這類商業機構無疑是最為優質的貸款之一。因此，只要融資平臺有土地可以抵押，就會相對順利地獲得土地抵押貸款，可以稱得上“有土斯有財”。
對于這套運作機制，我們可以將其稱之為“土地、財政、金融三位一體的城鎮化模式”。地方政府通過壟斷土地的一級市場，將從中獲得的土地收入（土地財政）用于地方融資平臺的建設，地方融資平臺則通過土地抵押貸款投資城市基礎設施、償付征地費用以及以往貸款的利息。這個模式的具體情形如圖2所示。隨著新的農業用地和銀行資金進入這個模式，城市便會迅速擴張。
這個圖鮮明地顯示出城鎮化模式的中國特色和城鎮化高速發展的秘密所在。與世界上其他國家的城鎮化相比，中國的城鎮化是政府主導、政府“經營”的。在“工業城鎮化”階段，地方政府“大辦企業”而推動了中國的經濟發展；在“土地城鎮化”階段，政府通過對城市建設用地的壟斷供給，獲取了“級差地租”的主要部分，而且進一步將其作為資本金，以撬動金融資金參與城市的公共投資和基礎設施建設。這個“三位一體”模式順利實現了土地和資金的相互轉換，解決了城市建設中基礎設施投入的難題。同時，地方政府在“工業城鎮化”階段形成的“經營”意識和“經營”策略在此階段轉而用于“經營土地”和“經營城市”。我們可以看到，這套“三位一體”模式運作的關鍵在于土地的抵押價格，而且土地價格只有在高位運行，城市基礎設施建設和公共投資才能順利展開。從這個意義上看，城市的高地價和高房價是城鎮化的前提而非城鎮化的結果。
地方政府在“經營土地”和“經營城市”方面的競爭在推動中國迅速發展的同時，也帶來了一些問題，其中最為重要的，是城市迅速擴張所導致的耕地面積減少的威脅以及與大規模征地拆遷相伴隨的上訪和群體性事件對社會穩定的威脅。這是中央政府和地方政府在發展問題上的利益不一致的關鍵所在。因此，在“土地城鎮化”階段，中央與地方在土地上的博弈實際上構成了城鎮化發展的主要決定力量。“工業城鎮化”階段，中央和地方關系的關鍵在稅收；在“土地城鎮化”階段，中央和地方關系的關鍵在土地。從圖2我們可以看到，控制地方城鎮化速度和規模的關鍵因素是土地征用，而這個權力則掌握在中央政府手里，或者說是中央與地方互動的結果。
中央對地方政府征地規模的控制，主要通過分級制定的全國土地總體利用規劃和年度計劃來進行。中央政府每年會向下層層分配“新增建設用地指標”，地方政府的土地征用規模不能超過所分配的指標。自21世紀初開始，中央和地方之間就征地指標問題展開了多重的博弈，如占補平衡、土地整理、折抵指標等，地方政府的城市建設在不間斷地對指標額度的突破中進行。2008年后，在美國金融危機的刺激下，中央政府出臺了“四萬億”的經濟刺激計劃，在“四萬億”及其帶動的地方政府投資中大部分都是銀行的金融資金。這些金融資金要用于投資和城市建設，就需要有國有建設用地的抵押。所以城鎮化及其帶動的征地拆遷才是這個階段經濟發展的關鍵，而這些都需要“建設用地指標”——可見，中央政府對地方政府經濟增長的壓力都反映在地方政府對土地指標的需求上，這反過來給中央政府施加了巨大的壓力。
2008年后，由于“四萬億”政策的巨大壓力，地方政府需要更多的土地指標和抵押貸款來加速推進城鎮化，“增減掛鉤指標”就變成了這段時期“土地城鎮化”的核心目標。所謂“建設用地增減掛鉤指標”，簡單而言，指的是地方政府每占用一畝農地進行城市建設（相當于國有建設用地增加一畝），在其管轄的行政區域范圍內必須相應減少一畝宅基地（農村集體建設用地減少一畝）。
到此為止，我們看到，城鎮化要獲得加速發展，關鍵在農村。具體而言，是要農民讓出宅基地。“土地城鎮化”能否加速發展的關鍵在于“農民上樓”，這是2008年后中國城鎮化發展的最重要的現象之一。各地政府提出的“城鄉統籌”、“城鄉一體化”以及“建設社會主義新農村”等發展戰略許多最終都圍繞著農民是否“集中居住”展開。城鎮化從表面上看，是政府和企業關系、中央和地方關系互動的結果，但是從深層來看，城鎮化發展的速度、規模和前景，取決于國家和農民關系的重新調整。
