在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”模式帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，成都市以政府主導(dǎo)、資本介入的方式推動(dòng)了農(nóng)民集中居住(“農(nóng)民上樓”)與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)(“資本下鄉(xiāng)”)，不但改變了“三農(nóng)”的面貌，也推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。將這種模式放到中央與地方、國(guó)家與農(nóng)民、政府與企業(yè)這三對(duì)彼此聯(lián)系的關(guān)系結(jié)構(gòu)中進(jìn)行考察，并將其與中國(guó)正在經(jīng)歷的高速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程聯(lián)系起來(lái)，可以看到政府、資本、農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中的得失損益和當(dāng)前以“土地經(jīng)營(yíng)”為中心的城鎮(zhèn)化模式的問(wèn)題所在，以及轉(zhuǎn)向“以人為本”的城鎮(zhèn)化的歷史必然性。
自2008年以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村正在經(jīng)歷一場(chǎng)巨大的變化。各地通過(guò)“拆村并村”，建立起各種“農(nóng)民集中居住區(qū)”或者“新型社區(qū)”。這些新型社區(qū)一般以多層單元式樓房為主，農(nóng)民按照人均30-40平方米的居住面積，從原來(lái)村落住宅中搬入單元式樓房，原有住宅被平整、復(fù)墾為耕地，農(nóng)民一般將這種現(xiàn)象稱為“上摟”。“上樓”后，不但農(nóng)村的村落形態(tài)、農(nóng)民的生活方式會(huì)發(fā)生劇烈的改變，農(nóng)民的生產(chǎn)方式及“包產(chǎn)到戶”以來(lái)的家庭經(jīng)營(yíng)形式也在發(fā)生劇烈的變化。由于新型社區(qū)離農(nóng)戶的承包地比較遠(yuǎn)，耕作半徑增大，農(nóng)民從事正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)發(fā)生困難。在這種局面下，地方政府引進(jìn)各種城市企業(yè)集中租賃農(nóng)民的承包地，大規(guī)模種植經(jīng)濟(jì)作物或從事各種高投入、高附加值的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。我們將這種現(xiàn)象稱為“資本下鄉(xiāng)”。
一、土地、財(cái)政和金融：“三位一體”的新城市化模式
不同于西方國(guó)家工業(yè)化與城市化同步展開的歷史狀況，我國(guó)的城市化道路有著鮮明的中國(guó)特色。1949年至改革開放以前，由于優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)政策的實(shí)行，我國(guó)的城市化一直徘徊在低水平階段。改革開放以后，全國(guó)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有大幅度調(diào)整，但并沒有明顯體現(xiàn)在城市化率的大幅度提升上，原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，這段時(shí)間的工業(yè)化采取的是“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的模式。眾多學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以迅猛發(fā)展的原因在于其獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府的強(qiáng)力推動(dòng)。雖然地方政府就GDP和財(cái)政收入展開的“錦標(biāo)賽”正是財(cái)政包干制造就的“財(cái)政分權(quán)”的結(jié)果，并且區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用已經(jīng)得到了實(shí)證性的證明，但是較少學(xué)者去正面討論財(cái)政分權(quán)、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和城市化的關(guān)系。1994年的分稅制改革改變了中央與地方的財(cái)政收入格局及地方政府與企業(yè)的關(guān)系，使得地方政府與其所屬的企業(yè)“脫鉤”，這一點(diǎn)可以通過(guò)20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速倒閉和轉(zhuǎn)制得到證明。但是，地方政府區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的基本模式并未改變，只是競(jìng)爭(zhēng)的方式和內(nèi)容發(fā)生了巨大變化：如果說(shuō)此前的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是地方政府通過(guò)大辦企業(yè)推動(dòng)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)的，那么此后的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)則是地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地、推動(dòng)城市化來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
在現(xiàn)行的土地制度下，地方政府通過(guò)壟斷土地的征用、開發(fā)和出讓過(guò)程可獲得高額的財(cái)政收入，學(xué)界稱之為“土地財(cái)政”。地方政府在分稅制后轉(zhuǎn)向土地財(cái)政，既符合可以直接觀察到的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，也在財(cái)政和土地?cái)?shù)據(jù)上得到了證明。土地財(cái)政的內(nèi)容，不僅包括地方政府通過(guò)土地出讓得到的土地出讓金，也包括作為分稅制后地方財(cái)政收入主要支柱的建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅。這兩大收入來(lái)源都與城市土地征用、開發(fā)和出讓的過(guò)程緊密相關(guān)。但土地收入與工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的稅收不同，具有外生的不穩(wěn)定性。無(wú)論是土地出讓金還是建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅，在納入預(yù)算之后，便產(chǎn)生了穩(wěn)定增長(zhǎng)的要求。由于城市擴(kuò)張、土地征用都需要大量的資金投入，土地出讓金遠(yuǎn)不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”必然要求金融資金的介入。
地方政府并不能直接利用貸款資金進(jìn)行城市建設(shè)。政府機(jī)構(gòu)既不能直接向金融機(jī)構(gòu)貸款，也不能作為擔(dān)保人實(shí)行政府擔(dān)保貸款。在實(shí)際運(yùn)作中，地方政府通常的做法是利用財(cái)政資金作為注冊(cè)資本金成立一些擁有獨(dú)立法人資格的國(guó)有城市建設(shè)投資公司，利用這些公司進(jìn)行融資。這些公司一般包括城市建設(shè)投資公司、城市交通公司、城市水務(wù)集團(tuán)、土地儲(chǔ)備中心，等等，由地方政府的國(guó)資委管理，以公司方式運(yùn)行，利用政府劃撥的國(guó)有建設(shè)用地從銀行獲得土地抵押貸款進(jìn)行城市建設(shè)。這種運(yùn)作方式自21世紀(jì)初就在東部沿海地區(qū)的城市實(shí)行，西部地區(qū)最早有重慶的所謂“八大投”模式，目前全國(guó)各地市、縣普遍有這些城市建設(shè)公司，統(tǒng)稱為“地方融資平臺(tái)”。這些地方融資平臺(tái)通常以國(guó)有土地為抵押物，按照土地評(píng)估價(jià)值的70％獲得土地抵押貸款，用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)。
