在“統籌城鄉”模式帶動的城鎮化進程中，成都市以政府主導、資本介入的方式推動了農民集中居住(“農民上樓”)與農業的規模經營(“資本下鄉”)，不但改變了“三農”的面貌，也推進了城鄉一體化的進程。將這種模式放到中央與地方、國家與農民、政府與企業這三對彼此聯系的關系結構中進行考察，并將其與中國正在經歷的高速城鎮化的歷史進程聯系起來，可以看到政府、資本、農民在這個過程中的得失損益和當前以“土地經營”為中心的城鎮化模式的問題所在，以及轉向“以人為本”的城鎮化的歷史必然性。
自2008年以來，全國農村正在經歷一場巨大的變化。各地通過“拆村并村”，建立起各種“農民集中居住區”或者“新型社區”。這些新型社區一般以多層單元式樓房為主，農民按照人均30-40平方米的居住面積，從原來村落住宅中搬入單元式樓房，原有住宅被平整、復墾為耕地，農民一般將這種現象稱為“上摟”。“上樓”后，不但農村的村落形態、農民的生活方式會發生劇烈的改變，農民的生產方式及“包產到戶”以來的家庭經營形式也在發生劇烈的變化。由于新型社區離農戶的承包地比較遠，耕作半徑增大，農民從事正常的農業生產會發生困難。在這種局面下，地方政府引進各種城市企業集中租賃農民的承包地，大規模種植經濟作物或從事各種高投入、高附加值的“現代農業”。我們將這種現象稱為“資本下鄉”。
一、土地、財政和金融：“三位一體”的新城市化模式
不同于西方國家工業化與城市化同步展開的歷史狀況，我國的城市化道路有著鮮明的中國特色。1949年至改革開放以前，由于優先發展重工業政策的實行，我國的城市化一直徘徊在低水平階段。改革開放以后，全國的工業產業結構雖有大幅度調整，但并沒有明顯體現在城市化率的大幅度提升上，原因在于鄉鎮企業的蓬勃發展，這段時間的工業化采取的是“離土不離鄉、進廠不進城”的模式。眾多學者認為鄉鎮企業得以迅猛發展的原因在于其獨特的產業、產權和治理結構，以及地方政府的強力推動。雖然地方政府就GDP和財政收入展開的“錦標賽”正是財政包干制造就的“財政分權”的結果，并且區域競爭對經濟增長的作用已經得到了實證性的證明，但是較少學者去正面討論財政分權、區域競爭和城市化的關系。1994年的分稅制改革改變了中央與地方的財政收入格局及地方政府與企業的關系，使得地方政府與其所屬的企業“脫鉤”，這一點可以通過20世紀90年代中期鄉鎮企業的迅速倒閉和轉制得到證明。但是，地方政府區域競爭的基本模式并未改變，只是競爭的方式和內容發生了巨大變化：如果說此前的區域競爭是地方政府通過大辦企業推動工業化實現的，那么此后的區域競爭則是地方政府通過經營土地、推動城市化來實現的。
在現行的土地制度下，地方政府通過壟斷土地的征用、開發和出讓過程可獲得高額的財政收入，學界稱之為“土地財政”。地方政府在分稅制后轉向土地財政，既符合可以直接觀察到的經驗事實，也在財政和土地數據上得到了證明。土地財政的內容，不僅包括地方政府通過土地出讓得到的土地出讓金，也包括作為分稅制后地方財政收入主要支柱的建筑業營業稅。這兩大收入來源都與城市土地征用、開發和出讓的過程緊密相關。但土地收入與工業企業產生的稅收不同，具有外生的不穩定性。無論是土地出讓金還是建筑業的營業稅，在納入預算之后，便產生了穩定增長的要求。由于城市擴張、土地征用都需要大量的資金投入，土地出讓金遠不能滿足城市基礎設施建設的需要，地方政府“經營城市”必然要求金融資金的介入。
地方政府并不能直接利用貸款資金進行城市建設。政府機構既不能直接向金融機構貸款，也不能作為擔保人實行政府擔保貸款。在實際運作中，地方政府通常的做法是利用財政資金作為注冊資本金成立一些擁有獨立法人資格的國有城市建設投資公司，利用這些公司進行融資。這些公司一般包括城市建設投資公司、城市交通公司、城市水務集團、土地儲備中心，等等，由地方政府的國資委管理，以公司方式運行，利用政府劃撥的國有建設用地從銀行獲得土地抵押貸款進行城市建設。這種運作方式自21世紀初就在東部沿海地區的城市實行，西部地區最早有重慶的所謂“八大投”模式，目前全國各地市、縣普遍有這些城市建設公司，統稱為“地方融資平臺”。這些地方融資平臺通常以國有土地為抵押物，按照土地評估價值的70％獲得土地抵押貸款，用于城市的基礎設施和公益性項目的建設。
對于地方政府融資平臺土地抵押性質的貸款，銀行面臨的風險相對較小。在實際運作中，銀行可以實施動態抵押率，實時對土地價值進行動態評估。這樣，一旦房地產價格下跌，借款方就需要補充抵押物。在這種條款下，房地產價格變動帶來的風險和額外的收益大部分都由地方政府的融資平臺承擔了。事實上，自有融資平臺以來，土地價格一直在上行狀況，其中所含的潛在風險并沒有成為現實。土地抵押貸款相對于其他貸款而言，對銀行這類商業機構無疑是最為優質的貸款。因此，只要融資平臺有國有土地抵押，就會相對順利地獲得貸款。