在新中國發展的歷程中，農民始終是做“貢獻”的一方。新中國成立初期為了加速實現重工業優先的發展戰略，國家實行糧食及大宗農產品的“統購統銷”政策，實際上相當于農民通過低價出售糧食來支持工業化；“工業城鎮化”階段，大量的企業無償使用農村土地，大大降低了工業化的成本；到“土地城鎮化”階段，一方面，低標準的征地拆遷補償支持了“三位一體”的城鎮化；另一方面，當這種模式的城鎮化發展到一定程度之后，農民必須通過“讓出”宅基地來為城鎮化加速和“續航”。如果我們將“農民上樓”放在中央與地方關系推動的土地指標博弈下的城鎮化中來看，無論是地方政府，還是幫助農民拆舊建新的城市資本，其目的都是以樓房置換農民的宅基地，然后以宅基地置換“增減掛鉤指標”，而這些指標背后是城市的發展戰略以及地方政府的政績和收益，這一連串“置換”的背后，農民失去的宅基地的真正的價值或者說潛在的價值并沒有能夠體現出來。在“土地城鎮化”過程中，那些被征地的農民當然是利益受損的一方，他們只是因為居住于城市周邊而受到波及，是農民中極少的一部分。但是，“上樓”過程中的農民則覆蓋面要大得多，“上樓”的農民實際上和城鎮化沒有任何直接的關系，而且從政府和資本的角度來看，“上樓”的農民離城市越遠，“上樓”的成本則越低。這些農民就這樣在各種復雜的關系作用之下成了制約城鎮化發展的核心要素之一。
總的來看，“土地城鎮化”階段是中國城鎮化速度發展最快的階段。這個階段的主要特色是通過“三位一體”的運作模式，解決了城市基礎設施建設和公共投資的資金約束。同時，在中國加入世界貿易組織以及城市住房制度改革的雙重背景下，城市進入了中國歷史上建設速度最快、景觀最為繁榮的歷史時期。從世界歷史的城鎮化進程來看，人口和產業向城市地區的集中是城市繁榮的必要條件。但是我國“三位一體”的城鎮化模式則是以土地和資金運作為核心，人口和產業集中并非城鎮化的必要前提。這并不意味著城鎮化不需要人口和產業的集中，而是指只要具備了土地、財政和金融三個條件，即使缺乏人口和產業的集中，城市也可以被迅速地建設起來。就是這種“土地和資金先行，人口和產業滯后”的結果，這也構成了第三階段城鎮化的主題。
三、人口城鎮化（2012年至今）
2012年后，中國的經濟形勢開始發生重要變化，逐步進入以產業升級、結構調整為主的經濟“新常態”，城市基礎設施投資的規模縮減、速度放緩。1995—2012年，全國市政公用設施固定資產年投資總額從807億元增加到15296億元；而2015年的投資總額只有16204億元，增長十分緩慢。這使得前一階段城鎮化的高速增長中所遺留的問題顯得越來越突出，這其中最為重要的問題就是流動人口或者說“農民工”的問題。在這個背景下，中國共產黨第十八次代表大會報告提出了“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，此后，“新型城鎮化”成為中國城鎮化政策的指導方針。所謂“新型城鎮化”，其核心就是以人為本、以人為核心的城鎮化。這個城鎮化方針的提出，從中國城鎮化發展的歷史階段看，可以說適逢其時。
規模巨大的“流動人口”或“農民工”群體的存在是中國特色城鎮化的重要特征之一。從世界范圍的城鎮化來看，人口呈現出從農村到城市的單向遷移特征。而在中國，人口流動的最重要特征是往返流動而非單向遷移。中國的城鎮化率雖然保持快速的增長，但這是以常住人口為標準的。在東部地區，這些常住人口中相當大的部分處在流動、替換和更新之中。從圖3來看，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的缺口就是流動人口。這個缺口明顯是在“土地城鎮化”階段迅速擴大的，直到2013年以后才有所緩解。雖然流動人口的主體是從西向東流動，但是流動主體的目的并非在東部地區“落地”。這種狀況持續了多年，而且隨著“土地城鎮化”的快速發展，人口“落地”的滯后現象越來越突出。