對(duì)于地方政府融資平臺(tái)土地抵押性質(zhì)的貸款，銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。在實(shí)際運(yùn)作中，銀行可以實(shí)施動(dòng)態(tài)抵押率，實(shí)時(shí)對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。這樣，一旦房地產(chǎn)價(jià)格下跌，借款方就需要補(bǔ)充抵押物。在這種條款下，房地產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和額外的收益大部分都由地方政府的融資平臺(tái)承擔(dān)了。事實(shí)上，自有融資平臺(tái)以來(lái)，土地價(jià)格一直在上行狀況，其中所含的潛在風(fēng)險(xiǎn)并沒有成為現(xiàn)實(shí)。土地抵押貸款相對(duì)于其他貸款而言，對(duì)銀行這類商業(yè)機(jī)構(gòu)無(wú)疑是最為優(yōu)質(zhì)的貸款。因此，只要融資平臺(tái)有國(guó)有土地抵押，就會(huì)相對(duì)順利地獲得貸款。
綜上，地方政府通過(guò)土地征用、開發(fā)和出讓，一方面獲得國(guó)有建設(shè)用地用于城市建設(shè)，另一方面獲得大量的土地財(cái)政收入，并在地方融資平臺(tái)的運(yùn)作下，從銀行獲得土地抵押貸款用于城市建設(shè)。這構(gòu)成了由土地、財(cái)政、金融三個(gè)要素組成的循環(huán)機(jī)制，這個(gè)機(jī)制不斷將土地和資金吸納進(jìn)來(lái)，造就了日新月異的繁榮城市，可稱之為“三位一體”的新城市化模式。
“三位一體”的城市化模式，并非意味著新城市化模式可完全脫離人口和產(chǎn)業(yè)，而是指人口和產(chǎn)業(yè)相對(duì)于土地和資金來(lái)說(shuō)只是輔助因素。人口是隨著產(chǎn)業(yè)而聚集的，而產(chǎn)業(yè)聚集首先表現(xiàn)為工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制與國(guó)有企業(yè)的股份化表明，地方財(cái)政的主要支柱已不是企業(yè)發(fā)展，但地方政府招商引資的動(dòng)力并沒有減弱。對(duì)此，有些學(xué)者的解釋是工業(yè)企業(yè)所產(chǎn)生的增值稅和企業(yè)所得稅雖然與中央共享，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看仍是地方財(cái)政收入的重要穩(wěn)定來(lái)源，并且工業(yè)企業(yè)本身帶有較強(qiáng)的“溢出效應(yīng)”，能在一定程度上帶動(dòng)城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集中一方面帶來(lái)人口集中，另一方面雖然對(duì)于地方政府的財(cái)政收入貢獻(xiàn)有限，但其產(chǎn)生的大量社會(huì)財(cái)富無(wú)疑有利于推高城市房地產(chǎn)價(jià)格。在“三位一體”模式中，高位運(yùn)行的房地產(chǎn)價(jià)格是一個(gè)關(guān)鍵要素。這個(gè)因素一方面可通過(guò)大量興建城市基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)推動(dòng)，另一方面也需通過(guò)高收入人口的集聚來(lái)推動(dòng)，而產(chǎn)業(yè)集中無(wú)疑是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
然而，“三位一體”模式本身構(gòu)成了一個(gè)封閉循環(huán)機(jī)制，在一定程度上可脫離產(chǎn)業(yè)和人口的集中而獨(dú)立運(yùn)行。從全國(guó)的局面看，中西部許多地區(qū)在缺乏產(chǎn)業(yè)和人口的情況下也可通過(guò)土地運(yùn)作來(lái)大規(guī)模興建城市。在“三位一體”的模式下，只要有足夠的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)，地方政府就可通過(guò)財(cái)政和金融手段來(lái)興建大規(guī)模的豪華城市，只是這種城市缺乏“人氣”而已。所謂鄂爾多斯“鬼城”就是這種模式運(yùn)作的結(jié)果。
二、“土地整理”和“增減掛鉤”：地方政府的實(shí)踐
“三位一體”的新城市化模式在擴(kuò)張中會(huì)受到土地征用這一瓶頸性因素的制約。雖然政府壟斷了土地征用、開發(fā)和出讓過(guò)程，但地方政府將農(nóng)地征用作為國(guó)有建設(shè)用地的數(shù)量卻受到中央政府的指標(biāo)控制。
中央政府與地方政府的目標(biāo)不同。除推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)外，中央政府還關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全。21世紀(jì)初，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，社會(huì)穩(wěn)定的主要威脅由農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鞯夭疬w和失地農(nóng)民的問(wèn)題，土地征用大量占用優(yōu)質(zhì)耕地也威脅著全國(guó)的耕地保有量和糧食安全?？刂七@兩大威脅的關(guān)鍵都在于對(duì)土地征用和強(qiáng)制拆遷行為的約束。中央政府主要通過(guò)兩種手段來(lái)控制地方政府獲得建設(shè)用地，一是全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)土地利用總體規(guī)劃體系，地方每級(jí)政府編制的土地總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)其上一級(jí)政府土地總體規(guī)劃所確定的指標(biāo)，耕地保有量則不得低于上一級(jí)政府土地總體規(guī)劃的指標(biāo)；二是土地利用的年度計(jì)劃，其核心是新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。隨著地方政府在城市化過(guò)程中對(duì)建設(shè)用地的需求迅速增加，中央政府對(duì)土地征用的控制也在逐步加強(qiáng)。自1999年國(guó)土資源部2號(hào)令頒行以后，中央政府分別又在2004年、2006年頒布了26號(hào)令和37號(hào)令，對(duì)《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》進(jìn)行修訂。對(duì)比這三個(gè)文件，可看到中央政府在三個(gè)方面加強(qiáng)了控制：首先，將土地年度利用計(jì)劃的編制權(quán)完全收歸國(guó)土資源部；其次，將土地年度利用計(jì)劃中的核心指標(biāo)“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量”改為“新增建設(shè)用地量”，從而將農(nóng)地外的“未利用地”的征用也納入控制范圍；再次，實(shí)行嚴(yán)格的指標(biāo)控制手段，對(duì)用地計(jì)劃實(shí)行按月上報(bào)、中期檢查及年度評(píng)估和考核，而且這種考核要以“土地利用變更調(diào)查和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)”。除對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格控制外，中央政府從糧食安全和保護(hù)耕地的角度出發(fā)，規(guī)定實(shí)施建設(shè)占用耕地的“占補(bǔ)平衡”制度。占補(bǔ)平衡是控制地方政府利用建設(shè)濫占耕地的另一道“緊箍咒”，對(duì)地方獲得建設(shè)用地設(shè)置了政策障礙。在各地實(shí)踐中，地方政府通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，出現(xiàn)了諸如“占多補(bǔ)少”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“先占后補(bǔ)”等各種辦法，在一些環(huán)境保護(hù)區(qū)或生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，占補(bǔ)平衡對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
在實(shí)踐中，由于新增建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的用地需求，因此，各地政府展開了各種土地制度方面的探索。這些探索與中央政府的土地政策不斷發(fā)生互動(dòng)，構(gòu)成了理解當(dāng)前用地政策與制度的基礎(chǔ)。