綜上，地方政府通過土地征用、開發和出讓，一方面獲得國有建設用地用于城市建設，另一方面獲得大量的土地財政收入，并在地方融資平臺的運作下，從銀行獲得土地抵押貸款用于城市建設。這構成了由土地、財政、金融三個要素組成的循環機制，這個機制不斷將土地和資金吸納進來，造就了日新月異的繁榮城市，可稱之為“三位一體”的新城市化模式。
“三位一體”的城市化模式，并非意味著新城市化模式可完全脫離人口和產業，而是指人口和產業相對于土地和資金來說只是輔助因素。人口是隨著產業而聚集的，而產業聚集首先表現為工業企業的發展。分稅制后，鄉鎮企業的轉制與國有企業的股份化表明，地方財政的主要支柱已不是企業發展，但地方政府招商引資的動力并沒有減弱。對此，有些學者的解釋是工業企業所產生的增值稅和企業所得稅雖然與中央共享，但從長遠看仍是地方財政收入的重要穩定來源，并且工業企業本身帶有較強的“溢出效應”，能在一定程度上帶動城市服務業的發展。產業集中一方面帶來人口集中，另一方面雖然對于地方政府的財政收入貢獻有限，但其產生的大量社會財富無疑有利于推高城市房地產價格。在“三位一體”模式中，高位運行的房地產價格是一個關鍵要素。這個因素一方面可通過大量興建城市基礎設施來推動，另一方面也需通過高收入人口的集聚來推動，而產業集中無疑是其中的關鍵環節。
然而，“三位一體”模式本身構成了一個封閉循環機制，在一定程度上可脫離產業和人口的集中而獨立運行。從全國的局面看，中西部許多地區在缺乏產業和人口的情況下也可通過土地運作來大規模興建城市。在“三位一體”的模式下，只要有足夠的國有建設用地供應，地方政府就可通過財政和金融手段來興建大規模的豪華城市，只是這種城市缺乏“人氣”而已。所謂鄂爾多斯“鬼城”就是這種模式運作的結果。
二、“土地整理”和“增減掛鉤”：地方政府的實踐
“三位一體”的新城市化模式在擴張中會受到土地征用這一瓶頸性因素的制約。雖然政府壟斷了土地征用、開發和出讓過程，但地方政府將農地征用作為國有建設用地的數量卻受到中央政府的指標控制。
中央政府與地方政府的目標不同。除推動經濟增長外，中央政府還關注社會穩定和糧食安全。21世紀初，隨著農村稅費改革的推進，社會穩定的主要威脅由農民負擔轉變為征地拆遷和失地農民的問題，土地征用大量占用優質耕地也威脅著全國的耕地保有量和糧食安全。控制這兩大威脅的關鍵都在于對土地征用和強制拆遷行為的約束。中央政府主要通過兩種手段來控制地方政府獲得建設用地，一是全國、省、市、縣、鄉鎮的五級土地利用總體規劃體系，地方每級政府編制的土地總體規劃中的建設用地總量不得超過其上一級政府土地總體規劃所確定的指標，耕地保有量則不得低于上一級政府土地總體規劃的指標；二是土地利用的年度計劃，其核心是新增建設用地計劃指標。隨著地方政府在城市化過程中對建設用地的需求迅速增加，中央政府對土地征用的控制也在逐步加強。自1999年國土資源部2號令頒行以后，中央政府分別又在2004年、2006年頒布了26號令和37號令，對《土地利用年度計劃管理辦法》進行修訂。對比這三個文件，可看到中央政府在三個方面加強了控制：首先，將土地年度利用計劃的編制權完全收歸國土資源部；其次，將土地年度利用計劃中的核心指標“農用地轉用量”改為“新增建設用地量”，從而將農地外的“未利用地”的征用也納入控制范圍；再次，實行嚴格的指標控制手段，對用地計劃實行按月上報、中期檢查及年度評估和考核，而且這種考核要以“土地利用變更調查和監測數據為依據”。除對建設用地指標進行嚴格控制外，中央政府從糧食安全和保護耕地的角度出發，規定實施建設占用耕地的“占補平衡”制度。占補平衡是控制地方政府利用建設濫占耕地的另一道“緊箍咒”，對地方獲得建設用地設置了政策障礙。在各地實踐中，地方政府通過多種途徑實現占補平衡，出現了諸如“占多補少”、“占優補劣”、“先占后補”等各種辦法，在一些環境保護區或生態環境脆弱的地區，占補平衡對生態環境造成了破壞。
在實踐中，由于新增建設用地指標遠不能滿足地方政府的用地需求，因此，各地政府展開了各種土地制度方面的探索。這些探索與中央政府的土地政策不斷發生互動，構成了理解當前用地政策與制度的基礎。
第一輪對中央指標控制的突破是“土地整理”的實踐。按照有關規定，1999年1月開始，縣鄉(鎮)人民政府應當按照土地利用總體規劃，組織農村集體經濟組織制定土地整理方案，并組織實施；土地整理新增耕地的60％可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。國土資源部隨后發文指出，為鼓勵開展農村集體農用地整理，對各地自籌資金進行農用地整理凈增農用地中的耕地面積，經省級國土資源管理部門復核認定后，可以向國家按照60％的比例申請增加建設用地占用耕地指標。這種“補償指標”在地方又被稱為“折抵指標”，事實上是一種建設占用耕地的計劃外指標，浙江省是進行這一實踐的典型代表。