在“三位一體”的城鎮化模式之下，高地價、高房價以及由此帶來的生活成本是東部地區城市的主要特點。一般農民工的工資通常在支付完房租之后即所剩無幾，更談不上買房。農民工外出打工的主要目的是外出掙錢和回鄉蓋房，這導致了我國在土地城鎮化階段的一個獨特現象，即在城市發展、國有建設用地迅速擴張的同時，農村居民點用地也在同時擴張。這背后主要的原因是農村持續發酵的“建房熱”。自1996年到2012年，農村平均每年新建住宅面積超過8萬公頃，并且自2005年以來每年新建住宅量呈現增加的趨勢。
由以上的分析可見，流動人口持續增加的原因無疑與“土地城鎮化”階段以土地為中心的城鎮化戰略有關。與此相對應，在這個新的“人口城鎮化”階段，城鎮化的戰略是以人為中心的。具體而言，在東部地區，是如何解決流動人口市民化的問題；在廣大的中西部地區，則是如何解決農民就地、就近城鎮化的問題。
從社會學的視角看，研究以人為中心的城鎮化與研究以工業和土地為中心的城鎮化有很大的不同。對于以工業和土地為中心的城鎮化而言，各方互動和博弈所形成的利益和權力格局具有決定性的作用，在中國的政治經濟背景下，政府與企業關系的基本框架及其變動非常有助于我們理解前兩個階段中國城鎮化道路的基本特點。但是，對于以人為中心的城鎮化而言，在國家和農民關系的分析框架下，我們不能簡單地將農民工看成如企業、資本或地方政府那樣的利益行動主體，而應該從“人”的角度去看待他們。所以說，對于以人為中心的城鎮化研究，其本身的視角也應該向以“人”為中心的視角轉變。
所謂以“人”為中心，是指應該站在農民、農民工群體自身的角度去理解其行動的邏輯和意義。過去的農民工和流動人口研究，在研究視角上存在兩個不夠以“人”為中心的缺陷。一個是簡單的“勞動力”視角，即將農民工看成完全按照勞動力價格在行業和區域間流動的生產要素，在城鎮和鄉村的“拉力”和“推力”下，以收入為流動的動力；另一個是簡單的“個體主義”視角，即將農民工看成為了追求自身的效用函數或福利最大化而流動的個體性群體。在這種視角下，一個農民工決定去哪里、做什么、做多長時間，都是以個體福利為核心目標的決策。他的這些決策，盡管受到其出身、地域、年齡、教育程度、家庭結構以及社會關系等經濟社會特征的復雜影響，但是這些特征都從屬于他追求城市收入乃至城市生活方式的這個研究者已經假設成立的“效用”。所以，對于大部分以此為視角的社會學研究而言，無論使用定量還是定性方法，流動人口在本質上都是“單向遷移”的，社會學研究的對象并非是流動人口的流動意愿，而是何種社會經濟因素阻礙了他們流動意愿的實現。在這兩種研究視角占主流的背景下，社會學的農民工研究極易陷于一種簡單化的社會批判的立場——或者批評戶籍制度、社會保障制度、義務教育制度對人口留城所造成的屏障，或者批評現有的土地制度對人口流動的阻礙，或者批評地方政府驅趕某些流動人口群體的政策等。在很多情況下，這實際上以研究者對農民工意愿的“假設”代替了他們的真實意愿。在現實中，我們看到的農民工現象是極為復雜的，他們的行為模式往往不符合研究者或者政策目標的“預期”。在東部地區，有些對勞動力需求大的城市往往會出臺許多優惠的市民化政策，包括落戶、買房的政策，期望外來人口實現市民化。另外，有些追求產業升級和結構轉型的城市往往會將產業工人為主的農民工群體視為“低端產業人口”而驅趕他們，但是結果常常都是事與愿違。這些現象說明，基于上述兩種視角的“假設”并非是錯誤的，而是不完備的。
那么，農民工流動的意愿除了上述因素之外，還有哪些有待完備的補充呢？
首先，農民工的流動意愿并非個人的，而是家庭的。在世界上常規的城鎮化進程中，人口和產業向城市地區的集中是城鎮化的主要內容，一個家庭里首先進城的勞動力，就是舉家遷移的探路者和先行軍。而在中國幾十年的城鎮化過程中，大部分流動人口始終處于流動的狀態。對于這些流動人口而言，他們是在不斷探索“落地”和“落戶”的可能性，但是對于他們留守在農村的其他家庭成員而言，他們就是“在外掙錢”的人。十多年飛速發展的“土地城鎮化”使大部分打工的農民工和他們的家庭成員意識到，除非發了財或者有特別的機遇，靠打工而“落戶”的可能性是很小的，所以現實的選擇是靠打工掙下的錢回鄉建房。這正是“土地城鎮化”階段農村人口不斷減少，但是農村住宅用地不斷擴張的深層原因。有些社會學研究表明，農民外出、流動、回鄉的意愿是個復雜的家庭決策系統，誰外出、誰留守、誰陪讀等是一個復雜家庭結構的分工。