第一輪對(duì)中央指標(biāo)控制的突破是“土地整理”的實(shí)踐。按照有關(guān)規(guī)定，1999年1月開始，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定土地整理方案，并組織實(shí)施；土地整理新增耕地的60％可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。國(guó)土資源部隨后發(fā)文指出，為鼓勵(lì)開展農(nóng)村集體農(nóng)用地整理，對(duì)各地自籌資金進(jìn)行農(nóng)用地整理凈增農(nóng)用地中的耕地面積，經(jīng)省級(jí)國(guó)土資源管理部門復(fù)核認(rèn)定后，可以向國(guó)家按照60％的比例申請(qǐng)?jiān)黾咏ㄔO(shè)用地占用耕地指標(biāo)。這種“補(bǔ)償指標(biāo)”在地方又被稱為“折抵指標(biāo)”，事實(shí)上是一種建設(shè)占用耕地的計(jì)劃外指標(biāo)，浙江省是進(jìn)行這一實(shí)踐的典型代表。
早在1998年6月6日，新《土地管理法》尚未實(shí)施之前，浙江省頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)開展農(nóng)村土地整理有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定一個(gè)土地整理項(xiàng)目完成以后，其增加的有效耕地面積的72％可作為計(jì)劃外的建設(shè)用地指標(biāo)，稱為“折抵指標(biāo)”。折抵指標(biāo)的總量非常大，一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地方行政單位所獲得的計(jì)劃用地指標(biāo)。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》規(guī)定，浙江省的建設(shè)占用耕地規(guī)劃指標(biāo)為100萬(wàn)畝，但截至2001年，浙江省建設(shè)占用耕地量就達(dá)到99.2萬(wàn)畝，已經(jīng)用完了規(guī)劃指標(biāo)；到2005年，浙江省實(shí)際占用耕地為232萬(wàn)畝，已超過(guò)2010年指標(biāo)的1.3倍。具體到一些縣市，這個(gè)比例還要大得多。之所以增加如此之快，主要是因?yàn)槭褂昧苏鄣种笜?biāo)。到2004年底，浙江全省通過(guò)土地整理新增耕地達(dá)182.07萬(wàn)畝，可使用折抵指標(biāo)104.26萬(wàn)畝，這相當(dāng)于浙江省14年土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃指標(biāo)的總量。由于各地之間土地開發(fā)整理的潛力和建設(shè)用地的需求差別比較大，所以在地方實(shí)踐中，“折抵指標(biāo)”很快就變?yōu)榭稍诳h市間調(diào)劑并有償轉(zhuǎn)讓，再發(fā)展到全省對(duì)各縣市的折抵指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和分配。2001年，僅浙江全省折抵指標(biāo)跨縣調(diào)劑就涉及39個(gè)縣(市、區(qū))，調(diào)劑面積達(dá)69150畝，調(diào)劑金額9.9億元，這些折抵指標(biāo)的價(jià)格，市場(chǎng)價(jià)可以達(dá)到每畝3萬(wàn)元。有些地方每畝折抵指標(biāo)可以達(dá)到5萬(wàn)-6萬(wàn)元，還供不應(yīng)求，到2007年，折抵指標(biāo)的價(jià)格上升到了每畝7萬(wàn)-9萬(wàn)元。
隨后，全國(guó)各省國(guó)土資源廳也紛紛出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)用地整理指標(biāo)折抵建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)定，以折抵指標(biāo)為目的的土地整理在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開。土地開發(fā)整理不但能夠完成建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡”的要求，還能夠新增遠(yuǎn)多于計(jì)劃指標(biāo)的折抵指標(biāo)來(lái)滿足地方城市化的要求。這一輪地方實(shí)踐的主要后果有兩個(gè)：(1)新增耕地的質(zhì)量難以保證，而且對(duì)地方生態(tài)帶來(lái)了較大的負(fù)面影響；(2)中央通過(guò)指標(biāo)控制來(lái)規(guī)范建設(shè)用地占用耕地的做法迅速失效。
對(duì)于這種突破指標(biāo)的做法，國(guó)土資源部持有謹(jǐn)慎的保留態(tài)度。在2005年回復(fù)浙江省國(guó)土資源廳的一封正式函件中，國(guó)土資源部一方面指出浙江開發(fā)區(qū)用地規(guī)模偏大，另一方面強(qiáng)調(diào)“土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)納入土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理”。2007年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的文件明確指出，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。這相當(dāng)于對(duì)1999年《土地管理法實(shí)施條例》的明細(xì)解釋，也與2007年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的精神相一致。在中央政府的嚴(yán)厲態(tài)度下，土地整理的實(shí)踐基本被控制住了，但地方迅速發(fā)展的城市化需求與有限的建設(shè)用地指標(biāo)的矛盾并沒有消除，且隨著2008年金融危機(jī)的爆發(fā)被空前加劇。
為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中央政府于2008年底出臺(tái)了“四萬(wàn)億”的經(jīng)濟(jì)投資計(jì)劃，并由此帶動(dòng)了地方政府十幾萬(wàn)億的投資。這些投資除1.18萬(wàn)億為中央政府發(fā)行的國(guó)債外，絕大部分是銀行貸款和一些社會(huì)資金。根據(jù)上述對(duì)“三位一體”模式的分析，銀行貸款大部分需有國(guó)有建設(shè)用地的抵押才能變?yōu)檎蜕鐣?huì)投資，而新增國(guó)有建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模則受到中央政府嚴(yán)格的指標(biāo)控制。激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃與嚴(yán)格的用地指標(biāo)控制相矛盾。新一輪地方政府在“建設(shè)用地指標(biāo)”方面的探索和實(shí)踐正是在這個(gè)背景下展開的。
1999年10月，國(guó)土資源部指出，農(nóng)村居民點(diǎn)在向中心村、集鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中的過(guò)程中，其舊址復(fù)墾為耕地之后，新址所占面積可以與之“置換”，那么這些新址面積“可以不占用年度建設(shè)占用耕地指標(biāo)”。這種“土地置換”意味著可通過(guò)整理農(nóng)村的集體建設(shè)用地和宅基地的方式突破中央的建設(shè)用地指標(biāo)控制。但是，與“折抵指標(biāo)”相比，這種農(nóng)村集體建設(shè)用地的整理成本高、難度大、社會(huì)牽扯面廣，并沒有成為地方政府獲得計(jì)劃指標(biāo)外建設(shè)用地的主要方式。
2004年，國(guó)務(wù)院頒行《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，旨在保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，“進(jìn)一步完善符合我國(guó)國(guó)情的最嚴(yán)格的土地管理制度”。該決定的第十條“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤”，有意識(shí)地引導(dǎo)地方政府將建設(shè)用地指標(biāo)獲得的重點(diǎn)由耕地轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體建設(shè)用地。2005年，國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見〉的通知》，于2006年在天津、江蘇、山東、湖北和四川五省市開展增減掛鉤的試點(diǎn)工作，共批準(zhǔn)增加掛鉤項(xiàng)目區(qū)183個(gè)，使用增加掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)4923公頃(7.38萬(wàn)畝)。作為試點(diǎn)，涉及的面積和規(guī)模都比較小。