早在1998年6月6日，新《土地管理法》尚未實施之前，浙江省頒布了《關于鼓勵開展農村土地整理有關問題的通知》，規定一個土地整理項目完成以后，其增加的有效耕地面積的72％可作為計劃外的建設用地指標，稱為“折抵指標”。折抵指標的總量非常大，一般遠遠超過地方行政單位所獲得的計劃用地指標。按照《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》規定，浙江省的建設占用耕地規劃指標為100萬畝，但截至2001年，浙江省建設占用耕地量就達到99.2萬畝，已經用完了規劃指標；到2005年，浙江省實際占用耕地為232萬畝，已超過2010年指標的1.3倍。具體到一些縣市，這個比例還要大得多。之所以增加如此之快，主要是因為使用了折抵指標。到2004年底，浙江全省通過土地整理新增耕地達182.07萬畝，可使用折抵指標104.26萬畝，這相當于浙江省14年土地利用總體規劃的規劃指標的總量。由于各地之間土地開發整理的潛力和建設用地的需求差別比較大，所以在地方實踐中，“折抵指標”很快就變為可在縣市間調劑并有償轉讓，再發展到全省對各縣市的折抵指標進行統籌安排和分配。2001年，僅浙江全省折抵指標跨縣調劑就涉及39個縣(市、區)，調劑面積達69150畝，調劑金額9.9億元，這些折抵指標的價格，市場價可以達到每畝3萬元。有些地方每畝折抵指標可以達到5萬-6萬元，還供不應求，到2007年，折抵指標的價格上升到了每畝7萬-9萬元。
隨后，全國各省國土資源廳也紛紛出臺了關于農用地整理指標折抵建設用地指標的規定，以折抵指標為目的的土地整理在全國范圍內迅速展開。土地開發整理不但能夠完成建設用地“占補平衡”的要求，還能夠新增遠多于計劃指標的折抵指標來滿足地方城市化的要求。這一輪地方實踐的主要后果有兩個：(1)新增耕地的質量難以保證，而且對地方生態帶來了較大的負面影響；(2)中央通過指標控制來規范建設用地占用耕地的做法迅速失效。
對于這種突破指標的做法，國土資源部持有謹慎的保留態度。在2005年回復浙江省國土資源廳的一封正式函件中，國土資源部一方面指出浙江開發區用地規模偏大，另一方面強調“土地整理折抵建設用地指標應當納入土地利用年度計劃進行統一管理”。2007年12月，國務院辦公廳頒發的文件明確指出，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設占用耕地的補償，不得折抵為建設用地指標，擴大建設用地規模。這相當于對1999年《土地管理法實施條例》的明細解釋，也與2007年底中央經濟工作會議的精神相一致。在中央政府的嚴厲態度下，土地整理的實踐基本被控制住了，但地方迅速發展的城市化需求與有限的建設用地指標的矛盾并沒有消除，且隨著2008年金融危機的爆發被空前加劇。
為應對金融危機，中央政府于2008年底出臺了“四萬億”的經濟投資計劃，并由此帶動了地方政府十幾萬億的投資。這些投資除1.18萬億為中央政府發行的國債外，絕大部分是銀行貸款和一些社會資金。根據上述對“三位一體”模式的分析，銀行貸款大部分需有國有建設用地的抵押才能變為政府和社會投資，而新增國有建設用地的數量和規模則受到中央政府嚴格的指標控制。激進的經濟刺激計劃與嚴格的用地指標控制相矛盾。新一輪地方政府在“建設用地指標”方面的探索和實踐正是在這個背景下展開的。
1999年10月，國土資源部指出，農村居民點在向中心村、集鎮以及鄉鎮企業向工業小區集中的過程中，其舊址復墾為耕地之后，新址所占面積可以與之“置換”，那么這些新址面積“可以不占用年度建設占用耕地指標”。這種“土地置換”意味著可通過整理農村的集體建設用地和宅基地的方式突破中央的建設用地指標控制。但是，與“折抵指標”相比，這種農村集體建設用地的整理成本高、難度大、社會牽扯面廣，并沒有成為地方政府獲得計劃指標外建設用地的主要方式。
2004年，國務院頒行《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，旨在保護耕地的數量和質量，“進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度”。該決定的第十條“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村集體建設用地減少相掛鉤”，有意識地引導地方政府將建設用地指標獲得的重點由耕地轉向農村集體建設用地。2005年，國土資源部出臺了《關于印發〈關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見〉的通知》，于2006年在天津、江蘇、山東、湖北和四川五省市開展增減掛鉤的試點工作，共批準增加掛鉤項目區183個，使用增加掛鉤周轉指標4923公頃(7.38萬畝)。作為試點，涉及的面積和規模都比較小。