其次，農民工的流動意愿是隨年齡和生命歷程不斷變化的，具有鮮明的代際特征。結婚前的流動意愿是遠程、單向、“一去不復返”的，而且多從事服務業行業，追求城市的生活方式。中國從90年代中期開始，經歷近三代農民工的更替，每一代農民工的“新生代”都具有以上的特征。但是當他們開始準備結婚時，就需要回到家鄉、依靠父母置辦房產和彩禮，結婚生子后便以持續的往返流動為主，開始進工廠勞動，成為產業工人的主力軍。對于已經有孩子的農民工父母來說，其最大的意愿是孩子的教育，孩子只有將來考上好的大學才能擺脫農民工的命運。當他們進入四五十歲以后，女人返鄉，男人成為建筑業的主力。建筑業是勞動力市場上最苦最累的行業，作為主力的中老年男勞動力群體的勞動意愿通常很簡單，大都是為了子女的婚嫁。年齡到一定程度后便開始頻繁返鄉。
這種流動意愿的代際差異，表現在行為上，我們會看到農民工代際間鮮明的職業分布與流動模式的差異。隨著年齡的增長，農民工群體在行業間、城市間流動，不斷地返鄉外出，越來越頻繁地返鄉。這與他們在各自家庭中所擔當的分工、扮演的角色有極為密切的關系，他們是為人子女、為人夫、為人妻、為人父母、為人祖父母，隨著越來越年長，上代以下代的撫養、教育、婚姻為重，逐漸變成自己的工作和生活的目標。
再者，農民工的“落地”和“返鄉”呈現出“層級分流”、“層級沉淀”的情況。所謂層級，是指分層次、分區域、分類型，表現出不同的“落地”和“返鄉”模式。對中國人來說，買房是生活的核心問題，同樣，對于大部分農民工來說，“房子”是落地的核心問題，而且“房子”大多是為子女準備的。少數較高收入的群體會舉家遷移到東部城市“落地”；中等收入的群體則會在家鄉城鎮、縣城買房；低收入群體則會在家鄉村莊翻蓋新房。
由此我們可以看到“人口城鎮化”階段的核心問題無疑是流動人口的“沉淀”和“落地”問題，但是在哪里“落地”卻是一個尚不清楚的問題。東部地區的城市并非流動人口的主要歸宿這是毫無疑問的，但無論東部地區的城市是接納也好，還是排斥也好，流動人口的主體隨著年齡的增長以代際替換的方式逐次“返鄉”是這個階段的主流。返鄉并非簡單地“返回鄉村”，更多地是返回家鄉的鄉鎮、縣城，而且“返鄉”是以“流動”的方式、隨著年齡的增長逐漸實現的，這正是“返鄉人口”難以統計，研究界至今也缺乏數量研究的原因所在。這種“流動返鄉”的行為方式，“回鄉不回村”從事地方特色產業和非農產業的現象，預示著“人口城鎮化”的未來前景。未來的“城鄉融合”也是通過這些流動性返鄉的人實現的融合，城市的生產、生活方式和精神文化通過這些流動的人群傳播到鄉村，鄉村從一個“鄉土中國”走向“城鄉中國”。
強調以“人”為中心來研究人口城鎮化，實際上是為了補充學術界相對忽視家庭和文化對流動人口群體深層次影響的研究缺憾。事實上，看不到家庭和文化的作用，就很難看到城鎮化過程中人口流動所體現出來的中國特色。中國城鎮化過程中的人口流動，其規模之巨、歷時之久，是世界歷史上從未有過的。人口流動成為城鎮化的正面推進力量而不是負面的破壞力量，除了國家政策之外，文化和家庭所起的作用是不容忽視的。費孝通先生曾說，“我看到了一個穩定的因素，那就是在新興城市打工的民工，每人幾乎都有一個家在內地。……農民有家可歸的社會基礎，就是以農戶為基礎的聯產承包責任制和我們中國特別密切的傳統家屬關系，發生著西方人士所不易理解的社會保險的巨大力量”。費孝通先生寫這段話的時候，民工潮才剛剛興起，人口只有幾千萬；二十年之后，流動人口規模已經兩億多，這段話仍然適用于當前的國情。在流動的農民工中，舉家外出的只占五分之一左右，流動人口的主體可以說處于一種“妻離子散”的狀態，但是恰恰是這種狀態顯示出家庭所蘊含的力量。這種力量當然來自中國的文化傳統，仍然用費孝通先生的話來說，就是“一個人不覺得自己多么重要，要緊的是光宗耀祖，是傳宗接代，養育出色的孩子”。“養育出色的孩子”，支撐著中國城鎮化中外出農民工的基本意識。