在第一批增減掛鉤試點(diǎn)工作展開之后，由于中央政府對(duì)建設(shè)用地的指標(biāo)控制漸趨嚴(yán)格，第二批試點(diǎn)直到2008年6月才正式批復(fù)，同時(shí)印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。第二批試點(diǎn)雖然涉及的省市增加到14個(gè)，但試點(diǎn)面積的規(guī)模并不大，共計(jì)10246公頃(15.368萬(wàn)畝)，而且對(duì)于增減掛鉤的辦法有非常明確的規(guī)定，要求增減掛鉤必須嚴(yán)格限制在增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)行。
增減掛鉤政策的出臺(tái)，有了現(xiàn)實(shí)的合理性。隨著大量農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，農(nóng)民居民點(diǎn)所占的建設(shè)用地規(guī)模不但沒有萎縮，反而有所擴(kuò)大，這造成我國(guó)城市建設(shè)用地和農(nóng)民建設(shè)用地“雙擴(kuò)張”的現(xiàn)象。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》，計(jì)劃到2010年，城鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦用地增加186.8萬(wàn)公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少189.8萬(wàn)公頃，所以建設(shè)用地總量減少3萬(wàn)公頃。但實(shí)際上，僅到2004年，城鎮(zhèn)、工礦用地就凈增158萬(wàn)公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)不但沒有減少，反而凈增9.88萬(wàn)公頃。農(nóng)村人口人均占有農(nóng)村居民點(diǎn)用地為219.7平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)劃中150平方米的上限。
2009年，隨著激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施，對(duì)于建設(shè)用地的需求空前增大，增減掛鉤的進(jìn)度也迅速加快。這主要表現(xiàn)在兩方面：(1)增減掛鉤不能嚴(yán)格按照項(xiàng)目形式展開，即拆舊區(qū)和建新區(qū)往往突破了同一項(xiàng)目限制的范圍，甚至有跨地區(qū)掛鉤的現(xiàn)象。(2)試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大，試點(diǎn)面積迅速增加，幾乎覆蓋全國(guó)。到2011年，國(guó)土資源部先后四次共下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)73.9萬(wàn)畝，涉及27個(gè)省(市區(qū))。這兩方面主要是就全國(guó)的情況而言。全國(guó)一些省市地方政府也根據(jù)本省的情況紛紛出臺(tái)增減掛鉤試點(diǎn)辦法，并迅速發(fā)展出了不同的模式和做法。
成都是實(shí)施增減掛鉤最早、范圍最廣的地區(qū)，增減掛鉤以及由此形成的“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”實(shí)踐開展是較為成熟，并發(fā)展出一系列的制度創(chuàng)新，也正在為全國(guó)許多地方政府所效仿。以下以在成都的相關(guān)調(diào)查為案例，對(duì)“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”進(jìn)行分析。
三、農(nóng)民上樓
成都市城鄉(xiāng)總?cè)丝诔^(guò)千萬(wàn)，像中西部地區(qū)大部分大城市一樣，城鄉(xiāng)差距巨大。2007年，成都市被中央劃定為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的主要改革內(nèi)容被概括為“三個(gè)集中”，即“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”。其中，“農(nóng)民向集中居住區(qū)集中”就是所謂的“農(nóng)民上樓”。具體做法是，按照“增減掛鉤項(xiàng)目”的要求將一些擬“上樓”的村落與城鎮(zhèn)擬占用的耕地申請(qǐng)成立“增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)”，分別作為此項(xiàng)目的“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”?！安鹋f區(qū)”拆掉農(nóng)民房屋后將宅基地復(fù)墾成耕地的面積與“建新區(qū)”所占用的耕地面積相等或者大于后者，這樣能夠保證“拆舊區(qū)”與“建新區(qū)”所在行政區(qū)域內(nèi)的總耕地面積不減少，甚至有所增加。通過(guò)拆舊、復(fù)墾獲得的耕地面積被稱為“增減掛鉤指標(biāo)”，被當(dāng)?shù)毓賳T簡(jiǎn)稱為“指標(biāo)”。這些“指標(biāo)”與“新增建設(shè)用地指標(biāo)”不同，不會(huì)受到土地年度利用計(jì)劃的嚴(yán)格限制。從2006年到2008年間，成都市共實(shí)施了15個(gè)增減掛鉤的項(xiàng)目，指標(biāo)為6980.23畝，累計(jì)有7578戶農(nóng)民集中住進(jìn)了新型社區(qū)。2008年后，成都市各區(qū)縣展開了規(guī)模龐大的土地整治運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民上樓的速度也迅速加快。本文以筆者實(shí)地調(diào)查的成都市青白江區(qū)為例來(lái)詳細(xì)說(shuō)明農(nóng)民上樓的過(guò)程和機(jī)制。
青白江區(qū)地處成都平原的東北部，2010年總?cè)丝?1萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口26.5萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?5％，全區(qū)的土地總面積為37894公頃，其中農(nóng)用地總面積為31093公頃。按青白江區(qū)2010年修訂的《成都市青白江區(qū)土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃(2006-2020年)》，在2020年前，對(duì)農(nóng)用地的86％進(jìn)行土地整理，可獲得新增耕地2938公頃(新增11％)，按照這一規(guī)劃，可滿足規(guī)劃期間耕地占補(bǔ)平衡的要求，但不能滿足城市規(guī)劃中“有條件建設(shè)用地4604公頃”的用地需求。也就是說(shuō)，超出的部分用地約1600多公頃需求要靠“增減掛鉤”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。
農(nóng)村居民點(diǎn)所占的農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積為3035公頃，其中可通過(guò)集中居住來(lái)進(jìn)行整理的面積為2322公頃，預(yù)計(jì)可通過(guò)搬遷、復(fù)墾節(jié)余建設(shè)用地“指標(biāo)”1857公頃，這樣就可以完全滿足規(guī)劃期城市擴(kuò)張的需求。按照這一計(jì)劃，青白江區(qū)在2011-2015年內(nèi)要搬遷人口19.26萬(wàn)人，其中遷入集中居住區(qū)12.41萬(wàn)人，規(guī)劃新建農(nóng)民集中居住區(qū)55個(gè)，這一“上樓”規(guī)模占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的75％。青白江區(qū)的這種情況在成都市的9區(qū)4縣和4個(gè)縣級(jí)市中并不是最突出的。