在第一批增減掛鉤試點工作展開之后，由于中央政府對建設用地的指標控制漸趨嚴格，第二批試點直到2008年6月才正式批復，同時印發了《城鄉建設用地增加掛鉤試點管理辦法》。第二批試點雖然涉及的省市增加到14個，但試點面積的規模并不大，共計10246公頃(15.368萬畝)，而且對于增減掛鉤的辦法有非常明確的規定，要求增減掛鉤必須嚴格限制在增減掛鉤項目區內進行。
增減掛鉤政策的出臺，有了現實的合理性。隨著大量農村人口向城市流動，農民居民點所占的建設用地規模不但沒有萎縮，反而有所擴大，這造成我國城市建設用地和農民建設用地“雙擴張”的現象。按照《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》，計劃到2010年，城鎮和獨立工礦用地增加186.8萬公頃，農村居民點用地減少189.8萬公頃，所以建設用地總量減少3萬公頃。但實際上，僅到2004年，城鎮、工礦用地就凈增158萬公頃，農村居民點不但沒有減少，反而凈增9.88萬公頃。農村人口人均占有農村居民點用地為219.7平方米，遠遠高于規劃中150平方米的上限。
2009年，隨著激進的經濟刺激計劃的實施，對于建設用地的需求空前增大，增減掛鉤的進度也迅速加快。這主要表現在兩方面：(1)增減掛鉤不能嚴格按照項目形式展開，即拆舊區和建新區往往突破了同一項目限制的范圍，甚至有跨地區掛鉤的現象。(2)試點范圍迅速擴大，試點面積迅速增加，幾乎覆蓋全國。到2011年，國土資源部先后四次共下達增減掛鉤周轉指標73.9萬畝，涉及27個省(市區)。這兩方面主要是就全國的情況而言。全國一些省市地方政府也根據本省的情況紛紛出臺增減掛鉤試點辦法，并迅速發展出了不同的模式和做法。
成都是實施增減掛鉤最早、范圍最廣的地區，增減掛鉤以及由此形成的“農民上樓”和“資本下鄉”實踐開展是較為成熟，并發展出一系列的制度創新，也正在為全國許多地方政府所效仿。以下以在成都的相關調查為案例，對“農民上樓”和“資本下鄉”進行分析。
三、農民上樓
成都市城鄉總人口超過千萬，像中西部地區大部分大城市一樣，城鄉差距巨大。2007年，成都市被中央劃定為“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，統籌城鄉的主要改革內容被概括為“三個集中”，即“工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中”。其中，“農民向集中居住區集中”就是所謂的“農民上樓”。具體做法是，按照“增減掛鉤項目”的要求將一些擬“上樓”的村落與城鎮擬占用的耕地申請成立“增減掛鉤項目區”，分別作為此項目的“拆舊區”和“建新區”。“拆舊區”拆掉農民房屋后將宅基地復墾成耕地的面積與“建新區”所占用的耕地面積相等或者大于后者，這樣能夠保證“拆舊區”與“建新區”所在行政區域內的總耕地面積不減少，甚至有所增加。通過拆舊、復墾獲得的耕地面積被稱為“增減掛鉤指標”，被當地官員簡稱為“指標”。這些“指標”與“新增建設用地指標”不同，不會受到土地年度利用計劃的嚴格限制。從2006年到2008年間，成都市共實施了15個增減掛鉤的項目，指標為6980.23畝，累計有7578戶農民集中住進了新型社區。2008年后，成都市各區縣展開了規模龐大的土地整治運動，農民上樓的速度也迅速加快。本文以筆者實地調查的成都市青白江區為例來詳細說明農民上樓的過程和機制。
青白江區地處成都平原的東北部，2010年總人口41萬，其中農業人口26.5萬，約占總人口的65％，全區的土地總面積為37894公頃，其中農用地總面積為31093公頃。按青白江區2010年修訂的《成都市青白江區土地綜合整治專項規劃(2006-2020年)》，在2020年前，對農用地的86％進行土地整理，可獲得新增耕地2938公頃(新增11％)，按照這一規劃，可滿足規劃期間耕地占補平衡的要求，但不能滿足城市規劃中“有條件建設用地4604公頃”的用地需求。也就是說，超出的部分用地約1600多公頃需求要靠“增減掛鉤”的方式來實現。