以上是對城鎮化中流動人口現狀的一些社會學意義上的認識。流動人口的這些特征，與中國特色的“土地城鎮化”道路密切相關，這也給進入“人口城鎮化”階段的國家發展戰略提出了巨大的挑戰。要解決這個階段的主要問題，國家和農民關系的調整和重新定位無疑是其中的關鍵所在。具體而言，就是農民要從國家工業化和城鎮化過程中利益受損者、受沖擊者的角色變為城鎮化的真正受益方。實際上，這正是新時代中國特色社會主義思想的主要內容之一。
四、余論：城鎮化的中國特色
城鎮化過程中的中國特色，從表面上看起來是零散的。其中最為突出的部分如“異軍突起”的鄉鎮企業、“三位一體”的城市建設模式、持續增長而延綿不斷的流動人口等，都是世界歷史上城鎮化過程中獨一無二的現象。本文通過回顧和考察中國自改革開放以來的城鎮化道路，將城鎮化過程分成三個階段以求獲得對城鎮化中國特色的整體性理解。總結起來看，三個階段各自面對不同的發展任務，各自解決了不同的問題，有各自不同的主題，體現了中國“漸進式”改革的特點，我們可以概括為“接力式發展”的城鎮化。
“工業城鎮化”階段，利用計劃經濟的一些“集體”特征和積累的大量剩余勞動力，在農村就地以低成本實現了快速的工業化。由于鄉鎮企業的“集體性質”，其發展過程中極大地利用了地方政府的資源優勢，一舉建立了中國制造業的工業基礎和原始積累，為中國在下一階段成為“世界工廠”奠定了基礎。但是這個階段“集體+農村+工業”的快速發展遺留下城市建設滯后的問題，這構成了“土地城鎮化”階段的發展主題。這個階段，在分稅制對地方政府帶來的巨大財政壓力下，在城市住房制度改革與中國加入世界貿易組織的背景下，地方政府發展出了一套高效的土地、財政和金融“三位一體”的城鎮化模式，解決了城市建設中公共投入的資金瓶頸約束，也刺激了商業和住宅的開發，這帶來了城市空前的高速發展。解決“人”和“人氣”的問題就構成了“人口城鎮化”階段的主題。總結三個階段的發展，可以說它們分別解決的是“錢”、“地”、“人”的問題，其成就和問題首尾銜接，環環相扣，是一場關于“錢”、“地”、“人”的接力式發展。
這個接力式發展的背后是政府主導，這是中國城鎮化道路的背后最本質的中國特色。通過本文的分階段考察，我們可以發現，所謂政府主導并不是政府指令、政府操辦，而是在以政府為主的一系列“關系”的互動中完成的。結合本文考察的城鎮化，我們可以發現三對關系即政府和企業關系、中央和地方關系、國家和農民關系及其彼此之間的“關系”是我們理解城鎮化發展的鎖鑰。在這些關系中，每個階段又各有其主導性的關系。在“工業城鎮化”階段，政府和企業的關系是主導，“放水養魚”、“養雞下蛋”的政企關系不但繁榮了企業，實現了快速工業化，而且也改變了政府的組織和管理結構，出現了政府間競爭的“公司化”傾向，這成為理解中國改革開放幾十年實現持續高速增長的基本因素。在“土地城鎮化”階段，中央和地方關系是主導，其關系的核心內容從“稅收”變為“土地指標”，中央力圖通過控制土地來控制城鎮化的速度和方向，這也引發了一系列政府和企業、國家和農民關系的變化，自2008年后出現了大量的“農民上樓”、“資本下鄉”的新現象，這些現象都需要從這些關系中進行理解。在“人口城鎮化”階段，也就是“新型城鎮化”階段，國家和農民的關系是主導，農民在經歷了“失地”、“上樓”、“打工”等多重波折之后，成為這個發展階段國家民生政策的主要對象。城鎮化的道路還很漫長，以“人”為中心的城鎮化才剛剛展開。
總結城鎮化的發展道路，我們看到這些中國特色的形成，其中既有計劃經濟的遺產，也有傳統文化的要素，更有新時期堅持走中國特色社會主義道路的精神指引，是多種因素相結合的產物。就國家和農民的關系來看，流動人口的規模仍然非常巨大，農村的空心化和衰落的態勢已經顯露出來，如何改善民生、振興鄉村，是城鎮化過程中更為艱巨的任務。（因篇幅限制，本文略有刪減）
參考文獻：（略）
作者單位：北京大學社會學系
中國鄉村發現網轉自：社會發展研究 微信公眾號（原創）
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