地方政府對(duì)建設(shè)用地整理和農(nóng)民的集中居住熱情如此之高，與“增減掛鉤”這一土地運(yùn)作方式的效益有關(guān)。從獲得建設(shè)用地的指標(biāo)方面看，在青白江，農(nóng)民人均宅基地占地面積131.35平方米，而集中居住之后，人均占地面積只有原來(lái)的20％，節(jié)余建設(shè)用地、復(fù)墾耕地的效率非常高。從經(jīng)濟(jì)效益看，青白江整理2322公頃的農(nóng)民居民點(diǎn)建設(shè)用地約需投入資金104.5億元，可以節(jié)約出1857公頃增減掛鉤的“指標(biāo)”，這些指標(biāo)最終通過(guò)“招、拍、掛”的形式出讓，按照青白江的工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地的價(jià)格，可以獲得土地出讓金216億元，扣除各種成本，收益率高達(dá)107％。這是青白江全區(qū)的估算，我們以一個(gè)具體的增加掛鉤項(xiàng)目為例，分析項(xiàng)目的效益及其效益在政府和農(nóng)民之間的分配。
青白江區(qū)彌牟鎮(zhèn)與青白江區(qū)福洪鄉(xiāng)河壩村“災(zāi)后重建城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目”由拆舊區(qū)和建新區(qū)組成。拆舊區(qū)位于青白江區(qū)福洪鄉(xiāng)河壩村，涉及拆遷居民點(diǎn)42個(gè)，農(nóng)戶988戶，3192人；建新區(qū)中用于集中居住的建新區(qū)在福洪鄉(xiāng)河壩村集中居住區(qū)內(nèi)，規(guī)劃882戶，2912人(106戶、280人進(jìn)入城鎮(zhèn)居住)，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)192.6畝；建新區(qū)中用于城鎮(zhèn)建設(shè)的建新區(qū)規(guī)劃在彌牟鎮(zhèn)紅星村，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)529.9畝。兩處建新區(qū)共使用增減掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)722.5畝。（參見表1）
從表2的最后一欄可看出，總投資約有68％用于福洪鄉(xiāng)河壩村的拆舊建新。對(duì)于河壩村而言，涉及拆舊建新的共有988戶，3192人，其中有106戶，280人在房屋拆除后沒有搬入集中居住區(qū)，而是搬入城鎮(zhèn)居住。拆舊的面積中，包括房屋169423.5平方米(合254畝)與林盤場(chǎng)院471.9畝，人均分別為53平方米和98平方米。在表2中，(1)(2)兩項(xiàng)是給這些農(nóng)民的補(bǔ)償，合計(jì)為3530.06萬(wàn)元，戶均3.57萬(wàn)元，人均1.1萬(wàn)元。新社區(qū)的樓房由農(nóng)民統(tǒng)規(guī)自建。按照我們?cè)诟：猷l(xiāng)杏花村的實(shí)地調(diào)查，只要戶籍在本村的上樓農(nóng)民，人均可以獲得30平方米的面積指標(biāo)，根據(jù)樓層不同，這些指標(biāo)價(jià)格約在每平方米180元到280元左右。若超出30平方米，則按照每平方米1600元的價(jià)格結(jié)算。這樣，以三口之家為例，上樓住進(jìn)90平方米的戶型，需要支付1.6萬(wàn)到2.5萬(wàn)。所以拆舊補(bǔ)償足以支付搬進(jìn)新樓的費(fèi)用。
農(nóng)民能夠不用或者交很少的額外費(fèi)用就可以住進(jìn)新樓，在于其背后有政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼，可看做是農(nóng)民上樓的收益和農(nóng)民所失宅基地價(jià)格的一部分。在青白江，建新樓的成本價(jià)在每平方米1000元左右，所以每平方米需要有770元左右的補(bǔ)貼。河壩村的項(xiàng)目中共有2912人住進(jìn)集中居住區(qū)，按照人均30平方米計(jì)算，則人均補(bǔ)貼2.31萬(wàn)元，補(bǔ)貼總額約需6727萬(wàn)元。這些補(bǔ)貼加上對(duì)農(nóng)民的房屋和地上附著物補(bǔ)償，折算到宅基地上，則相當(dāng)于每畝14.1萬(wàn)，粗略而言，這就是宅基地從農(nóng)民手中“出讓”的“價(jià)格”。按照上述青白江區(qū)建設(shè)用地出讓價(jià)格的一般水平，河壩村的土地指標(biāo)可獲得土地出讓金56919萬(wàn)元，合每畝78萬(wàn)元。就該村的項(xiàng)目成本收益核算而言，其投資總成本11722萬(wàn)元，集中居住新房補(bǔ)貼為6727萬(wàn)元，則總收益為38470萬(wàn)元。
在青白江，農(nóng)民在上樓過(guò)程中失去其宅基地的同時(shí)，獲得了相當(dāng)于其最終出讓價(jià)格18％左右的補(bǔ)償，這就是有些學(xué)者所說(shuō)的純農(nóng)區(qū)的農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地所分享的城市化的收益部分。由于在當(dāng)前的情況下，宅基地并不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，“農(nóng)民上樓”可以說(shuō)是開辟了一條宅基地間接進(jìn)入市場(chǎng)的道路。但是，這種“間接”進(jìn)入，農(nóng)民并不能按照市場(chǎng)的供求水平來(lái)獲得收益，宅基地的“價(jià)格”并非市場(chǎng)價(jià)格，而是地方政府通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作、土地整治及其成本收益估計(jì)“補(bǔ)貼”給農(nóng)民的價(jià)格。所以，這與土地征用一樣，在本質(zhì)上是一種“補(bǔ)償”，只是土地征用的“補(bǔ)償”大多是耕地補(bǔ)償，農(nóng)民上樓的“補(bǔ)償”則是宅基地補(bǔ)償而已。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)，與耕地補(bǔ)償一樣，“農(nóng)民上樓”過(guò)程中所獲得的補(bǔ)償由于各地政府的政策而呈現(xiàn)出很大的差異。在山東壽光的案例中，上樓的農(nóng)民每戶要繳納6萬(wàn)元才能搬進(jìn)新樓，山東陽(yáng)谷則需要繳納4萬(wàn)-7萬(wàn)元不等。可見，所謂“分享城市化的收益”，在本質(zhì)上是由地方政府的土地和城市化政策所決定的，如同耕地征用補(bǔ)償一樣，農(nóng)民雖得到了一些收益，但并沒有得到獲得收益的權(quán)利。從實(shí)質(zhì)上講，純農(nóng)區(qū)的農(nóng)民在以低價(jià)的宅基地支持城市的建設(shè)用地需求和城市擴(kuò)張。
農(nóng)民住進(jìn)樓房，其居住條件得到了明顯改善。按照成都市的規(guī)定，每個(gè)集中居住區(qū)都須配備有人均1.2萬(wàn)元的公共服務(wù)設(shè)施投入。根據(jù)我們?cè)谇喟捉齻€(gè)村450戶的農(nóng)戶調(diào)查，集中居住戶與散居戶的居住滿意度分別為87.7％和75.4％，前者顯著高于后者。但是，集中居住也帶來(lái)了一些農(nóng)民始料不及的問(wèn)題。首先，“上樓”之后，農(nóng)民的日常生活成本顯著上升，這包括水、電、氣的支出以及蔬菜、水果、肉、蛋等食品性消費(fèi)的支出等，上升的比例約在20％左右；其次，伴隨著“上樓”之后居住方式的改變，村落內(nèi)部原有的鄰里、宗親、小組相重合的社會(huì)關(guān)系模式也遭遇較大的挑戰(zhàn)，村民之間的情感聯(lián)系不及以前密切；再次，農(nóng)民集中居住之后，村莊治理成為一個(gè)難題。與散居戶相比，這些集中居住的農(nóng)民就像野生植物被盆栽種植一樣，對(duì)社區(qū)服務(wù)、物業(yè)管理等公共服務(wù)有著更高的要求。因此，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)成為多村混居居民的矛頭所向。隨著農(nóng)村人口的迅速老齡化，這些新社區(qū)很容易在不久的將來(lái)變成像“養(yǎng)老院”一樣的老人集中區(qū)，極易使得作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)椤氨Ｄ沸驼薄?/p>
四、資本下鄉(xiāng)