農村居民點所占的農村集體建設用地總面積為3035公頃，其中可通過集中居住來進行整理的面積為2322公頃，預計可通過搬遷、復墾節余建設用地“指標”1857公頃，這樣就可以完全滿足規劃期城市擴張的需求。按照這一計劃，青白江區在2011-2015年內要搬遷人口19.26萬人，其中遷入集中居住區12.41萬人，規劃新建農民集中居住區55個，這一“上樓”規模占全區農業人口的75％。青白江區的這種情況在成都市的9區4縣和4個縣級市中并不是最突出的。
地方政府對建設用地整理和農民的集中居住熱情如此之高，與“增減掛鉤”這一土地運作方式的效益有關。從獲得建設用地的指標方面看，在青白江，農民人均宅基地占地面積131.35平方米，而集中居住之后，人均占地面積只有原來的20％，節余建設用地、復墾耕地的效率非常高。從經濟效益看，青白江整理2322公頃的農民居民點建設用地約需投入資金104.5億元，可以節約出1857公頃增減掛鉤的“指標”，這些指標最終通過“招、拍、掛”的形式出讓，按照青白江的工業用地和經營性用地的價格，可以獲得土地出讓金216億元，扣除各種成本，收益率高達107％。這是青白江全區的估算，我們以一個具體的增加掛鉤項目為例，分析項目的效益及其效益在政府和農民之間的分配。
青白江區彌牟鎮與青白江區福洪鄉河壩村“災后重建城鄉建設用地增減掛鉤試點項目”由拆舊區和建新區組成。拆舊區位于青白江區福洪鄉河壩村，涉及拆遷居民點42個，農戶988戶，3192人；建新區中用于集中居住的建新區在福洪鄉河壩村集中居住區內，規劃882戶，2912人(106戶、280人進入城鎮居住)，使用增減掛鉤周轉指標192.6畝；建新區中用于城鎮建設的建新區規劃在彌牟鎮紅星村，使用增減掛鉤周轉指標529.9畝。兩處建新區共使用增減掛鉤的周轉指標722.5畝。（參見表1）
從表2的最后一欄可看出，總投資約有68％用于福洪鄉河壩村的拆舊建新。對于河壩村而言，涉及拆舊建新的共有988戶，3192人，其中有106戶，280人在房屋拆除后沒有搬入集中居住區，而是搬入城鎮居住。拆舊的面積中，包括房屋169423.5平方米(合254畝)與林盤場院471.9畝，人均分別為53平方米和98平方米。在表2中，(1)(2)兩項是給這些農民的補償，合計為3530.06萬元，戶均3.57萬元，人均1.1萬元。新社區的樓房由農民統規自建。按照我們在福洪鄉杏花村的實地調查，只要戶籍在本村的上樓農民，人均可以獲得30平方米的面積指標，根據樓層不同，這些指標價格約在每平方米180元到280元左右。若超出30平方米，則按照每平方米1600元的價格結算。這樣，以三口之家為例，上樓住進90平方米的戶型，需要支付1.6萬到2.5萬。所以拆舊補償足以支付搬進新樓的費用。
農民能夠不用或者交很少的額外費用就可以住進新樓，在于其背后有政府對農民的補貼。這些補貼，可看做是農民上樓的收益和農民所失宅基地價格的一部分。在青白江，建新樓的成本價在每平方米1000元左右，所以每平方米需要有770元左右的補貼。河壩村的項目中共有2912人住進集中居住區，按照人均30平方米計算，則人均補貼2.31萬元，補貼總額約需6727萬元。這些補貼加上對農民的房屋和地上附著物補償，折算到宅基地上，則相當于每畝14.1萬，粗略而言，這就是宅基地從農民手中“出讓”的“價格”。按照上述青白江區建設用地出讓價格的一般水平，河壩村的土地指標可獲得土地出讓金56919萬元，合每畝78萬元。就該村的項目成本收益核算而言，其投資總成本11722萬元，集中居住新房補貼為6727萬元，則總收益為38470萬元。
在青白江，農民在上樓過程中失去其宅基地的同時，獲得了相當于其最終出讓價格18％左右的補償，這就是有些學者所說的純農區的農民通過流轉建設用地所分享的城市化的收益部分。由于在當前的情況下，宅基地并不能直接進入土地市場，“農民上樓”可以說是開辟了一條宅基地間接進入市場的道路。但是，這種“間接”進入，農民并不能按照市場的供求水平來獲得收益，宅基地的“價格”并非市場價格，而是地方政府通過項目運作、土地整治及其成本收益估計“補貼”給農民的價格。所以，這與土地征用一樣，在本質上是一種“補償”，只是土地征用的“補償”大多是耕地補償，農民上樓的“補償”則是宅基地補償而已。因此，在全國范圍內，與耕地補償一樣，“農民上樓”過程中所獲得的補償由于各地政府的政策而呈現出很大的差異。在山東壽光的案例中，上樓的農民每戶要繳納6萬元才能搬進新樓，山東陽谷則需要繳納4萬-7萬元不等。可見，所謂“分享城市化的收益”，在本質上是由地方政府的土地和城市化政策所決定的，如同耕地征用補償一樣，農民雖得到了一些收益，但并沒有得到獲得收益的權利。從實質上講，純農區的農民在以低價的宅基地支持城市的建設用地需求和城市擴張。
農民住進樓房，其居住條件得到了明顯改善。按照成都市的規定，每個集中居住區都須配備有人均1.2萬元的公共服務設施投入。根據我們在青白江三個村450戶的農戶調查，集中居住戶與散居戶的居住滿意度分別為87.7％和75.4％，前者顯著高于后者。但是，集中居住也帶來了一些農民始料不及的問題。首先，“上樓”之后，農民的日常生活成本顯著上升，這包括水、電、氣的支出以及蔬菜、水果、肉、蛋等食品性消費的支出等，上升的比例約在20％左右；其次，伴隨著“上樓”之后居住方式的改變，村落內部原有的鄰里、宗親、小組相重合的社會關系模式也遭遇較大的挑戰，村民之間的情感聯系不及以前密切；再次，農民集中居住之后，村莊治理成為一個難題。與散居戶相比，這些集中居住的農民就像野生植物被盆栽種植一樣，對社區服務、物業管理等公共服務有著更高的要求。因此，一旦出現問題，鄉鎮政府就會成為多村混居居民的矛頭所向。隨著農村人口的迅速老齡化，這些新社區很容易在不久的將來變成像“養老院”一樣的老人集中區，極易使得作為基層政府的鄉鎮政府變為“保姆型政府”。
四、資本下鄉
根據增減掛鉤的相關政策，通過農民上樓所整理的土地指標一般只能在縣域內進行流轉，而且必須嚴格限制在同一項目區內。這種以特定項目運作方式進行的增減掛鉤，政策性較強而市場化程度較弱，農民作為宅基地的供給方并不能獲得除新房補貼外更多的收益。成都作為“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，在政策探索上進行了進一步的突破，建立了土地指標的交易平臺，使得土地指標變成可以交易的商品，以最終實現不同性質土地的“同制、同價、同權”。土地交易所實質上是要建立農村集體建設用地參與城市化進程的一種市場機制，使得土地指標在成都市范圍內，實現跨縣域的流轉和交易。
成都市的“農村產權交易所”于2008年10月13日掛牌成立，并于2010年底在成都市國土資源局相關政策的指導下進行了第一次2000畝“建設用地指標”的拍賣。根據成都市人民政府辦公廳轉發的國土局規定，競買國有經營性建設用地使用權的申請人，必須持有《建設用地指標證書》，才能報名參與競買，這叫做“持證準入”制度。而獲得這個證書的途徑只有兩個，競買人或者通過參加農村土地綜合整治直接獲得建設用地指標，或者在成都農村產權交易所購買。在這一規定下，2010年底的第一次“指標”拍賣出現了異常火爆的情景。2000畝土地指標的起始價為15萬/畝，成交價為72萬/畝，溢價率達386％。這直接推高了成都市建設用地的地價和使用成本，致使遠郊區縣的開發商根本無力購買國有建設用地。翌年4月，成都市農村產權交易所發布公告，將“持證準入”制度改為“持證準用”制度，即國有經營性建設用地不再設“準入”制度，成都市主城區和二圈層區競拍人在拍得土地之后、簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》之前，必須獲得相應面積的建設用地指標；三圈層區的市縣則須按照指標的最低保護價繳納競買宗地相應面積的建設用地指標價款即可簽訂合同。這樣，農村產權交易所的指標交易就變成了新的分類掛鉤機制，主城區和二圈層區的土地指標交易仍然使用拍賣機制，價高者得，這既保證了土地指標可以在主城區、二圈層區和三圈層區內的跨縣域交易，又能穩定三圈層區內的土地價格，建立了不同所有制土地的市場同價機制。
根據相關規定，農村土地綜合整治項目既可由農民集體申報，也可由農民集體和農戶委托投資者、政府土地整治專業機構等申報立項，在立項獲得批準后，農民集體既可自行籌資實施，也可尋找投資者。對于這些委托投資的項目，節余建設用地指標歸屬由雙方合同約定，節余建設用地指標的收益由雙方按合同約定分享。根據成都市國土局和農村產權交易所“持證準入”、“持證準用”的兩個公告，國有經營性建設用地的競買人只有通過兩個辦法才能獲得建設用地指標，即直接在農村產權交易所購買或者參與農村土地綜合整治。由于在主城區和二層圈區的指標交易使用的是掛牌出讓的競買機制，所以指標價格較高。按照成都市農村產權交易所2014年3月的掛牌出讓信息，指標的掛牌起始價格均為每畝30萬元。而通過參與農村土地整治，則成本相對較低，還可獲得指標出讓的部分收益。