根據(jù)增減掛鉤的相關(guān)政策，通過(guò)農(nóng)民上樓所整理的土地指標(biāo)一般只能在縣域內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而且必須嚴(yán)格限制在同一項(xiàng)目區(qū)內(nèi)。這種以特定項(xiàng)目運(yùn)作方式進(jìn)行的增減掛鉤，政策性較強(qiáng)而市場(chǎng)化程度較弱，農(nóng)民作為宅基地的供給方并不能獲得除新房補(bǔ)貼外更多的收益。成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，在政策探索上進(jìn)行了進(jìn)一步的突破，建立了土地指標(biāo)的交易平臺(tái)，使得土地指標(biāo)變成可以交易的商品，以最終實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)土地的“同制、同價(jià)、同權(quán)”。土地交易所實(shí)質(zhì)上是要建立農(nóng)村集體建設(shè)用地參與城市化進(jìn)程的一種市場(chǎng)機(jī)制，使得土地指標(biāo)在成都市范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)跨縣域的流轉(zhuǎn)和交易。
成都市的“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”于2008年10月13日掛牌成立，并于2010年底在成都市國(guó)土資源局相關(guān)政策的指導(dǎo)下進(jìn)行了第一次2000畝“建設(shè)用地指標(biāo)”的拍賣。根據(jù)成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)土局規(guī)定，競(jìng)買國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的申請(qǐng)人，必須持有《建設(shè)用地指標(biāo)證書》，才能報(bào)名參與競(jìng)買，這叫做“持證準(zhǔn)入”制度。而獲得這個(gè)證書的途徑只有兩個(gè)，競(jìng)買人或者通過(guò)參加農(nóng)村土地綜合整治直接獲得建設(shè)用地指標(biāo)，或者在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購(gòu)買。在這一規(guī)定下，2010年底的第一次“指標(biāo)”拍賣出現(xiàn)了異?；鸨那榫?。2000畝土地指標(biāo)的起始價(jià)為15萬(wàn)/畝，成交價(jià)為72萬(wàn)/畝，溢價(jià)率達(dá)386％。這直接推高了成都市建設(shè)用地的地價(jià)和使用成本，致使遠(yuǎn)郊區(qū)縣的開發(fā)商根本無(wú)力購(gòu)買國(guó)有建設(shè)用地。翌年4月，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所發(fā)布公告，將“持證準(zhǔn)入”制度改為“持證準(zhǔn)用”制度，即國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不再設(shè)“準(zhǔn)入”制度，成都市主城區(qū)和二圈層區(qū)競(jìng)拍人在拍得土地之后、簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》之前，必須獲得相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)；三圈層區(qū)的市縣則須按照指標(biāo)的最低保護(hù)價(jià)繳納競(jìng)買宗地相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)款即可簽訂合同。這樣，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的指標(biāo)交易就變成了新的分類掛鉤機(jī)制，主城區(qū)和二圈層區(qū)的土地指標(biāo)交易仍然使用拍賣機(jī)制，價(jià)高者得，這既保證了土地指標(biāo)可以在主城區(qū)、二圈層區(qū)和三圈層區(qū)內(nèi)的跨縣域交易，又能穩(wěn)定三圈層區(qū)內(nèi)的土地價(jià)格，建立了不同所有制土地的市場(chǎng)同價(jià)機(jī)制。
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目既可由農(nóng)民集體申報(bào)，也可由農(nóng)民集體和農(nóng)戶委托投資者、政府土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)等申報(bào)立項(xiàng)，在立項(xiàng)獲得批準(zhǔn)后，農(nóng)民集體既可自行籌資實(shí)施，也可尋找投資者。對(duì)于這些委托投資的項(xiàng)目，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)歸屬由雙方合同約定，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的收益由雙方按合同約定分享。根據(jù)成都市國(guó)土局和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所“持證準(zhǔn)入”、“持證準(zhǔn)用”的兩個(gè)公告，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的競(jìng)買人只有通過(guò)兩個(gè)辦法才能獲得建設(shè)用地指標(biāo)，即直接在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購(gòu)買或者參與農(nóng)村土地綜合整治。由于在主城區(qū)和二層圈區(qū)的指標(biāo)交易使用的是掛牌出讓的競(jìng)買機(jī)制，所以指標(biāo)價(jià)格較高。按照成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所2014年3月的掛牌出讓信息，指標(biāo)的掛牌起始價(jià)格均為每畝30萬(wàn)元。而通過(guò)參與農(nóng)村土地整治，則成本相對(duì)較低，還可獲得指標(biāo)出讓的部分收益。
根據(jù)成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所于2012年10月9日發(fā)布的消息，成都市邛崍市大力引進(jìn)社會(huì)資金參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤項(xiàng)目，涉及5個(gè)鎮(zhèn)27個(gè)村的10個(gè)項(xiàng)目共可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)3132.54畝，共引入了8家企業(yè)投資，按照投資成本每畝20萬(wàn)元計(jì)算，投資總額為6.265億元。根據(jù)交易所發(fā)布的項(xiàng)目投融資公告，項(xiàng)目投資方“通過(guò)投資獲取建設(shè)用地指標(biāo)，按照投資協(xié)議指標(biāo)等級(jí)在投資方名下，可在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易并獲得回報(bào)，年投資回報(bào)率超過(guò)30％的部分歸項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民集體和農(nóng)戶所有”。從公告中可見，指標(biāo)的歸屬權(quán)屬于投資方，投資年回報(bào)率可以達(dá)到30％。按照《社會(huì)資金參與邛崍市農(nóng)村集體建設(shè)用地整理協(xié)議書》，“甲方擁有流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的處置權(quán)，此后產(chǎn)生的交易與再次流轉(zhuǎn)收益與乙方無(wú)關(guān)”；“甲方取得集體建設(shè)用地未來(lái)一切收益與乙方無(wú)關(guān)”。上述材料提供的線索顯示，社會(huì)資金如果條件允許，其更加理性的方式是投資參與土地綜合整治項(xiàng)目，如果其投資成本為每畝指標(biāo)20萬(wàn)元，則即使按照掛牌起始價(jià)為每畝30萬(wàn)元計(jì)算，其投資回報(bào)率亦為50％。這與用地的開發(fā)商直接去農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所競(jìng)買指標(biāo)相比，無(wú)疑有著巨大的差別。那么，既然直接參與土地綜合整治對(duì)于需要用地的企業(yè)如此有吸引力，它們是如何“下鄉(xiāng)”的？企業(yè)會(huì)不會(huì)存在這方面的競(jìng)爭(zhēng)？