根據成都市農村產權交易所于2012年10月9日發布的消息，成都市邛崍市大力引進社會資金參與城鄉建設用地的增減掛鉤項目，涉及5個鎮27個村的10個項目共可節余建設用地指標3132.54畝，共引入了8家企業投資，按照投資成本每畝20萬元計算，投資總額為6.265億元。根據交易所發布的項目投融資公告，項目投資方“通過投資獲取建設用地指標，按照投資協議指標等級在投資方名下，可在成都農村產權交易所交易并獲得回報，年投資回報率超過30％的部分歸項目區農民集體和農戶所有”。從公告中可見，指標的歸屬權屬于投資方，投資年回報率可以達到30％。按照《社會資金參與邛崍市農村集體建設用地整理協議書》，“甲方擁有流轉集體建設用地的處置權，此后產生的交易與再次流轉收益與乙方無關”；“甲方取得集體建設用地未來一切收益與乙方無關”。上述材料提供的線索顯示，社會資金如果條件允許，其更加理性的方式是投資參與土地綜合整治項目，如果其投資成本為每畝指標20萬元，則即使按照掛牌起始價為每畝30萬元計算，其投資回報率亦為50％。這與用地的開發商直接去農村產權交易所競買指標相比，無疑有著巨大的差別。那么，既然直接參與土地綜合整治對于需要用地的企業如此有吸引力，它們是如何“下鄉”的？企業會不會存在這方面的競爭？
土地綜合整治包括對房屋的拆舊、原宅基地的復墾和農民的安置即集中居住，這些也是資本方的投資內容。但“農民上樓”后，除居住和日常生活方式發生變化外，農業經營的方式也發生了變化。由于農民的承包地多零散分布在其原住址周圍，上樓后的耕作半徑必然增大。根據對青白江區450戶農民的調查，集中居住的農民其耕作半徑平均為3.01公里，與“上樓”前1.18公里的耕作半徑相比增加了1.6倍；樣本中散居戶的平均耕作半徑為0.95公里，僅為上樓戶的1/3。這種直接的困難間接促成了耕地的流轉。2011年，青白江全區的耕地流轉面積累計達14.16萬畝，占全區耕地總面積的49％。流轉比重如此之高，除部分是農戶間的個人流轉外，主要原因是有大量的“業主”也就是外來企業下鄉承包農民的耕地。從調查結果看，在農戶回答的所有轉出的地塊中，流轉給外村業主、集體經濟組織和政府的比重約為46.7％，這些“外村業主”，除少數是農戶外，大部分是下鄉的企業。這些企業一般通過村集體統一與農民簽訂多年的耕地流轉合同。從流轉方式看，可分為農戶個人間流轉和集中流轉。集中流轉的一般是下鄉的企業業主，這些企業一般都是集中、連片、長時間地承包農民的耕地，在樣本中，有46％的農戶與流轉方簽訂的是10年以上的合同，還有31％的農戶表示不清楚合同的期限，只有13％的農戶簽訂10年以下的短期合同或者口頭合約。綜合考慮流轉主體、流轉方式與流轉期限，可以看出農戶流轉的主要原因是“資本下鄉”。(具體情況可參見表3)
隨著越來越多的“農民上樓”，“資本下鄉”集中流轉耕地也成為成都市農業經營的主要形式。根據2011年的調查，在青白江，這些企業一般以每年每畝1000-1200元作為流轉費付給農民，流轉規模相對較大。通過訪談得知，福洪鄉流轉了一萬多畝土地，其中最大的兩家業主，一個流轉土地4000畝，另一個流轉3000畝，都是從事旅游觀光“農業”；祥福鎮流轉土地1.4萬畝，其中最大的業主2400畝，主要種植大棚蔬菜和水果；城廂鎮引進的“業主”中，最大的是玉米制種企業，流轉土地3210畝。在實地觀察中，我們發現這些企業大多種植高附加值的農作物并以此為基礎發展觀光、休閑、旅游“農業”，而這些企業在“下鄉”前有許多是和農業生產毫無關系的企業。在訪談中，青白江的融禾公司一個部門主任提到：
來青白江(投資農業的企業)比較多。但是你看不到最后這個項目怎么運作。它要人工，要流轉費，要各種成本，它的收益點在哪里？它還有什么其它的目的？有些有可能不是靠農業賺錢。
不是靠農業賺錢，而是靠介入土地綜合整治項目賺錢。在對青白江區農發局某干部的訪談中，對答如下：
問：東江月(公司)很復雜，既做農業又做旅游業，好像還做點建筑業？還搞土地整治？
答：它要不做建筑早就垮了。
問：等于是靠做建筑來補農業這塊。土地整治后這個指標能夠全部到它手里自己用？
答：它不需要(自己用)，可以漂移。指標整理出來可以賣錢。它巴不得指標回到市場，如果能到成都(更好)。
在訪談中，融禾公司的那位主任更加明確地指出了投資農業發展與土地綜合整治之間的聯系：
我們這個項目的支持是這樣：它最初做農業，我們就給它一部分不是很大的資金支持。然后它發展得比較好，效果比較明顯，區里就比較重視，規模就放大了一些，然后它才涉及土地整理增減掛鉤。它又和政府聯合經營，也就是政府出資源，它找錢，共同進行(土地)整治。
土地整治項目從目前來看就是穩賺錢的，拿到這個項目是非常不容易的。所以，比如說東江月最初做大棚蔬菜、西瓜甘蔗，這些都有可能虧錢，但是當這些虧錢的時候它發展第三產業，搞服務、餐飲、會務、娛樂、購物等，是一個長期的過程，要突然叫它把資金抽出來還錢，難度非常大。它現在又發展做土地整治這塊，時間就短了很多。這兩頭結合還是降低風險，目前市場情況，做這個項目是有投資價值的。