土地綜合整治包括對(duì)房屋的拆舊、原宅基地的復(fù)墾和農(nóng)民的安置即集中居住，這些也是資本方的投資內(nèi)容。但“農(nóng)民上樓”后，除居住和日常生活方式發(fā)生變化外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式也發(fā)生了變化。由于農(nóng)民的承包地多零散分布在其原住址周圍，上樓后的耕作半徑必然增大。根據(jù)對(duì)青白江區(qū)450戶農(nóng)民的調(diào)查，集中居住的農(nóng)民其耕作半徑平均為3.01公里，與“上樓”前1.18公里的耕作半徑相比增加了1.6倍；樣本中散居戶的平均耕作半徑為0.95公里，僅為上樓戶的1/3。這種直接的困難間接促成了耕地的流轉(zhuǎn)。2011年，青白江全區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)14.16萬(wàn)畝，占全區(qū)耕地總面積的49％。流轉(zhuǎn)比重如此之高，除部分是農(nóng)戶間的個(gè)人流轉(zhuǎn)外，主要原因是有大量的“業(yè)主”也就是外來(lái)企業(yè)下鄉(xiāng)承包農(nóng)民的耕地。從調(diào)查結(jié)果看，在農(nóng)戶回答的所有轉(zhuǎn)出的地塊中，流轉(zhuǎn)給外村業(yè)主、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府的比重約為46.7％，這些“外村業(yè)主”，除少數(shù)是農(nóng)戶外，大部分是下鄉(xiāng)的企業(yè)。這些企業(yè)一般通過(guò)村集體統(tǒng)一與農(nóng)民簽訂多年的耕地流轉(zhuǎn)合同。從流轉(zhuǎn)方式看，可分為農(nóng)戶個(gè)人間流轉(zhuǎn)和集中流轉(zhuǎn)。集中流轉(zhuǎn)的一般是下鄉(xiāng)的企業(yè)業(yè)主，這些企業(yè)一般都是集中、連片、長(zhǎng)時(shí)間地承包農(nóng)民的耕地，在樣本中，有46％的農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)方簽訂的是10年以上的合同，還有31％的農(nóng)戶表示不清楚合同的期限，只有13％的農(nóng)戶簽訂10年以下的短期合同或者口頭合約。綜合考慮流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式與流轉(zhuǎn)期限，可以看出農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的主要原因是“資本下鄉(xiāng)”。(具體情況可參見表3)
隨著越來(lái)越多的“農(nóng)民上樓”，“資本下鄉(xiāng)”集中流轉(zhuǎn)耕地也成為成都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式。根據(jù)2011年的調(diào)查，在青白江，這些企業(yè)一般以每年每畝1000-1200元作為流轉(zhuǎn)費(fèi)付給農(nóng)民，流轉(zhuǎn)規(guī)模相對(duì)較大。通過(guò)訪談得知，福洪鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)了一萬(wàn)多畝土地，其中最大的兩家業(yè)主，一個(gè)流轉(zhuǎn)土地4000畝，另一個(gè)流轉(zhuǎn)3000畝，都是從事旅游觀光“農(nóng)業(yè)”；祥福鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地1.4萬(wàn)畝，其中最大的業(yè)主2400畝，主要種植大棚蔬菜和水果；城廂鎮(zhèn)引進(jìn)的“業(yè)主”中，最大的是玉米制種企業(yè)，流轉(zhuǎn)土地3210畝。在實(shí)地觀察中，我們發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)大多種植高附加值的農(nóng)作物并以此為基礎(chǔ)發(fā)展觀光、休閑、旅游“農(nóng)業(yè)”，而這些企業(yè)在“下鄉(xiāng)”前有許多是和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)毫無(wú)關(guān)系的企業(yè)。在訪談中，青白江的融禾公司一個(gè)部門主任提到：
來(lái)青白江(投資農(nóng)業(yè)的企業(yè))比較多。但是你看不到最后這個(gè)項(xiàng)目怎么運(yùn)作。它要人工，要流轉(zhuǎn)費(fèi)，要各種成本，它的收益點(diǎn)在哪里？它還有什么其它的目的？有些有可能不是靠農(nóng)業(yè)賺錢。
不是靠農(nóng)業(yè)賺錢，而是靠介入土地綜合整治項(xiàng)目賺錢。在對(duì)青白江區(qū)農(nóng)發(fā)局某干部的訪談中，對(duì)答如下：
問(wèn)：東江月(公司)很復(fù)雜，既做農(nóng)業(yè)又做旅游業(yè)，好像還做點(diǎn)建筑業(yè)？還搞土地整治？
答：它要不做建筑早就垮了。
問(wèn)：等于是靠做建筑來(lái)補(bǔ)農(nóng)業(yè)這塊。土地整治后這個(gè)指標(biāo)能夠全部到它手里自己用？
答：它不需要(自己用)，可以漂移。指標(biāo)整理出來(lái)可以賣錢。它巴不得指標(biāo)回到市場(chǎng)，如果能到成都(更好)。
在訪談中，融禾公司的那位主任更加明確地指出了投資農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地綜合整治之間的聯(lián)系：
我們這個(gè)項(xiàng)目的支持是這樣：它最初做農(nóng)業(yè)，我們就給它一部分不是很大的資金支持。然后它發(fā)展得比較好，效果比較明顯，區(qū)里就比較重視，規(guī)模就放大了一些，然后它才涉及土地整理增減掛鉤。它又和政府聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，也就是政府出資源，它找錢，共同進(jìn)行(土地)整治。
土地整治項(xiàng)目從目前來(lái)看就是穩(wěn)賺錢的，拿到這個(gè)項(xiàng)目是非常不容易的。所以，比如說(shuō)東江月最初做大棚蔬菜、西瓜甘蔗，這些都有可能虧錢，但是當(dāng)這些虧錢的時(shí)候它發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，搞服務(wù)、餐飲、會(huì)務(wù)、娛樂(lè)、購(gòu)物等，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，要突然叫它把資金抽出來(lái)還錢，難度非常大。它現(xiàn)在又發(fā)展做土地整治這塊，時(shí)間就短了很多。這兩頭結(jié)合還是降低風(fēng)險(xiǎn)，目前市場(chǎng)情況，做這個(gè)項(xiàng)目是有投資價(jià)值的。
訪談中所提到的“政府支持”是指融禾公司這個(gè)政府的農(nóng)業(yè)融資平臺(tái)會(huì)對(duì)外來(lái)公司的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目提供資金支持?？梢钥吹?，外來(lái)公司能夠介入土地綜合整治這種“穩(wěn)賺錢”的項(xiàng)目，必須有一定的資格，即必須下鄉(xiāng)從事“集中流轉(zhuǎn)土地”、“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”這種可能賠錢的項(xiàng)目。有研究指出，這種國(guó)有的融資平臺(tái)也會(huì)對(duì)這些資本直接提供土地綜合整治方面的資金支持，但是從訪談內(nèi)容看，這種支持也是以其“下鄉(xiāng)”從事農(nóng)業(yè)為條件的。對(duì)于下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)，地方政府除了在融資方面、土地整治方面予以支持外，財(cái)政和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目方面也有一些實(shí)質(zhì)性的支持。青白江區(qū)委文件詳細(xì)規(guī)定了如何按照土地經(jīng)營(yíng)給予一次性的獎(jiǎng)勵(lì)。在對(duì)福洪鄉(xiāng)、祥福鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的訪談中，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都提到，對(duì)于來(lái)到鎮(zhèn)域內(nèi)投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)，區(qū)和鎮(zhèn)都會(huì)幫助其爭(zhēng)取財(cái)政項(xiàng)目，支持其對(duì)農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)的道路、水渠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。需要指出的是，社會(huì)資本參與土地綜合整治項(xiàng)目，也并非一定要以“下鄉(xiāng)”為前提。一些實(shí)力相對(duì)較弱的公司也可通過(guò)其他的渠道獲得土地綜合整治項(xiàng)目的投資權(quán)。資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，需要雄厚的實(shí)力，所以我們看到一些從事房地產(chǎn)業(yè)的綜合型公司。事實(shí)上，真正從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的公司對(duì)于大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地反而會(huì)非常謹(jǐn)慎，這些公司大多寧愿采用“公司+農(nóng)戶”這種流行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。