訪談中所提到的“政府支持”是指融禾公司這個政府的農業融資平臺會對外來公司的農業項目提供資金支持。可以看到，外來公司能夠介入土地綜合整治這種“穩賺錢”的項目，必須有一定的資格，即必須下鄉從事“集中流轉土地”、“發展現代農業”這種可能賠錢的項目。有研究指出，這種國有的融資平臺也會對這些資本直接提供土地綜合整治方面的資金支持，但是從訪談內容看，這種支持也是以其“下鄉”從事農業為條件的。對于下鄉從事農業的企業，地方政府除了在融資方面、土地整治方面予以支持外，財政和農業項目方面也有一些實質性的支持。青白江區委文件詳細規定了如何按照土地經營給予一次性的獎勵。在對福洪鄉、祥福鎮領導的訪談中，鎮領導都提到，對于來到鎮域內投資農業的企業，區和鎮都會幫助其爭取財政項目，支持其對農業園區內的道路、水渠等基礎設施的建設。需要指出的是，社會資本參與土地綜合整治項目，也并非一定要以“下鄉”為前提。一些實力相對較弱的公司也可通過其他的渠道獲得土地綜合整治項目的投資權。資本下鄉大規模流轉土地，需要雄厚的實力，所以我們看到一些從事房地產業的綜合型公司。事實上，真正從事現代農業發展的公司對于大規模流轉土地反而會非常謹慎，這些公司大多寧愿采用“公司+農戶”這種流行的農業產業化模式。
綜上，“資本下鄉”包括兩個方面，一是企業資金參與了以“農民上樓”為主的土地綜合整治項目，作為投資方獲得了建設用地指標的剩余收益。二是社會資金參與了農村的耕地流轉，幫助地方政府推進了土地的規模經營，大力發展現代農業。這同時推進了農民的集中居住和土地的集中經營，是統籌城鄉的關鍵性內容。從政府的角度看，“資本下鄉”一方面有力撬動了“社會資金”參與城鄉一體化的進程，另一方面也解決了農業經營由傳統的家庭模式向規模經營模式轉型的問題。成都這樣的大量人口外流的中西部農業區，“三農”的面貌隨之發生了劇烈的變化，這一進程和中國社會激烈的轉型過程聯系在一起。
五、政府、資本和農民：城鎮化的社會學意涵
“農民上樓”和“資本下鄉”雖然是發生在純農區的社會現象，但卻是理解我國當代城鎮化模式及其問題的鎖鑰。在當代中國，城鎮化模式的關鍵和問題都是土地。以土地經營作為城鎮化的基本動力，是由政府主導、地方競爭的經濟驅動模式引發的。低成本的土地征用開發與高位運行的房地產價格支撐了城市的大興土木和迅速擴張，所謂“經營城市”，本質上是在“經營土地”。改革初期以廉價勞動力為基礎的工業化與改革后期以廉價土地為基礎的城鎮化構筑了“中國制造”的競爭優勢。在這個意義上，當代城鎮化的基本模式也是中國經濟增長的基礎動力。
地方政府轉向經營土地，在一定程度上是中央與地方稅收分配制度改革的結果。在城鎮化過程中，中央和地方的博弈圍繞土地展開。中央政府對耕地保護和糧食安全的重視最終迫使城鎮化的土地來源由耕地轉向農民的宅基地。“農民上樓”，實質上是農民以價格低廉的居住用地為城市的擴張“續航”。從國家和農民的關系看，在糧食流通體制改革、農村稅費改革后，農民對國家的貢獻由糧食、稅收轉向了宅基地。所以，從土地角度，國家和農民關系的變化是中央和地方關系變化的結果。
在“農民上樓”的過程中，國家和農民的關系表現得更為復雜，這是因為有新的力量加入了宅基地由農區向城市的“漂移”過程。這個新力量是以城市房地產企業為主力的商業資本。商業資本力量的壯大是中國改革和市場轉型的結果，其結構特點與中國市場轉型的特征密切相關。通過分析，可以看到商業資本通過成為投資主體，與地方政府一起成為級差地租的剩余索取者。這就是與“農民上樓”緊密相隨的“資本下鄉”過程的主要內容。
社會學的分析要求將社會現象放在結構背景中進行觀察。在中央與地方、國家與農民、政府與資本這樣三對彼此聯系的關系結構中，可以比較清楚地看到政府、企業和農民在城鎮化進程中的得失損益。城鎮化不但改變了城市的面貌，也在極大地改變著“三農”的面貌。農業的現代化和農村的社區化的確是農民參與城鎮化進程的結果，但這是一個被動參與的結果。
在轟轟烈烈的城鎮化進程中，農民的主動參與表現在外出打工方面。但是，這些世界歷史上規模空前的流動人口在當前的城鎮化模式中卻無安棲之地。低微的務工收入、高昂的城市居住成本和日趨嚴格的城市管理使得這些人口的主體始終處于流動狀態而不能“落地”。這造就了城鎮化的怪現象：一方面農村變成了“空心村”，另一方面許多豪華城市變成“空城”。這些現象不斷提醒我們，城鎮化的最終出路在于人而不在于地，人的城鎮化才是解決土地問題的根本。
作者簡介：周飛舟：北京大學社會學系教授。研究方向為發展社會學、經濟社會學中國社會史；王紹琛：北京大學社會學系博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學》 2015年第1期
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