綜上，“資本下鄉(xiāng)”包括兩個(gè)方面，一是企業(yè)資金參與了以“農(nóng)民上樓”為主的土地綜合整治項(xiàng)目，作為投資方獲得了建設(shè)用地指標(biāo)的剩余收益。二是社會(huì)資金參與了農(nóng)村的耕地流轉(zhuǎn)，幫助地方政府推進(jìn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這同時(shí)推進(jìn)了農(nóng)民的集中居住和土地的集中經(jīng)營(yíng)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵性內(nèi)容。從政府的角度看，“資本下鄉(xiāng)”一方面有力撬動(dòng)了“社會(huì)資金”參與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，另一方面也解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)由傳統(tǒng)的家庭模式向規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。成都這樣的大量人口外流的中西部農(nóng)業(yè)區(qū)，“三農(nóng)”的面貌隨之發(fā)生了劇烈的變化，這一進(jìn)程和中國(guó)社會(huì)激烈的轉(zhuǎn)型過(guò)程聯(lián)系在一起。
五、政府、資本和農(nóng)民：城鎮(zhèn)化的社會(huì)學(xué)意涵
“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”雖然是發(fā)生在純農(nóng)區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象，但卻是理解我國(guó)當(dāng)代城鎮(zhèn)化模式及其問(wèn)題的鎖鑰。在當(dāng)代中國(guó)，城鎮(zhèn)化模式的關(guān)鍵和問(wèn)題都是土地。以土地經(jīng)營(yíng)作為城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力，是由政府主導(dǎo)、地方競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)模式引發(fā)的。低成本的土地征用開發(fā)與高位運(yùn)行的房地產(chǎn)價(jià)格支撐了城市的大興土木和迅速擴(kuò)張，所謂“經(jīng)營(yíng)城市”，本質(zhì)上是在“經(jīng)營(yíng)土地”。改革初期以廉價(jià)勞動(dòng)力為基礎(chǔ)的工業(yè)化與改革后期以廉價(jià)土地為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化構(gòu)筑了“中國(guó)制造”的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在這個(gè)意義上，當(dāng)代城鎮(zhèn)化的基本模式也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)動(dòng)力。
地方政府轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)土地，在一定程度上是中央與地方稅收分配制度改革的結(jié)果。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，中央和地方的博弈圍繞土地展開。中央政府對(duì)耕地保護(hù)和糧食安全的重視最終迫使城鎮(zhèn)化的土地來(lái)源由耕地轉(zhuǎn)向農(nóng)民的宅基地?！稗r(nóng)民上樓”，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民以價(jià)格低廉的居住用地為城市的擴(kuò)張“續(xù)航”。從國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系看，在糧食流通體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)由糧食、稅收轉(zhuǎn)向了宅基地。所以，從土地角度，國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的變化是中央和地方關(guān)系變化的結(jié)果。
在“農(nóng)民上樓”的過(guò)程中，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系表現(xiàn)得更為復(fù)雜，這是因?yàn)橛行碌牧α考尤肓苏赜赊r(nóng)區(qū)向城市的“漂移”過(guò)程。這個(gè)新力量是以城市房地產(chǎn)企業(yè)為主力的商業(yè)資本。商業(yè)資本力量的壯大是中國(guó)改革和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的結(jié)果，其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的特征密切相關(guān)。通過(guò)分析，可以看到商業(yè)資本通過(guò)成為投資主體，與地方政府一起成為級(jí)差地租的剩余索取者。這就是與“農(nóng)民上樓”緊密相隨的“資本下鄉(xiāng)”過(guò)程的主要內(nèi)容。
社會(huì)學(xué)的分析要求將社會(huì)現(xiàn)象放在結(jié)構(gòu)背景中進(jìn)行觀察。在中央與地方、國(guó)家與農(nóng)民、政府與資本這樣三對(duì)彼此聯(lián)系的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，可以比較清楚地看到政府、企業(yè)和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的得失損益。城鎮(zhèn)化不但改變了城市的面貌，也在極大地改變著“三農(nóng)”的面貌。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的社區(qū)化的確是農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的結(jié)果，但這是一個(gè)被動(dòng)參與的結(jié)果。
在轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的主動(dòng)參與表現(xiàn)在外出打工方面。但是，這些世界歷史上規(guī)?？涨暗牧鲃?dòng)人口在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化模式中卻無(wú)安棲之地。低微的務(wù)工收入、高昂的城市居住成本和日趨嚴(yán)格的城市管理使得這些人口的主體始終處于流動(dòng)狀態(tài)而不能“落地”。這造就了城鎮(zhèn)化的怪現(xiàn)象：一方面農(nóng)村變成了“空心村”，另一方面許多豪華城市變成“空城”。這些現(xiàn)象不斷提醒我們，城鎮(zhèn)化的最終出路在于人而不在于地，人的城鎮(zhèn)化才是解決土地問(wèn)題的根本。
作者簡(jiǎn)介：周飛舟：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授。研究方向?yàn)榘l(fā)展社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中國(guó)社會(huì)史；王紹琛：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 2015年第1期
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